Bestuurskracht Gelderse gemeenten

Statenbrief Consultatie

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Inlichtingen bij

Onderwerp

Bestuurskracht Gelderse gemeenten

Provincieloket 026 359 99 99 post@gelderland.nl

Beleidsprogramma

Blad

•

1 van 8

Vitaal bestuur

Ambitie

•

Ambitie 1 Bestuur en weerbaarheid

Portefeuillehouder

Peter Drenth

1. Bespreekpunten Vanuit partnerschap en ‘omzien naar elkaar’ werken we aan het versterken van de bestuurskracht van Gelderse gemeenten. De komende periode blijven we hierop inzetten met het programma Sterk Bestuur. Op dit moment zijn er gemeenten waar grote zorgen zijn over de bestuurskracht. Omdat de provincie vanuit haar rol in de gedecentraliseerde eenheidsstaat een verantwoordelijkheid heeft voor de kwaliteit van het lokaal bestuur, willen wij in het belang van onze Gelderse inwoners en bedrijven hiervoor toekomstbestendige oplossingen vinden. Als er evidente bestuurskrachtproblemen blijven optreden (geen adequate dienstverlening voor inwoners of geen realisatiekracht bij maatschappelijke opgaven), wil ons college weten welke kaders uw Staten stellen. Moeten GS alleen faciliteren en ondersteunen en het primaat over de gemeentelijke bestuurskracht aan de raad laten (‘van onderop’)? Of hebben GS de ruimte voor ingrijpen, ook al is er geen meerderheid in de gemeenteraad?

2. Waarom ontvangt u deze Statenbrief? Op de Langetermijnagenda (LTA) van uw Staten staat een herijking van het nieuwe programma Sterk Bestuur gepland. Deze Statenbrief kunt u als zodanig beschouwen.

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

2 van 11

De uitdagingen waar gemeenten zich voor gesteld zien, zijn complex. Tegen de achtergrond van decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten, dreigende financiële tekorten vanaf 2026 en een krappe arbeidsmarkt vraagt dit veel van gemeentelijke organisaties. Gelukkig kennen wij in Gelderland veel bestuurskrachtige gemeenten die zich goed voorbereiden om in te kunnen spelen op deze uitdagingen. Tegelijkertijd is er ook een aantal gemeenten dat moeite heeft de wettelijke taken uit te voeren, dat financieel onder druk staat of dat hun eigen ambities niet kan waarmaken. Wij maken ons hier zorgen om en willen met uw Staten verkennen wat de kaders zijn om ervoor te zorgen dat heel Gelderland bestuurlijk sterk is en blijft, met een bestuur waar inwoners en bedrijven op kunnen vertrouwen.

3. Hoe bent u eerder betrokken? GS geven uitvoering aan hun beleid rond bestuurskracht op basis van de kaders PS 2018-217 ‘Sterk Bestuur voor de opgaven van morgen’ en PS 2020-244 ‘Vitaal Openbaar Bestuur’ via het programma Sterk Bestuur. Dit beleid is erop gericht om vroegtijdig, op maat en met een groot aantal instrumenten te werken aan bestuurskracht (zie bijlage 1). Daarnaast bouwen wij samen met onze partners (gemeenten, provincies, Ministerie van Binnenlandse Zaken) verder aan de aanpak zoals verwoord in de Statenbrief ‘Motie Geloofwaardig werken aan bestuurskracht' d.d. 8 maart 2022.

4. Samenvatting Om de bestuurskracht van Gelderse gemeenten te versterken, wordt het programma Sterk Bestuur ingezet. Daarin is het partnerschap tussen de provincie en gemeenten leidend. Wij doen dat met maatwerktrajecten en willen de komende periode meer datagedreven gaan werken om een scherper beeld te krijgen van de bestuurskracht van gemeenten. Uiteraard toetsen wij dit beeld in onze contacten met gemeenten en regio’s. In ons staatkundig bestel is het een kerntaak van de provincie om – in aanvulling op het Interbestuurlijk toezicht (IBT) – bij gemeenten toe te zien op de kwaliteit van het lokaal bestuur, net zoals het Rijk toezicht houdt op de provincies. De provincie streeft ernaar om gemeenten zelf de regie te laten nemen over hun toekomst, maar wil ook kunnen ingrijpen om een toekomstbestendige bestuursvorm te waarborgen als de situatie daarom vraagt. Wij zien dat enkele Gelderse gemeenten moeite hebben hun taken uit te voeren. Daarom willen wij van uw Staten weten welke stappen GS in deze bijzondere gevallen kan zetten. Verderop komen deze stappen aan de orde.

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

3 van 11

5. Toelichting op de bespreekpunten Op basis van het Coalitieakkoord Gewoon Doen werken GS met het programma Sterk Bestuur aan een versterking van de Gelderse bestuurskracht van gemeenten. “We willen graag een sterk bestuur in Gelderland. We houden formeel toezicht op gemeenten, maar willen meer nadruk op omzien naar elkaar. Het programma Sterk Bestuur richten we daar op in, zodat we gemeenten die dat willen, kunnen blijven ondersteunen.” Wij denken dat deze ondersteuning nodig is. De toenemende samenwerking tussen gemeenten, regio’s en provincies zegt iets over de grote en ingewikkelde opgaven voor gemeenten, zoals woningbouw, energie, landelijk gebied, vluchtelingenopvang, jeugdzorg. Bovendien dreigen er bij gemeenten financiële tekorten vanaf 2026 en is er beperkt beschikbare menskracht. Tegelijkertijd verwachten inwoners van bestuurders en ambtenaren dat zij leveren. Omdat de gemeentelijke en regionale opgaven fors zijn, zijn er toekomstbestendige en bestuurskrachtige gemeenten nodig. Vanuit partnerschap en “omzien naar elkaar” werken we actief samen met gemeenten (en regio’s) om hun bestuurskracht te vergroten. Dit partnerschap is wederkerig: wij verwachten iets van gemeenten, en gemeenten mogen omgekeerd van de provincie verwachten dat wij van toegevoegde waarde zijn voor het lokale en regionale bestuur.

Wij ondersteunen gemeenten onder andere met de provinciale subsidieregeling Vitaal Openbaar Bestuur (VOB). Met deze subsidie geven we maatwerktrajecten vorm met als doel een duurzame (>10 jaar) verbetering van de bestuurskracht van gemeenten die hier zelf in willen investeren (zie bijlage 2 voor een overzicht van VOBtrajecten).

Beeld Bestuurskracht Om invulling te geven aan het begrip ‘bestuurskracht’ werken wij met 6 indicatoren: Uitvoeringskracht: slagkracht op maatschappelijke opgaven; Samenwerkingskracht: samenwerking in de regio en met andere maatschappelijke partners; Bestuurlijk samenspel: samenwerking tussen raad, college, organisatie en sleutelfunctionarissen; Organisatiekracht: bedrijfsvoering (waaronder ICT) en dienstverlening op orde en voldoende wendbaar; Financiële kracht: duurzame gezonde financiële positie; Participatiekracht: mate van betrokkenheid inwoners en maatschappelijke partners bij beleidsprocessen. De indicatoren zijn geen doel op zich, maar bedoeld om ‘het goede gesprek’ te voeren met gemeenten. Het is input voor onze gesprekken en werkbezoeken op bestuurlijk en ambtelijk niveau. In nauwe samenwerking met Interbestuurlijk Toezicht en Omgevingsgericht werken willen we de komende periode de 6 bestuurskrachtindicatoren uitwerken en aanvullen met meer data, zoals gegevens over de uitvoering van de grote maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie, klimaatadaptatie en woningbouw.

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

4 van 11

Op basis van de indicatoren hebben wij ons een beeld gevormd van de huidige bestuurskracht bij gemeenten. Afgezien van de financiële onzekerheid, zien we dat bij ruim de helft van de Gelderse gemeenten geen of slechts een enkele bestuurskrachtindicator onder druk staat. Bij een derde van onze gemeenten staan meerdere indicatoren onder druk en we zien dat gemeenten hier actief mee aan de slag zijn. Tot slot zijn er enkele gemeenten waar grote zorgen zijn. Met deze gemeenten werkt de provincie intensief samen om te komen tot een toekomstbestendige oplossing.

Interventieladder versterking bestuurskracht De stip op de horizon is dat alle Gelderse gemeenten weer bestuurskrachtig worden (én blijven) en niet langdurig afhankelijk zijn van provinciale steun. Wij stimuleren dat gemeentebesturen zelf de regie op hun toekomst nemen. Als dit hen niet lukt en er evidente bestuurskrachtproblemen blijven optreden (denk hierbij aan een gebrek aan adequate dienstverlening voor inwoners of realisatiekracht bij maatschappelijke opgaven), willen wij de verantwoordelijkheid nemen om te handelen. Hier hebben wij een aantal instrumenten voor tot onze beschikking (bijlage 1). Wij stellen voor om de volgende interventieladder te hanteren waarmee we onze inzet te bepalen: 1.

Loslaten We staan open voor hulpvragen vanuit gemeenten en zorgen dat we goed op de hoogte zijn van wat er speelt.

2.

Stimuleren en faciliteren Wij stimuleren en faciliteren het verbeteren van de bestuurskracht. Dat doen we vanuit partnerschap en op initiatief van gemeenten en regio's zelf. We delen kennis, onder andere met inzet van de Gelderland Academie. Ook kunnen we een tijdelijke kwaliteitsimpuls geven aan de ambtelijke organisatie of bedrijfsvoering door te adviseren en subsidies te verstrekken. Het tijdelijk versterken van de ambtelijke en bestuurlijke samenwerking behoort ook tot de mogelijkheden. Instrumenten die we kunnen inzetten, zijn o.a. onderzoeken naar de bestuurscultuur, intervisies, en het verkennen van samenwerkingsopties tussen gemeenten. Daarnaast dragen we het belang uit van regionale samenwerking uit, we adviseren hierover en versterken actief waar nodig. Tot slot kunnen we adviseren bij en helpen van bestuurlijke fusie van onderop. Onze inzet is niet vrijblijvend: we verwachten wederzijds commitment en resultaten van trajecten die we met gemeenten doorlopen.

3. Regisseren Als blijkt dat de bestuurskracht bij een gemeente niet voldoende is en de gemeente niet uit zichzelf om ondersteuning vraagt, dan zoeken we proactief contact met de betreffende gemeenten en adviseren wij hen om gebruik te maken van de instrumenten die wij bieden. GS zouden ook ‘package deals’ kunnen sluiten, dan dragen we als provincie bij aan de realisatie van gemeentelijke opgaven, als de gemeente ook de eigen bestuurskracht versterkt. Als de situatie erom vraagt, passen we de financiële toezichtinstrumenten toe.

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

5 van 11

Mocht de gemeente zelf naar ons oordeel alsnog onvoldoende stappen zetten om de zaken op orde te krijgen, dan kunnen wij de gemeenteraad verzoeken om besluiten te nemen die ervoor zorgen dat de gemeente duurzaam bestuurskrachtig wordt. Denk hierbij aan besluiten om de organisatie te versterken (uitbreiding formatie, uitbesteding van taken, e.d.) of om samen te gaan met (een) andere gemeente(n). 4.

Stoppen met faciliteren Als de voorgaande stap niks oplevert, dan kunnen we als tussenstap ervoor kiezen om te stoppen met faciliteren. Als er geen zicht is op een toekomstbestendige oplossing kunnen we de betreffende gemeente niet langer financieel ondersteunen met subsidieregelingen (zoals de VOB), omdat we geen vertrouwen hebben in een goede uitvoering. Voordat het zover komt, zijn we vanzelfsprekend al langdurig in gesprek met een dergelijke gemeente.

5.

Reguleren Een laatste stap is dat wij zelf regulerend gaan optreden om een toekomstbestendige bestuursvorm te realiseren. De regulerende instrumenten hebben allen een grondslag in de wet. Voorbeelden van regulerende instrumenten zijn: verplichte uitgaven op de begroting brengen door GS (Gemeentewet art. 194), het instellen van een onderzoek naar het beheer en de inrichting van de financiële organisatie (Gemeentewet art. 215), het adviseren en bemiddelen door de Commissaris van de Koning (cvdk) bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen (Ambtsinstructie, art. 7b), indeplaatstelling bij taakverwaarlozing bij gemeenschappelijke regelingen (Wgr art. 32b), indeplaatstselling bij taakverwaarlozing door een individuele gemeente (Gemeentewet art. 124) en het onder preventief toezicht stellen (artikel 12, Financiële-verhoudingswet). Het meest ingrijpende instrument is het onderzoeken van herindelingsopties en het vervolgens starten van een herindelingsprocedure op initiatief van de provincie (Wet Ahri, art. 8). De betreffende gemeente zal in een dergelijke situatie veelal al onder preventief toezicht zijn geplaatst vanwege de financiële positie. Wij willen dit instrument alleen inzetten, als wij geen andere mogelijkheden zien om de gemeente duurzaam bestuurskrachtig te maken.

Omdat het belang van inwoners centraal staat, willen we in een dergelijke situatie (financiële) steun bieden als dat nodig is om de dienstverlening en de uitvoering van urgente opgaven op peil te houden. Mocht dit aan de orde zijn, dan zullen wij met een specifiek onderbouwd voorstel komen.

Een herindelingsprocedure heeft alleen kans van slagen als deze past binnen het ‘Beleidskader gemeentelijke herindeling’ uit 2019 en gesteund wordt door het Minister van Binnenlandse Zaken. Het huidige kabinet laat zich primair leiden door het zogenaamde ‘draagkrachtcriterium’ uit het kader, dus enkel herindelingen ‘van onderop’ op initiatief van de gemeente zelf. De regierol die wij nu voorstellen om in uitzonderlijke situaties toe te passen botst daarmee. Daarom willen wij, mogelijk samen met andere provincies, in gesprek met het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) over de sturingsmogelijkheden van provincies als het gaat om gemeentelijke bestuurskracht.

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

6 van 11

6.

Duurzaamheid

Voor de provincie is het van belang dat gemeenten bestuurskrachtig zijn, omdat zij een belangrijke bijdrage leveren aan onze gezamenlijke Gelderse (duurzaamheids)ambities.

7.

Planning en control

Op dit moment zijn er geen financiële consequenties. De kans bestaat wel dat voor een toekomstbestendige oplossing voor gemeenten met bestuurskrachtproblemen financiële steun van de provincie gevraagd zal worden. In een dergelijk geval zullen wij met een onderbouwd voorstel naar uw Staten gaan.

8.

Participatie en communicatie

Wij continueren de komende tijd onze gesprekken met VNG Gelderland, gemeenten en regio's over een betekenisvolle invulling van bestuurskracht (met behulp van data én het gesprek hierover) en hoe we elkaar als medeoverheden kunnen versterken.

9. 1.

Vervolg Blijvend werken aan bestuurlijk partnerschap Wij zijn en blijven met gemeenten en regio’s werken aan het versterken van bestuurskracht door: − lopende VOB-trajecten tot een betekenisvol resultaat te brengen; − te bespreken hoe wij gemeenten kunnen ondersteunen in hun bestuurskracht en hen adviseren; − het uitwerken van de bestuurskrachtindicatoren; − de regionale samenwerking te faciliteren.

2.

Inzet op gemeenten waar zorgen zijn Met de uitkomsten van de consultatie met uw Staten gaan wij, naast het continueren van ons partnerschap voor alle gemeenten, de komende periode in het bijzonder aan de slag met de meest kwetsbare gemeenten. Bovendien gaan wij in gesprek met andere provincies en het Ministerie van Binnenlandse Zaken om steun te krijgen voor onze aanpak.

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

7 van 11

Gedeputeerde Staten van Gelderland Ans Mol-van de Camp Frederik van Ardenne

- Plv. commissaris van de Koning in de provincie Gelderland - Secretaris

Bijlagen:

1. 2.

Instrumentenkoffer programma sterk bestuur Overzicht VOB-trajecten

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

8 van 11

Bijlage 1 Instrumenten Sterk Bestuur (Gebaseerd op Instrumentenkoffer team Sterk Bestuur uit 2021) 1. Algemeen a. Stimuleren en faciliteren van bestuurskrachtonderzoeken b. Stimuleren en faciliteren van toekomstvisies/verkenningen 2. Kennis delen a. Kennis delen via externe communicatie zoals brochures, websites en nieuwsbrieven b. Bewustwording creëren bij gemeenten c. In contact brengen van gemeenten met provinciale collega’s d. Instellen denktanks of commissies e. Gemeenten wijzen op relevante onderzoeken en publicaties f. Trainingen en presentaties geven g. Inzetten van de Gelderland Academie (de positie van lokale bestuurders en ambtenaren versterken met meer kennis, betere vaardigheden en een sterker netwerk) 3. Tijdelijke kwaliteitsimpuls ambtelijke organisatie a. Faciliteren van tijdelijke kwaliteitsimpuls ambtelijke organisatie Externe inhuur (bijv. inhuur senior-experts voor de controle op financiën, organisatie, aansturing van projecten, intern samenspel tussen raad en college) Detachering 4. Verbeteren van de bedrijfsvoering a. Stimuleren en faciliteren bij de visieontwikkeling op de toekomstige organisatie b. Adviseren over de bedrijfsvoering 5. Versterken ambtelijke en bestuurlijke samenwerking a. Stimuleren en faciliteren van een onderzoek naar de bestuurscultuur b.

Faciliteren van een verkenner of mediator na val van een coalitie of problemen in de raad en het college c. Verkennen van samenwerkingsopties tussen gemeenten d. Adviseren over een overdracht of uitbesteding van taken en bevoegdheden tussen gemeenten e. Adviseren over ambtelijke fusies f. GS vanuit hun rollen en taken inzetten g. CdK vanuit zijn rol en taken inzetten h. Een gemeente tijdelijke opclassificatie verlenen (tijdelijk een hogere bezoldiging voor het college dan dat op basis van het inwoneraantal normaliter het geval zou zijn)

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

9 van 11

6. Versterken regionale samenwerking a. Wijzen op het belang van regionale samenwerking en positionering b. Adviseren op het gebied van regionale samenwerking (Wgr) en positionering c. Stimuleren en faciliteren dat samenwerkingsverbanden versterkt en doorontwikkeld worden, bijvoorbeeld met investerings- en ontwikkelingsagenda’s d. Stimuleren rolneming in regio-organisaties en uitvoering provinciale regioarrangementen e. Faciliteren en meewerken aan netwerken gericht op innovatie (Triple Helix) f. Ondersteunen van een regionale strategie met samenhang voor ketens en netwerken, onder meer via ‘daily urban systems’ g. Bijdragen aan Citydeals en Regiodeals h. Samenwerken met VNG Gelderland i. Deelnemen aan samenwerkingsverbanden 7. Passend partnerschap a. Accounthouders hebben regulier contact en adviseren gemeenten b. Inzetten van rol als toezichthouder enerzijds en rol als partner anderzijds (toezicht en advies van Sterk Bestuur, Kabinet en IBT) c. Investeren in de persoonlijke relatie (onderling vertrouwen als basis voor partnerschap) en dit netwerk ook inzetten als instrument om afspraken te maken. d. Herkennen van 'lichte' en 'zwaardere' signalen die mogelijk duiden op bestuurskrachtproblemen e. Een incidentele bijdrage leveren om te zorgen dat een gemeenten weer ‘in control’ komt f. Procesbegeleiding en/ of deelname in projectgroepen (ook vanuit inhoudelijke opgaven) g.

Het sluiten van ‘package deals’: de provincie draagt bij aan de realisatie van gemeentelijke opgaven als de gemeente ook haar bestuurskracht versterkt. h. Inzetten van financiële toezichtinstrumenten IBT bij gemeenten en gemeenschappelijke regelingen: Repressief toezicht (toezicht achteraf) Preventief toezicht (toezicht vooraf) i. GS maken een afweging en besluiten tot repressief of preventief toezicht 8. Bestuurlijke fusies/Herindelingen a. Grenscorrecties goedkeuren b. Onderzoeken van herindelingsopties c. Het maken van herindelingsscans door IBT d. Faciliteren van een bestuurlijke fusie van onderop e. Adviseren over het herindelingsproces f. Zorgen voor een goede start voor een nieuwe gemeente door (financieel) bij te dragen aan inhoudelijke projecten of een voorschot op de frictiekosten g. Besluiten tot een bestuurlijke fusie van bovenop

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

10 van 11

Bijlage 2 Overzicht VOB-trajecten Wij geven het partnerschap onder andere vorm met onze accounthouders Sterk Bestuur die adviserend en bemiddelend kunnen optreden en met het inzetten van de provinciale subsidieregeling Vitaal Openbaar Bestuur (VOB). Met deze subsidie geven we maatwerktrajecten vorm met als doel een duurzame (>10 jaar) verbetering van de bestuurskracht van gemeenten die hier zelf in willen investeren). In onderstaande tabel staat een overzicht met lopende en in voorbereiding zijnde trajecten. VOB-trajecten

Afgerond

Lopend

In voorbereiding

Totaal

Gemeenten Regio’s Totaal

12

7

6

25*

0 12

2 9

1 7

3 28

* Dit betreft 17 unieke gemeenten; 5 gemeenten hebben meerdere trajecten (2 of 3) gehad of deze zijn in voorbereiding. Tabel 1: Aantal VOB-trajecten 2020 - heden (de kolom ‘In voorbereiding’ betreft alleen nieuwe trajecten en geen vervolg op al lopende trajecten).

VOB-trajecten naar gemeente en regio* Afgerond Gemeente/Regio

Lopend Gemeente/Regio

Buren

Brummen

Montferland Brummen Druten Westervoort Scherpenzeel/Barneveld Renkum Wageningen Doesburg West Betuwe Rheden/Doesburg Maasdriel

Druten Rijk van Nijmegen Zevenaar Duiven Renkum Regio EHPZ

* De namen van gemeenten met VOB-trajecten in voorbereiding staan niet in deze tabel, omdat deze nog niet definitief zijn Tabel 2: VOB-trajecten 2020 - heden per gemeente en regio

Datum

28 mei 2024 Zaaknummer

2024-004849 Blad

11 van 11

VOB-subsidies worden het meest ingezet voor toekomstoriëntatie, doorontwikkeling van de organisatie, het verkennen van versterkingsscenario’s of het versterken van regionale samenwerking. Ook lopen er trajecten die kernenparticipatie (het verbinden van inwoners en kernen aan de gemeente) tot doel hebben. In regionale trajecten ligt de focus vooral op de onderlinge samenwerking, soms vanuit de positie van raden (het verbeteren van de politieke legitimatie), soms ook vanuit de wens op het gebied van gemeentelijke bedrijfsvoering beter en integraal te gaan samenwerken.