Rapportage DoeMee-onderzoek 2023 klachtbehandeling
Tekst van het document
RAPPORT
DoeMee-onderzoek klachtbehandeling 2023 In opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies
Roel Lauwerier, Thijs Boertien, Jop de Graaff en Carmen Hendriks
15 december 2023
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
2
1. Inleiding
4
1.1. Aanleiding en context 1.2. Doelstelling en vraagstelling 1.3. Analysekader 1.4. Aanpak 1.5. Onderzoeksverantwoording 1.5.1. Deelnemers en terminologie 1.5.2. Dataverzameling 1.5.3. Onderzoeksverantwoording: informatie over verbonden partijen 1.5.4. Onderzoeksverantwoording: vergelijking op basis van inwoneraantal 1.6. Leeswijzer
2. Beleidsmatige en organisatorische opzet klachtbehandeling 2.1. Doelstellingen 2.1.1. Wat is het algemene beeld? 2.1.2. Analyse 2.2. Richtlijnen en servicenormen 2.2.1. Wat is het algemene beeld? 2.2.2. Analyse 2.3. Toetsingskader 2.3.1. Wat is het algemene beeld? 2.3.2. Analyse 2.4. Verwijzing ombudsfunctie 2.4.1. Wat is het algemene beeld? 2.4.2. Analyse 2.5. Registratie van klachten 2.5.1. Wat is het algemene beeld? 2.5.2. Analyse 2.6. De klachtencoördinator 2.6.1. Wat is het algemene beeld? 2.6.2. Analyse 2.7. Procedures voor informatievoorziening 2.7.1. Wat is het algemene beeld? 2.7.2. Analyse
3. Resultaten en leren van klachtbehandeling
4 5 5 7 7 7 8 9 9 10
11 11 11 12 13 13 14 15 15 16 17 17 17 17 18 19 20 20 21 22 22 24
26
2 / 61
3.1. Aantallen klachten 3.2. Evaluaties | Klanttevredenheid 3.2.1. Wat is het algemene beeld? 3.2.2. Analyse 3.3. Evaluaties | Beleid en proces 3.3.1. Wat is het algemene beeld? 3.3.2. Analyse 3.4. Aanbevelingen ombudsman 3.4.1. Wat is het algemene beeld? 3.4.2. Analyse
4. Informatievoorziening richting volksvertegenwoordiging 4.1. Wat is het algemene beeld? 4.2. Analyse
5. Klachtbehandeling bij verbonden partijen 5.1. Afspraken met verbonden partijen 5.1.1. Wat is het algemene beeld? 5.1.2. Analyse 5.2. Informatievoorziening voor de volksvertegenwoordiging 5.2.1. Wat is het algemene beeld? 5.2.2. Analyse
6. Conclusies en aanbevelingen 6.1. Beleidsmatige en organisatorische opzet van klachtbehandeling 6.2. De resultaten van klachtbehandeling en het leren van klachtbehandeling 6.3. Informatievoorziening richting de volksvertegenwoordiging 6.4. Klachtbehandeling bij verbonden partijen
26 28 28 28 29 29 30 31 31 31
33 33 34
36 36 36 37 38 38 38
40 40 43 45 45
Bijlage I | Deelnemende overheden
47
Bijlage II | Informatie-uitvraag
48
3 / 61
1. Inleiding 1.1. Aanleiding en context Elk jaar voert de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) een DoeMeeonderzoek uit. Dit is een onderzoek naar een specifiek onderwerp waaraan rekenkamer(commissie)s van decentrale overheden mee kunnen doen. Het is een gestandaardiseerd onderzoek, waardoor de vergelijking tussen verschillende gemeenten, provincies en waterschappen kan worden gemaakt. De NVRR heeft besloten dat het DoeMee-onderzoek voor 2023 zich richt op klachtbehandeling. Met het onderzoek wil de NVRR inzichtelijk maken op welke manier klachtbehandeling binnen decentrale overheden is georganiseerd, en hoe de volksvertegenwoordiging hierover wordt geïnformeerd. Ook wil de NVRR met het onderzoek inzicht bieden in de wijze waarop verbonden partijen, gemeenschappelijke regelingen en andere organisaties die taken namens of in opdracht van de overheid uitvoeren, omgaan met klachten. De klachten die in dit onderzoek centraal staan, zijn klachten gericht op gedragingen van bestuurders of ambtenaren. Te denken valt aan klachten over persoonlijke behandeling door medewerkers of bestuurders, het niet reageren op vragen of het krijgen van te weinig, onjuiste of misleidende informatie. Het klachtrecht heeft geen betrekking op meldingen in het kader van de openbare ruimte.
De wettelijke regels voor het behandelen van klachten zijn opgenomen in hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zo moet de indiener van de klacht een schriftelijke ontvangstbevestiging ontvangen, dienen indiener en degene op wiens gedraging de klacht betrekking hebben in de gelegenheid worden gesteld om gehoord te worden, en dient een verslag van het hoor en wederhoor gemaakt te worden. Ook zijn regels opgenomen omtrent het doorverwijzen van de indiener naar de betrokken Ombudsman indien de indiener het niet eens is met het genomen besluit, en het opvolgen van de conclusies en aanbevelingen van de Ombudsman door het college. De behandeling van klachten is geen doel op zich. Het is een middel om de burger (op weg) te helpen en om de organisatie te laten leren van klachten. Een goed functionerende klachtbehandeling is ook een van de hulpmiddelen voor burgers die in de knel komen in hun contacten met de overheid. Als er goed met klachten wordt omgegaan, worden deze individuele burgers geholpen. Tevens kunnen op basis van de afzonderlijke klachten systeemfouten (in beleid en uitvoering) worden geduid, aangekaart en opgelost. Door klachten professioneel te behandelen, halen overheden de ervaringen van burgers van buiten naar binnen en geven ze het perspectief van burgers een plek in de manier waarop ze invulling geven aan hun beleid en beleidsuitvoering.
Een effectieve, professionele klachtbehandeling is alleen mogelijk als iedereen binnen de overheid klachten en klachtbehandeling ziet als een waardevolle manier om het burgerperspectief een plek te geven in het overheidsoptreden. Dit geldt voor zowel bestuurders en managers als alle medewerkers.1 Op 1 januari 2006 is de Wet extern klachtrecht in werking getreden. De wet voorziet in een uniforme regeling voor de externe behandeling van klachten, in een landelijk dekkend stelsel van onafhankelijke klachteninstanties (ofwel ombudsvoorzieningen). De Gemeentewet laat gemeenten vrij in hun keuze voor de vorm van een externe klachtvoorziening. 1
Visie professionele klachtbehandeling.pdf (nationaleombudsman.nl), 19 maart 2018
4 / 61
Dit kan een ombudsman of Ombudscommissie voor de eigen gemeente zijn of voor een aantal gemeenten gezamenlijk (artikel 81p). Als de gemeente geen eigen voorziening heeft ingesteld, valt zij automatisch onder de bevoegdheid van de Nationale Ombudsman (artikel 1a, eerste lid, onderdeel b, WNo); hiervoor betaalt de gemeente een vergoeding (artikel 1c4).2 Ruim tweehonderd gemeenten zijn aangesloten bij de Nationale Ombudsman.
1.2. Doelstelling en vraagstelling De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidt als volgt. Op welke wijze geven decentrale overheden beleidsmatig en organisatorisch vorm aan de behandeling van klachten, tot welke resultaten leidt dit beleid en op welke wijze wordt hierover gerapporteerd aan de raad, Provinciale Staten of algemeen bestuur?
Om de centrale vraagstelling van dit DoeMee-onderzoek te beantwoorden, zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld. 1. Op welke wijze heeft de decentrale overheid de behandeling van klachten beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft het beleid geleid in termen van tijdigheid en klantgerichtheid van de behandeling van klachten en leren van klachten? 3. Op welke wijze wordt/worden de raad, Provinciale Staten of algemeen bestuur geïnformeerd over de resultaten rondom de behandeling van klachten? 4. Op welke wijze wordt/worden de raad, Provinciale Staten of algemeen bestuur geïnformeerd over de klachtbehandeling door verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen?
1.3. Analysekader Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is een analysekader opgesteld. Dit analysekader vormt de structuur voor de rapportage. De verschillende aspecten uit het analysekader (figuur 1) komen terug in de paragrafen. Onderzoeksvraag
Aspecten
Op welke wijze heeft de decentrale
De raad3 heeft duidelijke doelstellingen vastgesteld ten aanzien van de klacht-
overheid de behandeling van klachten
behandeling. Daarbij is aandacht besteed aan het (op weg) helpen van de burger, het
beleidsmatig en organisatorisch
leren van de klachten en klantgerichte bejegening van burgers.
vormgegeven?
Er zijn duidelijke regels en richtlijnen vastgesteld voor het behandelen van klachten (zoals voorwaarden voor indiening) alsook voor de informele afdoening van klachten. Hieraan zijn duidelijke (service)normen gekoppeld voor de dienstverlening (inclusief termijnen).
2
Rapportage WEK v1 0 - 29 dec 10.PDF (eerstekamer.nl), 29 december 2010
3
Voor de leesbaarheid wordt hierna in dit analysekader ‘raad’ aangehouden. Daar waar wordt gesproken over gemeenteraad, kan ook worden gelezen
Provinciale Staten of het algemeen bestuur van een waterschap.
5 / 61
Onderzoeksvraag
Aspecten Bij de behandeling van klachten wordt gebruikgemaakt van een duidelijk toetsingskader om te komen tot een beslissing over de klacht; die beslissing wordt genomen door (of in mandaat namens) het betrokken bestuursorgaan. In de beslissing wordt verwezen naar de bevoegde ombudsinstantie. De deelnemende overheid heeft een centraal meldpunt ingericht, waar alle klachten binnenkomen. De verantwoordelijkheid voor ontvangst, registratie, verspreiding, behandeling, terugkoppeling en sturing in het proces van het behandelen van klachten, is helder vastgelegd. Er wordt gebruikgemaakt van een digitaal systeem dat klachten op een centrale plaats juist en volledig registreert (gegevens melder, gegevens melding, klacht of bezwaarschrift, datum van ontvangst). Het digitale meldsysteem stuurt de klacht naar de juiste afdeling die de zaak behandelt. Binnen de deelnemende overheid is duidelijk wie toeziet op de tijdigheid en juistheid van behandeling van klachten en aan de hand van welke gegevens dit gebeurt. Voor de klachtenbehandelaar/klachtencoördinator is een functieprofiel met bijbehorende competenties vastgesteld. Er zijn duidelijke procedures opgesteld voor de informatievoorziening aan de indiener, waarin minimaal naar voren komt dat deze een terugkoppeling krijgt als de behandeling meer tijd kost en dat er persoonlijk contact plaatsvindt tijdens het onderzoek.
Tot welke resultaten heeft het beleid
De deelnemende overheid verricht na afronding van de klachtenprocedure onder de
geleid in termen van tijdigheid en
indieners van een klacht een evaluatie over hoe de klager de procedure heeft ervaren.
klantgerichtheid van de behandeling van
De indiener wordt naderhand benaderd voor een klanttevredenheidsonderzoek.
klachten en het leren van klachten?
De klanttevredenheid onder burgers die een klacht hebben ingediend, is over het algemeen voldoende. De deelnemende overheid analyseert en evalueert regelmatig en herleidbaar de klachten en toetst of er aanleiding is tot aanpassingen in het beleid en/of de wijze waarop de uitvoering van het beleid is georganiseerd en plaatsvindt. Conclusies en aanbevelingen van de Nationale Ombudsman/Ombudscommissie worden herleidbaar opgevolgd.
Op welke wijze wordt/worden raad,
De raad wordt periodiek geïnformeerd over de wijze waarop de behandeling van
Provinciale Staten of algemeen bestuur
klachten plaatsvindt.
geïnformeerd over de resultaten rondom
De raad ontvangt jaarlijks een jaarverslag rondom de behandeling van klachten en
de behandeling van klachten?
daaruit voortvloeiende beleidsmatige lessen (leereffect).
Op welke wijze wordt/worden raad,
Voor de verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen van de deelnemende
Provinciale Staten of algemeen bestuur
overheid is geregeld hoe de klachtbehandeling moet plaatsvinden.
geïnformeerd over klachtbehandeling
De gemeenteraad wordt jaarlijks geïnformeerd over de uitvoering hiervan, in ieder
door verbonden partijen en
geval het aantal en de aard van de klachten, de resultaten en tijdigheid van de
gemeenschappelijke regelingen?
behandeling en de lessen die daaruit zijn getrokken.
Figuur 1. Analysekader
6 / 61
1.4. Aanpak Het onderzoek is uitgevoerd in vijffasen, die hierna kort zijn beschreven. Fase 1 – Start. Bij de start van het onderzoek zijn de aanpak en de planning vastgesteld met de begeleidingscommissie, bestaande uit leden van de deelnemende rekenkamer(commissie)s en het bestuur van NVRR. Ook is met de begeleidingscommissie de informatie-uitvraag afgestemd die in fase 2 is uitgezet. Fase 2 – Informatie-uitvraag. In de tweede fase is een digitale informatie-uitvraag uitgezet onder de deelnemende decentrale overheden. De volledige lijst met deelnemende overheden is opgenomen in bijlage I. De uitvraag is uitgezet via de betreffende rekenkamer(commissie). De digitale informatie-uitvraag is uitgezet met een termijn van vier weken. De uitvraag is ingevuld door de ambtelijke organisatie, over het algemeen de klachtencoördinator. Na het ontvangen van de ingevulde informatie-uitvraag zijn de checkgesprekken gepland met de ambtelijke organisatie. De informatieuitvraag is opgenomen in bijlage II. Fase 3 – Checkgesprekken. In fase 3 hebben checkgesprekken plaatsgevonden met de ambtelijke organisatie. De rekenkamer(commissie) had hierbij de mogelijkheid om als toehoorder aan te sluiten. Tijdens de checkgesprekken zijn de antwoorden uit de informatie-uitvraag besproken en gecheckt met de ambtelijke organisatie. Ook is verdere duiding opgehaald op de antwoorden.
Na afloop van het checkgesprek is een conceptfactsheet gedeeld met de ambtelijke organisatie ter feitelijke check. Fase 4 – Wederhoor op de factsheet. In de vierde fase is de definitieve opzet van de factsheet besproken met de begeleidingscommissie, en zijn de factsheets hierop aangepast. De factsheets zijn vervolgens ter ambtelijk wederhoor voorgelegd aan de ambtelijke organisatie, via de rekenkamer(commissie), ten behoeve van een aanvullende check op de eerdere check op de conceptfactsheet. Fase 5 – Rapportage. Parallel aan de wederhoorfase is in fase 5 deze algemene rapportage opgesteld. Deze algemene rapportage geeft de beantwoording van de deelvragen op basis van het beeld uit de informatie-uitvraag. Daarmee wordt een beeld gegeven van de organisatie van klachtbehandeling bij decentrale overheden en verbonden partijen, en de informatievoorziening hierover aan raad, Provinciale Staten of algemeen bestuur van het waterschap. Daarbij worden goede voorbeelden ofwel best practices uitgelicht ter inspiratie voor andere overheden.
1.5. Onderzoeksverantwoording 1.5.1. Deelnemers en terminologie Leden van de NVRR zijn rekenkamers en rekenkamercommissies van gemeenten, provincies en waterschappen. Voor het DoeMee-onderzoek 2023 hebben zich in totaal 66 rekenkamer(commissie)s aangemeld. Verschillende rekenkamers zijn werkzaam voor meerdere gemeenten of provincies. In totaal is informatie verzameld voor 75 decentrale overheden.
7 / 61
Uitgangspunten voor deze rapportage Als in deze rapportage gesproken wordt over deelnemende overheden, worden daarmee de decentrale overheden bedoeld die informatie hebben verstrekt in het kader van dit onderzoek (gemeenten, provincies en waterschappen). Als in deze rapportage gesproken wordt over deelnemers, dan bedoelen wij de aangemelde rekenkamers en rekenkamercommissies. Deelnemende overheden hebben in het kader van verbonden partijen in enkele gevallen informatie aangeleverd over partijen waarmee de gemeente een subsidierelatie heeft, maar die niet vallen onder de noemer ‘verbonden partijen’ of ‘gemeenschappelijke regelingen’. Gemakshalve wordt in dit rapport gesproken over verbonden partijen. In dit onderzoek is bruikbare informatie verstrekt door: - 71 gemeenten. - 3 provincies. - 1 waterschap. Bij de aanvang van het DoeMee-onderzoek hebben zich meer overheden aangemeld, maar een aantal hiervan heeft zich gedurende het onderzoek teruggetrokken of is er niet in geslaagd om tijdig bruikbare informatie aan te leveren. De visuele weergave in deze rapportage is gebaseerd op het totaal van 75 deelnemende overheden. Waar relevant, wordt onderscheid gemaakt tussen gemeenten, provincies en waterschap. De decentrale overheden kennen verschillende termen voor de volksvertegenwoordiging.
In de gemeente is dat de gemeenteraad, in de provincie is dat Provinciale Staten, en in waterschappen is dat het Algemeen Bestuur. In deze rapportage wordt gemakshalve de verzamelterm volksvertegenwoordiging gebruikt. Ook worden verschillende termen gehanteerd voor het bestuur. In de gemeente is dat het college, in de provincie Gedeputeerde Staten en in waterschappen het Dagelijks bestuur. In deze rapportage wordt gemakshalve de verzamelterm bestuur gebruikt. De informatie in deze rapportage is gebaseerd op de antwoorden die zijn aangedragen door de ambtelijke organisatie in de informatie-uitvraag en de checkgesprekken. Er is geen aanvullende analyse uitgevoerd op de gemeentelijke documenten.
1.5.2. Dataverzameling Het DoeMee-onderzoek bestaat in de kern uit het verzamelen van kwalitatieve en kwantitatieve gegevens bij de deelnemende overheden. Voor het DoeMee-onderzoek van dit jaar bestaan deze gegevens uit gegevens over de organisatie van klachtbehandeling, de resultaten van klachtbehandeling, de informatievoorziening over klachtbehandeling en klachtbehandeling bij verbonden partijen. Om deze gegevens te verzamelen, is een digitale informatieuitvraag opgesteld die medio mei 2023 is verstuurd aan alle deelnemers. Het was vervolgens de taak van de rekenkamer(commissie)s om de uitvraag uit te zetten bij de ambtelijke organisatie. De digitale informatie-uitvraag is eind juni 2023 afgerond. Voor een klein aantal deelnemende overheden heeft dit tot augustus 2023 geduurd. De informatie uit de uitvraag is vervolgens verwerkt in een factsheet per deelnemende overheid. In de factsheet zijn de antwoorden opgenomen en zijn deze antwoorden vergeleken met het landelijk gemiddelde. Waar relevant, is de vergelijking gemaakt met specifieke grootteklassen van gemeenten. Vervolgens is een kort verdiepend checkgesprek gevoerd met de ambtelijke organisatie. Tijdens deze gesprekken zijn de antwoorden uit de uitvraag besproken en heeft een verdieping op de gegeven antwoorden plaatsgevonden. De checkgesprekken hebben plaatsgevonden van begin juli tot begin september 2023.
De informatie uit het checkgesprek is vervolgens verwerkt in de conceptfactsheet en ter feitelijke check voorgelegd aan de ambtelijke organisatie.
8 / 61
Na verwerking van de eerste reactie op de conceptfactsheet, is de factsheet vormgegeven in de definitieve opzet en heeft de vergelijking plaatsgevonden met andere deelnemende overheden. De definitieve factsheet is vervolgens medio oktober 2023 voor formeel wederhoor voorgelegd aan de ambtelijke organisatie, met een termijn van twee weken.4
1.5.3. Onderzoeksverantwoording: informatie over verbonden partijen De uitvraag en de factsheet bevatten enkele vragen omtrent klachtbehandeling bij verbonden partijen en bij andere partijen die opdrachten uitvoeren namens/in opdracht van de overheid. Gedurende de dataverzameling is het de onderzoekers opgevallen dat deze informatie over het algemeen niet bij de klachtencoördinator voorhanden was. Een deel van de klachtencoördinatoren heeft deze informatie uitgevraagd bij de accounthouder van de verbonden partij, en heeft deze informatie opgenomen in de uitvraag. Dit was niet verplicht vanuit de uitvraag. Andere coördinatoren gaven aan dat zij de informatie niet hebben uitgevraagd, waardoor er geen informatie beschikbaar is over klachtbehandeling bij verbonden partijen. Gelet op het bovenstaande, betekent de aanwezigheid van informatie over klachtbehandeling bij verbonden partijen dus niet automatisch dat deze informatie wordt gedeeld met de klachtencoördinator. Het ontbreken van informatie over klachtbehandeling bij een verbonden partij betekent dan ook niet dat de overheid deze informatie niet heeft. Het geeft alleen weer of de informatie is uitgevraagd bij de betrokken accounthouder in het kader van dit onderzoek.
In de uitvraag is gevraagd om - bij voorkeur - informatie aan te leveren over een lokale verbonden partij of gemeenschappelijke regeling in het sociaal domein, aanvullend op informatie over de GGD en de Omgevingsdienst. Voor een aantal deelnemende overheden is er geen geschikte verbonden partij of gemeenschappelijke regeling beschikbaar. In plaats daarvan is informatie aangeleverd over een partij waarmee de overheid een subsidierelatie of een andere relatie heeft. Gemakshalve wordt in dit rapport gesproken over verbonden partijen.
1.5.4. Onderzoeksverantwoording: vergelijking op basis van inwoneraantal In dit onderzoek wordt vooral gesproken over het landelijke beeld bij elk onderzoeksaspect. Nu zijn er natuurlijk verschillen in de verschillende grootten van gemeenten. Een gemeente als Opmeer (ruim 12.000 inwoners) verschilt natuurlijk sterk van een gemeente als Haarlemmermeer (ruim 162.000) inwoners. Daarom is voor elk onderzoeksaspect bekeken of er verschillen zijn tussen de categorieën ‘grootte’. Waar van toepassing, zijn relevante verschillen benoemd. Als er geen relevante verschillen zijn, is dit voor de leesbaarheid niet benoemd. Daarbij dient de kanttekening gemaakt te worden dat niet elke categorie bestaat uit eenzelfde hoeveelheid deelnemende overheden. Significante verschillen bij aspecten kunnen hierdoor mede worden verklaard. De volgende categorieën ‘grootte’ worden gehanteerd, waarbij is benoemd hoeveel gemeenten er in deze categorie vallen.
4
Gelet op de eerdere check op feitelijkheden door de ambtelijke organisatie, hebben enkele rekenkamers ervoor gekozen om de factsheet niet voor formeel
wederhoor aan te bieden.
9 / 61
Categorie
Aantal gemeenten
Percentage van totaal (afgerond)
Minder dan 30.000 inwoners
22 gemeenten
31,0%
30.001-50.000 inwoners
26 gemeenten
36,6%
50.001-70.000 inwoners
7 gemeenten
9,9%
70.001-100.000 inwoners
4 gemeenten
5,6%
Meer dan 100.001 inwoners
12 gemeenten
16,9%
Figuur 2. Categorieën inwoneraantal gemeenten
1.6. Leeswijzer Elk inhoudelijk hoofdstuk behandelt een van de onderzoeksvragen. In elke paragraaf worden aspecten van het analysekader centraal gesteld. Elke paragraaf bestaat uit een algemeen beeld op basis van de informatie-uitvraag, gevolgd door een analyse waarin het algemene beeld wordt geduid. Het laatste hoofdstuk bestaat uit de algemene conclusies en aanbevelingen. Deze rapportage bevat de volgende hoofdstukken: 1. De inleiding, vraagstelling, aanpak en verantwoording van dit onderzoek. 2. De beleidsmatige en organisatorische opzet van klachtbehandeling. 3. De resultaten van klachtbehandeling en het leren van klachtbehandeling. 4. De informatie richting de volksvertegenwoordiging over klachtbehandeling. 5. De wijze waarop klachtbehandeling is georganiseerd bij verbonden partijen. 6. Conclusies en aanbevelingen. - Bijlage I. Een overzicht van deelnemende rekenkamers en rekenkamercommissies. - Bijlage II. De informatie-uitvraag.
10 / 61
2. Beleidsmatige en organisatorische opzet klachtbehandeling In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de beleidsmatige en organisatorische opzet van klachtbehandeling. In de volgende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op de aspecten van het analysekader. Per paragraaf wordt eerst het algemene beeld geschetst van het aspect op basis van de informatie-uitvraag; vervolgens wordt een analyse uitgevoerd. De visuele weergave in dit hoofdstuk is gebaseerd op de beantwoording door alle 75 deelnemende overheden (gemeenten, provincies en waterschap), tenzij anders aangegeven in de tekst. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de antwoorden, gegeven door de ambtelijke organisatie in de informatie-uitvraag en uit de checkgesprekken.
2.1. Doelstellingen In deze paragraaf wordt ingegaan op de doelstellingen die de decentrale overheden hebben vastgesteld ten aanzien van klachtbehandeling.
2.1.1. Wat is het algemene beeld? Uit de informatie-uitvraag blijkt dat 38 van de 75 deelnemende overheden (50,7%) aangeven dat zij doelstellingen hebben geformuleerd ten aanzien van klachtbehandeling.5 De doelstellingen gaan over verschillende aspecten van klachtbehandeling en richten zich op zowel het proces als de inhoud van de klacht. De meeste doelstellingen zijn gericht op de volgende aspecten: - Het mogelijk maken dat klachten op een laagdrempelige manier kunnen worden ingediend. - Het herstellen van het vertrouwen. - Het leren van de (inhoud van de) klacht. - Het bij voorkeur informeel behandelen van klachten. Deze term wordt in onderstaand kader toegelicht.
50,7% Ja Nee 49,3%
Figuur 3. Antwoord op de vraag: Heeft uw organisatie doelstellingen geformuleerd voor klachtbehandeling?
5
In de informatie-uitvraag het volgende uitgevraagd: ‘heeft uw organisatie doelstellingen geformuleerd voor klachtbehandeling’. Het analysekader gaat in op
de vraag of de doelstellingen door de volksvertegenwoordiging (raad, Provinciale Staten, algemeen bestuur) zijn vastgesteld en of hier elementen in terugkomen over het op weg helpen van de burger, het leren van klachten en klantgerichte bejegening. Dit aspect is dus breder uitgevraagd in de uitvraag.
11 / 61
Wat is informele klachtbehandeling? De Tweede Kamer zegt het volgende over informele klachtbehandeling, bij de toelichting op de regeling behandeling van klachten door bestuursorganen: “Er worden […] bij bestuursorganen regelmatig op eenvoudige en informele wijze klachten ingediend die vaak ook het beste op informele wijze kunnen worden afgehandeld. Indien op die manier een voor alle betrokkenen bevredigend resultaat kan worden bereikt, behoort de wetgever niet tot meer formaliteiten te dwingen. Het volgen van een met duidelijke en meer formele waarborgen omgeven procedure moet daarom beperkt blijven tot klachten die niet op een eenvoudiger en minder geformaliseerde wijze kunnen worden opgelost.”6 Figuur 4. Toelichting Informele klachtbehandeling
Uit de gesprekken komt naar voren dat de organisaties die doelstellingen hebben geformuleerd, deze over het algemeen hebben vastgelegd in een klachtenregeling/-verordening of in interne werkdocumenten. De doelstellingen zijn soms - maar zeker niet in alle gevallen - vastgesteld door de volksvertegenwoordiging (raad, Provinciale Staten of algemeen bestuur).
2.1.2. Analyse Ongeveer de helft van de deelnemende overheden geeft aan doelstellingen geformuleerd te hebben ten aanzien van klachtbehandeling. Wat opvalt is de geformuleerde doelstellingen op het niveau van uitgangspunten zijn geformuleerd. Deze overheden hebben geen SMART-doelstellingen vastgelegd waarop gestuurd wordt. Dit is volgens de deelnemende organisaties ook niet nodig of wenselijk en ook wij zien dergelijke SMART-doelstellingen niet als noodzakelijk. Er is te zien dat deelnemende overheden met hun doelstellingen proberen aan te sluiten bij de bedoeling van de wetgever (1998) en de visie van de Nationale Ombudsman (2018) op doelstellingen. De bedoeling volgens de Wetgever en de Nationale Ombudsman is opgenomen in onderstaand kader. Doelstellingen wetgever (1998)
Doelstellingen Nationale Ombudsman (2018)
De wetgever heeft in de onderbouwing van het huidige
De Nationale Ombudsman heeft op zijn beurt in de in de
hoofdstuk 9 van de Awb twee hoofddoelstellingen
Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling twee doelen
geformuleerd:
van professionele klachtbehandeling geformuleerd:
1.
Genoegdoening voor de burger, in welke vorm dan ook.
1. De burger (op weg) helpen.
2.
Leereffect creëren voor het bestuursorgaan.7
2. Het leren van de klacht voor de toekomst.8
Figuur 5. Doelstellingen klachtbehandeling volgens de wetgever (1998) en de Nationale Ombudsman (2018).
6
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 837, nr. 3, p. 1-2., 23 januari 1998
7
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 837, nr. 3, p. 1-2., 23 januari 1998
8
De Nationale Ombudsman (19 maart 2018). Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling.
12 / 61
Wat opvalt, is dat zowel de wetgever als de Nationale Ombudsman het leren van klachten centraal stelt. Dit komt ook duidelijk naar voren in de doelstellingen die de overheden hebben geformuleerd. Deze doelstellingen luiden bijvoorbeeld (ter illustratie): - De burger op weg helpen, met als onderliggend doel als organisatie lering te trekken uit gegronde klachten voor de toekomst (gemeente Brunssum). - Het leren van klachten, waardoor we onze dienstverlening kunnen verbeteren (gemeente Zaanstad). - Klachten zijn geen incidenten die snel opgelost moeten worden, maar mogelijkheden om het lerend vermogen van de organisatie te vergroten en processen te verbeteren (gemeente Zeist). Het gros van de deelnemende overheden dat geen doelstellingen heeft geformuleerd ten aanzien van klachtbehandeling geeft aan geen behoefte te hebben aan organisatie-eigen doelen. Hoofdstuk 9 van de Awb biedt in hun ogen al voldoende richting om de klachtbehandeling vorm te geven. De Nationale Ombudsman vindt het daarentegen wel belangrijk dat altijd wordt gewerkt vanuit de bedoeling. Pas als een organisatie weet waarom klachtbehandeling plaatsvindt, kan - zo is aangegeven - worden bepaald hoe dit gebeurt.9 Het zelf, voortbouwend op het wettelijk kader, formuleren van uitgangspunten en het voeren van het gesprek over uitgangspunten en doelen helpt om de bedoeling van de klachtbehandeling te verinnerlijken.
2.2. Richtlijnen en servicenormen In deze paragraaf wordt ingegaan op de richtlijnen en servicenormen die zijn vastgesteld voor het behandelen van klachten.
2.2.1. Wat is het algemene beeld? Vanuit de informatie-uitvraag geven 65 van de 75 deelnemende overheden (86,7%) aan dat zij duidelijke richtlijnen hebben vastgesteld voor de wijze waarop klachten kunnen worden ingediend. Daarbij komt naar voren dat 54 van de 75 deelnemende overheden (72%) aangeven dat deze richtlijnen in beleid10 zijn vastgelegd. Deze richtlijnen zijn over het algemeen vastgelegd in: - Door de raad/Provinciale Staten/algemeen bestuur vastgestelde klachtenverordeningen. - Door het college/gedeputeerde staten/dagelijks bestuur vastgestelde klachtenregelingen - Door de organisatie opgestelde handleidingen of werkprotocollen. Uit de informatie-uitvraag komt vervolgens naar voren dat 48 van de 75 deelnemende overheden (64,0%) aangeven hebben dat zij servicenormen hebben opgesteld voor klachtbehandeling. Over deze servicenormen geven 40 van de 75 deelnemende overheden (53,3%) aan dat deze zijn vastgelegd in beleid.11
9
Ibid, p.16.
10
Hier wordt gesproken over beleid. In de informatie-uitvraag is gevraagd naar ‘een verordening of andere regelgeving/beleidskaders’.
11
Ibid.
13 / 61
Hierna zijn de antwoorden van de deelnemende overheden op de vragen over richtlijnen en servicenormen gevisualiseerd: 100% 80%
Antwoord op de vraag
23,3
28,0
36,0
A.
46,7
60% 40%
indiening van klachten? B.
86,7
72,0
20%
53,3
0% B. % Ja
Zijn de richtlijnen vastgelegd in een verordening of andere regelgeving/beleidskaders?
64,0
C.
C.
Heeft uw organisatie servicenormen opgesteld voor afdoening van klachten?
D.
A.
Heeft uw organisatie richtlijnen opgesteld voor
D.
Zijn de servicenormen vastgelegd in een verordening of andere regelgeving/beleidskaders?
% Nee
Figuur 6. Antwoord op de vragen over richtlijnen en beleid en servicenormen en beleid.
Figuur 6 maakt inzichtelijk dat er een afname is in de concreetheid waarin de klachtbehandeling is vastgelegd. Daar waar het overgrote merendeel van de deelnemers richtlijnen voor klachtindiening heeft opgesteld (65 van de 75 deelnemende overheden; 86,7%), heeft ongeveer de helft van de deelnemende overheden de richtlijnen vertaald in servicenormen die zijn vastgelegd in beleid (40 van de 75 deelnemende overheden; 53,3%).
2.2.2. Analyse Richtlijnen Het is te zien dat het overgrote deel van de deelnemende overheden duidelijke regels en richtlijnen heeft vastgesteld voor het indienen van klachten (65 van de 75 deelnemende overheden; 86,7%). In de informatie-uitvraag is gevraagd naar de richtlijnen voor het indienen van klachten. Uit de beantwoording hiervan en uit de gesprekken blijkt echter dat er veelal ook richtlijnen zijn opgesteld voor de breedte van het klachtbehandelingsproces: van indiening, via beoordeling naar behandeling en de bijbehorende communicatie hierover richting de indiener. Ook gaan veel van de richtlijnen die de organisaties hanteren over de inzet op informele behandeling. Bijna driekwart van de deelnemende overheden (54 van de 75 deelnemende overheden; 72,0%) heeft de richtlijnen voor klachtbehandeling ook daadwerkelijk vastgelegd in beleid. Wat hierbij opvalt is dat het verschilt op welk niveau binnen de decentrale overheid de richtlijnen zijn vastgesteld. Er zijn deelnemende overheden die werken met protocollen die vooral de status van een werkinstructie hebben waarmee de organisatie aan de slag kan. Daarnaast zien we dat er deelnemende overheden zijn die een interne klachtenregeling hebben; deze is vaak door het bestuur vastgesteld. Bij de derde en laatste categorie, de klachtenverordening, is de volksvertegenwoordiging nadrukkelijker betrokken.
De gemeenteraad is bevoegd om een klachtenverordeningen vast te stellen op grond van art.149 van de Gemeentewet. In dit artikel is de bevoegdheid van de gemeenteraad neergelegd om verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig acht.
14 / 61
Servicenormen Te zien is dat bijna twee derde van de deelnemende overheden (48 van de 75 deelnemende overheden; 64,0%) aangeeft servicenormen te hebben opgesteld voor de afdoening van klachten. De meeste organisaties die servicenormen hanteren, hebben normen opgesteld over het eerste contact en de communicatie met de indiener. Veelal hanteren de deelnemende overheden de servicenorm dat binnen drie tot vijf werkdagen contact op wordt genomen met de indiener; er zijn ook organisaties die twee weken aanhouden. Hoofdstuk 9 van de Awb schrijft niet voor binnen welke termijn er contact opgenomen dient te worden. Wel schrijft de Awb (art. 9.11 lid 1) voor dat het bestuursorgaan de klacht in de regel behandelt binnen zes weken na ontvangst van het klaagschrift. De meeste deelnemende overheden die servicenormen hebben vastgesteld, houden deze termijn dan ook aan. Er zijn echter ook organisaties die hier verder ingaan en voor zichzelf het streven hebben geformuleerd om de klacht binnen twee weken te behandelen. Wat ook opvalt is dat er beperkt servicenormen zijn opgesteld over de informele behandeling. Hoewel dit wel bij verschillende deelnemende overheden terugkomt in de geformuleerde doelstellingen, komt dit in de regel niet voor in de servicenormen.
Uitzondering hierop is een 100.000+-gemeente die als servicenorm heeft opgenomen dat 90,0% van de klachten op een informele wijze wordt afgedaan. Het gros van de organisaties die geen organisatie-eigen servicenormen hebben opgesteld, geeft aan dat er wordt aangesloten bij de termijnen van de Awb. Hoofdstuk 9 van de Awb biedt in hun ogen al voldoende richting voor de behandeltermijnen. Ongeveer de helft van de deelnemende overheden (40 van de 75 deelnemende overheden; 53,3%) heeft de servicenormen ook daadwerkelijk vastgelegd in beleid. Deze servicenormen zijn vaak vastgelegd in hetzelfde type document waarin ook de richtlijnen voor indiening van klachten zijn opgenomen. Hiervoor geldt echter ook dat servicenormen voor klachtbehandeling deel uitmaken van de bredere servicenormen die de organisatie heeft ten aanzien van dienstverlening richting inwoners. Dergelijke servicenormen zijn dan vaak breder dan sec klachtbehandeling en gaan over de algemene communicatie en/of dienstverlening vanuit de overheid richting de burger.
2.3. Toetsingskader In deze paragraaf wordt ingegaan op het toetsingskader dat decentrale overheden hanteren om tot een beslissing te komen over de klacht en het mandaat voor het nemen van besluiten.
2.3.1. Wat is het algemene beeld? In de informatie-uitvraag geven 43 van de 75 deelnemende overheden (57,3%) aan dat zij gebruikmaken van een toetsingskader om te komen tot een beslissing over de klacht (figuur 7). Uit de gesprekken komt naar voren dat deze deelnemende overheden over het algemeen geen ‘organisatie-eigen’ normen hebben geformuleerd voor klachtbehandeling.
15 / 61
57,3% 42,7%
Ja Nee
Figuur 7. Antwoord op de vraag: ‘Maakt uw organisatie gebruik van een toetsingskader om te komen tot een beslissing over de klacht?’
Meestal hanteren de deelnemende overheden de behoorlijkheidsnormen van de Ombudsman12 of er wordt getoetst aan de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
2.3.2. Analyse In hoofdstuk 9 van de Awb is niets opgenomen over het toetsingskader dat de overheidsinstantie moet hanteren. De Nationale Ombudsman geeft over de toetsing van klachten aan het onvoldoende te vinden als de overheidsinstantie bij de beoordeling van een klacht alleen de rechtmatigheid toetst. De Ombudsman zegt hierover: “Een overheidsinstantie beziet bij klachtbehandeling of zij zich jegens een burger behoorlijk heeft gedragen. Daar past een ruimere toetsing dan alleen aan de rechtmatigheid bij.”13 De wetgever heeft ook opgenomen dat bestuursorganen zorg moeten dragen voor behoorlijke klachtbehandeling (Awb art. 9.2) en dat ‘zorgvuldige klachtbehandeling’ een vereiste is die voortvloeit uit de beginselen van behoorlijk bestuur.14 De wetgever heeft niet verder ingevuld wat de term behoorlijkheid inhoudt. De Nationale Ombudsman heeft deze term daarom uitgewerkt in tweeëntwintig behoorlijkheidsvereisten, verdeeld over vier kernwaarden: 'open en duidelijk', 'respectvol', 'betrokken en oplossingsgericht' en 'eerlijk en betrouwbaar'. Deze kernwaarden vormen de essentie van behoorlijk overheidsoptreden en zijn vastgelegd in een 'behoorlijkheidswijzer'. Uit de gesprekken met de deelnemende organisaties die een toetsingskader hanteren blijkt dat de normen uit de behoorlijkheidswijzer gemeengoed zijn in de organisatie.
Deze normen vormen de basis voor het toetsingskader om tot een beslissing te komen. Volgens de deelnemende overheden bieden de behoorlijkheidsnormen voldoende richting om de klachten te toetsen. Deze behoorlijkheidsnormen zijn daarom niet vertaald naar organisatie-eigen normen, zoals bijvoorbeeld wel gebeurt voor servicenormen voor klachtindiening.
12
De behoorlijkheidsnormen van de Ombudsman zijn gericht op vier kernwaarden: ‘open en duidelijk’, ‘respectvol’, ‘betrokken en oplossingsgericht’, en
‘eerlijk en betrouwbaar’. 13
Nationale Ombudsman (19 maart 2018). Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling.
14
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 837, nr. 3, p. 1-2., 23 januari 1998
16 / 61
De deelnemende overheden die geen toetsingskader hebben geformuleerd vinden dat hoofdstuk 9 van de Awb zelf al voldoende kader biedt een behoorlijke behandeling van klachten. Het is belangrijk dat deze organisaties op zijn minst kennisnemen van de behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman om vanuit de breedte van behoorlijkheid klachten te kunnen behandelen.
2.4. Verwijzing ombudsfunctie In deze paragraaf wordt ingegaan op de verwijzing naar de ombudsfunctie.
2.4.1. Wat is het algemene beeld? Vanuit de Awb zijn bestuursorganen verplicht om in de beoordeling van de klacht te verwijzen naar de bevoegde ombudsinstantie. In de informatie-uitvraag geven alle deelnemende overheden (100%) aan dat zij in de beslissing naar de bevoegde ombudsinstantie verwijzen. 0,0%
Ja Nee 100,0%
Figuur 8. Antwoord op de vraag: 'Verwijst u in uw besluit over de klacht naar de bevoegde ombudsinstantie?’
2.4.2. Analyse Bestuursorganen zijn verplicht vanuit artikel 9, hoofdstuk 9 van de Awb, een ombudsvoorziening te hebben. Inwoners kunnen bij de ombudsfunctie terecht als zij het niet eens zijn met de wijze waarop hun klacht is behandeld door de gemeente (de eerste lijn). Dit wordt de klachtbehandeling in de tweede lijn genoemd. Vanuit artikel 9.12 zijn gemeenten verplicht om in de beoordeling van de klacht te verwijzen naar de bevoegde ombudsinstantie. Vast te stellen is dat alle deelnemende organisaties hebben aangegeven aan deze verplichting te voldoen. Daarmee geven alle deelnemende overheden aan te voldoen aan de Awb art. 9.12.
2.5. Registratie van klachten In deze paragraaf wordt ingegaan op het centrale meldpunt dat is ingericht door decentrale overheden, de verantwoordelijkheid voor het registreren van klachten, het digitale systeem voor het registreren van klachten, en het doorsturen van klachten naar de juiste afdeling.
17 / 61
2.5.1. Wat is het algemene beeld? In dit onderzoek is gekeken naar de registratie van klachten binnen de organisatie en hoe klachten bij de juiste behandelaar terechtkomen. Het overgrote deel van de deelnemende overheden (71 van de 75 deelnemende overheden; 94,7%) geeft aan een centraal meldpunt te hebben ingericht waar klachten kunnen binnenkomen. Veel deelnemende overheden hebben bijvoorbeeld een knop of formulier op de website, waar klagers kun klacht kunnen indienen (figuur 9). De klachten komen daarna bij bijna alle overheden terecht bij de Postkamer of direct bij de klachtencoördinator. Bij vrijwel alle gemeenten kunnen de klachten die worden ingediend zowel formeel als informeel worden afgehandeld. 5,3%
Ja Nee
94,7%
Figuur 9. Antwoord op de vraag: 'heeft uw organisatie een centraal meldpunt voor het ontvangen van klachten'
72 van de 75 de deelnemende overheden (96,0%) geven aan de klachten vervolgens in een digitaal systeem te registreren (figuur 10). Voor veel deelnemende overheden is dit het zaaksysteem. Ook klachten die per post, telefonisch of mondeling worden ingediend, registreren de organisaties in zaaksystemen. Het kan wel zo zijn dat klachten die gelijk worden afgehandeld, bijvoorbeeld als een klacht telefonisch of aan de balie wordt ingediend, niet worden geregistreerd. Aanvullend gebruiken veel klachtencoördinatoren ook eigen systemen of bijvoorbeeld Excelsheets om de klachten bij te houden en te registreren. De informatie die wordt geregistreerd bestaat uit gegevens van de klager, het onderwerp waarop de klacht betrekking heeft en de datum van de indiening. Enkele overheden registeren nog aanvullende gegevens, bijvoorbeeld de behandelaar van de klacht, de wijze van afdoening of aanvullende correspondentie gedurende het behandelingsproces. 4,0%
Ja Nee
96,0% Figuur 10. Antwoord op de vraag: 'maakt uw organisatie gebruik van een digitaal systeem voor klachtregistratie'
18 / 61
72 van de 75 deelnemende overheden (96,0%) geven aan dat de klachten vervolgens (automatisch of niet-automatisch) worden doorgezet naar de betrokken ambtenaar (figuur 11). De klachtencoördinator of de postkamer vormt daarbij een beeld van de klacht en op welke afdeling de klacht betrekking heeft. Vervolgens wijst de klachtencoördinator de klacht in het zaaksysteem toe aan de leidinggevende van de betreffende afdeling. Wanneer de klacht is toegewezen, heeft de leidinggevende ook zicht op de inhoud van de klacht. Niet betrokken medewerkers hebben - in het kader van privacy - geen zicht op de inhoud van de klachten. Dit is afgeschermd in het zaaksysteem. De verantwoordelijkheid voor het ontvangen, registreren, verspreiden, behandelen, terugkoppelen en sturen op klachtbehandeling ligt bij de klachtencoördinator (of een medewerker Juridische Zaken met een vergelijkbare rol). Uit de checkgesprekken komt terug dat deze verantwoordelijkheid duidelijk is belegd in de deelnemende overheden en dat dit deel uitmaakt van het takenpakket van de klachtencoördinator. Al is deze verantwoordelijkheid meestal niet vastgelegd in een specifiek functieprofiel (zie ook paragraaf 2.6). 4,0%
Ja Nee
96,0% Figuur 11. Antwoord op de vraag: 'wordt een klacht (automatisch) doorgestuurd naar het juiste onderdeel van uw organisatie voor de behandeling van klachten'
2.5.2. Analyse In algemene zin is de registratie van klachten bij decentrale overheden op orde. Zo goed als alle bevraagde overheden registreren hun klachten op een navolgbare wijze, waarbij de verantwoordelijkheid voor deze registratie helder is belegd in de organisatie. Waar geen digitaal systeem is voor de registratie klachten, bij een klein deel van de overheden, is het duidelijk beleggen van deze verantwoordelijkheid extra van belang. Immers, het is dan (volledig) aan de klachtencoördinator om voldoende beeld te hebben van de klachten, de termijnen voor behandeling, en het opvolgen van de klachten. Wanneer deze klachtencoördinator bijvoorbeeld uitvalt, kan een lacune ontstaan waardoor klachten worden gemist en niet worden behandeld. Het zou voor de deelnemende overheden waar nog geen digitaal systeem wordt gehanteerd, raadzaam zijn om ook een digitaal systeem te implementeren, bijvoorbeeld door het bestaande zaaksysteem hiervoor te gebruiken. Het is namelijk belangrijk dat het registreren en uitzetten van klachten niet alleen afhankelijk is van de persoon die de rol van klachtencoördinator vervult.
19 / 61
2.6. De klachtencoördinator In deze paragraaf wordt ingegaan op het toezicht op de tijdigheid en juistheid van de behandeling van klachten en het functieprofiel voor de klachtencoördinator/klachtbehandelaar.
2.6.1. Wat is het algemene beeld? Bij alle deelnemende overheden is het duidelijk wie er toeziet op de tijdigheid en juistheid van de behandeling van klachten. Ook is duidelijk aan de hand van welke gegevens dit gebeurt. Bij bijna alle deelnemende overheden is deze rol belegd bij de klachtencoördinator. In de checkgesprekken geven een paar deelnemende overheden aan dat de coördinator ook zelf klachten behandelt. Hier kan vaker sprake van zijn, maar daar is geen cijfermatig beeld van doordat dit geen deel uitmaakte van de informatie-uitvraag. De meeste deelnemende overheden geven in de checkgesprekken aan dat de coördinator alleen overzicht houdt op de klachten en stuurt op de behandeling, maar dat de coördinator de klachten niet inhoudelijk behandelt. Dit wordt vaak overgelaten - in het informele proces - aan de leidinggevende van de afdeling waar de klacht over gaat. Een aantal gemeenten heeft de functie van klachtencoördinator belegd bij een andere, grotere gemeente, of de rol is belegd in een gezamenlijke bedrijfsvoeringsorganisatie die werkt voor meerdere gemeenten. Uit de checkgesprekken komt naar voren dat voor een aantal gemeenten de functie (al geruime tijd) wordt ingevuld op interim-basis. In sommige gevallen al voor meerdere jaren, vanwege bijvoorbeeld langdurige ziekte.
Bij de meeste deelnemende overheden controleert de coördinator op de tijdigheid en juistheid van de behandeling van klachten aan de hand van de gegevens in de het digitale systeem. Zo geven veel coördinatoren aan dat de zaaksystemen een melding kunnen geven als de wettelijke termijn voor behandeling (bijna) wordt overschreden. Andere coördinatoren houden de tijdigheid zelf bij in een Excel-bestand of een andere registratie. Enkele coördinatoren geven aan dat ook andere personen een rol hebben bij het toezien op tijdigheid en juistheid, zoals de gemeentesecretaris of de teamleider. 28 van de 75 deelnemende overheden (37,3%) hebben aangegeven dat voor de functie van klachtencoördinator/klachtbehandelaar een functieprofiel is vastgesteld met competenties (figuur 12). Dit zijn vaak de grotere overheden. Zo heeft 75,0% van de gemeenten in de categorie ‘meer dan 100.001 inwoners’ een functieprofiel opgesteld voor de klachtencoördinator. In vergelijking met 9,5% voor gemeenten in de categorie ‘minder dan 30.000 inwoners’. De functieprofielen maken vaak deel uit van een breder functieprofiel voor juridisch adviseur/medewerker. Slechts enkele overheden hebben een apart functieprofiel opgesteld voor klachtbehandelaar/klachtcoördinator, vaak op basis van het HR21-functiewaarderingssysteem van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten.
20 / 61
37,3% Ja Nee 62,7%
Figuur 12. Antwoord op de vraag: 'is er in uw organisatie een functieprofiel voor een klachtencoördinator/klachtbehandelaar vastgesteld met competenties'
2.6.2. Analyse Bij (vrijwel) alle deelnemende overheden is de rol van klachtencoördinator ingevuld of is een persoon (zoals een juridisch medewerker/adviseur) aangewezen met een vergelijkbare rol. Wel is te zien dat bij veel overheden deze rol (al geruime tijd) op interim-basis is ingevuld. Schaarste van personeel is natuurlijk een breder probleem bij overheden en kan een risico opleveren. Immers, als de rol van klachtencoördinator niet wordt ingevuld, is het risico groter dat klachten blijven liggen of tussen wal en schip raken. De dienstverlening van de overheid kan daarmee worden aangetast. Voorbeelden waarin dit wordt opgelost, zijn het organiseren van de klachtenfunctie in een gezamenlijke bedrijfsvoeringsorganisatie, waarbij één coördinator werkt voor meerdere gemeenten. Of door de rol van coördinator te beleggen bij een andere (grotere) lokale overheid die deze functie namens de organisatie uitvoert. Dit is natuurlijk een relatief drastische maatregel, maar wel een maatregel die kan voorkomen dat de klachtbehandeling afhankelijk wordt van één persoon binnen de organisatie en dat kennis wellicht niet wordt overgedragen wanneer de coördinator de organisatie verlaat. Bij enkele deelnemende overheden behandelt de coördinator zelf ook klachten.
Aan de ene kant heeft deze persoon natuurlijk veel kennis van klachtbehandeling en vaak ook veel ervaring met het behandelen van vergelijkbare klachten. Aan de andere kant valt dan zowel het inhoudelijk behandelen als het toezicht houden op de behandeling (procesmatig) onder één functie. Dit is een overlap van functies die niet gewenst is. Het is belangrijk dat deze functies worden gescheiden door de behandeling in eerste lijn neer te leggen bij de betrokken afdeling. De meeste deelnemende overheden hebben geen apart functieprofiel voor de klachtencoördinator. In de gesprekken komt niet naar voren dat dit wordt gezien als knelpunt. Zeker aangezien de taken en bevoegdheden vaak wel helder zijn omdat deze over het algemeen ook zijn opgenomen in de klachtenregeling/-verordening. Wel kan het goed zijn om binnen lokale overheden aandacht te besteden aan de wijze waarop de inhoudelijke afdelingen klachten oppakken. De kennis en het inzicht van deze afdelingen kunnen af en toe - zo geven sommige coördinatoren aan - wisselen. Daardoor blijven klachten bijvoorbeeld liggen en worden termijnen niet gehaald. Het vergroten van de kennis over klachtbehandeling is daarom voor eigenlijk alle overheden van belang.
21 / 61
2.7. Procedures voor informatievoorziening In deze paragraaf wordt ingegaan op opgestelde procedures voor informatievoorziening richting de indiener van een klacht. Belangrijke nuance bij deze paragraaf In hoofdstuk 9 van de Awb is een aantal regels vastgelegd omtrent de wijze van informatievoorziening aan de indiener van een klacht. Zo is in artikel 10 benoemd dat een indiener gehoord dient te worden. In artikel 12 is opgenomen dat de indiener schriftelijk moet worden geïnformeerd over de bevindingen van het onderzoek. In artikel 11 is opgenomen dat een indiener schriftelijk op de hoogte moet worden gesteld van verdaging. Onderstaande aspecten over procedures en informatievoorziening aan de indiener gaan over de vraag of de overheid zelf procedures heeft vastgelegd. Overheden kunnen ervoor gekozen hebben om geen eigen beleid te formuleren omdat de Awb al regels voor informatievoorziening bevat. Een overheid die geen eigen procedures heeft vastgelegd - in de klachtverordening of klachtregeling - handelt op grond daarvan dus niet in strijd met de Awb. Wel is het waardevol voor overheden om eigen procedures vast te stellen en er daarbij voor te zorgen dat deze procedures transparant zijn richting de inwoner. De voorgeschreven procedures vanuit de Awb zijn namelijk gericht op het formele klachtproces.
Zoals uit dit onderzoek blijkt (zie ook paragraaf 2.7.2), richten bijna alle deelnemende overheden in dit onderzoek zich op informele behandeling. Gemiddeld wordt 81,5% van de klachten informeel behandeld. Het is dan ook waardevol om ook (aanvullende) procedures vast te stellen voor de informele behandeling.
2.7.1. Wat is het algemene beeld? 63 van de 75 deelnemende overheden (84,0%) geven aan dat er duidelijke procedures zijn opgesteld én vastgelegd voor informatievoorziening aan de indieners van klachten (figuur 13). De overige deelnemende overheden hebben vrijwel allemaal wel interne werkwijzen, waarbij de klager standaard wordt geïnformeerd als de behandeling meer tijd kost en vindt persoonlijk contact plaats, maar deze werkwijzen zijn niet vastgelegd. Dit is in de factsheets weergegeven als een ‘nee’ met een voetnoot. Wat opvalt is dat maar 50,0% van de gemeenten in de categorie ’70.001 tot 100.000 inwoners’ procedures heeft vastgelegd. Dit is mogelijk te verklaren doordat de kleine steekproef (vier gemeenten) bij deze grootteklasse een vertekend beeld kan opleveren.
16,0%
Ja Nee
84,0% Figuur 13. Antwoord op de vraag: 'heeft uw organisatie procedures vastgelegd voor de informatievoorziening richting de indiener van de klacht'
22 / 61
64 van de 75 van de deelnemende overheden (85,3%) geven aan dat is vastgelegd dat er persoonlijk contact plaatsvindt met de indiener van de klacht (figuur 14), bijvoorbeeld via de telefoon of in een fysiek gesprek. Bij een aantal deelnemende overheden wordt dit contact door de coördinator gelegd; vaak om een goed beeld te krijgen van de klacht en de aard hiervan. Bij andere deelnemende overheden wordt het contact gelegd door de betrokken afdeling die de klacht behandelt.
14,7%
Ja Nee
85,3%
Figuur 14. Antwoord op de vraag: 'is vastgelegd dat er een persoonlijk gesprek plaatsvindt met de indiener tijdens het onderzoek naar de klacht'
52 van de 75 deelnemende overheden (69,3%) geven aan dat is vastgelegd dat de klager wordt geïnformeerd op het moment dat de behandeling meer tijd kost (figuur 15). Dit gebeurt over het algemeen per brief, die wordt verstuurd door de coördinator of door de behandelend ambtenaar.
30,7% Ja Nee 69,3%
Figuur 15. Antwoord op de vraag: 'is vastgelegd op welke manier wordt teruggekoppeld richting de indiener van de klacht wanneer de behandeling van de klacht meer tijd kost'
23 / 61
2.7.2. Analyse Veruit de meerderheid van de deelnemende overheden geeft aan dat er procedures zijn opgesteld en vastgelegd voor de informatievoorziening richting de indiener van een klacht. Waar dit niet het geval is, vindt informatievoorziening wel degelijk plaats maar is dit nergens vastgelegd. Het is wel de vraag in welke mate deze procedures ook transparant zijn richting de inwoner, en of de inwoner daarmee een goed beeld heeft van de procedures die worden gevolgd en de termijnen die hij of zij kan verwachten. Het is de taak van de klachtencoördinator om te sturen op deze informatievoorziening. Hij/zij krijgt bijvoorbeeld een melding uit het zaaksysteem dat de termijn voor de behandeling (bijna) verlopen is, of houdt dit zelf bij in eigen systemen en overzichten. De klachtencoördinator of de behandelend ambtenaar stuurt dan een brief aan de klager over de behandeling van de klacht. 2,7%
Ja Nee
97,3%
Figuur 16. Antwoord op de vraag: 'zet uw organisatie in op het informeel afhandelen van klachten'
Als het gaat om persoonlijk contact, dan is dat vaak verweven in de inzet van de lokale overheid op informele behandeling (zie ook de eerdere uitleg over informele behandeling in paragraaf 2.1.1.). Vrijwel alle deelnemende overheden (73 van de 75 deelnemende overheden; 97,3%) geven aan in te zetten op informele behandeling van klachten (figuur 16). Ook de Nationale Ombudsman pleit voor informele behandeling.15 16 Vaak is de informele behandeling het uitgangspunt in het kader van een zo laagdrempelig mogelijke procedure. In de categorieën ’50.001 tot 70.000 inwoners’ en ‘meer dan 100.001 inwoners’ wordt zelfs door alle deelnemende overheden ingezet op informele behandeling. Onder de deelnemende overheden wordt ruim 81,5% van de klachten informeel afgehandeld (figuur 17).17
15
Meer succes met de informele aanpak van bezwaarschriften, Nederlands Juristenblad, 9 september 2011.
16
Nieuwsartikel ‘Gemeenten leren van klachten van burgers’, Nationale Ombudsman, 21 april 2015,
https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/nieuwsbericht/2015/gemeenten-leren-van-klachten-van-burgers. 17
Gemiddelde van inschatting gemaakt door deelnemende overheden van percentage afgehandelde klachten. Van 8 deelnemende overheden is geen
inschatting beschikbaar.
24 / 61
18,5%
Informeel Formeel
81,5%
Figuur 17. Gemiddelde van antwoorden op de vraag: 'kunt u een inschatting maken van het percentage klachten dat informeel wordt afgehandeld in uw organisatie'
25 / 61
3. Resultaten en leren van klachtbehandeling In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de resultaten van klachtbehandeling en het leereffect. In de volgende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op de aspecten van het analysekader. Per paragraaf wordt eerst het algemene beeld geschetst van het aspect op basis van de informatie-uitvraag; vervolgens vindt een analyse plaats. De visuele weergave in dit hoofdstuk is gebaseerd op de beantwoording door alle 75 deelnemende overheden (gemeenten, provincies en waterschap), tenzij anders aangegeven in de tekst. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de antwoorden, gegeven door de ambtelijke organisatie in de informatie-uitvraag en uit de checkgesprekken.
3.1. Aantallen klachten In deze paragraaf wordt ingegaan op het aantal ontvangen klachten door de deelnemende overheden in de periode 2019 tot en met 2022. In de volgende tabellen zijn de afgeronde gemiddelden van het aantal klachten opgenomen voor de verschillende categorieën deelnemende overheden. Dit zijn alleen klachten in de zin van hoofdstuk 9 uit de Awb.18 71 van de 75 deelnemende overheden (93,3%) hebben hierover voor een of meerdere jaren data aangeleverd. Categorie Tot en met 30.000 inwoners 20 gemeenten 30.001-50.000 inwoners 24 gemeenten 50.001-70.000 inwoners 7 gemeenten 70.001-100.000 inwoners 4 gemeenten Meer dan 100.000 inwoners 12 gemeenten Provincies 3 provincies Waterschap 1 waterschap
2019
2020
2021
2022
15
17
20
20
39
38
38
44
87
86
83
75
126
152
157
178
357
346
354
364
23
10
12
13
305
160
116
314
Figuur 18. Gemiddeld aantal klachten in de periode 2019-2022
18
Eén enkele overheid heeft in de aantallen klachten geen onderscheid gemaakt tussen klachten betreffende gedragingen (hoofdstuk 9, Awb) en ander-
soortige klachten. Daardoor is het aantal klachten voor deze overheid hoger dan gemiddeld. Dit geeft een vertekend beeld, en deze aantallen zijn daarom niet meegenomen in de tabel en de grafiek. Drie overheden hebben geen data aangeleverd over aantallen klachten. Dit heeft verschillende redenen, bijvoorbeeld het ontbreken van eenduidige registratie of langdurige uitval van de klachtencoördinator.
26 / 61
Aangezien er maar één waterschap heeft meegedaan aan dit onderzoek, is voor het waterschap geen gemiddelde opgenomen. Voorgaande figuur 18 is visueel weergegeven in onderstaande grafiek (figuur 19).
Aantallen klachten 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2019
2020
2021
2022
Tot en met 30.000 inwoners
30.001-50.000 inwoners
50.001-70.000 inwoners
70.001-100.000 inwoners
Meer dan 100.001 inwoners
Provincies
Waterschap
Figuur 19. Aantallen klachten 2019-2022
Wat opvalt aan de cijfers is dat er een (lichte) stijgende lijn te ontdekken is voor bijna alle categorieën. Het aantal klachten is de laatste jaren gestaag toegenomen. Voor slechts een enkele categorie (50.001-70.000 inwoners) is een dalende lijn te ontdekken. Bij het waterschap is een sterk dalende lijn te zien tot 2021, maar is het aantal klachten in 2022 fors toegenomen. Verder valt op dat het aantal klachten disproportioneel stijgt. Bij de stap van 70.000-100.000 naar meer dan 100.001 inwoners, is meer dan een verdubbeling van het aantal klachten te zien. Het aantal klachten voor gemeenten in de categorie ‘meer dan 100.001 inwoners’ is gemiddeld 2,3 keer hoger dan het aantal klachten voor gemeenten in de categorie ’70.000 tot 100.000 inwoners’. Terwijl het aantal inwoners niet met dergelijke stappen groeit, aangezien de grootste gemeente in de categorie ‘meer dan 100.0001 inwoners’ (gemeente Eindhoven) iets meer dan 220.000 inwoners heeft. Meer inwoners is dan ook niet gelijk een verklaring voor dit verschil, zeker als wordt meegenomen dat het aantal klachten bij provincies - met honderdduizenden inwoners - het geringst is, zelfs lager dan het aantal klachten in gemeenten met minder of gelijk aan 30.000 inwoners. Daarbij is echter ook de kanttekening te maken dat provincies op een aantal terreinen minder direct contact hebben met inwoners dan gemeenten.
Er is niet één algemene verklarende factor voor de (lichte) stijging in het aantal categorieën. In de checkgesprekken is een significante stijging soms besproken, al is dit geen primair onderdeel geweest van dit onderzoek. Waar over een stijging is gesproken, noemen klachtencoördinatoren noemen onder andere de coronamaatregelen en het verbeteren van de administratie van klachten als mogelijke verklaringen. Ook wordt door sommige klachtencoördinatoren gewezen op de perceptie dat burgers ‘mondiger’ zijn geworden en daardoor soms sneller klachten indienen dan vroeger.