Beleidsdocument Toezicht en Handhavingsbeleid Gemeente Waddinxveen
Tekst van het document
Integraal Toezicht & handhavingsbeleid Gemeente Waddinxveen 2024-2027
Kracht van toezicht & handhaving
Inhoud 1
2
3
4
5
Inleiding
3
1.1
Terugblik Veiligheid en handhavingsbeleid gemeente Waddinxveen
3
1.2
Wettelijk kader
4
Missie, visie en doelstellingen
5
2.1
Missie
5
2.2
Visie
5
2.3
Doelstellingen
5
Prioritering en Werkwijze
7
3.1
Risicobepaling en afweging
7
3.2
Gevolgen prioritering voor toezicht en handhaving
8
3.3
Programmatische werkwijze
8
3.4
Risicogerichte benadering
8
3.5
Probleemgerichte benadering
9
3.6
Projectgerichte benadering
9
Nalevingsstrategie
11
4.1
Preventiestrategie
12
4.2
Toezichtstrategie
12
4.3
Gedoogstrategie
12
4.4
Sanctiestrategie
14
4.5
Hoogte dwangsom
15
4.6
Begunstigingstermijn
16
4.7
Interne en externe afstemming (integraal handhavingsoverleg)
16
Samenwerkingspartners
17
5.1
Veiligheidsregio Hollands Midden (VRHM)
17
5.2
Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH)
17
5.3
Provincie Zuid-Holland
17
5.4
Politie
17
5.5
Openbaar Ministerie (OM)
17
6
Communicatiestrategie
18
7
Bijzondere Handhaving
19
7.1
Privaatrechtelijke handhaving
19
7.2
Handhaving bij overtreding eigen organisatie of andere overheid
19
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
2
1 Inleiding Voor u ligt het Integraal Toezicht en Handhavingsbeleid. Dit beleid beoogt een kader te schetsen hoe met handhaving wordt omgegaan en is bedoeld voor iedereen die betrokken is bij de handhaving door de gemeente Waddinxveen in de fysieke leefomgeving. Overlast, illegaal bouwen, drugspanden of -dumpingen, het verkeerd aanbieden van huisvuil, foutparkeren, het zijn voorbeelden van zaken die voor burgers tot ergernis zijn. Zij melden dit doorgaans bij de gemeente. De gemeente zorgt voor een goede en adequate afhandeling van die melding. Wat dit is, verschilt per geval. De ene keer is alleen een controle nodig, de andere keer moet handhavend worden opgetreden. Handhaving is een kerntaak van de gemeente. In dit beleidsdocument wordt beschreven hoe de gemeente Waddinxveen deze kerntaak uitvoert. De missie, visie, doelstellingen, de werkwijze, uitgangspunten van prioritering en sanctiestrategie zijn hierin vastgelegd. De gemeente doet dit echter niet alleen. Ook de politie, de Omgevingsdienst Midden Holland of de Provincie Zuid-Holland kunnen handhavend optreden in de gemeente Waddinxveen. Dit vergt goede afstemming. Het primaire doel van handhaving is het voorkomen van situaties die in strijd zijn met de wettelijke regels (preventie) en het beëindigen van situaties die in strijd zijn met de wettelijke regelgeving (repressie).
1.1 Terugblik Veiligheid en handhavingsbeleid gemeente Waddinxveen In 2019 heeft de gemeenteraad de voorloper van het Veiligheids- en Handhavingsbeleid vastgesteld voor de periode 2019-2023. In 2019 was integraliteit nog geen vanzelfsprekendheid. Het beleid heeft bijgedragen aan een andere, integrale manier van werken op het gebied van toezicht en handhaving. Zo wordt er gestreefd naar een maandelijks integraal handhavingsoverleg met zowel interne als externe handhavers, een Jeugdnetwerkoverleg voor het bespreken van jeugdproblematiek, worden integrale controles uitgevoerd door de Omgevingsdienst en de inspecteur bouw en wonen van de gemeente en vindt integrale voorbereiding en aanpak van grotere handhavingszaken plaats. Waar voorheen verschillende organisaties naar een locatie gingen om hun eigen controles te doen, vindt nu waar mogelijk één controle plaats met alle controleurs. Dit zorgt er ook voor dat andere controleurs in specifieke situaties mee willen gaan, zoals de politie, de Belastingdienst of het NAVW. Nu de integrale werkwijze vanzelfsprekend is, wordt in dit nieuwe handhavingsbeleid een nieuwe missie, visie en strategie beschreven op basis waarvan iedereen (college, ambtelijke organisatie, samenwerkingspartners, inwoners en bedrijven) kennis kan nemen op welke wijze de gemeente Waddinxveen uitvoering geeft aan de kerntaak handhaving.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
3
1.2 Wettelijk kader Dit beleidsdocument richt zich op de wettelijke handhavingstaken op het gebied van openbare orde en veiligheid, de APV en enkele bijzondere wetten (onder andere de Wegenverkeerswet en de Drank- en Horecawet). Dit leidt tot de volgende taakvelden:
APV en gerelateerde beleidsregels (Domein I van de BOA’s).
Drank- en Horeca.
Omgevingswet
Milieu
Verkeer en parkeren
Sluiten van drugspanden (Opiumwet, Damoclesbeleid).
Handhaving van sociale wetgeving (zoals Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterzalen (WKO), Leerplichtwet, Participatiewet, Gezondheidszorg) zijn wat betreft handhaving beleidsarme terreinen, waarin de wetgeving aangeeft hoe gehandeld moet worden. Hoewel samenwerking mogelijk is en wordt gezocht als er een integraal component is, is dit beleid niet van toepassing op de directe uitvoering van deze handhavingstaken.
Voor de omgevingswet staan de doelen geformuleerd in de jaarprogramma’s BWT en milieu van de ODMH.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
4
2 Missie, visie en doelstellingen 2.1 Missie De missie van handhaving in de gemeente Waddinxveen is het realiseren van een veilige, schone en gezonde woon-, werk- en leefomgeving voor haar burgers en bedrijven. De gemeente wil dit bereiken door te handhaven op een persoonlijke, professionele en betrouwbare wijze. Persoonlijke handhaving gaat uit van persoonlijk contact en heldere en proactieve communicatie. Daarbij wordt zoveel mogelijk maatwerk geleverd in het kiezen van de juiste handhavingsaanpak. Bij een professionele houding hoort een integrale benadering, het doelgericht inzetten van nalevingsstrategieën, het geven van het juiste voorbeeld en oplossingsgericht te werk gaan. De gemeente laat zien dat zij betrouwbaar is door integer en volgens de geldende wet- en regelgeving te handelen, transparant te zijn in haar werkwijze en de wijze waarop zij keuzes maakt en door eenduidig te handhaven.
2.2 Visie De gemeente Waddinxveen handhaaft op een persoonlijke, professionele en betrouwbare wijze. De gemeente Waddinxveen vindt het van groot belang dat de regels die democratisch zijn opgesteld ook worden nageleefd. Om toezicht en handhaving als instrument effectief en efficiënt in te kunnen zetten, vindt de handhaving in de gemeente Waddinxveen op een persoonlijke, professionele en betrouwbare wijze plaats. Bij het toepassen van een eventueel handhavingsmiddel probeert de gemeente maatwerk te leveren bij het bepalen van de juiste handhavingsaanpak. De juiste aanpak is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Maatwerk bestaat uit een afweging tussen het inzetten van preventieve, herstellende - of sanctionerende handhavingsmiddelen. Bij het toezicht houden en overgaan tot handhaven zal de gemeente altijd in ogenschouw nemen dat het inzetten van een handhavingsinstrument een uiterst middel is. De gemeente zal zoveel mogelijk aandacht hebben voor de achterliggende oorzaak van een overtreding. Er wordt niet alleen gekeken naar wat niet mag, maar ook naar wat wel wenselijk en haalbaar is voor alle partijen.
2.3 Doelstellingen Het primaire doel van toezicht en handhaving is het voorkomen van situaties die in strijd zijn met de wettelijke regels (preventie) en het beëindigen van situaties die in strijd zijn met de wettelijke regelgeving (repressie). Om dit te bereiken zijn de volgende doelen gesteld:
Het beëindigen van overtredingen.
Het herstel van overtredingen en schade.
Het voorkomen van (herhaling van) overtredingen.
Daar waar de gemeenteschade lijdt, wordt aangifte gedaan en de schade op de overtreder verhaald.
Het bevorderen van naleving van regels.
Het wegnemen van ongerechtvaardigd voordeel van de overtreder.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
5
Om tot persoonlijke, professionele en betrouwbare handhaving te komen, gelden de volgende doelen:
Op een (klacht)melding wordt altijd adequaat gereageerd.
Bij alle objecten en activiteiten, waarbij verschillende toezichthouders inspecties uitvoeren, wordt het toezicht op integrale wijze voorbereid, uitgevoerd en afgehandeld.
Bij klachtmeldingen en handhavingsverzoeken kan, indien het een geschikte interventie betreft, gebruik worden gemaakt van mediation.
Jaarlijks zal een uitvoeringsprogramma worden opgesteld dat voldoet aan de gestelde ambities, doelen en prioriteiten. Hierdoor wordt de integrale aanpak bevorderd.
Een handhavingszaak die wordt opgestart, wordt altijd afgehandeld.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
6
3 Prioritering en Werkwijze Het is niet mogelijk om als gemeente in alle omstandigheden alle overtredingen van Wet- en regelgeving te signaleren en te handhaven. Daarvoor is onvoldoende capaciteit (zoals geld en middelen) aanwezig. Een goed toezicht & handhavingsbeleid betekent dat er gedegen en bewuste keuzes worden gemaakt. Wat gaan we handhaven? Wat doen we eerst? Wat doen we later en wat doen we niet? Daarom worden prioriteiten gesteld. Dit hoofdstuk beschrijft hoe de prioriteiten worden bepaald en welke gevolgen deze prioriteiten hebben voor de gekozen werkwijze en handhaving. Het jaarlijkse uitvoeringsprogramma speelt een belangrijke rol in het verklaren van de keuzes van prioritering. Het doel van het uitvoeringsprogramma is om inzicht te geven in de voorgenomen activiteiten voor dat jaar, binnen de verschillende taakvelden. Hieruit dient te blijken welke onderwerpen en projecten dat jaar extra aandacht krijgen.
3.1 Risicobepaling en afweging De prioritering van verschillende activiteiten hangt af van de inschatting van risico’s die bestaan voor bepaalde overtredingen. Bij het inschatten van risico’s wordt enerzijds nagegaan hoe groot het ongewenste effect van de overtreding is. Het kan daarbij gaan om de impact op zaken zoals veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of gezondheid. Anderzijds wordt rekening gehouden met de kans dat een bepaalde overtreding zich voordoet. Overtredingen die grote negatieve gevolgen hebben voor de samenleving en waarvan de kans groot is dat deze zich voor doen, krijgen een hoge prioriteit. Is de kans klein dat de overtreding zich voordoet en is het effect gering? Dan is de prioriteit laag. De hoogste prioriteit geldt voor acute gevaren met direct causaal herleidbare grote gevolgen, zoals:
Directe schade aan de volksgezondheid zoals COVID-19, brandgevaar en explosiegevaar.
Directe risico’s voor de openbare orde en veiligheid, zoals bij demonstraties, krakersactie en instortingsgevaar van gebouwen waarbij voorbijgangers gevaar (kunnen) lopen.
Directe, onomkeerbare schade, voor de stedenbouwkundige, landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteit en ruimtelijke ordening, zoals het wijzigen van een monument zonder vergunning.
Directe, onomkeerbare schade, voor de bewegingsruimte van de mens (op het gebied van wonen, bedrijfsvoering, voorziening in eerste levensbehoeften), zoals de onbereikbaarheid van gebouwen.
Schade aan milieu en natuurschoon (zoals bodemverontreiniging, luchtverontreiniging, waterverontreiniging en schade aan flora en fauna).
Onder de middelste prioriteit vallen zaken zoals:
Jeugdoverlast meldingen in openbare ruimte.
Foutparkeren waarbij de hulpdiensten gehinderd kunnen worden.
Bijtincidenten honden.
(Grootschalige) afval- of drugsdumpingen.
Toezicht rondom evenementen.
Strijdig gebruik met het omgevingsplan.
Financieel-economische schade (zoals kosten voor de gemeente en/of gemeenschap, maatschappelijke en financiële aansprakelijkheid van de gemeente).
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
7
De laagste prioriteit geldt voor zaken zoals:
Verslechtering van de leefbaarheid.
Sociale veiligheid.
Aangezicht (vervuiling).
Privacy.
Overlast van loslopende honden, hondenpoep.
(Particuliere) hinder zoals geluidshinder en stankhinder.
Hierbij moet vermeld worden dat de bovenstaande opsommingen geenszins uitputtend zijn, maar ter voorbeeld dienen. Iedere situatie wordt gewogen en geclassificeerd, waarna er gepaste prioriteit aan toegekend wordt. Jaarlijks worden de handhaving cijfers geanalyseerd. De uitkomst van deze analyse is direct van invloed op het uitvoeringsprogramma van het volgende jaar. Vanuit de analyse van afgelopen jaar blijkt zowel uit de meldingen als uit de handhavingsactiviteiten dat deze in principe een breed scala aan onderwerpen behelzen, waarin zich drie duidelijke clusters aftekenen, namelijk parkeeroverlast, afvalhinder en hondenpoep op de openbare weg. Een hoge melding frequentie of handhaving frequentie betekent niet automatisch dat een onderwerp hoog geprioriteerd wordt, dit is afhankelijk van meerdere factoren, zoals boven omschreven
3.2 Gevolgen prioritering voor toezicht en handhaving De hoogte van de prioriteit bepaalt hoe snel en/of intensief wordt opgetreden. Hoe hoger de prioriteit, hoe meer handhavingsaandacht. Dat betekent dat als keuzes moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld eerder wordt opgetreden tegen grote gevaren zoals instortingsgevaar dan tegen effecten met een kleinere impact zoals lichte vervuiling. Hoe hoger de prioriteit, hoe breder de aandacht zal zijn.
3.3 Programmatische werkwijze Het duiden van bovenstaande prioriteringen wordt vertaald in een programmatische wijze van uitvoering. Er zijn in de gemeente Waddinxveen drie verschillende benaderingen voor toezicht en handhaving waarbinnen geprioriteerd wordt: de risicogerichte benadering, de probleemgerichte benadering en de projectgerichte benadering. We gaan daarbij allereerst uit van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven en richten de focus op risicobeheersing (risicogerichte benadering). Ten tweede wordt gehandhaafd op overtredingen die door eigen organisatie of andere partijen worden geconstateerd (probleemgerichte benadering). Ten slotte kan er voor specifieke onderwerpen de behoefte ontstaan om op een gerichtere manier tot gedragsverandering te komen (projectgerichte benadering). In dit hoofdstuk worden deze drie benaderingen verder toegelicht.
3.4 Risicogerichte benadering In beginsel zijn de handhavingsprioriteiten gebaseerd op een inschatting van veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor burgers in de gemeente Waddinxveen. Ook aspecten als leefbaarheid, duurzaamheid en omgevingskwaliteit wegen hierbij mee. De handhavingsprioriteiten zijn risicogericht. Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
8
Bij het bepalen van de prioriteit binnen de risico gerichte aanpak wordt gekeken naar de combinatie van hoe groot de effecten zijn van een overtreding op de leefomgeving en hoe groot de kans is dat deze overtreding plaats zal vinden. De risicogerichte benadering vormt de basis voor prioritering in toezicht. Daar waar grote risico’s bestaan, wordt intensiever en/of vaker getoetst. Zo wordt er bijvoorbeeld uitgebreid toezicht gehouden op brandveiligheid, omdat overtredingen grote gevolgen kunnen hebben. Daarnaast beïnvloedt de hoogte van het risico in welke volgorde handhavingszaken worden afgehandeld. Ook reguliere controles vallen onder de risico gerichte benadering. Voor taakvelden zoals brandveiligheid, milieu en de Drank- en Horecawet gelden activiteiten waarbij regulier toezicht wordt gehouden. Bij regulier toezicht geldt dat de intensiteit van toezicht wordt bepaald aan de hand van de historie van de casuïstiek. Als bij controles herhaaldelijk blijkt dat er geen bijzonderheden zijn bij een onderwerp of locatie, komt deze in aanmerking voor een lagere intensiteit. Indien er bij een reguliere controle bijzonderheden worden aangetroffen kan de intensiteit van toezicht bij een onderwerp of locatie ook juist verhoogd worden.
Voor het taakveld Milieu dat door de omgevingsdienst Midden Holland wordt uitgevoerd, geldt bijvoorbeeld dat op basis van het soort activiteit en de handhavingszaken die spelen er jaarlijks aandachtsbedrijven worden geselecteerd waar een verhoogde controlefrequentie op wordt toegepast. Dit kan zowel veiligheid als duurzaamheid gerelateerd zijn.
3.5 Probleemgerichte benadering Toezicht en handhaving wordt waar mogelijk ook probleemgericht benaderd. Dit betekent dat handhaving wordt toegepast als medewerkers van de gemeente (bijv. buitendienst), (veiligheidsen/of handhavings-) partners, burgers of bedrijven melding maken van illegale activiteiten. Hierbij kan gedacht worden aan specifieke problemen als bijplaatsingen afval, (deze past hier toch???) geluidsoverlast, illegale bebouwing of caravans op de openbare weg. Binnen de mogelijkheden die de gemeente heeft, wordt gezocht naar de beste weg die leidt tot de oplossing van een probleem. Dit kan betekenen dat boetes uitgeschreven worden bij bijvoorbeeld drukke kruispunten voor scholen, terwijl tegelijkertijd projectgericht gekeken wordt hoe de situatie verbeterd kan worden om het risico te verlagen. Een melding van een foutgeparkeerde auto in een woonwijk kan daardoor bijvoorbeeld later worden afgehandeld dan een auto die de uitgang voor een nooddienst blokkeert. De wijze van deze prioritering sluit aan op de risicogerichte benadering.
3.6 Projectgerichte benadering Om het gedragsveranderingsaspect van handhaving uit de incidentele sfeer te houden, wordt gebruik gemaakt van projectmatig handhaven waar het gaat over structurele, veel voorkomende en terugkerende problematiek. Dit houdt in dat de handhaving dan gaat plaatsvinden in drie fases: bewustwording/informatiedeling, waarschuwen en beboeten. In de tweede fase (waarschuwen) en derde fase (beboeten) wordt het aantal waarschuwingen en bekeuringen gemonitord. Elk project bestaat uit drie cycli waarin de fases worden afgebouwd. Tussen de drie cycli vindt een periode passief handhaving plaats. Hierdoor is het mogelijk om het effect van de vorige cyclus te bepalen. Zodoende ontstaat er een feedbackloop waarin de effectiviteit en de efficiëntie van de wijze van handhaven kan worden bepaald. De handhaving van parkeerproblematiek bij scholen is een Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
9
voorbeeld van een projectgerichte benadering, waarbij in de eerste fase wordt geïnformeerd, in de tweede fase wordt gewaarschuwd en in de derde fase wordt beboet. In het algemeen kan binnen de derde fase het beboeten ook gelezen worden als handhavend optreden, omdat in sommige gevallen een last onder bestuursdwang wordt toegepast in plaats van beboeten. In samenhang met de projectmatige aanpak kan de beschikbare capaciteit op een efficiënte wijze ingezet worden. Indien uit de eerste cyclus blijkt dat een specifiek onderwerp geen punt van aandacht is in een bepaalde wijk, is het uitvoeren van de tweede en derde cyclus in deze wijk geen prioriteit. Zo is het mogelijk om efficiënter inzet te plegen in de vervolgcycli door de beschikbare capaciteit te concentreren in de aandachtsgebieden.
Benadering Risicogericht
Probleemgericht
Projectgericht
Prioriteit Hoog
Uitgebreid toezicht Proactief Vaste controlefrequentie
Midden
Toezicht minder intensief Vooral steekproefsgewijs Gebiedsgerichte controles/surveilleren Minder uitgebreide toetsing
Toezicht op naleving n.a.v. meldingen, klachten of handhavingsverzoeken Geen of slechts globale controle
Laag
Uitvoeren van 3 cycli van 3 fasen elk, met aflopende intensiviteit
Na eerste cyclus evaluatie voor noodzaak 2e en/of derde cyclus
Figuur 1: Programmatische werkwijze
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
10
4 Nalevingsstrategie Naleving van de regels dient een vanzelfsprekendheid te zijn. Inwoners en bedrijven mogen op hun verantwoordelijkheid worden aangesproken. Niet alleen de gemeente mag dat doen, maar ook inwoners en ondernemers kunnen elkaar aanspreken op het niet-naleven van regels. Burgers zullen eerst moeten onderzoeken of door overleg de overtreding gestopt of in de toekomst voorkomen kan worden, alvorens de gemeente wordt ingeschakeld. De gemeente Waddinxveen kan immers niet overal tegelijkertijd zijn en wil dat ook niet. De eigen verantwoordelijkheid betekent niet dat burgers en bedrijven voor eigen rechter kunnen gaan spelen. Door middel van overleg met elkaar zal het gewenste resultaat bereikt moeten worden. Eventueel kan de gemeente daarin een rol spelen door het stimuleren van (buurt)bemiddeling. Voor de concrete invulling van de verschillende benaderingen heeft de gemeente verschillende instrumenten. Deze zogenaamde nalevingsstrategieën hebben allen als doel om tot naleving van weten regelgeving te komen. Uitgangspunt bij deze strategieën is dat inwoners en bedrijven zelf verantwoordelijk zijn. De nalevingsstrategieën worden opgesplitst in enerzijds de preventiestrategie (waarbij inwoners gestimuleerd worden tot naleving van de regels) en anderzijds de handhavingsstrategie.
De handhavingsstrategie bestaat uit de toezichtstrategie (hoe houden we toezicht?), de interne- en externe afstemming (hoe komen we tot integrale handhaving?), de sanctiestrategie (welke middelen zetten we wanneer in?), en de gedoogstrategie (in welke gevallen gedogen we?). Voor iedere strategie staat uitgewerkt wat de (wettelijke) mogelijkheden zijn en op welke manier de gemeente Waddinxveen daar al dan niet gebruik gemaakt. De nalevingsstrategie valt in twee categorieën uiteen te zetten:
Preventiestrategie is de strategie voor de inzet van middelen, niet zijnde handhaving. Bijvoorbeeld door het stimuleren van eigen verantwoordelijkheid van inwoners door voorlichting of het toepassen van bemiddeling alvorens wordt overgegaan tot handhaving.
Handhavingsstrategie bestaat uit toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie en de interne- en externe afstemming.
Nalevingsstrategie
Preventiestrategie
Toezichtstrategie
Gedoogstrategie
Sanctiestrategie
Aanpak om te voorkomen dat overtredingen ontstaan
Aanpak bij inzicht houden in naleefgedrag en gedragsmotieven
Aanpak van niethandhaven in overtredingssituaties
Aanpak bij geconstateerde overtreding
Interne- en externe afstemming
Figuur 2: Nalevingsstrategie
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
11
4.1 Preventiestrategie De preventiestrategie richt zich op het vergroten van de bewustwording bij inwoners en bedrijven. Het doel is om de betrokkenheid en het draagvlak voor spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Het gevolg is dat er minder toezicht en repressieve handhaving hoeft plaats te vinden, omdat er minder overtredingen worden gepleegd. Communicatie en voorlichting spelen een belangrijke rol in de preventiestrategie.
4.2 Toezichtstrategie In de toezichtstrategie staat de vraag centraal hoe de gemeente als bevoegd gezag het toezicht wil laten uitoefenen. Hoe zet de gemeente haar capaciteit en middelen zo in dat het een zo hoog mogelijk rendement behaalt bij de uitvoering van de handhavingstaken. Uitgangspunt voor de operationele uitvoering van handhaving is het zoveel mogelijk integraal uitvoeren van het toezicht en de handhaving. Voor de invulling zijn verschillende integrale toezichtvormen denkbaar:
Controleren met elkaar. Vanuit de diverse beleidsvelden gezamenlijk een integrale controle uitvoeren. Vooral in situaties die complexer zijn of een hoge bestuurlijke prioriteit hebben.
Controleren na elkaar. Verschillende toezichthouders voeren een controle uit. Omdat deze controles plaatsvinden over een relatief langere periode, heeft deze aanpak een sterkere preventieve werking. Anderzijds gaat de toezichtlast hier niet mee omlaag. Voorwaarden zijn daarom een programmatische aanpak, onderlinge afstemming en het delen van elkaars toezichtinformatie.
Controleren voor elkaar. Hierbij voert één toezichthouder de integrale controle uit van de diverse betrokken beleidsvelden. Dit kan voornamelijk bij situaties met een zeer geringe complexiteit.
Signaleren voor elkaar. Facetcontrole door één toezichthouder. Deze toezichthouder neemt tijdens de controle aspecten van de andere beleidsvelden mee. Het voordeel van deze aanpak is dat toezichthouders overtredingen in een eerder stadium kunnen signaleren.
Ad hoc controle. Ad hoc toezicht betreft de zaken die niet in te plannen zijn, maar waar meestal als gevolg van bijzondere omstandigheden toch de nodige aandacht aan geschonken moet worden, bijvoorbeeld als gevolg van klachten/meldingen, weersomstandigheden, calamiteiten.
Projectmatige controle. Toezicht dat plaatsvindt in het kader van een project.
Bij een integrale aanpak wordt tijdens het overleg met interne toezichthouders en externe handhavingspartners bepaald welke integrale toezicht vorm wordt gehanteerd.
4.3 Gedoogstrategie Dit beleidsdocument gaat over het optreden tegen overtredingen. Dat betekent dat in principe geen ruimte bestaat voor het gedogen van overtredingen. Toch kan in een aantal gevallen de afweging van belangen leiden tot de conclusie dat handhavend optreden op dat moment niet redelijk of billijk is en de overtreding voor een bepaalde periode moet worden gedoogd.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
12
Gedoogkader De gemeente Waddinxveen sluit aan bij de huidige (vaste) jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State over de aanvaardbaarheid van gedogen: “Slechts onder bijzondere omstandigheden. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien”. Richtlijnen voor gedogen Onverminderd het vereiste van een zorgvuldige belangenafweging bij iedere overtreding, komen in principe de volgende situaties voor het afzien van bestuursrechtelijk handhavend optreden in aanmerking:
Overmacht situaties. Het gaat hierbij om onvoorziene situaties die niet voor legalisatie in aanmerking komen, maar waarbij de overtreder geen enkel verwijt kan worden gemaakt. De belangenafweging kan er in die situaties toe nopen om de overtreding tijdelijk te gedogen.
Situaties waarin handhavend optreden onevenredig is. Kenmerk van deze situaties is dat geen sprake is van overmacht of van zicht op legalisatie van de overtreding op afzienbare termijn, maar wel van één of meer zodanig bijzondere omstandigheden dat de belangenafweging aanleiding geeft om af te zien van bestuursrechtelijk handhavend optreden. Anders gezegd gaat het om situaties, waarin handhavend optreden onevenredig moet worden geacht.
Situaties waarin sprake is van concreet zicht op legalisatie. Concreet zicht op legalisatie van de overtreding is de voornaamste bijzondere omstandigheid die noopt tot het afzien van handhavend optreden. Is daarvan sprake dan is het belang om handhavend op te treden relatief gering en wordt het toepassen van een bestuursrechtelijke maatregel veelal onrechtmatig geacht. Reden waarom in deze situaties in de regel geen daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van de handhavingsbevoegdheid. Wanneer is sprake van (voldoende) concreet zicht op legalisatie? Uitgangspunt is dat concrete stappen zijn gezet tot legalisatie en bijvoorbeeld een te honoreren ontvankelijke vergunningaanvraag voorligt en/of een kansrijke ontheffingsprocedure is gestart.
Gedogen kan uitsluitend actief, dus op basis van een expliciet (schriftelijk) besluit. Het beleid voorziet voor situaties waarin wegens overmacht of onevenredigheid wordt gedoogd in een gedoogbeschikking. Een gedoogbeschikking wordt in principe verleend voor een zo kort mogelijke concrete termijn. Slechts in uitzonderingsgevallen kan deze worden verleend voor onbepaalde duur of is een persoonsgebonden gedoogbeschikking denkbaar. Overigens staat bij het afzien van handhaven het door de overtreden rechtsregel beschermde belang (de beleidsdoelstelling) centraal. Er dienen zodanig strikte voorwaarden aan het gedogen te worden verbonden dat dit belang genoegzaam is gewaarborgd en materieel gezien geen verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie (past bij de belangenafweging en wordt marginaal getoetst).
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
13
4.4 Sanctiestrategie Wat in relatie tot de overtreding een passende bestuurlijke sanctie is, is afhankelijk van de situatie. Het college heeft de keuze uit een herstelsanctie of een bestraffende sanctie. Bij een herstelsanctie gaat het om het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van een overtreding of het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Bij de bestraffende sanctie gaat het om het toevoegen van leed, straf aan de overtreder. In het volgende schema is het palet aan bestuurlijke sancties weergegeven.
Herstel sanctie
Bestraffende sanctie
Last onder bestuursdwang
Intrekken vergunning of ontheffing
Last onder dwangsom
Bestuurlijke boete Bestuurlijke strafbeschikking
Figuur 3: Bestuurlijke sancties De gemeente Waddinxveen gebruikt de onderstaande bestuurlijke instrumenten om een overtreding te beëindigingen of te voorkomen:
Opleggen van een (preventieve) last onder dwangsom.
Toepassen (last onder) bestuursdwang.
Intrekken van een verleende vergunning of ontheffing.
(Buurt)bemiddeling.
Bestuurlijke strafbeschikking (bij strafrechtelijke overtreding).
De bestuurlijke boete is tevens een wettelijk instrument waar de gemeente gebruik van kan maken. De bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijk sanctioneringsmiddel dat – in tegenstelling tot de andere bestraffende sancties - zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie of een rechter kan worden opgelegd. De gemeente int de boete ook zelf. De gemeente is bij het opleggen van een bestuurlijke boete volledig verantwoordelijk voor het proces van oplegging tot inning. Dit betekent dat er relatief veel administratieve lasten gemoeid zijn met het opleggen van een bestuurlijke boete (opstellen rapportage, opstellen en toezenden beschikking, bezwaar en beroep, inning en eventueel inschakelen incasso bij nalaten van betaling). De administratieve lasten die het toepassen van een bestuurlijke boete met zich meebrengt, is voor de gemeente Waddinxveen de reden om dit instrument niet in te zetten. Bij het maken van een keuze wordt gekeken naar: wat willen we bereiken, welk middel is het meest geschikt en het minst ingrijpend om een normconforme situatie te verkrijgen. Waddinxveen kiest waar dat mogelijk is voor het instrument ‘last onder dwangsom’. De verantwoordelijkheid om de overtreding te beëindigen, ligt bij dit instrument bij de overtreder. Het proces om te komen tot het uitvoeren en effectueren van bestuursdwang is erg arbeidsintensief.
Om die reden heeft de dwangsom de voorkeur van de gemeente boven het toepassen van bestuursdwang.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
14
In sommige situaties past geen last onder dwangsom:
De overtreder kan er immers voor kiezen om de last onder dwangsom te laten verbeuren zonder verdere actie te ondernemen. In dat geval blijft de overtreding vooralsnog voortbestaan.
Bij spoedeisende situaties kiest de gemeente in principe voor een last onder bestuursdwang. Ook bij een lozing van zeer gevaarlijke stoffen is bestuursdwang het best passende instrument. De gemeente wil hier niet het risico lopen dat de overtreding, ondanks de last onder dwangsom, wordt voortgezet.
In situaties waarin een overtreding van vergunningvoorschriften alleen ongedaan kan worden gemaakt door de inrichting te sluiten, is een last onder dwangsom ook niet het juiste instrument. Dit is bijvoorbeeld bij overtreding van geluidsvoorschriften door een horecaonderneming. De gemeente kiest ook in dat geval voor het opleggen van bestuursdwang.
In gevallen waarin de eigenaar niet wordt achterhaald en langer wachten niet meer wenselijk is om de overtreding ongedaan te maken. Bijvoorbeeld bij het verwijderen van wrakken uit de openbare ruimte.
4.5 Hoogte dwangsom Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag heeft de gemeente een ruime mate van beleidsvrijheid. In ieder geval moet het dwangsombedrag zodanig hoog zijn dat er voor de overtreder een prikkel vanuit gaat om de overtreding te beëindigen of te voorkomen. Het moet aantrekkelijker zijn om de overtreding ongedaan te maken dan om de dwangsom te betalen. Bij de hoogte van de dwangsommen wordt rekening gehouden met:
De kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding ongedaan te maken.
De aard en de ernst van de overtreding.
De omvang van de schade.
De draagkracht van de overtreder.
Voordeel/ opbrengst voor de overtreder.
De waarde van het illegale bouwwerk.
Om transparant te zijn naar de burgers en bedrijven en willekeur tegen te gaan, wordt de hoogte van de dwangsommen gebaseerd op de ‘Landelijke leidraad handhavingsacties en begunstigingtermijn’ van Infomil. Als de hoogte van een dwangsom vastligt in een beleidsregel, gelden de genoemde bedragen als algemene richtlijn. In de handhavingsbeschikking wordt de hoogte van de dwangsom gemotiveerd. Het vaststellen van de hoogte en de maximaal te verbeuren dwangsom is altijd afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In voorkomende gevallen kan het noodzakelijk zijn om, gezien de omstandigheden van een geval, een dwangsom vast te stellen in afwijking van de genoemde bedragen.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
15
4.6 Begunstigingstermijn Een begunstigingstermijn is de termijn die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen. De begunstigingstermijn is op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen. Dat houdt in, dat de termijn voldoende lang is om als overtreder de opgelegde verplichtingen uit te kunnen voeren en gezien de omstandigheden van de situatie redelijk is. Een begunstigingstermijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk. Hiermee wordt een open einde van het handhavingstraject voorkomen of dat de lengte van de begunstigingstermijn zodanig lang is dat sprake is van het gedogen van de overtreding. De gemeente hoeft geen rekening te houden met de termijnen van bezwaar en beroep. De begunstigingstermijn gaat lopen op de dag na dagtekening van de handhavingsbeschikking. De gemeente heeft voor de meest voorkomende overtredingen de begunstigingstermijnen vastgelegd. De termijnen zijn gebaseerd op de ‘Landelijke leidraad handhavingsacties en begunstigingtermijnen’ van Infomil. De begunstigingstermijn neemt de gemeente op in haar dwangsombeleid. De gemeente Waddinxveen verlengt in principe vastgestelde begunstigingstermijnen in handhavingsbeschikkingen niet. Er kan echter een gegronde reden zijn waarom de begunstigingstermijn toch verlengd of opgeschort kan worden. Dit kan onder meer het geval zijn wanneer:
De overtreder zelf aangeeft meer tijd nodig te hebben om de overtreding op te heffen. Hierbij moet de overtreder de gemeente een concrete redelijke termijn geven waarbinnen hij de opgelegde last alsnog zal uitvoeren.
Bezwaar is ingediend en sprake is van bijzondere omstandigheden.
Wanneer de begunstigingstermijn wordt verlengd, is dit een nieuw besluit waartegen voor alle belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat. Het indienen van bezwaar of instellen van beroep schort de werking van de handhavingsbeschikking niet op. Dit betekent dat de bezwaarmaker bij de rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening moet indienen om bijvoorbeeld te voorkomen dat dwangsommen verbeuren. De begunstigingstermijn zal in de regel niet enkel worden opgeschort omdat een verzoek om een voorlopige voorziening is ingediend. De voorlopige voorzieningenrechter kan beslissen de begunstigingstermijn te schorsen tijdens bezwaar-/ beroepsprocedures.
4.7 Interne en externe afstemming (integraal handhavingsoverleg) De interne toezichthouders werken zoveel mogelijk integraal. Dit betekent dat ook de inspecteur bouw en wonen samen met een BOA op controle kan gaan. Met andere bestuurlijke handhavingspartners heeft de gemeente regulier overleg om informatie en de toezichtstrategie bij een integrale aanpak uit te wisselen in het integrale handhavingsoverleg. Hieraan nemen verschillende medewerkers van de gemeente, de ODMH en de wijkagent deel. In dit overleg kunnen bestuurlijke handhavingspartners integrale c.q. risicovolle situaties inbrengen. Indien een gecoördineerde integrale aanpak van meerdere partners nodig blijkt wordt hiervoor een aparte projectgroep met regisseur opgezet.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
16
5 Samenwerkingspartners 5.1 Veiligheidsregio Hollands Midden (VRHM) De Veiligheidsregio adviseert de gemeente in het kader van de vergunningverlening (bouwen, milieu, gebruik) op het gebied onderdeel brandveiligheid, bereikbaarheid en bluswatervoorzieningen, brandveiligheid en gezondheidsaspecten bij evenementen en ruimtelijke ordening inclusief externe veiligheid van brandveilig gebruik. Ook voert de VRHM op dit gebied het toezicht uit. De samenwerkingsafspraken tussen de VRHM en de gemeente liggen vast in een DVO. De VRHM rapporteert jaarlijks over de uitgevoerde werkzaamheden en stelt jaarlijks in overleg met de gemeente een jaarplan/jaarprogramma op.
5.2 Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH) De ODMH voert voor de gemeente de wettelijke én enkele aanvullende (milieu)taken uit. De samenwerkingsafspraken tussen de ODMH en de gemeente liggen vast in gemeenschappelijke regeling ODMH. De ODMH rapporteert over de uitvoering van het werkplan en over de voortgang van de uitvoering van haar taken. Ook stelt de ODMH jaarlijks een uitvoeringsprogramma op. De accounthouder ODMH van de gemeente ziet hierop toe.
5.3 Provincie Zuid-Holland De provincie Zuid-Holland heeft de (wettelijke) taak om de samenwerking tussen bestuursorganen op het gebied van de TH-taken te coördineren door middel van het Interbestuurlijk Toezicht (IBT). De Provincie Zuid-Holland monitort of en in hoeverre gemeenten voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen, onder andere op het gebied van het omgevingsrecht. Het IBT richt zich zowel op de taken vergunningenverlening, toezicht en handhaving, als op ruimtelijke ordening, milieu, externe veiligheid en erfgoed/monumenten.
5.4 Politie Politie en gemeente werken op lokaal niveau intensief samen.
5.5 Openbaar Ministerie (OM) In het geval strafrechtelijk optreden is vereist, bijvoorbeeld bij de vervolging van milieuovertredingen, waarbij sprake is van economische delicten, vindt afstemming plaats met het functioneel parket te Den Haag. De vervolging van overtredingen openbare ruimte worden afgehandeld door het OM te Den Haag.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
17
6 Communicatiestrategie Vanuit het verleden is handhaving veelal gericht op de beïnvloeding van gedrag van burgers of bedrijven, zodat deze wet- en regelgeving naleven. Deze beïnvloeding zal succesvoller zijn naarmate handhaving is gestoeld op kennis over dit gedrag en de oorzaken ervan. Ook in het gehele TH-beleid groeit het besef dat adequate naleving van regelgeving kan worden bevorderd door de inzet van informatie en communicatie met als doel de bevordering van naleving van regelgeving met als hoger doel verbetering, behoud en/of vergroting van de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. Als de doelgroep niet op de hoogte is van de regels, deze niet goed begrijpt, of onjuist interpreteert, kan regelgeving niet correct worden nageleefd. Voorlichting kan deze specifieke doelgroep(en) informeren over het bestaan van de regels en de juiste toepassing ervan. Als er minder onbedoelde fouten worden gemaakt bij de naleving, blijft er meer capaciteit beschikbaar voor toezicht en handhaving van overtredingen die de meeste impact hebben op de veiligheid(beleving) en impact op het woon-, werk- en leefklimaat. De communicatie vindt zo gericht mogelijk plaats aan de hand van de volgende communicatievormen:
Algemene communicatie: via websites en/of (lokale) media zo veel mogelijk mensen informeren over de regels en de toepassing daarvan.
Doelgroepgerichte/gebiedsgerichte communicatie: een doelgroep of gebied informeren over de specifieke regels die voor een gebied van toepassing zijn.
Individuele communicatie: persoonlijke voorlichting aan een burger of bedrijf over de regels en de toepassing ervan.
Gemeente Waddinxveen communiceert actief:
Wij kijken naar de mogelijkheden en kansen binnen de wettelijke kaders.
Wij lichten inwoners en bedrijven begrijpelijk voor bij complexe en veranderende wetgeving.
Wij creëren bewustwording van de wet- en regelgeving.
Wij stimuleren naleefgedrag door middel van communicatie.
Wij beantwoorden vragen over aanvragen zo snel mogelijk en begrijpelijk en communiceren van tevoren wanneer het antwoord komt.
Wij communiceren ook van buiten naar binnen en willen weten welke behoefte er leeft bij onze doelgroep.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
18
7 Bijzondere Handhaving 7.1 Privaatrechtelijke handhaving In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingsbevoegdheid heeft de gemeente ook privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruik maken van de privaatrechtelijke weg indien geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt of indien een ander belang gediend wordt dan het publiekrechtelijke belang. Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden, indien de gemeente als rechtspersoon optreedt. Dit kan in geval van:
Het plegen van een onrechtmatige daad door een natuurlijk- of rechtspersoon jegens de gemeente;
Het niet-nakomen van een overeenkomst met de gemeente door een natuurlijk- of rechtspersoon;
De eigenaarsbevoegdheid van de gemeente, zoals ingebruikneming van gemeentegrond.
7.2 Handhaving bij overtreding eigen organisatie of andere overheid Handhaving van voorschriften bij een object van een andere overheid of van een onderdeel van de eigen organisatie is niet anders dan handhaving van voorschriften bij derden. Als er sprake is van een incident, ongewoon voorval of overtreding door de eigen organisatie, dan heeft dit echter in principe altijd prioriteit. Afhankelijk van de aard en de effecten kan er worden besloten kortere termijnen of hogere dwangsombedragen te hanteren. Ook kan er voor spoed of super spoed bestuursdwang gekozen worden. Als er matige spoed is, kan ook worden gekozen voor een last onder dwangsom met een korte termijn met het achterwege laten van de constateringsbrief. Voor meer informatie over de incidenten, ongewone voorvallen en overtredingen door de eigen organisatie wordt verwezen naar de protocollen.
Integraal Toezicht & Handhavingsbeleid – Gemeente Waddinxveen 2024-2027
19