Definitief advies GOL - TwynstraGudde

Vertrouwelijk

Notitie Aan

Gemeente Heusden; gemeente Waalwijk

Ons kenmerk

638832756265966421

Datum

18 juni 2025

Onderwerp

Doorstart project GOL - beoordeling financieel voorstel aannemerscombinatie CMB

Aanleiding De gemeente Heusden en Waalwijk hebben TwynstraGudde gevraagd te adviseren over de voorstellen van de aannemerscombinatie Mourik Besix, hierna ook te noemen: ‘CMB’, ten behoeve van de doorstart van het project Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat, hierna ook te noemen: ‘GOL’ of ‘het project’. Alsmede te adviseren over de hierop gebaseerde voorstellen van de provincie Noord-Brabant, verder ook aan te duiden als ‘PNB’. Een doorstart van dit project is noodzakelijk geworden doordat het project gedurende langere tijd heeft stilgelegen als gevolg van een langdurige procedure bij de Raad van State over voor het project benodigde publiekrechtelijke besluiten. Op basis van de voorstellen van CMB dienen de PNB als opdrachtgever, en CMB als opdrachtnemer tot overeenstemming te komen over de gevolgen van de vertraging voor de uitvoering van het project.

Afbakening De vraag van beide gemeenten aan TwynstraGudde richt zich op de vraag of de door PNB als opdrachtgever met CMB als opdrachtnemer gemaakte afspraken voor een doorstart van project GOL, en die aan de basis liggen van de berekening van de aanvullende benodigde financiële middelen vanuit de risicodragende partners, in de praktijk gebruikelijk, verklaarbaar en voldoende herleidbaar zijn, mede in het licht van de in februari 2020 gesloten aannemingsovereenkomst. Hierbij hebben wij ons met name gericht op de opgevoerde kostensoorten en de onderbouwingengrondslag daarvoor. Wij hebben ons met name geen oordeel gevormd over de noodzaak en technische en inhoudelijke juistheid van wijzigingen en onderliggende posten, alsmede niet over de juistheid van de bijbehorende bedragen. Voor wat betreft deze laatstgenoemde aspecten zijn wij uitgegaan van de toetsing door en het oordeel van (het projectteam van) PNB en door PNB ingeschakelde adviseurs.

Context Als gevolg van de langdurige procedure bij de Raad van State en de stilstand van het project GOL die dit heeft veroorzaakt, is het project tot op heden anders gelopen dan door alle betrokkenen was voorzien bij de gunning van het realisatiecontract eind 2019. Door de stilstand heeft CMB de werkzaamheden eerst moeten staken en de opgebouwde projectorganisatie in fasen moeten afbouwen. De herstart van de werkzaamheden wordt nu voorzien in de loop van 2025, en oplevering eind 2029 (in plaats van maart 2022); een vertraging van zeven jaar. Met de herstart dient CMB deze organisatie opnieuw op te bouwen en worden betrokkenen met de gevolgen van de vertraging geconfronteerd: bijvoorbeeld dat prijsopgaven van onderaannemers en leveranciers niet meer gestand kunnen worden gedaan, medewerkers zich opnieuw moeten inwerken, dat het prijspeil als gevolg van de inflatie de afgelopen jaren aanzienlijk is gestegen en dat een deel van de werkzaamheden ofwel opnieuw moet worden uitgevoerd of moet worden geactualiseerd.

Tegen deze achtergrond kan van de aannemer niet verlangd worden dat deze het project op basis van de oorspronkelijke aannemingsovereenkomst uit 2019 gaat uitvoeren. Opdrachtgever PNB en aannemer CMB dienen tot overeenstemming te komen over de gevolgen van de vertraging, wat er nodig is om de draad weer op te pakken en welke aanvullende kostenvergoeding daar redelijkerwijs tegenover dient te staan. Inmiddels verkeren de uitwerking van de herstart door CMB en de gesprekken over de kostenconsequenties daarvan zich in een afsluitend stadium, maar blijkt de finale uitwerking complex. Teneinde daadwerkelijk een doorstart te kunnen maken in de zomer van 2025 is besluitvorming noodzakelijk over de financiële dekking van de benodigde aanvullende financiële middelen door de betrokken risicodragende partijen, waaronder ook Heusden en Waalwijk. Omwille van de voortgang kan deze besluitvorming niet wachten tot het moment dat de doorstart geheel is uitgewerkt en ook alle financiële onderbouwingen tot in detail inzichtelijk zijn. Er is door PNB op basis van de huidige gegevens een inschatting gemaakt van de maximale financiële impact, die de basis vormt voor een kredietvoorstel aan Heusden en Waalwijk.

Beoordeling en advies Op hoofdlijnen De kostenverhoging van het project is zeer fors. Bij nadere bestudering blijkt dat een aanzienlijk deel van de door CMB opgevoerde extra kosten rechtstreeks voortvloeit uit het contract (indexatie tot en met oktober 2024) en uit voor en na de stilstand overeengekomen wijzigingen. Deze zijn noodzakelijk bevonden en binnen de daarvoor geldende contractuele afspraken overeengekomen. Hiermee is ca 60% van de kostenstijging vanuit CMB te verklaren. Ingewikkelder ligt het bij de door CMB opgevoerde financiële gevolgen van de bouwtijdverlenging (ca. 40% van de meerkosten), doordat dit een verscheidenheid aan kostensoorten betreft die voor een belangrijk deel op het inhoudelijk en financieel oordeel van de aannemer berusten (denk bijvoorbeeld aan de planning en de benodigde capaciteit) en deels ook diens inschattingen zijn van voorziene nog te maken kosten. Veruit het grootste deel van deze verlengingskosten vloeit voort uit de extra kosten van mensen (langere duur en meer werk door herstart) en de langer doorlopende kosten van huisvesting, financiële kosten en kosten van de projectorganisatie. Deze zijn te relateren aan de vertraging, de herstart en de gewijzigde aanpak die noodzakelijk is geworden en als kostenposten te verklaren. Resteert een aantal bijkomende kosten als gevolg van de bouwtijdverlenging waar nog discussie over mogelijk is.

Bij enkelen ook over de rechtmatigheid. Bij de meeste over de redelijkheid en de hoogte van de bedragen. Dit betreffen posten die lastig te beoordelen zijn, omdat het om inschattingen van de aannemer gaat die deze moet maken om tot een raming te komen. De posten waar het hier om gaat bedragen ca. 4% van de totale geactualiseerde opdrachtsom. Deze mate van onduidelijkheid past wat ons betreft binnen een redelijke bandbreedte die past bij projecten van deze omvang in dit stadium (ter vergelijking: in een SSK-raming zit in de regel minimaal 10%-15% aan onzekerheid). Doorgaan of stoppen Een vertraging van een omvang als hier het geval is roept logischerwijs de vraag op wat de beste weg voorwaarts is: stoppen en de opdracht in concurrentie her-aanbesteden, of één-op-één met de huidige aannemer proberen tot een vergelijk te komen. Of stoppen en de opdracht her-aanbesteden in financiële zin tot een beter resultaat zal leiden, is niet met zekerheid te zeggen, want is afhankelijk van veel verschillende factoren. In hoeverre de marktwerking die dan hopelijk ontstaat, de kosten van vertraging, langere indexatie, voorbereiding en uitvoeren van een nieuwe aanbesteding, het afkopen van de huidige aannemer en het opstarten van een nieuwe opdrachtnemer goed zal maken, is maar zeer de vraag.

Nog los van de vraag in welke mate de markt tegen die tijd geïnteresseerd zal zijn om op de nieuwe aanbesteding in te schrijven en het project niet als ‘besmet’ zal beschouwen. Bovendien zou een dergelijke route ook nieuwe risico's met zich meebrengen. Denk bijv. aan: een juridisch conflict met de huidige aannemer over de afwikkeling en/of juridisch complicaties in de nieuwe aanbesteding. Tot slot zal de opdracht voor een her-aanbesteding wezenlijk moeten worden gewijzigd om die rechtmatig opnieuw aan te mogen besteden.

2/5

Stoppen en her-aanbesteden levert in ieder geval nog meer vertraging op, leidt tot aanvullende kosten (extra indexatie, afkoopkosten CMB en kosten van de ambtelijke organisatie) en introduceert risico’s en onzekerheden. Wij delen de inschatting van PNB (en ook van ingenieursbureau RHDHV) dat her-aanbesteden niet per se een aantrekkelijk alternatief is en beter geprobeerd kan worden tot een vergelijk te komen met CMB. Alleen als met CMB geen redelijke overeenstemming te bereiken is, zou die optie moeten worden overwogen. Gebruikelijk proces met de aannemer? Door PNB worden met CMB gesprekken gevoerd om tot overeenstemming te komen over een doorstart en de praktische en financiële gevolgen die de vertraging heeft. Deze gevolgen dienen als wijzigingen op de oorspronkelijke aannemingsovereenkomst te worden verwerkt. Dit proces wordt nu doorlopen en zoals gebruikelijk zitten de lastigste punten in de laatste details. Het proces dat door PNB met CMB wordt doorlopen is gebruikelijk in een situatie als de onderhavige. De onderliggende contractuele voorwaarden (UAV-gc 2005) voorzien ook in de mogelijkheid om de overeenkomst – binnen kaders – te wijzigen.

Aanbestedingsrechtelijke mogelijkheden Een belangrijke begrenzing van de mate waarin de aannemingsovereenkomst kan worden gewijzigd is gelegen in de aanbestedingsrechtelijke beperking dat een overeenkomst na gunning niet ‘wezenlijk’ mag worden gewijzigd. Wanneer er sprake is van een ‘wezenlijke’ wijziging en wanneer niet, is naar zijn aard een grijs gebied en hangt erg af van de specifieke omstandigheden van een geval. Om meer zekerheid te krijgen op dit punt is door PNB advies ingewonnen van Pels Rijcken advocaten. Deze heeft geconcludeerd dat het, binnen grenzen, verdedigbaar is dat de overeenkomst op een aanbestedingsrechtelijk toelaatbare wijze kan worden gewijzigd om tegemoet te komen aan de ontstane situatie. De door Pels Rijcken gevolgde redenatie is wat ons betreft navolgbaar en goed verdedigbaar en biedt ruimte om goede afspraken te maken met CMB. Het is aan PNB om ervoor te zorgen dat uiteindelijke afspraken binnen de juridische grenzen passen. De belangrijkste kostenposten Indexatie Een belangrijk onderdeel van de kostenverhoging wordt veroorzaakt door de kosten van indexatie: sinds 2019 tot en met 2024 (ruim 30% van de meerkosten). Dit is een onvermijdelijk onderdeel van de meerkosten indien het project GOL wordt doorgezet en betreft geen wijziging van de gesloten aannemingsovereenkomst.

Er is een contractuele indexeringsregeling overeengekomen en die dient te worden toegepast. Een restrisico blijft of de daadwerkelijke indexering vanaf 2024 niet te veel afwijkt van de op dat punt door PNB gemaakte inschatting voor het benodigde aanvullende krediet. Wijzigingen (uit het verleden en nieuw) In de periode van voor de stilstand zijn bij de voorbereidingswerkzaamheden al wijzigingen noodzakelijk geworden. Deze waren nog niet allemaal afgehandeld. Als gevolg van de vertraging zijn nieuwe wijzigingen noodzakelijk geworden, bijvoorbeeld door tijdsverloop, waardoor sommige oplossingen niet meer mogelijk zijn, doordat er gewijzigde inzichten zijn ontstaan en sommige onderzoeken opnieuw uitgevoerd moeten worden, want niet meer rechtsgeldig. Door PNB en CMB zijn afspraken gemaakt over deze wijzigingen (inhoudelijk en financieel) in het kader van de doorstart. Het is wat ons betreft verstandig en logisch om op dit moment over al deze zaken overeenstemming te bereiken voordat het project daadwerkelijk weer volledig wordt opgestart, zodat die het vervolg van het project niet verder meer kunnen belasten. Het grootste deel van deze wijzigingen is gespecificeerd door CMB en beoordeeld en geaccepteerd door PNB. Enkele wijzigingen betreffen inschattingen en zijn nog niet volledig onderbouwd door CMB en daarom nog in behandeling.

Er is een inschatting gemaakt door PNB van de kosten hiervan. PNB verwacht ook hier inhoudelijk uit te komen. Het doorvoeren van dergelijke wijzigingen past in de systematiek van de gesloten overeenkomst/UAV-gc.

3/5

Kosten bouwtijdverlenging Onder de kop ‘Kosten bouwtijdverlenging’ worden verschillende kostensoorten opgevoerd. Deze hebben in de beoordeling de meeste vragen opgeleverd. Deze kunnen grotendeels wel en voor een kleiner deel ook (nog) niet volledig worden onderbouwd. Veruit het grootste deel van deze verlengingskosten vloeit voort uit de extra kosten van mensen (langere duur en meer werk door herstart) en de langer doorlopende kosten van huisvesting, financiële kosten en kosten van de projectorganisatie. Deze zijn direct te relateren aan de vertraging, de herstart en de gewijzigde aanpak die noodzakelijk is geworden en als kostenposten te verklaren. Deze kostenposten zijn als wijziging binnen de gesloten overeenkomst/ UAV-gc door te voeren. Vragen kunnen gesteld worden bij de door CMB opgevoerde kosten voor aanvullende indexatie over de periode 20192025 en de extra vergoeding voor nieuwe risico’s. In beginsel is voor een aanvullende vergoeding voor prijsstijgingen naast de overeengekomen indexeringsregeling contractueel, geen ruimte, behoudens exceptionele ofwel onvoorziene omstandigheden. De afgelopen periode van stilstand is zeker een bijzondere periode geweest, waarin geopolitiek ontwikkelingen grote prijsschommelingen hebben veroorzaakt die ook GWW-projecten sterk hebben geraakt.

De overeengekomen indexeringsregelingen hebben die kostenstijgingen bij meerdere projecten niet voldoende kunnen afdekken. De afgelopen jaren zijn door meerdere opdrachtgevers in projecten maatwerkoplossingen overeengekomen om dit financiële probleem op te lossen. Door Bouwend Nederland is er zelfs een notitie over dit onderwerp opgesteld. Geheel ongebruikelijk is een dergelijke afspraak dus niet en wat ons betreft is dit verdedigbaar. Over de opgevoerde aanvullende vergoeding voor nieuwe risico’s moet de vraag gesteld worden of die niet binnen de contractuele risico-opslag opgevangen zou moeten worden. Met een onderbouwing merkt CMB op dat het risicoprofiel van het project inmiddels niet meer hetzelfde is: er zijn nieuwe risico’s geïdentificeerd en de blootstelling aan risico’s is met de toegenomen uitvoeringsduur ook langer. Dat maakt dat de risico-inschatting zoals die is gedaan bij inschrijving in 2019, niet meer afdoende is. Ook deze post is wat ons betreft te verdedigen als een wijziging van omstandigheden die een bijbetaling kan rechtvaardigen. Voor de overige bijkomende vertragingskosten (ca. 4% van de geactualiseerde bouwsom) geldt met name dat deze op dit moment niet volledig inzichtelijk te krijgen zijn. CMB geeft aan dat die kosten er aankomen en tegelijkertijd is de omvang van de extra kosten nog niet vast te stellen. CMB werkt hiervoor nog met inschattingen.

Denk bijvoorbeeld aan offertes van leveranciers en onderaannemers die niet meer gestand kunnen worden gedaan en waar nog geen nieuwe prijsopgaven van beschikbaar zijn. Deze gevolgen zullen gaandeweg duidelijk worden en alsnog door CMB als wijzigingen moeten worden onderbouwd in het reguliere contractbeheersingsproces.

Wat is er nog nodig Samenwerking De focus van de door PNB met CMB gevoerde gesprekken is tot op heden sterk gericht op de financiën. Het voortraject met CMB is niet geheel vanzelf gegaan. Hierom adviseren wij voor de herstart naast financiële afspraken, ook afspraken te maken over hoe PNB en CMB in de toekomst (aangenomen dat er een doorstart komt) een aantal zaken anders gaan doen om geschillen te voorkomen en er met elkaar voor te zorgen dat het vanaf heden financieel en kwalitatief voorspelbaar verloopt. Committeren partijen zich aan een gezamenlijk doel en de contractuele afspraken? CMB heeft zich, zo hebben wij begrepen, tot op heden aan een aantal contractuele eisen niet (volledig) gehouden (waaronder het geven van voldoende inzicht in calculaties). Dat zouden partijen in de toekomst anders moeten willen doen. Wij adviseren hier op korte termijn expliciet bij stil te staan.

4/5

Wij hebben de indruk dat het contractmanagement vanuit PNB tot op heden onvoldoende effectief is ingezet om succesvol te kunnen acteren richting CMB. Als mede-risicodragende partij hebben ook Heusden en Waalwijk er belang bij dat dit in de toekomst beter gaat. Ook hiervoor is het helpend als er overall afspraken over de samenwerking worden gemaakt. Conclusie Naar onze overtuiging is de keuze om door te gaan met CMB en tot overeenstemming te komen over de gevolgen van de vertraging goed begrijpelijk. Deze keuze is ook juridisch verdedigbaar. De meeste kostenposten die door CMB zijn aangevoerd hebben een onderbouwing en die zijn als post verdedigbaar. Over een klein aantal posten met een relatief geringe financiële omvang (ca. 4% van de geactualiseerde aanneemsom van €135,7 miljoen) blijft discussie mogelijk over de vraag of die kostenposten terecht worden opgevoerd, deels vanwege rechtmatigheid, deels omdat lastig is te beoordelen on hoeverre het hier om reële bedragen gaat. Deze mate van onduidelijkheid past wat ons betreft binnen een redelijke bandbreedte die past bij projecten van deze omvang en in dit stadium (ter vergelijking: in een SSK raming zit in de regel minimaal 10%-15% aan onzekerheid).

Dit sluit ook aan bij het oordeel van ingenieursbureau HaskoningDHV, die tot de conclusie komt dat het bedrag binnen een bandbreedte ligt die past bij een raming in dit stadium en dat het totaalbedrag ‘niet als onverklaarbaar kan worden beschouwd’.

5/5