54a Bijlage De Memorie van toelichting is geen wet

In de beantwoording van de jongste door de fracties van Samen Waalwijk en SGP gestelde schriftelijke art. 47 RvO-vragen wordt door uw College in de 3e alinea nogmaals naar de ‘Memorie van Toelichting’, Wet op de BIZ, pagina 7 verwezen. In de voorlaatste alinea op betreffende pagina 7 wordt de ‘Experimentwet’ aangehaald. Deze wet is in mei 2009 in werking getreden, echter is per 01-01-2015 vervallen! De Memorie van toelichting is overigens geen wet, maar het is een Kamerstuk dat een toelichting geeft op een wet! Hoewel de Memorie van Toelichting niet direct als product van de wetgever te bestempelen is immers zij wordt noch door de Staten-Generaal aangenomen noch door de Koning bekrachtigd - is de Memorie van Toelichting voor alle wetgevende instanties binnen het wetgevingsproces tot op zekere hoogte vanwege onderstaande punten toch wel een zinvol document:  ten eerste geschiedt de vaststelling van de Memorie van Toelichting door de initiator van het wetsvoorstel, meestal de minister die het wetsontwerp aangaat;  daarnaast hechten de regering en de Staten-Generaal in de beraadslagingen over een wetsvoorstel beslist waarde aan de uitleg die in de Memorie van Toelichting gegeven wordt. Deze is dan ook van enige invloed op het al dan niet aannemen van een wetsvoorstel.

De betekenis van de Memorie van Toelichting wordt versterkt doordat zij als vast bijgevoegd stuk met het wetsvoorstel naar de Afdeling advisering van de Raad van State gestuurd wordt;  tenslotte is nog te wijzen op het feit dat ook in dialoog met de rechter de Memorie van Toelichting als waardevol kan worden beschouwd; de rechter kan bij de beslechting van geschillen eventueel naar passages in memories van toelichting verwijzen. Aangezien er geen sprake is van een zuiver product van de wetgever in formele zin, is het veelal de schrijver van de Memorie van Toelichting, meestal een minister, die de jurisprudentie gebruikt om een van de voorgestelde, of andere, wettelijke bepalingen uit te leggen.

Bron: Kamerstukken II 2007-2008, 31 430, nr.3 Tijdelijke regels voor experimenten met een gebiedsgerichte bestemmingsheffing ten behoeve van aanvullende activiteiten van samenwerkende ondernemers mede in het publiek belang (Experimentenwet BGV-zones)

 de ‘Experimentwet’ is in mei 2009 in werking getreden, echter is per 01-01-2015 vervallen! 4. Rechtvaardiging van de inzet van een gemeentelijke bestemmingsheffing “Zoals uit de voorgaande paragrafen blijkt, is het instellen van BGV-zones een veelbelovende methode om een aantal urgente problemen in Nederland op te lossen. De vorm die het wetsvoorstel daarvoor kiest is het op een innovatieve manier inzetten van een verder klassiek vormgegeven gemeentelijke belasting. Het invoeren van een nieuwe bestemmingsheffing is voor betrokkenen een ingrijpende maatregel. Hoewel de opbrengst wordt ingezet voor activiteiten in de BGV-zone waar een meerderheid van de betrokken ondernemers voorstander van is, is er wel sprake van een nieuwe verplichting - ook voor de tegenstanders om een bedrag af te dragen aan de overheid. Er moet dus overwogen worden of de doelstellingen van het wetsvoorstel ook op andere, minder ingrijpende wijze bereikt zouden kunnen worden. Indien die vraag ontkennend is beantwoord moet inzet van de belasting om de problematiek aan te pakken nog afgewogen worden tegen de ingrijpendheid van de maatregel. Zoals in de probleemanalyse (zie paragraaf 3) is onderbouwd kan de doelstelling van de instelling van een BGV-zone niet bereikt worden met het bestaande instrumentarium van convenanten, subsidies en bestaande heffingen.

Ook laat de huidige wetgeving niet toe dat gemeenten al een gebiedsgerichte heffing voor financiering van BGV-activiteiten opleggen, waarbij draagvlakbepaling en terugvloeien van de opbrengst naar de ondernemers in de BGV-zone gewaarborgd zijn. Gelet op de problematiek is de noodzaak van nieuwe regelgeving daarmee gegeven. Vervolgens is bezien of er, gegeven de noodzaak van nieuwe wetgeving, alternatieven zijn voor een klassieke publiekrechtelijke heffing ter financiering van een BGV-zone. In zijn algemeenheid zijn minder ingrijpende varianten niet voor handen aangezien uiteindelijk álle ondernemers verplicht moeten kunnen worden om financieel bij te dragen. Welke vorm deze verplichting uiteindelijk krijgt is voor de ingrijpendheid op zichzelf niet van belang.”

“Varianten die echter niet met de waarborgen van een belasting omgeven zijn, zoals het invoeren van de mogelijkheid om een overeenkomst van ondernemers algemeen verbindend te verklaren, stuiten op beperkingen van internationaalrechtelijke aard, doen afbreuk aan het uitgangspunt dat álle ondernemers moeten meebetalen of zijn bezwaarlijk uit oogpunt van uitvoerbaarheid en /of handhaafbaarheid. Er is een zekere parallel tussen een aantal uitgangspunten van dit wetsvoorstel en bepaalde elementen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie zoals de collectieve belangen van ondernemers en toepassing van het heffingsinstrumentarium. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie is echter opgezet als een permanent bestaand openbaar lichaam ten dienste van horizontaal of verticaal georganiseerd bedrijfsleven. Voor handhaving van de overige uitgangspunten van dit wetsvoorstel zoals periodieke heroverweging, draagvlakmeting onder alle beoogde bijdrageplichtigen, en mede dienstbaarheid aan het algemeen belang zou de systematiek van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie dermate moeten worden aangepast dat de voordelen van aansluiting bij een bestaande systematiek tenietgedaan worden. Tenslotte geldt ook hiervoor dat heffing door een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie niet minder ingrijpend is dan heffing door de gemeente.

Heffing door de gemeente ligt echter wel voor de hand, aangezien gemeentelijke betrokkenheid een noodzakelijke voorwaarde is voor het welslagen van een BGV-zone. De activiteiten die de ondernemers gezamenlijk willen initiëren liggen immers in het verlengde van de publieke taak. Ingrijpendheid van de heffing wordt ook bepaald door de mogelijke hoogte van de heffing in relatie tot de belastingplichtigen. Het wetsvoorstel neemt bewust een potentieel tamelijk ruime kring belastingplichtigen als uitgangspunt, te weten alle gebruikers van onroerende zaken die niet tot woning dienen in de zone. In de praktijk zijn dat - afhankelijk van het soort gebied waar het om gaat - lang niet allemaal ondernemers. Zo kunnen bijvoorbeeld ook sportclubs of bibliotheken gebruiker zijn van een niet woning. Omgekeerd is het niet gezegd dat alleen «echte» ondernemers belang hebben bij de instelling van een BGV-zone. Immers ook een ziekenhuis heeft belang bij een (extra) veilige of schone omgeving, ook een sportclub of gezelligheidsvereniging kan belang hebben bij bepaalde collectieve veiligheidsmaatregelen.

In de gemeentelijke heffingsverordening kan gebruikmakend van de mogelijkheden tot tariefdifferentiatie die artikel 2 biedt en met inachtneming van de lokale omstandigheden, de beoogde activiteiten en de opvattingen ter zake in de gemeenteraad recht gedaan worden aan de diversiteit binnen de door de wet bepaalde kring van belastingplichtigen. Met inachtneming van die aanvullende rol van de gemeente op dit punt en met inachtneming van de waarborgen en uitgangspunten in dit wetsvoorstel - waaronder het vereiste van voldoende draagvlak is inzet van het heffingsinstrumentarium gerechtvaardigd.” Noot: nergens staat vermeld “dat de wetgever het College van burgemeester en wethouders de mogelijkheid heeft gegeven om naar eigen inzicht invulling te geven aan een eerlijke procedure voor het uitvoeren van de draagvlakmeting” !

Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 917, nr. 3 Regels voor bedrijveninvesteringszones (Wet op de bedrijveninvesteringszones) 4. Wijzigingen ten opzichte van de Experimentenwet “Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om ook eigenaren van onroerende zaken een BIZ-heffing op te leggen. De gedachte hierachter is dat eigenaren ook een mogelijk belang hebben bij collectieve investeringen en daarmee de mogelijkheid zou moeten bestaan om lokaal te kiezen om alleen eigenaren, alleen gebruikers of een combinatie daarvan als bijdrageplichtigen aan te merken. Berenschot heeft naar aanleiding van de evaluatie ook geadviseerd om mogelijk te maken dat eigenaren als bijdrageplichtig kunnen worden aangemerkt (Kamerstukken 2012/13, 33 511, nr. 1, p. 50). Lokaal moet wel goed gekeken worden of ondernemers te maken krijgen met een stapeling van BIZ-heffingen, doordat de ondernemer zowel de eigen heffing als de heffing van de eigenaar betaalt (bijvoorbeeld omdat de heffing wordt doorberekend in de huur of omdat iemand zowel eigenaar als gebruiker is). Eigenaren krijgen wanneer ze betrokken worden bij een bedrijveninvesteringszone een evenredige stem bij de draagvlakmeting waarmee wordt bepaald of sprake is van voldoende steun voor een BIZ-heffing.

Concreet betekent dit dat in de situatie dat zowel eigenaren als gebruikers worden betrokken voor elke onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot woning dient twee maal kan worden gestemd (door zowel de eigenaar als gebruiker).”

“Zowel de eigenaar als de gebruiker worden zo per WOZ-object in staat gesteld om zich voor dan wel tegen inwerkingtreding van de verordening uit te spreken. Het wetsvoorstel bepaalt dat in beide categorieën meerderheden moeten bestaan, zodat voor oneigenlijke afwenteling van lasten door gebruikers op eigenaren of andersom niet hoeft te worden gevreesd. Immers, doordat in beide categorieën meerderheden moeten bestaan, kunnen de gebruikers niet door de eigenaren tegen hun wil worden gedwongen onevenredig mee te betalen aan een bedrijveninvesteringszone, en vice versa. Met deze waarborgen voor de positie van eigenaren en gebruikers hoeft anders dan in de smallere experimentele opzet ook niet te worden gevreesd voor een relatief nadeel voor ondernemingen met eigen vastgoed. Deze ondernemingen worden in voorkomend geval als eigenaar én als gebruiker in de heffing betrokken, maar hebben dan ook in beide hoedanigheden zeggenschap over de mate waarin dat zal gebeuren en kunnen daarnaast ook geacht worden in beide hoedanigheden voordeel van de BIZ zone te genieten. Gemeenten wordt uitdrukkelijk de mogelijkheid geboden om de wijze te kiezen waarop nadere invulling wordt gegeven aan deze mogelijkheid.” Noot: het is aan het College om in het Raadsvoorstel met bijgaande stukken aan te geven welke variant de voorkeur geniet.

 Het is aan de gemeenteraad om dit voorstel - waaronder de Verordening én het Reglement - al dan niet aan te nemen en vast te stellen ! “Deze nadere invulling kan resulteren in vier verschillende varianten te weten (1) een BIZ-bijdrage die uitsluitend van gebruikers wordt geheven, (2) een BIZ-bijdrage die wordt geheven van gebruikers en eigenaren van leegstaande onroerende zaken, (3) een BIZ-bijdrage die uitsluitend wordt geheven van eigenaren of (4) een BIZ-bijdrage die zowel van gebruikers als van eigenaren wordt geheven en waarbij eigenaren van niet gebruikte onroerende zaken ook kunnen worden aangeslagen voor de BIZ-bijdrage die van de gebruiker geheven zou worden. Van deze beschreven varianten wordt variant 3 en variant 4 geïntroduceerd met dit wetsvoorstel. Variant 4 is opgenomen, omdat het evenzo bij een bijdrage die enkel van gebruikers wordt geheven niet wenselijk kan worden gevonden om impliciet een voordeel te verschaffen bij leegstand van een pand. In sommige gevallen bestaat juist bij leegstand behoefte aan een goed functionerende bedrijveninvesteringszone. Daarbij kan ook de wens om een stabiele inkomstenstroom te realiseren aanleiding geven om bij de afwezigheid van een gebruiker, de eigenaar te belasten. In de wet en het wetsvoorstel wordt ook de term bijdrageplichtige en bijdrageplichtigen gebruikt.

De invulling van dit begrip is afhankelijk van degenen van wie de BIZ-bijdrage zal worden geheven. Het gaat hierbij dus om gebruikers, eigenaren of beide. Partijen die van de BIZ-bijdrage zijn vrijgesteld of een 0-tarief betalen zijn geen bijdrageplichtige als bedoeld in deze wet. Het evaluatierapport geeft aan dat het niveau van de draagvlakeisen zoals dat is neergelegd in de Experimentenwet niet alleen relevant is met het oog op maatschappelijke legitimatie, maar ook instrumenteel is in het organiseren van collectiviteit en cohesie tot een hoger niveau dan eerder het geval was. Voorgesteld wordt deze in hoofdzaak ongewijzigd te handhaven. Wel wordt voorgesteld de drempel om een bedrijveninvesteringszone voortijdig te kunnen beëindigen te verhogen. Op dit moment moet het college van burgemeester en wethouders op verzoek van ten minste eenvijfde van de bijdrageplichtigen een tussentijdse draagvlakmeting organiseren. Dit instrument beoogt de balans te zoeken tussen enerzijds de behoefte die bestaat om bij een slecht functionerende bedrijveninvesteringszone de verplichte heffing te kunnen beëindigen terwijl anderzijds ook een bepaalde mate van zekerheid moet zijn voor de besturen van een bedrijveninvesteringszone om meerjarige investeringen te kunnen doen.

Uit de reacties die op de wet zijn ontvangen is gebleken dat het goed zou zijn om de mogelijkheid om een bedrijveninvesteringszone vroegtijdig te beëindigen iets aan te scherpen. Voorgesteld wordt dan ook om deze drempel te verhogen van twintig procent van de bijdrageplichtigen naar dertig procent. In de Experimentenwet is bepaald dat de BIZ-bijdrage een belasting is die strekt ter bestrijding van de kosten die verbonden zijn aan activiteiten die zijn gericht op het bevorderen van leefbaarheid, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of een ander mede publiek belang in de openbare ruimte van de BI-zone. Uit de evaluatie, maar ook uit de reacties van de internetconsultatie is gebleken dat deze doelstelling in de praktijk als onnodig knellend werd ervaren. Dit heeft dan ook aanleiding gegeven voor te stellen de doelstelling van de BIZ-bijdrage aan te passen.”

“Allereerst betreft het hier het centraal stellen van de eis dat de BIZ-bijdrage moet strekken ter bestrijding van de kosten die verbonden zijn aan activiteiten in de openbare ruimte. Berenschot heeft in de evaluatie aanbevolen om de zinsnede «in de openbare ruimte» te schrappen om de wet zo meer toepassingsmogelijkheden te geven. Deze aanbeveling wordt niet gevolgd, omdat de beperking tot de openbare ruimte goed correspondeert met het belang dat gemeenten geacht worden zich in dit verband aan te trekken. Benadrukt wordt dat de activiteiten in de openbare ruimte moeten plaatsvinden, maar dat dit niet noodzakelijkerwijs de openbare ruimte van de BI-zone zelf hoeft te zijn. Een belangrijke wijziging ten aanzien van de doelstelling van de BIZ-bijdrage betreft de introductie van het begrip «economische ontwikkeling» als activiteitencategorie die met de BIZ-heffing kan worden gefinancierd. Uit de internetconsultatie blijkt dat er zowel bij ondernemers als bij gemeenten behoefte bestaat om meer helderheid te krijgen wat onder een mede publiek belang moet worden verstaan. Om hier wat meer richting te geven is ervoor gekozen om naast het handhaven van leefbaarheid, veiligheid en ruimtelijke kwaliteit, de zinsnede «een ander mede publiek belang» te vervangen door «economische ontwikkeling».

Bij economische ontwikkeling gaat het om het versterken van de economische kracht van een gebied, door het versterken van het ondernemerschap in de zone. Dit kan bijvoorbeeld door het versterken van het zelforganiserend vermogen, bepaalde vormen van gebiedspromotie, of de inzet van een park- of winkelstraatmanager. Een laatste wijziging betreft de mogelijkheid om de BIZ-bijdrage ook ten goede te laten komen aan activiteiten die op of via het internet plaatsvinden. De wenselijkheid van deze aanvulling komt voort uit het gegeven dat de detailhandel zich meer en meer richt op de mogelijkheden die het internet en het «nieuwe winkelen» biedt. Deze activiteiten kunnen ook de economische ontwikkeling stimuleren en daarmee in het publiek belang zijn. Voorbeelden hiervan zijn een gezamenlijke website of activiteiten die via de sociale media worden ontplooid.

Concreet betekent de toevoeging dat activiteiten die op het internet plaatsvinden en volgens de gemeente bijdragen aan de leefbaarheid of de veiligheid in de bedrijveninvesteringszone of de ruimtelijke kwaliteit of de economische ontwikkeling van de bedrijveninvesteringszone ook kunnen worden gefinancierd met opbrengsten van de BIZ-bijdrage.” Noot: ook hier staat nergens vermeld “dat de wetgever het College van burgemeester en wethouders de mogelijkheid heeft gegeven om naar eigen inzicht invulling te geven aan een eerlijke procedure, noch voor het uitvoeren van de eerste draagvlakmeting bij oprichting, noch voor de vereiste tussentijdse draagvlakmetingen !