Ingekomen brief m.b.t. zorgen over illegale verwerking van groenafval door uw gemeente

Aan gemeente Waadhoeke t.a.v. het College van B&W Postbus 58 8800 AB Franeker

Wageningen, 15 juni 2023

Ons kenmerk : 23102AB Onderwerp : Illegale verwerking van groenafval door uw gemeente

Geacht College,

Uw gemeente voert gemeentelijke groene reststromen af naar boeren, die het materiaal composteren en de compost gebruiken als bodemverbeteraar. Dit vindt plaats door samenwerking met de Stichting Agricycling. Door uw gemeente wordt als uitgangspunt gehanteerd dat bij deze verwerkingswijzen van groene reststromen, in het bijzonder berm- en slootmaaisel, sprake is van ‘voortgezet gebruik’. Daarmee wordt het maaisel niet langer als afvalstof gezien, waarmee u de regeldruk voor dit lokale initiatief beoogt te verminderen. Uw gemeente beroept zich in dit kader op de Leidraad afvalstof of product van het Ministerie van lnfrastructuur en Waterstaat (hierna: 'Ministerie van l&W'). De door uw gemeente gevolgde redenatie is onjuist. Het berm- en slootmaaisel kwalificeert in juridische zin als afvalstof, en van voortgezet gebruik kan (derhalve) geen sprake zijn. De verwerking van gemeentelijke groenstromen binnen een inrichting is zonder vergunning op grond van de afvalwetgeving illegaal. Bovendien kan sprake zijn van het storten van afvalstoffen buiten een inrichting, hetgeen evenmin is toegestaan. In deze brief lichten we dit toe. Deze brief is gebaseerd op een juridische analyse zoals deze door Van Iersel Luchtman Advocaten is opgesteld in opdracht van de BVOR.

Deze brief versturen wij mede namens de in Friesland gevestigde vergunde composteerinrichtingen van Donker Groep BV, Van Assen BV, Westra Groenrecycling BV en Van der Wiel Handelslocaties BV.

Maaisel als afvalstof De Wet milieubeheer verstaat onder afvalstoffen (artikel 1.1 Wm): ‘alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’.

Pagina 1/4

De nadere uitleg van het begrip ‘afvalstof’ is tot stand gekomen op basis van rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie kan een aantal criteria worden ontleend die relevant zijn voor de vraag of sprake is van een afvalstof, bijvoorbeeld: • Wanneer een stof voor de houder geen nut (meer) heeft, zodat deze een last is waarvan hij zich moet ontdoen, is sprake van een aanwijzing dat het om een afvalstof gaat; • De methode voor de verwerking van een bepaalde stof is een gangbare wijze van verwerking van afvalstoffen, alsook het feit dat de maatschappij een stof als een afvalstof aanmerkt; • Het enkele feit dat een stof voor economisch hergebruik geschikt is, sluit op zichzelf niet uit dat het om een afvalstof kan gaan, net zo min als het feit dat een stof commerciële waarde heeft en voor handelsdoeleinden wordt opgehaald met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik; • De wijze waarop een stof wordt opgeslagen en de duur van de opslag geven op zichzelf geen aanwijzing over de waarde die de houder eraan toekent of het voordeel dat zij eruit kan halen; • Het feit dat een stof geen gevaar voor de gezondheid van de mens of voor het milieu oplevert, sluit de kwalificatie als afvalstof niet uit; • De samenstelling van een stof is niet in algemene zin bepalend of er wel of niet sprake is van een afvalstof.

Anders dan uw gemeente veronderstelt, betreft het berm- en slootmaaisel wel degelijk een last waarvan de gemeenten zich als houder moet ontdoen. Het maaisel komt vrij bij beheer en onderhoud van bijvoorbeeld (water)wegbermen en openbaar groen. De betreffende werkzaamheden zijn niet te beschouwen als een productieproces. Anders dan bij bijvoorbeeld de teelt van agrarische producten, richt beheer en onderhoud zich immers niet op het oogsten van het maaisel. Uw gemeente gebruikt de notitie ‘Maaisel composteren voor bodemverbetering is voortgezet gebruik’ als verdere onderbouwing van uw standpunt. Daarin wordt gesteld dat het enkele feit dat het maaisel zich niet in een afvalbak of -container bevindt, het niet is opgehaald door afvalinzamelaars en geen sprake is van onbeheerd achtergelaten materiaal, argumenten zijn waarom het maaisel niet is aan te merken als afvalstof. Op basis van jurisprudentie is evident dat deze stellingname onjuist is. Dat berm- en slootmaaisel een afvalstof is, is ook vastgelegd in Sectorplan 8 ‘Gescheiden ingezameld/afgegeven groenafval’ van het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (LAP3). Berm- en slootmaaisel wordt daarin expliciet genoemd. Het enkele feit dat het maaisel in een later stadium van nut kan zijn, maakt dit niet anders.

Op basis van jurisprudentie kan niet anders worden geconcludeerd dan dat het maaisel afkomstig van gemeentelijk groenbeheer moet worden aangemerkt als afvalstof. N.B. Berm- en slootmaaisel kan een einde afvalstatus bereiken wanneer - conform de Minimumstandaard in Sectorplan 8 van het LAP3 - het materiaal wordt omgezet in een compost die voldoet aan de relevante eisen uit de Meststoffenregelgeving. Tot het moment dat is vastgesteld dat het compostproduct voldoet aan deze eisen is sprake van een afvalstof.

Pagina 2/4

Toetsen aan de criteria voortgezet gebruik Omdat berm- en slootmaaisel is aan te merken als afvalstof, is toetsing aan de criteria voor voortgezet gebruik feitelijk niet meer aan de orde. Daarvan kan immers alleen sprake zijn indien het materiaal als niet-afvalstof zou classificeren, en daarvan is geen sprake. Voor de volledigheid plaatsen wij nog enkele aanvullende kanttekeningen bij het gebruik van het LAP3 en de Leidraad afvalstof of product bij de door uw gemeente gebruikte onderbouwing dat sprake is van voortgezet gebruik: 1. De term voortgezet gebruik komt niet voor in de Europese Kaderrichtlijn afval en ook niet in de Wet milieubeheer, en is daarmee een buitenwettelijke term. De Leidraad kan daarom slechts worden beschouwd als ‘richtsnoer’; 2. In paragraaf 6.2 (‘(Voorgezet) gebruik, bijproduct en einde-afvalstatus’) van het LAP 3 wordt voortgezet gebruik gezien als één van de beoordelingsroutes om te bezien of sprake is van een afvalstof. Verduidelijkt wordt dat pas wanneer de routes einde afval en bijproduct niet aannemelijk zijn, voortgezet gebruik als beoordelingsroute in beeld komt. Door het standpunt in te nemen dat sprake zou zijn van ‘voortgezet gebruik’ wordt miskend dat het verwerken van maaisel tot compost in de sleutel van einde afval moet worden geplaatst (zie bovenstaand). De Leidraad is derhalve niet juist toegepast; 3.

Bij de onderbouwing wordt gewezen op het ‘Rechtsoordeel bermmaaisel voor de productie van verpakkingskarton’. Vooropgesteld moet worden dat een rechtsoordeel geen besluit is als bedoeld in de artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarnaast is een rechtsoordeel casus specifiek en zijn alle gegevens, zoals materiaal, bewerking en toepassing van belang. Omdat het rechtsoordeel ziet op het gebruik van bermmaaisel voor de productie van verpakkingskarton is dit niet toepasbaar op de onderhavige casus.

Regelgeving met betrekking tot opslag en composteren van berm- en slootmaaisel Met de vaststelling dat het maaisel een afvalstof betreft, is de afvalstoffenwetgeving van hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer van toepassing. Het opslaan van maaisel buiten een daartoe vergunde inrichting, bijvoorbeeld bij boeren, is verboden op grond van artikel 10.2, eerste lid Wet milieubeheer. Daarnaast kan (tijdelijke) opslag van afvalstoffen strijdig zijn met het geldende bestemmingsplan. Composteren van berm- en slootmaaisel betreft een vergunningplichtige activiteit op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Op deze vergunningplicht bestaat een uitzondering: wanneer sprake is van compostering van ten hoogste 600 m3 groenafval ontstaan bij werkzaamheden die buiten de inrichting zijn verricht door degene die de inrichting drijft of niet afkomstig van buiten de inrichting, valt de activiteit onder de algemene regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze uitzondering op de vergunningplicht is in de onderhavige situatie niet van toepassing, omdat het maaisel van buiten de inrichting komt en door een ander dan diegene die de inrichting drijft wordt afgegeven. Uit bovenstaande moet worden geconcludeerd dat het zonder vergunning opslaan en composteren van gemeentelijk berm- en slootmaaisel niet is toegestaan.

Pagina 3/4

Daarnaast geldt nog dat wanneer de geproduceerde compost niet aantoonbaar voldoet aan de relevante eisen uit de Meststoffenwetgeving, geen sprake is van een einde-afvalstatus. Het toepassen van de compost moet dan worden aangemerkt als het storten van afvalstoffen buiten inrichting. Dit is niet toegestaan.

Conclusie Wij constateren dat de door uw gemeente gebruikte onderbouwing voor het composteren van maaisel bij de boer in strijd is met wet- en regelgeving: de notitie ‘Maaisel composteren voor bodemverbetering is voortgezet gebruik’ bevat feitelijke onjuistheden, en de Leidraad Afvalstof of Product is verkeerd toegepast. Daarmee is de opslag en het composteren van maaisel door boeren in strijd met de wetgeving. Wij verzoeken u met klem uw beleid voor het toepassen van berm- en slootmaaisel te herzien, en zorg te dragen voor een toepassing die conform wet- en regelgeving is én maximaal bijdraagt aan de realisatie van duurzaamheidsdoelen.

Tenslotte: de noodzaak om reststromen hoogwaardig in te zetten De Nederlandse rijksoverheid heeft de ambitie om organische reststromen zoals groenafval steeds hoogwaardiger in te (laten) zetten, zodat deze een grotere bijdrage leveren aan de circulaire, biobased economie. Een heel concrete ambitie is het convenant milieu-impact teeltsubstraten, dat in oktober 2022 is getekend door de rijksoverheid en een groter aantal marktpartijen. In dit convenant is afgesproken om de hoeveelheid fossiel veen (turf) die Nederland ieder jaar toepast in teeltsubstraten en potgronden te reduceren, en hiervoor meer biobased alternatieven te gaan inzetten. Hierbij wordt nadrukkelijk gekeken naar hoogkwalitatieve compost uit groenafval. Als randvoorwaarde staat in het convenant: ‘Om de benodigde transitie te ondersteunen zetten betrokken ministers in op beleid dat hoogwaardig gebruik van bio-grondstoffen (waaronder reststromen) in substraten bevordert, en laagwaardig gebruik van deze stromen ontmoedigt.’ Kortom, om hoogwaardige toepassing mogelijk te maken is het onwenselijk dat groene reststromen ‘weglekken’ naar laagwaardige en illegale toepassingen. Wel nodig is dat reststromen op vergunde inrichtingen, onder strikte systemen van kwaliteitsborging en met voldoende schaalgrootte, worden opgewerkt tot veenvervangers. Graag gaan wij op korte termijn met u in gesprek over de inhoud van deze brief.

Hoogachtend,

A.J.F. Brinkmann Directeur BVOR

Pagina 4/4