18. VBG - VNG Handreiking ambtelijke bijstand raadsleden

Colofon Auteurs Peter Castenmiller (PBLQ) Jinne Samsom (PBLQ) Coördinatie Roger Broer (VNG) Vormgeving Chris Koning (VNG)

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave Dankwoord

4

Inleiding

5

Meerwaarde van ambtelijke bijstand

6

Uitdagingen in de praktijk

8

Spelregels voor een goede omgang met ambtelijke bijstand

10

Voer het gesprek

15

Om verder te lezen

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

Dankwoord Bij het schrijven van deze handreiking hebben wij hulp gekregen van een klankbordgroep. Wij danken de deelnemers aan de klankbordgroep voor hun opbouwende opmerkingen en ideeën. Klankbordgroep Jeroen van Gool, directeur Wethoudersvereniging Jos Hessels, burgemeester gemeente Echt-Susteren Johan Hessing, raadslid gemeente Terneuzen Ton Keijzers, raadsadviseur en plv. griffier gemeente Land van Cuijk Henriëtte de Vos, gemeentesecretaris gemeente Heemstede Art Vos, beleidsmedewerker ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inleiding De praktijk laat zien dat de mogelijkheid tot ambtelijke bijstand nog (te) weinig wordt benut. De toepassing wordt wel als ingewikkeld ervaren. Ook is voor raadsleden lang niet altijd duidelijk wat het onderscheid is ten opzichte van het recht om schriftelijke vragen te stellen, het recht om moties en amendementen in te dienen en het informatierecht. Deze handreiking heeft tot doel om de inzet van ambtelijke bijstand te bevorderen. Met deze handreiking wil de VNG het gesprek tussen alle betrokkenen binnen gemeenten over ambtelijke bijstand stimuleren. Een goede omgang met ambtelijke bijstand vereist namelijk rolbesef en rolneming van alle betrokkenen: raadsleden, griffie(r), gemeentesecretaris, burgemeester, wethouders en ambtenaren. Het beroep dat raadsleden kunnen doen op ambtelijke bijstand is een recht dat is vastgelegd in artikel 33 van de Gemeentewet. In dat artikel staat eveneens dat alle gemeenten een verordening dienen op te stellen, waarin wordt geregeld hoe de raadsleden een beroep kunnen doen op ambtelijke bijstand. Deze handreiking vormt daarmee een aanvulling op de bestaande modelverordening van de VNG.

Leeswijzer De handreiking start met een uitleg van ambtelijke bijstand: wat betekent het en welk doel wordt er mee nagestreefd? Voor raadsleden is ambtelijke bijstand de sleutel naar een schat aan informatie en kennis die bij de ambtelijke organisatie berusten, maar waar raadsleden nog te weinig gebruik van maken. Voor het beperkte gebruik van het instrument is een aantal praktische en inhoudelijke uitdagingen aan te wijzen, die in de handreiking passeren. Hierna worden vijf spelregels gepresenteerd die een bijdrage kunnen leveren aan een betere inzet van dit instrument in de praktijk. De spelregels worden toegelicht en onderbouwd met praktijkvoorbeelden. De handreiking richt zich dus nadrukkelijk op het praktisch gebruik van ambtelijke bijstand. Er wordt niet uitgebreid ingegaan op de juridische inbedding van het instrument. Daar zijn andere (betere) analyse en studies voor beschikbaar zoals het proefschrift van Jos Hessels (2018).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

Meerwaarde van ambtelijke bijstand Gemeenten krijgen de laatste jaren steeds meer taken en verantwoordelijkheden. Raadsleden worden geacht om op uiteenlopende thema’s belangrijke besluiten te nemen. Dat is een flinke uitdaging omdat de tijd van raadsleden en de mogelijkheden voor professionele ondersteuning beperkt zijn. Raadsleden laten zich graag breed informeren aan de hand van verschillende bronnen en documenten om tot een afgewogen oordeel te komen. Het is lastig om snel betrouwbare en volledige informatie te verkrijgen. Binnen de ambtelijke organisatie is een schat een kennis en informatie over verschillende beleidsdossiers beschikbaar. Sinds de dualisering van het gemeentebestuur in 2002 is echter het beeld ontstaan dat de ambtelijke organisatie alleen voor het college van B&W werkt. Dat beeld doet onvoldoende recht aan de dagelijkse praktijk. Weliswaar worden ambtenaren aangesteld door het college van B&W, zij worden geacht om de hele gemeente en daarmee ook de gemeenteraad te ondersteunen. Initiatiefvoorstellen, amendementen en moties Ambtelijke bijstand is bedoeld om raadsleden te ondersteunen bij het opstellen van initiatiefvoorstellen, amendementen en moties. Deze ondersteuning reikt verder dan een overzichtelijk verzoek om informatie.

De gedachtegang is dat het opstellen van initiatiefvoorstellen, amendementen en moties om specialistische kennis vraagt, waarmee raadsleden hun plannen of ideeën verder kunnen uitwerken. Een brede toepassing van de beschikbare informatie draagt bij aan betere besluitvorming en betere controle en verantwoording. Raadsleden hebben door middel van het instrument ambtelijke bijstand het recht om van de expertise van de ambtelijke organisatie gebruik te maken. Helaas gebeurt dit momenteel nog slechts mondjesmaat.

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Ambtelijke bijstand en andere instrumenten Er staan raadsleden verschillende instrumenten ter beschikking om informatie te verkrijgen. In de praktijk worden de verschillende instrumenten soms met elkaar verward of niet optimaal benut. Ambtelijke bijstand is één van die instrumenten , naast fractieondersteuning en de mogelijkheid voor het stellen van schriftelijke, mondelinge of onderhandse/technische vragen. •

•

•

•

Fractieondersteuning gaat over de financiële ondersteuning van fracties in de gemeenteraad. De raad stelt zelf een budget vast voor de ondersteuning aan fracties. Dit dient het uitoefenen van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken. Fracties kunnen deze ondersteuning bijvoorbeeld benutten om onder hun eigen regie informatie te laten verzamelen. Zij kunnen het budget ook gebruiken voor onder meer het werven van een fractieondersteuner of het laten doen van onderzoek of volgen van cursussen. Het vragenrecht, vastgelegd in de Gemeentewet (artikel 169), kan door raadsleden worden gebruikt om het college van B&W te verzoeken om informatie beschikbaar te stellen. De antwoorden komen voor de gehele gemeenteraad beschikbaar. De inhoudelijke verantwoordelijkheid voor de verstrekte informatie berust bij het college van B&W. Ambtelijke bijstand is bedoeld om raadsleden te ondersteunen bij het opstellen van initiatiefvoorstellen, amendementen en moties. Het betreft ook situaties waarbij vanuit de ambtelijke organisatie informatie aan individuele raadsleden wordt verstrekt zonder betrokkenheid of tussenkomst van het college van B&W. Het betreft dan overwegend technische, inhoudelijke informatie waar geen politiek-bestuurlijke duiding aan is gegeven.

Onderhandse vragen; In veel gemeenten bestaat de mogelijkheid voor raadsleden om onderhandse of technische vragen te stellen. Het betreft vragen naar feitelijke informatie die eenvoudig door de ambtelijke organisatie kunnen worden afgedaan. Voor deze gewoonte is overigens geen wettelijke basis.

Praktijkvoorbeeld: wanneer gebruik je welk instrument? De inzet van de verschillende instrumenten kan als volgt worden geïllustreerd: Instrument/Wettelijke Grondslag

Behoefte raadslid/fractie Voorbeeldvragen

Ondershandse vragen / Kamerstukken II 1985/86, 19403, 3, p. 41

(Beperkte) feitelijke informatie

•

•

Schriftelijke of mondelinge vragen / Art. 169 lid 3 Gemeentewet

Inzicht in informatie en opvattingen van college van B&W

•

•

Uitvoering

Hoeveel kinderen in onze gemeente maken gebruik van collectief leerlingenvervoer; hoe hebben de kosten voor de gemeente zich in de afgelopen vijf jaar ontwikkeld?

Via griffier door ambtelijke organisatie.

Via griffier door ambtelijke Hoe verklaart het college dat het aantal kinderen dat gebruik maakt van organisatie. collectief leerlingenvervoer in de afgelopen vijf jaar is verdubbeld? Welke mogelijkheden ziet het college om deze groei te stoppen?

Fractieondersteuning / Art. 33 lid 2 Gemeentewet

Verkennen mogelijkheden • voor eigen politieke inbreng •

Wie zou naast de bekende partijen Via griffier door ambtelijke een bijdrage kunnen leveren aan het organisatie. collectieve leerlingenvervoer? Hoe kan hierbij een beroep gedaan worden op een ieders maatschappelijke verantwoordelijkheid?

Ambtelijke bijstand / Art. 33 lid 1 Gemeentewet

Uitwerken van eigen inbreng

Als we de ouders en eventuele vrijwilligers uit de wijk of het dorp willen inschakelen bij het collectieve leerlingenvervoer, hoe kunnen we dat dan regelen? Welke afspraken moeten er opgezegd worden en welke nieuwe gemaakt? Welke risico’s zijn daaraan verbonden? Kan er een concept regeling daarvoor opgesteld worden?

•

• •

Ambtenaar van - of in opdracht van - de gemeente met inhoudelijke kennis, aangesteld door de gemeentesecretaris, onder verantwoordelijkheid van de griffier.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Uitdagingen in de praktijk Ambtelijke bijstand draagt bij aan kwalitatief betere besluitvorming. Toch wordt er maar weinig van het instrument gebruik gemaakt. Waarom is dat? Een zwaar instrument? De wettelijke basis van ambtelijke bijstand en de verplichting om een verordening daarover op te stellen maken het in de beeldvorming van raadsleden en griffiers een ‘zwaar en ingewikkeld‘ instrument. Dit zorgt bij velen voor aarzelingen om dit instrument actief in te zetten. Openbaarheid van de informatie In sommige gemeenten wordt belangrijk gevonden dat de in het kader van ambtelijke bijstand verstrekte informatie vertrouwelijk blijft en uitsluitend verstrekt wordt aan het desbetreffende raadslid. Daarmee heeft het raadslid dat geïnvesteerd heeft in het verkrijgen van de informatie zelf ook de regie over de benutting daarvan, bijvoorbeeld in een initiatiefvoorstel, amendement of motie. Andere gemeenten geven de voorkeur aan een situatie waarin alle raadsleden gelijke informatie ontvangen. Niet alleen stellen zij dat de ambtelijke organisatie niet voor individuele raadsleden maar voor het hele bestuur werkt, zij zijn ook van mening dat de kwaliteit van de besluitvorming en van controle en verantwoording profiteren van een inhoudelijk advies dat aan iedereen bekend is.

Bij de inzet van ambtelijke bijstand zullen gemeenten hierin een keuze moeten maken die past binnen hun bestuurscultuur. Overigens is wel van belang dat als het gaat om informatie waarvoor het College van B&W geheimhouding heeft opgelegd, die informatie alleen aan de gehele raad kan worden verstrekt.

Spagaat voor de ambtenaar Een ambtenaar is voor het grootste gedeelte van zijn of haar tijd werkzaam voor het college. Hij of zij legt verantwoording daarover af aan een ambtelijk leidinggevende. Bij het verlenen van ambtelijke bijstand komt de ambtenaar in een andere positie waarbij een raadslid de opdrachtformulering neerlegt. Dit kan voor de ambtenaar voelen als een loyaliteitsvraagstuk. Het kan de ambtenaar zelfs in een lastige situatie brengen, bijvoorbeeld als de belangen van het college van B&W niet overeenkomen met een door een raadslid gevraagde bijstand. Op deze wijze kunnen ambtenaren ervaren dat ze in een ‘spagaat’ terechtkomen. Het raadslid dat om de bijstand vraagt is zich hier vaak minder van bewust. Deze spagaat leidt ertoe dat ambtenaren in de praktijk zich niet altijd comfortabel en vertrouwd voelen bij het verlenen van ambtelijke bijstand. Belasting van de organisatie Het recht op ambtelijke bijstand is volgens de wet onbegrensd. In de praktijk wordt de uitoefening ook bepaald door de beschikbare tijd en capaciteit van ambtenaren. Verzoeken om ambtelijke bijstand kunnen als een onverwachte extra belasting op de ambtelijke organisatie worden ervaren. Het draagt zo bij aan de vaak al als hoog ervaren werkdruk.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Spelregel 2: Geef de griffier een verbindende rol Het uitgangspunt om het raadsleden niet te lastig te maken om bij de ambtelijke organisatie informatie op te halen, kent verschillende risico’s en bedreigingen. Zo moet worden voorkomen dat raadsleden een onevenredig beroep op de capaciteit van ambtenaren doen. In dat licht is het verstandig dat de griffier een verbindende rol krijgt toebedeeld. De modelverordening bevat hiervoor al de nodige aangrijpingspunten. Onder meer wordt in de modelverordening benadrukt dat de griffier de tussenpersoon is tussen raad en ambtelijke organisatie. In die rol kan hij adviseren over welk instrument door het raadslid ingezet wordt. Dit stelt de griffier in staat om procedureel overzicht te houden en te bewaken. De taak van de griffier is om het verzoek tot ambtelijke bijstand in de organisatie te beleggen. In de meeste gevallen zal dit via de gemeentesecretaris en/of de directie en het management verlopen. De precieze rolverdeling en procesverloop zullen per gemeente verschillen. Voordelen Het aan de griffier toekennen van een verbindende rol zorgt ervoor dat raadsleden met hun informatiebehoefte aan de juiste ambtenaar worden gekoppeld. Raadsleden hoeven niet zelf in de organisatie op zoek te gaan naar de juiste persoon.

Een ander voordeel van dit proces is dat de griffier raadsleden kan adviseren over een juiste en doelmatige inzet van het instrument. De griffier denkt actief met het raadslid mee en bepaalt welk juridisch instrument de belangen van het raadslid gegeven zijn behoefte het beste dient. Dat kan ambtelijke bijstand zijn, maar ook aanverwante instrumenten zoals het stellen van schriftelijke en/of mondelinge vragen. De griffier kan een raadslid ook vragen om zijn verzoek enige weken aan te houden als duidelijk is dat de ambtelijke organisatie erg druk is. Als laatste werkt de voorgestelde rol van de griffier ook voor een ambtenaar prettig. De ambtenaar kan de griffier bijvoorbeeld vragen om bemiddelend op te treden als hij of zij er met het raadslid niet goed uitkomt. De griffier treedt dan als neutrale tussenpersoon op om de uitvoering van de ambtelijke bijstand in goede banen te leiden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Respecteer de positie van de ambtenaar De ambtenaar kan bij het verlenen van ambtelijke bijstand een loyaliteitsconflict ervaren richting het college van B&W. De ambtenaar kan in een zogenoemde spagaat terechtkomen. Het is belangrijk dat een raadslid zich van deze precaire situatie bewust is en de positie van de ambtenaar respecteert. Het is dus nadrukkelijk niet de bedoeling dat ambtelijke bijstand wordt misbruikt voor politiek gewin. Dat wil zeggen: het instrument kan niet worden gebruikt om bij een gevoelig dossier een ambtenaar uit te horen over de mening en het standpunt van het college van B&W. Respecteer de kwaliteit van de informatie Het is de taak van ambtenaren om op basis van hun professionele expertise het raadslid de ambtelijke bijstand te verlenen. Dat gebeurt op basis van de inhoud. Het is vervolgens aan de politiek om daar duiding aan te geven: het college van B&W en raadsleden kunnen met de verstrekte informatie tot verschillende conclusies komen. Dat doet niets af aan de betrouwbaarheid en kwaliteit van het advies van de ambtenaar. De inbreng in het politieke debat Natuurlijk kan het raadslid de verkregen informatie uit ambtelijke bijstand daarna wel gebruiken in het politieke debat, bijvoorbeeld bij het opstellen van moties of schrijven van initiatiefvoorstellen.

Het is op voorhand niet feitelijk vast te stellen waar wel en geen sprake is van politiek bedrijven. Dat is contextafhankelijk en vraagt om de goede inschatting van het raadslid en de griffier. Het vraagt om sensitiviteit en procedurele correctheid. In dat verband is het nuttig om met enige regelmaat te reflecteren op de – juiste – toepassing van het instrument.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Voer het gesprek Context en deelnemers Deze handreiking heeft als doel om het gesprek over een goede inzet van ambtelijke bijstand binnen de gemeente aan te jagen. Vanuit het belang van raadsleden is het logisch dat zo’n gesprek wordt opgestart in overleggen waarin wordt gereflecteerd op de omgang en processen in de raad en de inzet van het beschikbare instrumentarium. Dat kan het presidium, het fractievoorzittersoverleg of de werkgeverscommissie zijn. Het kan in het gesprek bijvoorbeeld gaan over wat er voor raadsleden nodig is om het instrument beter te gebruiken en welke eventuele belemmeringen dat in de weg staan. Hierna is het verstandig om het gesprek uit te breiden en in breder verband met vertegenwoordigers uit de organisatie te voeren. Dat kan bijvoorbeeld in de driehoek met de gemeentesecretaris, griffier en burgemeester. Voorbeeld van gespreksthema’s: • Reflectie op de bruikbaarheid van de actuele verordening; • De uitwerking en concretisering van de spelregels, zoals die in deze handreiking zijn gepresenteerd; • De mate van openbaarheid van de verstrekte informatie. Een open bestuurscultuur? De spelregels veronderstellen dat er in een gemeente sprake is van een open bestuurscultuur. Daarvan is niet altijd sprake. Niet altijd zullen de spelregels daarom goed in de praktijk kunnen worden toegepast.

In die situatie kan het helpen als: • de burgemeester, gemeentesecretaris en griffier bereid zijn wezenlijk te investeren in een goede onderlinge samenwerking; • collegeleden en raadsleden in het geval van ambtelijke bijstand de positie en eigen verantwoordelijkheid van de ambtelijke organisatie respecteren; • de ambtenaren beschikken over een goed gevoel van politieke sensitiviteit, zodat ze de politieke impact van informatieverzoeken goed kunnen inschatten. Periodieke reflectie Als laatste strekt het tot aanbeveling om met enige regelmaat te reflecteren op de inzet en toepassing van het instrument.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

Om verder te lezen P. Castenmiller, K. Peters en M. van Dam, “Geven de Raad alle inlichtingen ....”, een onderzoek naar informatievoorziening aan de gemeenteraad. Den Haag, 2013. J.W.M.M.J. Hessels, Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur. Deventer, 2018. J.W.M.M.J. Hessels, Advies ondersteuning gemeenteraad, ten behoeve van de Raad voor het Openbaar Bestuur, augustus 2020. K. Peters en P. Castenmiller, Om de controle door de raad. Den Haag, 2019. Raad voor het Openbaar Bestuur, Goede ondersteuning, sterke democratie; over de ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen, Den Haag 2020. Westerbeek, R. en J.W.L. Broeksteeg, De ambtenaar in spagaat; De verhouding tussen gemeenteraad en ambtenaar in het dualistisch bestuursmodel. In: De Gemeentestem 2006, nummer 1.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten