Verslag IBB PenC 19 mei 2021 (met 3 bijlagen)

Als een besluit tot wijziging van de begroting ter goedkeuring wordt aangeboden, terwijl de begroting nog niet is goedgekeurd, dan begint de termijn van 13 weken derhalve te lopen op de dag dat de begroting is goedgekeurd. • Als GS niet op tijd beslissen, wordt de begroting of begrotingswijziging geacht te zijn goedgekeurd en kan de gemeente overgaan tot uitvoering ervan. Het preventieve toezicht vervalt hiermee niet. Voor

Termijnen voor het al dan niet verlenen van goedkeuring aan de begroting

START

+

-

De vastgestelde begroting en (meerjaren)begroting zijn structureel en reëel in evenwicht?

+

Bestuurlijk overleg met de gemeente

GS zien vóór 1 januari af van preventief toezicht, bijvoorbeeld n.a.v. aanvullende raadsbesluiten

ARTIKEL 191 GEMEENTEWET

-

Voor 1 januari begrotingsjaar besluit GS: preventief toezicht

Besluit GS: repressief toezicht

Voor 1 januari gemeente in kennis stellen van GS besluit preventief toezicht dmv een brief van GS onder vermelding van inzendingsdatum begroting ivm ingang 1e termijn van 13 weken (artikel 10:31 AWB)

EINDE

Binnen 13 weken na ontvangst van de begroting zo nodig goedkeuringstermijn begroting verdagen met 13 weken

ARTIKEL 203 GEMEENTEWET

ARTIKEL 203 LID 1 GEMEENTEWET

ARTIKEL 10:31 ALGEMENE WET BESTUURSRECHT

Gemeente kan vastgesteld ‘herstelplan’ indienen (ruim binnen de termijn van (2x) 13 weken AWB)

ARTIKEL 10:30 ALGEMENE WET BESTUURSRECHT

Structureel en reëel evenwicht (meerjaren)begroting hersteld?

Bieden van gelegenheid tot overleg met de raad (bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen) -> gedeputeerde (alsnog) akkoord met herstelplan?

Besluit GS: begroting inclusief herstelplan goedgekeurd

+

Besluit GS: goedkeuring begroting onthouden

+

-

Besluit GS: intrekken preventief toezicht cf. artikel 203 lid 5 gemeentewet?

+

Brief van GS aan de raad binnen (2x)13 weken na indienen oorspronkelijke begroting: onthouden goedkeuring aan begroting inclusief herstelplan

Brief van GS aan de raad binnen (2x) 13 weken na indienen oorspronkelijke begroting: begroting inclusief herstelplan goedgekeurd

Het preventieve toezicht blijft van kracht, tot op basis van de begroting voor het volgende jaar de toezichthouder het begrotingsregime voor dat jaar heeft bepaald. Zo nodig worden afspraken aangepast aan de situatie

< inhoud

Brief van GS aan de raad binnen (2x) 13 weken na indienen oorspronkelijke begroting: begroting inclusief herstelplan goedgekeurd en preventief toezicht ingetrokken

EINDE

15

nieuwe begrotingswijzigingen gelden daarna ook bovenstaande termijnen, tenzij GS hebben besloten het preventieve toezicht te beëindigen. De termijn waarbinnen een besluit genomen dient te worden, kan eenmaal voor zes maanden worden verdaagd als voor het nemen van een besluit raadgeving van een adviseur is vereist. De adviseur moet wel aan bepaalde voorwaarden voldoen (Artikel 10:31 lid 3 Awb en Artikel 3:5 Awb). Dit kan bij hoge uitzondering voorkomen; er zijn geen praktijkvoorbeelden bekend waarbij dit aan de orde is geweest.

Beoordelingsnormen Het preventief toezicht heeft als doel te voorkomen dat een gemeente een beroep moet doen op de collectiviteit van de middelen. In de Handleiding artikel 12 financiële verhoudingswet 2017 staat de aanbeveling om, in geval van ingesteld preventief toezicht, dezelfde beoordelingsnormen te hanteren, zoals die gelden onder het artikel 12-regime.

Aangaan van verplichtingen vóór goedkeuring van de begroting Zolang de begroting of een besluit tot wijziging van de begroting (nog) niet is goedgekeurd door GS, behoeft het gemeentebestuur voor het aangaan van verplichtingen de toestemming van GS. GS kunnen bepalen voor welke posten en tot welk bedrag het gemeentebestuur geen goedkeuring behoeft voor het aangaan van verplichtingen, voordat de begroting is goedgekeurd, of nadat goedkeuring aan de begroting is onthouden,. Met de gemeente worden hierover afspraken gemaakt. Hierdoor worden de reguliere bedrijfsvoering, de uitvoering van wettelijke taken en uitvoering van het beleid niet onnodig verstoord. Dit zal in de praktijk inhouden dat een gemeente uitgaven kan doen tot het niveau van de laatst vastgestelde begroting, inclusief begrotingswijzigingen, tenzij bij de nieuwe begroting het lastenniveau lager is vastgesteld. Voor alles wat nieuw is ten opzichte van de laatste begroting is toestemming nodig. Op een verzoek om toestemming moeten GS binnen twee maanden beslissen. Als binnen deze termijn geen besluit is genomen, dan wordt de toestemming geacht te zijn verleend (Artikel 208 lid 3 Gemeentewet). Als afwegingskader ten aanzien van nieuwe verplichtingen gelden de criteria conform de Handleiding artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De verplichtingen moeten onontkoombaar en onuitstelbaar zijn.

Hieraan wordt bijvoorbeeld voldaan wanneer: • er sprake is van een wettelijke verplichting, of

16

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

• uitstel leidt tot aansprakelijkstelling of kapitaalvernietiging, of • toekomstige onvermijdbare uitgaven worden voorkomen.

Uitzondering: dringende spoed Het gemeentebestuur mag alleen in gevallen van dringende spoed verplichtingen aangaan zonder verkregen goedkeuring van GS (Artikel 209 Gemeentewet). Het gaat hier om uitgaven waarbij voorafgaande toestemming van de toezichthouder niet tijdig mogelijk is. Of deze noodzaak aanwezig is, is ter beoordeling van de raad. Raadsleden die vóór stemmen lopen daarbij een zeker risico. Als GS later goedkeuring onthouden aan de begrotingswijziging, kunnen de betreffende raadsleden persoonlijk aansprakelijk worden gesteld (Artikel 210 Gemeentewet).

Samen met de gemeente op zoek naar de oplossing In geval van preventief toezicht gaat de toezichthouder samen met de gemeente aan de slag om helder te krijgen waar exact de pijnpunten liggen. Dit is meestal een periode van een intensieve dialoog tussen toezichthouder en gemeente, zowel ambtelijk als (indien noodzakelijk) bestuurlijk. Vaak moeten er moeilijke keuzes door de gemeente worden gemaakt. De gemeente kan haar financiële situatie op verschillende manieren (laten) onderzoeken. Bijvoorbeeld met een begrotingsanalyse of een begrotingsscan. Daarnaast kan de provincie aanvullende onderzoeken laten uitvoeren op specifieke onderwerpen. • Begrotingsanalyse: De gemeente kan een vergelijking maken van haar uitgaven en die van een andere of meerdere gemeenten. Hiervoor is een digitaal rekenblad beschikbaar via: https://www.rijksoverheid. nl/documenten/rapporten/2015/05/01/begrotingsanalyse-gemeente Gemeenten kunnen deze zelf invullen. • Begrotingsscan: Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de provinciale toezichthouder maken – in samenwerking met de gemeente - een begrotingsscan. Zij beoordelen de financiële situatie en doen aanbevelingen voor verbetering. Alleen gemeenten die door hun financiële positie onder preventief toezicht staan van de provincie kunnen deze scan aanvragen. Zie ook de Brochure gemeentelijke financiële scan van de Rijksoverheid.

De toezichthouder kan daarnaast ook zelf aanvullend onderzoek doen. Een begrotingsscan geeft dus inzicht waar gemeenten uitgaven kunnen verlagen, inkomsten kunnen verhogen, vermogen moeten opbouwen en/of schulden moeten

afbouwen. De begrotingsscan wordt op verzoek toegelicht in de raad, of een commissie uit die raad, zodat de raadsleden een helder beeld krijgen van de (on) mogelijkheden. Hiermee wordt de raad in zijn positie versterkt verantwoordelijkheid te nemen voor een structureel en reëel sluitende begroting. De uitkomsten van een begrotingsscan zijn niet vrijblijvend. Als follow-up wordt van de raad of het college een schriftelijke reactie richting GS gevraagd, in het bijzonder ten aanzien van de geschetste oplossingsrichtingen en in hoeverre deze worden meegenomen bijde opstelling van de begroting. De conclusies en aanbevelingen zijn ook input voor overleg tussen de gemeente en de provincie.

Het is de verantwoordelijkheid van de raad om (een pakket van) maatregelen te treffen om het structureel en reëel begrotingsevenwicht te herstellen.

Al dan niet beëindigen van het preventieve toezicht Het preventieve toezicht is in beginsel het hele begrotingsjaar van kracht, maar er bestaat een mogelijkheid voor de toezichthouder om het preventieve toezicht gedurende het jaar te beëindigen. Er zijn twee opties nadat de begroting is goedgekeurd: 1. Intrekken van preventief toezicht (Artikel 203 lid 5 Gemeentewet). 2. In stand houden van preventief toezicht gedurende de rest van het begrotingsjaar. 1. Een situatie van preventief toezicht zal in de praktijk vaak leiden tot het op onderdelen bijstellen van de bestaande begroting; meestal wordt dit een herstelplan genoemd. Als de toezichthouder vindt dat het structurele en reële evenwicht is hersteld, bijvoorbeeld doordat de gemeente heeft besloten tot een concreet bezuinigingsplan, dan kan de toezichthouder op dat moment de begroting alsnog goedkeuren en beslissen het preventieve toezicht daarna te beëindigen. 2. Een andere mogelijkheid is dat het begrotingsevenwicht is hersteld, maar dat de toezichthouder toch nog een vinger aan de pols wil houden. De begroting wordt goedgekeurd en het preventieve toezicht wordt dan niet beëindigd.

in te trekken als de begroting/jaarrekening alsnog is ingezonden. Dit omdat op het moment dat de begroting en jaarrekening zijn aangeleverd, de toezichthouder er een financieel oordeel over kan vormen.

Onthouding goedkeuring begroting Als, ondanks een eventueel herstelplan, niet voldoende aannemelijk is dat er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht, zullen GS de goedkeuring aan de begroting moeten onthouden. Het preventieve toezicht blijft dan onverminderd van kracht, tot de begroting van het daaropvolgend jaar is ingediend en de toezichthouder heeft beoordeeld of er sprake is van herstel van het structureel en reëel evenwicht. Het blijft gedurende deze periode de verantwoordelijkheid van de raad om zo spoedig mogelijk te zorgen voor het herstel van het structurele en reële evenwicht op de begroting. Voorafgaand aan het onthouden van de goedkeuring, wordt de raad gelegenheid gegeven tot overleg (Artikel 10:30 Awb). De raad kan aan het college opdracht geven dit overleg te voeren (Artikel 160 lid 1 sub b Gemeentewet). Het is ook mogelijk dat de raad een delegatie uit zijn midden afvaardigt, waarbij de aanwezigheid van de verantwoordelijk portefeuillehouder gewenst kan zijn.

De winkel moet open blijven Als aan de begroting de goedkeuring wordt onthouden, dan worden de kaders en gemaakte afspraken met betrekking tot het aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven, zoals eerder in dit hoofdstuk toegelicht, heroverwogen. Er is immers nog steeds geen sprake van een begroting als basisstuk waarop wijzigingen kunnen worden doorgevoerd of verplichtingen kunnen worden aangegaan. GS kunnen bepalen welke verplichtingen of uitgaven geen toestemming vooraf behoeven, maar zullen hier, in de situatie waarbij goedkeuring aan de begroting is onthouden, terughoudend mee omgaan. Dit benadrukt de noodzaak voor de raad om zo spoedig mogelijk maatregelen te benoemen die een daadwerkelijk evenwichtsherstel aantonen. Tot die tijd zullen GS het niveau waarop uitgaven mogen worden gedaan vaststellen op een lager niveau dan gebruikelijk, waarbij afhankelijk van de specifieke situatie maatwerk wordt toegepast. Als er zicht is op een oplossing voor herstel van het structurele en reële begrotingsevenwicht, kunnen de afspraken voor het aangaan van verplichtingen, afhankelijk van de situatie, weer worden versoepeld.

Op zoek naar een oplossing Ook in het geval preventief toezicht is ingesteld wegens termijnoverschrijding, bestaat de mogelijk om dit weer

De gemeente moet dus blijven werken aan een oplossing om het evenwicht te herstellen (herstelplan). De

< inhoud

17

raad is hiervoor verantwoordelijk. Het contact tussen toezichthouder en gemeente wordt in deze periode verder geïntensiveerd. GS doen via hun toezicht al het nodige ter verbetering van de financiële positie van de betrokken gemeente. De gemeente verwerkt de maatregelen in de begroting voor het volgende jaar. Op basis daarvan beoordelen GS of die gemeente in aanmerking kan komen voor repressief toezicht. Ook hierbij gelden uiteraard de in dit GTK toegelichte kaders.

Jaarrekening De niet goedgekeurde begroting heeft geen juridische status. Het is, in het kader van rechtmatigheid van de uitgaven, van belang dat de gemeente de beschikbare budgetten laat aansluiten op de laatst goedgekeurde begroting, aangevuld met de verplichtingen waar GS toestemming voor hebben gegeven. De jaarrekening, die op deze cijfers is gebaseerd, is het sluitstuk van het preventieve begrotingsjaar. Het desbetreffende preventieve begrotingsjaar kan dan met een door de raad vastgestelde jaarrekening en een goedkeurende accountantsverklaring worden afgesloten.

Nazorg preventief toezicht Nadat een gemeente onder preventief toezicht heeft gestaan, kan de toezichthouder aan deze gemeente nog een periode van bijvoorbeeld een jaar extra aandacht besteden. De toezichthouder en de gemeente maken zo nodig afspraken over periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg tijdens deze periode. Deze overleggen kunnen worden gekoppeld aan de planning en control cyclus van de gemeente. In deze overleggen kan worden vastgesteld of de afspraken, die tijdens het preventieve toezicht zijn gemaakt, zijn nagekomen.

18

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

7 KADERS EN BEGRIPPEN

7.1 Structureel en reëel begrotingsevenwicht

De Commissie BBV adviseert het structureel begrotingssaldo te presenteren conform bovenstaand voorbeeld. Hiermee wordt inzicht gegeven of de begroting en meerjarenraming structureel in evenwicht zijn.

Structureel evenwicht Structureel evenwicht betekent dat structurele lasten gedekt worden door structurele baten. De incidentele lasten mogen worden gedekt door structurele en door incidentele baten. De raad heeft de wettelijke taak een begroting vast te stellen die structureel en reëel in evenwicht is. De financieel toezichthouder heeft de wettelijke taak om te beoordelen of er sprake is van structureel en reëel evenwicht.

Reëel evenwicht Met reëel evenwicht wordt bedoeld dat de geraamde baten en lasten in de begroting en meerjarenraming volledig en realistisch zijn. De gemeente moet zich rekenschap geven van daadwerkelijk te verwachten groei of afname van baten en lasten.

Om vast te kunnen stellen dat sprake is van een structureel evenwicht is belangrijk dat inzicht bestaat in welk deel van de baten en lasten incidenteel is en welk structureel. In de begroting moet daarom een limitatief overzicht van de incidentele baten en lasten worden gegeven. Dit verplichte (meerjarige) overzicht speelt een rol bij het vast kunnen stellen of er sprake is van een structureel evenwicht. Door het betrekken van de eindcijfers uit het overzicht van incidentele baten en lasten bij het begrotingssaldo met de cijfers uit het overzicht van de (totale) lasten en baten wordt inzicht gegeven in het structureel begrotingssaldo. Dit kan op de volgende wijze eenvoudig worden gepresenteerd:

In de volgende paragrafen worden de kaders voor het beoordelen van het structureel en reëel evenwicht toegelicht.

7.2 Structurele en incidentele baten en lasten De Commissie BBV heeft in 2018 de Notitie structurele en incidentele baten en lasten gepubliceerd, zodat de begrippen ‘structurele’ en ‘incidenteel’ meer eenduidig toegepast worden. De notitie verduidelijkt deze begrippen door middel van een algemeen kader, dat nader toegelicht wordt. Daarnaast zijn diverse (niet limitatieve) voorbeelden uitgewerkt.

Presentatie van het structureel begrotingssaldo (bedragen x € 1000)

2020

2021

2022

2023

Saldo baten en lasten

-1.460

-1.500

-1.690

-1.335

Saldo toevoegingen en onttrekkingen aan reserves

1.660

1.630

1.500

1.250

Begrotingssaldo

200

130

-190

-85

Waarvan incidentele baten en lasten (saldo)

-150

-100

200

50

50

30

10

-35

Structureel begrotingssaldo

De in de tabel opgenomen bedragen incidentele lasten en baten sluiten aan op de totalen uit het overzicht incidentele lasten en baten en bevatten eveneens de incidentele mutaties reserves.

< inhoud

19

In het algemeen geldt dat een gemeente structurele taken uitvoert en daarvoor structurele baten en lasten raamt in de begroting. Structurele baten en lasten zijn dus de regel, incidentele baten en lasten zijn de uitzondering. Deze uitzonderingen moeten inzichtelijk gemaakt worden in het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten. Of een post terecht als incidenteel aangemerkt wordt, kan veelal inzichtelijk worden gemaakt door het geven van een goede toelichting. De Commissie BBV heeft daarom de volgende stellige uitspraak opgenomen in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten: “Voor de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten is een toelichting vereist.”

de einddatum over tien jaar ligt kan moeilijk aannemelijk gemaakt worden dat deze post het begrotingssaldo incidenteel beïnvloedt. Waar de grens precies ligt is moeilijk aan te geven, aangezien het BBV geen scherpe definitie geeft wat structureel of incidenteel is. Het BBV laat ruimte aan de decentrale overheden omdat dit past bij de eigen beoordeling van de lokale omstandigheden (‘principle based’). De gehanteerde uitgangspunten dienen vooraf in beleidsnota’s (bijvoorbeeld de financiële verordening) te zijn vastgelegd.

Op basis van artikel 23, onderdeel b, van het BBV gelden dezelfde bepalingen voor de toelichting op de meerjarenraming. Dit houdt in, dat alle incidentele baten en lasten, al dan niet gespecificeerd, in het meerjarig overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen worden. Dit geldt ook voor incidentele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves.

Voor de dekking van kapitaallasten, die uit de activering van investeringen voortvloeien, kan de raad een bestemmingsreserve kapitaallasten instellen. Onttrekkingen aan een bestemmingsreserve kapitaallasten mogen als structureel worden aangemerkt, mits aan de voorwaarden voor deze bestemmingsreserve is voldaan. Deze zijn als volgt beschreven in de Notitie materiële vaste activa 2017 van de Commissie BBV.

De aard van de begrotingspost is in eerste instantie bepalend of een post als structureel of incidenteel aangemerkt wordt. Daarbij geldt nog steeds dat voor het bepalen van het begrip ‘incidenteel’ gedacht kan worden aan baten en lasten die zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. In de praktijk werd dit hulpmiddel echter veelal als ‘vaststaand’ uitgangspunt gehanteerd, door posten die zich vier jaar of langer voordoen als structureel aan te merken. Andersom geredeneerd, posten die zich maximaal drie jaar voordoen werden als incidenteel aangemerkt. Deze starre denkwijze is in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten losgelaten. Voor structurele baten en lasten geldt in het algemeen, dat zij tot nadere besluitvorming voor onbepaalde tijd in de begroting staan. Met andere woorden, er is (nog) geen einddatum bekend. Dit noemt men ook wel structureel bestaand beleid. Incidentele baten en lasten betreffen die posten die het begrotingssaldo incidenteel beïnvloeden. Deze posten zijn tijdelijk c.q. hebben een eindig doel. Met andere woorden, er is een einddatum bekend. Drie of vier jaar opnemen van een raming is daarbij geen harde scheidslijn meer bij het bepalen of een begrotingspost structureel of incidenteel is. Wanneer de einddatum vier of vijf jaar ligt na het voor het eerst opnemen van een post, kan deze post nog steeds aangemerkt worden als incidenteel.

Hoe verder de einddatum ligt na (het hulpmiddel van) drie jaar, hoe minder aannemelijk gemaakt kan worden dat er sprake is van een reële einddatum. Van een begrotingspost waarvan

20

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

7.3 Bestemmingsreserve kapitaallasten

• Een bestemmingsreserve kapitaallasten moet van voldoende omvang zijn om de kapitaallasten gedurende de gehele vastgestelde afschrijvingsperiode aan de reserve te kunnen onttrekken. • Om de volledige kapitaallasten aan de bestemmingsreserve kapitaallasten te kunnen onttrekken, moet het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk zijn aan de boekwaarde van de desbetreffende activa. • Wanneer het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten minder is dan de boekwaarde van de desbetreffende activa, dan kunnen de kapitaallasten slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, waarbij de afschrijvingstermijn gelijk moet blijven. • Als de afschrijvingstermijn wordt gewijzigd, moet de inzet van de dekking opnieuw worden berekend. • De bestemmingsreserves kapitaallasten zijn gekoppeld aan de betreffende investeringen. Dit houdt in dat wanneer de investering vertraging oploopt, de onttrekking evenredig lager zal zijn en vice versa. • Onttrekking van de rente uit de bestemmingsreserve kapitaallasten is alleen mogelijk indien er bespaarde rente over het saldo van deze reserve wordt toegevoegd. Wanneer er geen bespaarde rente wordt toegevoegd, dan kan alleen de jaarlijkse afschrijving onttrokken worden aan deze reserve. De mutaties in deze bestemmingsreserve worden inzichtelijk gemaakt in het (verplichte) overzicht van

de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves.

7.4 Inzet surplus binnen de algemene reserve Toevoegingen aan en onttrekkingen uit reserves worden, uitgezonderd bestemmingsreserves kapitaallasten, naar de aard van de raming altijd als incidenteel beschouwd. Zo ook onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie. Onder voorwaarden is het voor gemeenten toegestaan om onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie te brengen zonder deze mutatie op te nemen op het overzicht van incidentele baten en lasten. Bij een juiste toepassing voert de toezichthouder geen correctie door op het structureel (meerjaren)begrotingssaldo. Deze bepaling is echter niet ‘de reddingsboei’ om de (meerjaren) begroting structureel in evenwicht te brengen.

Welke voorwaarden gelden voor een juiste toepassing? • Inzet van de algemene reserve geldt alleen voor het deel dat volgens de toezichthouder geen deel uitmaakt van de benodigde weerstandscapaciteit die noodzakelijk is voor het afdekken van de geïnventariseerde risico’s. • Het totaalbedrag van het inzetbare deel van de algemene reserve moet bij het besluit tot de inzet aanwezig zijn in de algemene reserve. • Voor het totaalbedrag van de inzet van de algemene reserve wordt een afzonderlijke dekkingsreserve gevormd. • Na het besluit tot inzet van de algemene reserve kan de jaarlijkse inzet niet meer verhoogd worden. Verlaging of geheel beëindigen van de inzet van de algemene reserve is wel mogelijk. • Zo lang inzet van de algemene reserve onderdeel uitmaakt van de (meerjaren)begrotingen, dienen alle jaarschijven, waar de inzet van de algemene reserve niet meer opgenomen is, structureel en reëel in evenwicht te zijn. • Na het vervallen van de inzet van de algemene reserve moet er dus sprake zijn van een situatie dat er geen noodzaak meer bestaat om incidentele middelen in te zetten om de begroting structureel in evenwicht te brengen. Het alleen opnemen van een bezuinigingstaakstelling maakt het structureel en reëel evenwicht niet voldoende aannemelijk. De gemeente moet zelf aantonen welk deel van de algemene reserve niet nodig is om de geïnventariseerde risico’s af te dekken.

Om goed te kunnen bepalen om

welk deel het gaat, is een adequate methodiek van risicomanagement, dat geïmplementeerd is in de organisatie, een noodzaak. De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing is bij uitstek de aangewezen plek om de informatie in op te nemen. De toezichthouder toetst de inzet van de algemene reserve in relatie tot de geïnventariseerde risico’s. Er geldt geen standaardnorm, er is altijd sprake van maatwerk. Een gemeente die de risico’s niet actueel en niet (volledig) gekwantificeerd heeft, kan niet (onderbouwd) aantonen hoe groot het vrij inzetbare bedrag van de algemene reserve is. Onder niet (volledig) gekwantificeerde risico’s vallen onder andere PM-posten. Deze gemeente kan dus geen middelen uit de algemene reserve inzetten ten gunste van de exploitatie zoals hier bedoeld. Het bedrag dat in de afzonderlijke bestemmingsreserve wordt gestort, maakt volgens de toezichthouder geen onderdeel meer uit van de beschikbare weerstandscapaciteit. Het besluit tot inzet van de algemene reserve kan niet verlengd worden. Gedurende de (resterende) looptijd van de inzet van de algemene reserve kan de inzet ook niet meer verhoogd worden. Verlaging of geheel beëindigen van de inzet van de algemene reserve is wel mogelijk.

Zo lang de inzet van de algemene reserve onderdeel uitmaakt van de (meerjaren)begroting dienen alle jaarschijven, waar de inzet van de algemene reserve niet meer opgenomen is, structureel en reëel in evenwicht te zijn. Er zijn twee mogelijkheden voor inzet van de algemene reserve: 1. Inzet van de algemene reserve voor een periode van maximaal vier jaar 2. Inzet van de algemene reserve voor een periode langer dan vier jaar. 1. Inzet van de algemene reserve voor een periode van maximaal vier jaar (= termijn begroting + meerjarenraming • Inzet van de algemene reserve kan zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder worden geraamd in de (meerjaren)begroting. Het verdient echter wel aanbeveling om voor de inzet van de algemene reserve vooraf met de toezichthouder af te stemmen of aan alle voorwaarden wordt voldaan. • Het besluit tot inzet van de algemene reserve dient onderdeel uit te maken van het vaststellingsbesluit van de begroting, of opgenomen te zijn in een afzon-

< inhoud

21

derlijk raadsbesluit (dit heeft de voorkeur). • Er mag geen sprake zijn van een opschuivende inzet van de algemene reserve. In dat geval wordt de oorspronkelijk toegestane maximale periode van vier jaar overschreden. • Na afloop van de periode van vier jaar kan niet aansluitend opnieuw besloten worden tot inzet van de algemene reserve. Ook in dat geval wordt de oorspronkelijk toegestane maximale periode van vier jaar overschreden. Het vaststellingsbesluit van de begroting, waarin de eerste inzet van de algemene reserve wordt geraamd, dient voldoende inzicht te geven in hetgeen door de raad is besloten. Een afzonderlijk raadsbesluit verdient de voorkeur. 2. Inzet van de algemene reserve voor een periode van langer dan vier jaar • Slechts in bijzondere gevallen mag de inzet van de algemene reserve langer duren dan vier jaar. • De eerste inzet van de algemene reserve langer dan vier jaar dient door middel van een afzonderlijk besluit, voorafgaande aan het begrotingsjaar, door de raad besloten te worden. • Bij het hierboven aangehaalde besluit wordt tenminste aangegeven: - de reden van de inzet van de algemene reserve langer dan vier jaar; - voor hoeveel jaar de algemene reserve ingezet wordt; - welke bedragen en voor welk totaalbedrag de algemene reserve ingezet wordt.

• Het hierboven aangehaalde raadsbesluit wordt voor vaststelling van de begroting ter instemming aan de toezichthouder ingezonden. De toezichthouder beoordeelt of aan alle voorwaarden wordt voldaan. • De ingezette middelen dienen afgebouwd te worden, zodanig dat structurele middelen zijn geraamd om de wegvallende inzet van de algemene reserve te compenseren (wet van de communicerende vaten). • Er mag geen sprake zijn van een opschuivende inzet van de algemene reserve. In dat geval wordt de oorspronkelijke periode overschreden. • Na afloop van de besloten periode kan niet aansluitend opnieuw besloten worden tot inzet van de algemene reserve. Bij de wet van de communicerende vaten is sprake van een geleidelijke afbouw van de inzet van de desbetreffende reserve gedurende de aangegeven periode. Voor de wegvallende middelen moeten compenserende structurele dekkingsmiddelen geraamd worden. De meerjarenraming en de toelichting op de meerjaren-

22

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

raming maken dit inzichtelijk. Deze andere dekkingsmiddelen worden zoveel mogelijk al aangegeven in het afzonderlijk raadsbesluit.

7.5 Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s De toezichthouder vormt zich een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding aan tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Voor een uniforme wijze van werken in het financieel toezicht is het belangrijk dat begrippen eenduidig worden gedefinieerd en dat helder is op welke wijze de toezichthouder zich hierover een mening vormt.

Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit is te onderscheiden in een incidentele en een structurele component.

Incidentele weerstandscapaciteit De incidentele weerstandscapaciteit kan bestaan uit: 1. Algemene reserve 2. Onvoorzien incidenteel 3. Stille reserves 4. Incidentele begrotingsruimte

Bestemmingsreserves Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven (artikel 43 BBV). Uitgangspunt is dat de bestemmingsreserves niet worden gekwalificeerd als incidentele weerstandscapaciteit. Een bestemmingsreserve is bijvoorbeeld een dekkingsreserve kapitaallasten. Het is denkbaar dat onder de bestemmingsreserves zich middelen bevinden waarvan het specifieke bestedingsdoel van algemene aard is of dat de middelen al voor langere tijd beschikbaar zijn zonder dat er zicht is op daadwerkelijke uitvoering van de beoogde bestemming. In die gevallen is een heroverweging tot overheveling van deze middelen naar de algemene reserve te rechtvaardigen. Bij deze situaties gaat de toezichthouder ervan uit dat de gemeente met het oog op juiste beeldvorming over de beschikbare incidentele capaciteit zelf de afwegingen zal maken of hiertoe moet worden overgegaan. 1. Algemene reserve In zijn berekeningen voor het bepalen van de incidentele weerstandscapaciteit bij de beoordeling van de begroting hanteert de toezichthouder voor de algemene

reserve het bedrag aan algemene reserve zoals geraamd door de gemeente per 1 januari van het begrotingsjaar. De algemene reserve is vrij besteedbaar.

Ondergrens Algemene reserve Uitgangspunt is dat de raad zelf - in het licht van zijn kaderstellende rol - een ondergrens bepaalt voor de minimale omvang van de algemene reserve. Ten behoeve van het opvangen van tegenvallers, zoals een negatief jaarrekeningresultaat, zal namelijk altijd een buffer in stand gehouden moeten worden. Zodra de toezichthouder constateert dat de gemeente geen ondergrens hanteert, of dat de algemene reserve lager wordt dan de door de gemeente vastgestelde minimale omvang, kan de toezichthouder daarover met de gemeente in gesprek gaan.

gegeven in de laatst vastgestelde jaarrekening. De toezichthouder neemt deze reserves alleen mee bij de berekening van de incidentele weerstandscapaciteit als de actuele marktwaarde reëel is onderbouwd, bijvoorbeeld door een officiële taxatie. Voorts mag de stille reserve geen gebruiksnut meer hebben voor de gemeente en moet deze op korte termijn beschikbaar kunnen komen. In het kader van een zo goed mogelijke beeldvorming over de incidentele weerstandscapaciteit door de raad adviseert de toezichthouder gemeenten die stille reserves kennen, maar die niet nader benoemen, deze toch zo veel mogelijk te inventariseren. 4. Incidentele begrotingsruimte Zie onderstaande toelichting bij structurele begrotingsruimte.

Negatieve algemene reserve De omvang van de algemene reserve kan onvoldoende zijn om een rekeningtekort te dekken. Daardoor kan de algemene reserve een negatieve stand verkrijgen. Wanneer dit zich voordoet, moet de gemeente deze negatieve stand binnen de termijn van de meerjarenraming wegwerken. Lukt dit niet en is er een langere periode dan vier jaar nodig en daardoor kan niet worden voldaan aan het criterium van een ‘structureel en reëel evenwicht’, dan is er altijd sprake van preventief toezicht. Over de sanering van een negatieve algemene reserve maken de gemeente en de toezichthouder afspraken, die zij bestuurlijk afstemmen én vaststellen. 2. Onvoorzien incidenteel De post onvoorzien betreft een, op grond van het BBV, verplichte raming die hiervoor in de begroting is opgenomen. Gemeenten kunnen werken met een incidentele post onvoorzien. Deze wordt toegerekend aan de incidentele weerstandscapaciteit. Deze post zal veelal jaarlijks in omvang fluctueren. Bij toepassing door een gemeente zal het bedrag van de incidentele post onvoorzien ook moeten worden opgenomen in de lijst van incidentele baten en lasten. 3. Stille reserves Artikel 11 van het BBV verplicht gemeenten om de beschikbare weerstandscapaciteit te inventariseren. Hieronder kunnen ook de stille reserves vallen. Deze kunnen ingezet worden om eventueel niet-begrote kosten op te vangen.

Stille reserves vormen een onderdeel van de incidentele weerstandscapaciteit voor het waardeverschil tussen actuele marktwaarde en de boekwaarde, zoals weer-

Structurele weerstandscapaciteit De structurele weerstandscapaciteit kan bestaan uit: 1. Onbenutte belastingcapaciteit 2. Onvoorzien structureel 3. Structurele begrotingsruimte 1. Onbenutte belastingcapaciteit Bij het bepalen welke mogelijkheden tot belastingheffing de gemeente heeft wordt door de toezichthouder het zogenoemde belastingpakket gehanteerd. Dit betreft de ramingen aangaande de OZB, de afvalstoffen- en rioolheffingen. Daarbij is de nog onbenutte OZB gelijk aan de belastingheffing die nog kan plaatsvinden tot het niveau dat een gemeente moet heffen om voor toelating van een zogenoemde artikel 12 aanvraag in aanmerking te kunnen komen. Bij de afvalstoffen- en rioolheffingen is de nog onbenutte belastingcapaciteit alleen de ruimte totdat 100% kostendekking is gerealiseerd. Uitgangspunt vormen de tarieven die gaan gelden in het begrotingsjaar. 2. Onvoorzien structureel De post onvoorzien betreft een, op grond van het BBV, verplichte raming die hiervoor in de begroting is opgenomen. De post onvoorzien structureel betreft de ramingen die hiervoor in de begroting, als wel in de daarbij behorende meerjarenramingen, structureel zijn opgenomen. Wettelijk is hieraan geen minimum of maximum verbonden. Veel gemeenten hebben een eigen norm voor onvoorzien ontwikkeld (bijvoorbeeld via een x bedrag per inwoner).

De toezichthouder gaat ervan uit dat hiervoor een reëel bedrag wordt geraamd dat de gemeente onderbouwd passend vindt voor de gebruikelijke bedrijfsvoering.

< inhoud

23

3. Structurele begrotingsruimte Als de begroting en de meerjarenraming structureel sluit met een positief saldo, is er sprake van begrotingsruimte die kan worden ingezet voor het opvangen van structurele financiële tegenvallers. Daarmee is deze begrotingsruimte aan te merken als structurele weerstandscapaciteit. De toezichthouder accepteert enkel de positieve begrotingsruimte die zich minimaal in zowel het begrotingsjaar als de meerjarenraming voordoet als structurele weerstandscapaciteit. Eventuele overige ruimte wordt aangemerkt als incidentele begrotingsruimte en kan daarom tot de incidentele weerstandscapaciteit worden gerekend.

Risico’s De gemeente is verantwoordelijk voor het inventariseren en kwantificeren van de risico’s die zij loopt. Het gaat daarbij in beginsel om die risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie, ofwel die een substantiële impact op de financiële positie kunnen hebben. Daarmee is sprake van een open norm. Vanuit toezichthoudend oogpunt wordt daarom uitgegaan van het door de gemeente gepresenteerde beeld. Bijstelling van dit beeld kan enkel plaatsvinden als naar het oordeel van de toezichthouder het realiteits- en volledigheidsgehalte daarvan in twijfel wordt getrokken. Eventuele gezichtspunten met betrekking tot (de kwaliteit van) het systeem van risicobeheersing bij de gemeente, kunnen daarbij worden betrokken. Een bijstelling wordt altijd onderbouwd door de toezichthouder. Verschillende zaken kunnen zich aandienen voor een eventuele bijstelling. Bijvoorbeeld risico’s die zich voordoen in een samenwerkingsverband, waarbij niet elke deelnemende gemeente het risico op dezelfde wijze opneemt of implementeert in haar paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Hetgeen ook regelmatig voorkomt, is het voor een aantal jaren achtereen benoemen van een risico als p.m. post. De interpretatie en beoordeling van de risico’s impliceren derhalve maatwerk.

De toezichthouder en de gemeente voeren, indien nodig, de dialoog.

Norm weerstandsvermogen De verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit (incidenteel + structureel) en de aanwezige risico’s wordt in het algemeen uitgedrukt in een weerstandsratio. Gemeenten hanteren daarbij vaak een eigen norm. De toezichthouder kan, indien nodig, de dialoog voeren met de gemeente over de hoogte van de weerstandsratio. Dit gebeurt in ieder geval als de gemeente haar eigen vastgestelde norm onderschrijdt. Uitgangspunt

24

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

daarbij is of ten aanzien van de risicobeheersing een realistisch beeld is neergezet. De toezichthouder kan de norm van de gemeente vergelijken met bijvoorbeeld de risicomatrix van de Universiteit Twente (zie onderstaande tabel). Er zijn vergelijkbare risicomatrixen van verschillende organisaties.

Weerstandsnorm Waarderingscijfer

Ratio

Betekenis

A

>= 2.0

uitstekend

B

1.4 < 2.0

ruim voldoende

C

1.0 < 1.4

voldoende

D

0.8 < 1.0

matig

E

0.6 < 0.8

onvoldoende

F

< 0.6

ruim onvoldoende

7.6 Financiële kengetallen Met ingang van de begroting 2016 en de jaarrekening 2015 is het voor gemeenten verplicht een basisset van vijf financiële kengetallen op te nemen. Deze kengetallen zijn bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Een afzonderlijk kengetal zegt weinig over hoe de financiële positie van een gemeente moet worden beoordeeld. De kengetallen zullen altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in hun onderlinge verhouding een beeld geven van de financiële positie van een gemeente. Het is dan ook van belang dat de kengetallen door het college worden voorzien van een adequate toelichting en worden geprognosticeerd voor vier jaar, zodat transparant wordt waar het gevoerde en voorgestelde beleid heen leidt. Vanuit de kaderstellende en controlerende rol, is het aan de raad om eventueel bijstellingen te verlangen. Bij de invoering van de kengetallen is door de wetgever een bewuste keuze gemaakt om geen norm op te leggen. Het is aan gemeenten zelf om ervoor te kiezen de kengetallen te normeren. De raad kan het college opdragen maatregelen te treffen als de gemeente de gestelde normen niet haalt. Een kengetal, of de ontwikkeling van een kengetal, is een weerspiegeling van het gevoerde beleid.

Voor de toezichthouder hebben de kengetallen een signaleringswaarde. Ze kunnen worden betrokken bij het krijgen

van een completer inzicht in de financiële situatie en risicopositie van een gemeente. De toezichthouder hanteert dus geen normering, maar maakt zo nodig gebruik van onderstaande signaleringswaarden.

personele lasten/organisatiekosten een van de circulaire afwijkend percentage wordt gehanteerd, moet dit in de begroting worden beargumenteerd.

Prijscompensatie Tabel 2 Signaleringswaarden financiële kengetallen Waarderingscijfer

Minst risicovol

Neutraal

Meest risicovol

Netto schuldquote

<90 %

90-130 %

>130 %

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

<90 %

90-130

>130 %

Solvabiliteitsratio

>50 %

20-50

<20 %

Grondexploitatie

<20 %

20-35

>35 %

Structurele exploitatieruimte (begroting)1

>0 %

0

<0 %

Belastingcapaciteit

<95 %

95-105

>105 %

1 Zie ook paragraaf 7.1, Structureel en reëel begrotingsevenwicht.

De intentie is dat gemeenten zelf normen vaststellen en hierop gaan sturen. Hoe de kengetallen in relatie tot de financiële positie moeten worden beoordeeld is aan de gemeente.

7.7 Raming algemene uitkering Welke circulaire? De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geraamd op basis van reële uitgangspunten en op basis van tenminste de mei-/junicirculaire met de daarin opgenomen uitkeringsfactoren. Gemeenten hebben de vrijheid om de septembercirculaire in de ramingen te verwerken. De keuze welke circulaire wordt verwerkt in de begroting is op basis van consistent beleid. Als in de oorspronkelijke begroting is uitgegaan van de mei-/junicirculaire, dan is het van belang dat de effecten van de septembercirculaire zo snel mogelijk in de begroting worden verwerkt.

Looncompensatie In het kader van reëel ramen moet rekening worden gehouden met de budgettaire effecten van de loonstijgingen zoals opgenomen in de circulaire die de gemeente hanteert voor het ramen van de algemene uitkering. Dit kan door verwerking in de ramingen van de personele lasten/organisatiekosten of door het ramen van een stelpost. Als bij het ramen van de

In het kader van reëel ramen moet, als een gemeente de algemene uitkering op basis van lopende prijzen heeft geraamd, aan de lastenkant van de meerjarenraming rekening worden gehouden met een mutatie van de prijsontwikkeling op basis van de percentages in de tabel Prijsindexen CPB CEP in de gehanteerde circulaire van het gemeentefonds. Veel toegepaste percentages zijn: • Prijs bruto binnenlands product (pbbp) voor prijscompensatie. • Loonvoet sector overheid voor looncompensatie.

7.8 Taakstellingen, bezuinigingen en ombuigingen Taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen en daarmee gemoeide stelposten, beoordeelt de toezichthouder op hardheid en haalbaarheid. Ook wordt beoordeeld of ze binnen de termijn van de raming gerealiseerd worden. Het is noodzakelijk dat de ramingen hiervan reëel zijn onderbouwd. Bezuinigingen en ombuigingen moeten concreet en ten minste op programmaniveau zijn ingevuld. Het proces dat bij het concretiseren gevolgd gaat worden moet ook vastliggen. Als naar het oordeel van de toezichthouder de taakstellingen, bezuinigingen en/of ombuigingen onvoldoende reëel zijn ingevuld, worden de begrotingssaldi hierop negatief bijgesteld. Ook ervaringen met eerdere bezuinigingsmaatregelen worden in de beoordeling betrokken. Deze bijstelling kan tot gevolg hebben dat de begroting en meerjarenraming naar het oordeel van GS niet structureel en reëel in evenwicht zijn. Voor een nadere toelichting op de begrippen taakstellingen, bezuinigingen en ombuigingen wordt verwezen naar de begrippenlijst in bijlage 2.

Paragraaf taakstellingen Geadviseerd wordt, indien van toepassing, een integraal beeld van de opgenomen bezuinigingsmaatregelen en taakstellingen te presenteren in een paragraaf. In deze paragraaf worden alle taakstellingen, bezuinigingen en eventueel ombuigingen, die verspreid in de begroting op programmaniveau zijn opgenomen, weergegeven. Daarnaast kan in deze paragraaf aandacht worden besteed aan de voortgang (realisatie, monitoren en zo nodig bijsturen) van eerder vastgestelde bezuinigingsmaatregelen.

< inhoud

25

Taakstelling verbonden partijen De ramingen van de gemeente moeten gelijk zijn aan de vastgestelde begrotingen van de gemeenschappelijke regelingen, die leidend zijn. Er kunnen taakstellingen of bezuinigingen zijn opgelegd aan een verbonden partij, zoals een gemeenschappelijke regeling. Deze worden door de toezichthouder alleen als reëel beschouwd, als het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling heeft besloten of en hoe deze opgelegde taakstelling daadwerkelijk wordt ingevuld. Er moet aannemelijk worden gemaakt dat de gemeenschappelijke regeling de taakstelling concreet heeft ingevuld en verwerkt in de begroting. Zo niet, dan wordt de gemeentelijke begroting daarop gecorrigeerd.

Bezuiniging onderhoud kapitaalgoederen Een bezuiniging op het regulier en groot onderhoud van kapitaalgoederen wordt alleen als reëel aangemerkt, als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de verlaging van het kwaliteitsniveau van het onderhoud niet zal leiden tot achterstallig onderhoud, kapitaalvernietiging en/ of onveilige situaties. Daarnaast zal actualisatie van het beheerplan, op basis van de door de raad vastgestelde verlaging van het kwaliteitsniveau, noodzakelijk zijn. (zie ook paragraaf 7.9 Materiële vaste activa).

kingsmiddelen moeten worden geraamd. Met andere woorden, bij activering van een (her)investering zal voor de toezichthouder in redelijkheid vast moeten staan dat de gemeente in staat is om de volle jaarlasten binnen een structureel sluitende begroting (eventueel op termijn binnen de meerjarenraming) te kunnen opvangen.

Paragraaf onderhoud kapitaalgoederen Om vast te stellen of in de begroting en meerjarenraming sprake is van reële ramingen, vormt de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen voor de toezichthouder een essentieel onderdeel van de begroting en de jaarstukken. Onder andere aan de hand van deze paragraaf toetst de toezichthouder of de beleidsnota’s en beheerplannen recent zijn, of aan de eisen van de wet- en regelgeving en het door de raad vastgestelde beleid wordt voldaan en of de financiële effecten ervan volledig zijn verwerkt in de begroting.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bevat de belangrijkste informatie over de kapitaalgoederen voor tenminste: wegen (civiele kunstwerken), riolering, water, groen en gebouwen.

7.9 Materiële vaste activa Notitie materiële vaste activa 2017 De Notitie materiële vaste activa december 2017 van de Commissie BBV geeft een overzicht van alle relevante aspecten van materiële vaste activa met betrekking tot vraagstukken van begroting en verantwoording. In de notitie zijn de onderdelen investeringen, activeren, waarderen, afschrijven en onderhoud kapitaalgoederen samengebracht.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is bij uitstek de plaats om inzicht te geven in de vastgestelde beleidskaders, de aanwezige en geldende beheerplannen, de financiële vertaling daarvan in de begroting en of er sprake is van achterstallig onderhoud.

Beleidskaders Investeringsbudgetten en kapitaallasten In de financiële begroting wordt op grond van artikel 20 BBV onder andere de uiteenzetting van de financiële positie, en de toelichting daarop, opgenomen. Daarbij moet afzonderlijke aandacht worden besteed aan de investeringen. De lasten die voortvloeien uit deze investeringen worden in het overzicht van baten en lasten opgenomen.

Kapitaallasten nog te realiseren (her) investeringen In de begroting en meerjarenraming staan alle financiële consequenties van beleid waartoe is besloten. Echter, de regelgeving (artikelen 20 en 22 BBV) gaat ervan uit dat ook nieuw beleid wordt verwerkt in deze ramingen. Dit betekent dat bij opname hiervan ook adequate dek-

26

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

Kapitaalgoederen kunnen op verschillende kwaliteitsniveaus worden onderhouden. De raad is autonoom om het kwaliteitsniveau vast te stellen, maar het kwaliteitsniveau mag niet onvoldoende zijn. Dit houdt in dat kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties moeten worden voorkomen.

Beheerplannen De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is bij uitstek de plaats om inzicht te geven in de aanwezige en geldende beheerplannen. Daarbij kan aangegeven worden: • wat de geldende beheerplannen zijn; • of de beheerplannen recent zijn (wanneer vastgesteld, looptijd); • hoe de financiële vertaling in de begroting is;

• of er wel of geen sprake is van achterstallig onderhoud; • in welk jaar de beheerplannen door de raad zijn vastgesteld. Een recent beheerplan is maximaal vijf jaar oud ten opzichte van het verslagleggingsjaar. Deze vijf jaar moet worden gehanteerd als richttermijn waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat deze motivatie is geautoriseerd door de raad en verantwoord is in de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’. Tussentijdse bijstelling van het beheerplan binnen de vijf jaar is verplicht als er een belangrijke afwijking is opgetreden in de staat van het onderhoud.

de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) heeft vijf onderhoudsniveaus (van A+ tot D) beschreven in de Kwaliteit catalogus openbare ruimte. Ook bestaat er een NEN-2767 systematiek die uitgaat van een niveau 1 t/m 6. Deze of een vergelijkbare systematiek kan door gemeenten worden gehanteerd.

Als kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties aan de orde zijn, is er sprake van achterstallig onderhoud. Op basis van CROW advies is het uitgangspunt voor financieel toezicht (conform gehanteerd beleid Artikel 12) dat er sprake is van kapitaalvernietiging als de staat van het onderhoud niet meer voldoet aan minimaal kwaliteitsniveau C (bij onderhoud wegen), of een vergelijkbaar niveau als er een andere systematiek wordt toegepast.

Financiële vertaling in de begroting De in de begroting opgenomen ramingen moeten in overeenstemming zijn met het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau (zie bovenstaande toelichting bij ‘beleidskaders’). Wanneer deze overeenstemming ontbreekt, kan de toezichthouder het geraamde budget aanmerken als een niet reële raming. De lasten van regulier, klein onderhoud moeten in het jaar van uitvoering ten laste van de exploitatie worden gebracht. Hierbij moet worden gedacht aan maatregelen die noodzakelijk zijn om het object blijvend naar behoren te laten functioneren of haar representativiteit te laten behouden. De lasten van groot onderhoud kunnen op twee manieren verwerkt worden in de begroting/jaarrekening: 1. De lasten worden in het jaar van uitvoering direct ten laste van de exploitatie gebracht. 2. De lasten komen ten laste van een vooraf gevormde voorziening (Artikel 44 lid 1c BBV). Ze worden dan gelijkmatig verdeeld over verschillende begrotingsjaren. De jaarlijkse storting in de onderhoudsvoorzieningen dient voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming minimaal gebaseerd te zijn op de onderhoudslasten van de overeenkomstige jaarschijven van het beheerplan.

Wanneer het geldende beheerplan geen inzicht meer geeft in de onderhoudslasten van één of meerdere jaren van de meerjarenraming, zal er voor vaststelling van de eerstvolgende begroting een nieuw beheerplan vastgesteld moeten worden. De jaarlijkse (gelijkblijvende) storting voor de (meerjaren)begroting dient dan berekend te worden op basis van het nieuwe (vastgestelde) beheerplan.

Achterstallig onderhoud / Kapitaalvernietiging De Stichting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in

In geval van achterstallig onderhoud, wordt er op basis van Artikel 44 lid 1 a BBV een voorziening gevormd. Deze voorziening kan gevoed worden met een onttrekking aan de algemene reserve, als deze daartoe de mogelijkheid biedt. De voorziening die hiervoor is genoemd (artikel 44 lid 1c BBV) moet altijd gevoed worden vanuit de exploitatie. Wanneer een gemeente over onvoldoende middelen beschikt om een voorziening te vormen, wordt het achterstallig onderhoud, daadwerkelijk en financieel, binnen een termijn van maximaal vier jaar ingelopen.

7.10 Opschuivend sluitend meerjarenperspectief De meerjarenraming is van wezenlijk belang om inzicht te hebben in het financiële verloop en de financiële soliditeit van een gemeente. Niet alleen voor de toezichthouder, maar vooral ook voor de raad is het van belang om dit inzicht te hebben om zijn kaderstellende en controlerende taak goed uit te voeren. Het is daarom in beginsel voor de toezichthouder niet acceptabel als ieder jaar opnieuw een meerjarenraming wordt opgesteld waarbij er uitsluitend in het laatste jaar weer evenwicht is. Dit zogenaamd opschuivend sluitend meerjarenperspectief kan voor de toezichthouder aanleiding zijn de realiteit van de ramingen te onderzoeken. Er moet namelijk sprake zijn van een perspectief waarbij het sluitend zijn van de begroting telkens een jaar dichterbij komt, totdat

< inhoud

27

uiteindelijk een sluitende begroting voor het komende jaar en een sluitende meerjarenraming voor de opvolgende periode van drie jaar wordt bereikt. Uiteraard zal de toezichthouder hierbij rekening houden met nieuwe feiten die van invloed kunnen zijn op de meerjarenraming.

Het vaststellingsbesluit van de begroting moet een compleet beeld geven van de besluitvorming door de raad.

7.11 Vaststellingsbesluit begroting Hierin staat: • welke begroting vastgesteld is; • wat er is veranderd ten opzichte van de ter behandeling aangeboden begroting, al dan niet door middel van een aparte begrotingswijziging (indien van toepassing); • welke (her)investeringsbudgetten door de raad beschikbaar zijn gesteld (zie onderstaande toelichting); • van welke (her)investering(en) de raad op een later tijdstip een apart voorstel wil ontvangen; • wanneer het begrotingsjaar een formeel tekort heeft, de wijze waarop het begrotingsjaar formeel sluitend is gemaakt (bijvoorbeeld door een onttrekking aan de algemene reserve).

(Her)investeringsbudgetten Bij de vaststelling van de begroting door de raad worden niet alleen de baten en lasten geautoriseerd, maar stelt de raad ook de (her)investeringen vast. Dit betekent in dat geval dat de raad geen (her)investeringsbudgetten meer beschikbaar hoeft te stellen. Overigens kan de raad bij de begrotingsbehandeling en -vaststelling aangeven van welke (her)investering(en) hij op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het (her)investeringsbudget wil ontvangen.

28

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

8 OVERIGE TOEZICHTVORMEN

8.1 De administratie en de controle In artikel 214 Gemeentewet is bepaald dat de volgende verordeningen binnen twee weken na vaststelling moeten worden toegezonden aan GS: • Financiële verordening (Artikel 212 Gemeentewet). • Controleverordening (Artikel 213 Gemeentewet). • Verordening inzake periodieke onderzoeken (Artikel 213a Gemeentewet). De verordeningen behoeven niet de goedkeuring van GS. De financieel toezichthouder kan toetsen of de verordeningen voldoen aan de wet of aan krachtens de wet gegeven regels. Hoewel de vaststelling van de rekening bij de raad ligt, heeft de wetgever bepaald dat GS te allen tijde een onderzoek kunnen instellen om na te gaan of het beheer en de inrichting van de financiële organisatie voldoen aan de daaraan gestelde eisen (Artikel 215 Gemeentewet). Een dergelijk onderzoek komt niet in de plaats van de normale controle. De financieel toezichthouder zal slechts in uitzonderlijke gevallen een eigen onderzoek instellen. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer er sprake is van preventief begrotingstoezicht.

8.2 Financiering; kasgeldlimiet en renterisiconorm (Wet fido) Algemeen De Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) en de Uitvoeringsregeling Financiering decentrale overheden bevatten regels over het financieringsbeleid van openbare lichamen (provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen), hierna te noemen ‘gemeente’. De nadruk ligt hierbij op de kredietwaardigheid van een gemeente en op de flexibiliteit en transparantie van het financieringsbeleid. De regels over het financieringsbeleid betreffen onder andere het aangaan van leningen, de kasgeldlimiet, de liquiditeitsen schuldpositie en de renterisiconorm.

In het kader van de financieringsfunctie heeft de toezichthouder een aantal taken die uit de Wet fido voortvloeien. De meest expliciete taak heeft de toezichthouder ten aanzien van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm.

Korte financiering en kasgeldlimiet Met korte financiering worden tijdelijke liquiditeitstekorten opgevangen. Voor korte financiering kan het renterisico aanzienlijk zijn, omdat fluctuaties in de korte rente relatief grote impact op de rentelasten hebben. Om dit risico in te perken, stelt de kasgeldlimiet een grens aan de korte financiering. De kasgeldlimiet heeft betrekking op de gemiddelde netto-vlottende schuld per kwartaal. In de wet staat: “De gemiddelde netto-vlottende schuld per kwartaal van een openbaar lichaam overschrijdt de kasgeldlimiet niet”. Er is sprake van een structurele overschrijding, wanneer een openbaar lichaam voor het derde achtereenvolgende kwartaal de kasgeldlimiet overschrijdt. De hoogte van de kasgeldlimiet wordt eens per drie jaar bepaald door een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan reserves) van de begroting, inclusief de tegelijkertijd met de begroting door de raad vastgestelde wijzigingen ervan. De informatie over de kasgeldlimiet moet worden opgenomen in de Paragraaf financiering van de begroting en het jaarverslag. Deze informatie betreft ten minste de kasgeldlimiet bij aanvang van het voorgaande jaar en de gemiddelde netto vlottende schuld in elk van de kalenderkwartalen van het jaar.

Voor de interne bedrijfsvoering zijn kwartaalrapportages van belang voor het signaleren van overschrijdingen. Bij een structurele overschrijding, in drie achtereenvolgende kwartaalrapportages, gelden de volgende uitgangspunten voor het financieel toezicht: • De gemeente heeft een meldplicht (uiterlijk bij de derde overschrijding) aan de toezichthouder. • De gemeente legt de drie opeenvolgende kwartaalrapportages met een overschrijding en een plan van

< inhoud

29

aanpak, om weer aan de kasgeldlimiet te voldoen, ter goedkeuring voor aan de toezichthouder. • Zolang dit plan niet is goedgekeurd, dan wel blijkt dat het plan niet wordt uitgevoerd, kan de toezichthouder een aanwijzing geven om een aangepast plan in te zenden en maatregelen te treffen. • De toezichthouder kan bepalen dat voor het aangaan van nieuwe kortlopende geldleningen voorafgaande toestemming van de toezichthouder vereist is. • De toezichthouder kan een maximum voor de schuld in rekening-courant van de gemeente vaststellen. Het verscherpte toezicht, zoals hierboven beschreven, vervalt zodra het plan van aanpak, naar het oordeel van de toezichthouder, voldoende ten uitvoer wordt gelegd.

Als de gemiddelde liquiditeitspositie van drie achtereenvolgende kwartalen de kasgeldlimiet overschrijdt, moet de betrokken decentrale overheid de drie kwartaalrapportages en een plan van aanpak om weer te voldoen aan de kasgeldlimiet ter goedkeuring toezenden aan de toezichthouder.

Ontheffing kasgeldlimiet (Artikel 4 Wet fido) Bij incidentele wijzigingen in het inkomsten- en uitgavenpatroon, bijvoorbeeld voorfinanciering van grondexploitatie, kan de toezichthouder ontheffing verlenen voor het overschrijden van de kasgeldlimiet. Dit is toegestaan voor een periode van maximaal twee kwartalen. Indien de ontheffing wordt verleend is dit met ingang van het kwartaal waarin de ontheffing is aangevraagd en dus niet met terugwerkende kracht. Een ontheffing heeft geen opschortende werking. Dus, als er ontheffing is verleend mag de kasgeldlimiet niet langer dan drie kwartalen worden overschreden. Daarna moet er een plan van aanpak worden toegezonden. Een lage korte rente is onvoldoende reden om ontheffing te verlenen. Aan de ontheffing kunnen door de toezichthouder aanvullende voorschriften worden verbonden en beperkingen gesteld. Ontheffingsverzoeken moeten bij de toezichthouder worden ingediend zodra er zicht is op een dreigende overschrijding van de kasgeldlimiet. In het ontheffingsverzoek moet ten minste worden opgenomen: • de onderbouwing waarom er een ontheffing wordt gevraagd; • voor welk bedrag ontheffing wordt gevraagd; • een onderbouwing van de tijdelijkheid van de over-

30

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

schrijding en dus voor welke periode de ontheffing wordt aangevraagd (maximaal twee kwartalen).

Lange financiering en de renterisiconorm Bijna alle gemeenten hebben vaste schulden. Op het moment dat daarvoor de rente wordt aangepast, loopt de gemeente een zeker risico; hogere rente leidt tot hogere lasten. De rente wordt meestal aangepast bij herfinanciering van schuld. Het is daarom van belang dat de leningenportefeuille met een zekere meerjarige spreiding is opgebouwd. Hierdoor wordt het renterisico ingeperkt. De renterisiconorm geeft daar het kader voor. De renterisiconorm houdt in dat de jaarlijks verplichte aflossingen en de renteherzieningen niet meer mogen bedragen dan een vastgesteld percentage van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan reserves) van de begroting, inclusief tegelijkertijd met de begroting door de raad vastgestelde wijzigingen ervan. Daarbij is sprake van een minimumbedrag om te sterke beperking van de mogelijkheden voor herfinanciering te voorkomen. De renterisiconorm is vastgelegd in de Uitvoeringsregeling Financiering decentrale overheden. Het renterisico wordt bepaald voor de komende vier jaren. De informatie over de renterisiconorm moet worden opgenomen in Paragraaf financiering bij de begroting en het jaarverslag. De toezichthouder toetst aan de hand van de gegevens in het jaarverslag of de gemeente de vastgestelde norm overschrijdt. Wanneer dit het geval is zal via overleg een oplossingsrichting worden afgesproken.