Verslag IBB 19 mei 2021 (met 3 bijlagen)

Mocht dit onverhoopt geen resultaat opleveren dan zullen de sanctiemogelijkheden van de Wet fido worden ingezet. De toezichthouder geeft dan een aanwijzing om maatregelen te nemen om het renterisico op het begrotingstotaal te verminderen. Wanneer deze aanwijzing niet wordt opgevolgd, moet de gemeente een plan van aanpak ter goedkeuring aan GS aanbieden. Zolang dit plan niet is goedgekeurd of niet wordt uitgevoerd kunnen GS bepalen dat voor het aangaan van nieuwe leningen voorafgaande toestemming is vereist.

Ontheffing renterisiconorm (Artikel 6 Wet fido) Voor de toezichthouder is het mogelijk in bijzondere omstandigheden ontheffing van de renterisiconorm te verlenen. Een ontheffingsverzoek moet worden ingediend zodra redelijkerwijs bekend is dat de norm zal worden overschreden, in dit geval tegelijk met de begroting voor het komende jaar (dus vóór 15 november voorafgaand aan het begrotingsjaar). De afwijking van de norm moet in het ontheffingsverzoek duidelijk worden gemotiveerd.

De beoordeling van een ontheffingsverzoek gebeurt integraal en in meerjarig perspectief. Het is daarom noodzakelijk dat in de Paragraaf financiering bij de begroting een meerjarige prognose van het renterisico op de vaste schuld is opgenomen. Om een integrale afweging te kunnen maken over de soliditeit van het beleid en over het al dan niet verlenen van een ontheffing, moet de toezichthouder via verslaglegging van de gemeenten voldoende inzicht hebben in het financieringsbeleid en de financiële positie. Als de toezichthouder hiervoor additionele informatie nodig heeft, zal de toezichthouder deze uitvragen bij de gemeente. Bij het onderzoek kunnen alle relevante factoren (in meerjarig perspectief) worden betrokken, zoals: cash-flow, kengetallen (bijvoorbeeld schuldquote en solvabiliteit), reservepositie etc. Hierbij kan de toezichthouder de raad adviseren om verschillende scenario’s met verschillende rentepercentages te laten uitwerken om te zien wat het effect hiervan zou zijn.

8.3 Herindelingen (Wet arhi) Algemeen De Wet arhi definieert in artikel 1 gemeentelijke herindeling als “wijziging van gemeentelijke indeling”. Daaronder wordt verstaan “instelling en opheffing van gemeenten” en “ wijziging van gemeentegrenzen die naar verwachting het inwonertal van tenminste een van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen” (Wet arhi, art. 1, lid 1, onder b). Een wijziging van de gemeentelijk indeling geschiedt bij wet. Een herindelingswet kan worden voorbereid door de betrokken gemeenten, de provincie of door de Minister van BZK. In dit GTK is de wetsvoorbereiding door de betrokken gemeenten opgenomen. In dat geval stellen de raden van de beoogde partnergemeenten het herindelingsontwerp vast. Aan het opstellen van een herindelingsontwerp gaat over het algemeen een zogenaamd ‘principebesluit’ (of ‘intentiebesluit’) van de betrokken gemeenteraden vooraf. Een principebesluit is een gelijkluidend besluit van de betrokken gemeenteraden en kent doorgaans vier elementen: • of de gemeente tot herindeling wil overgaan; • in welke samenstelling (met wie) de gemeente wil herindelen; • wanneer de beoogde datum van herindeling is; • hoe de gemeente de herindelingsprocedure wil doorlopen en inrichten.

gezond zal zijn. Omdat er zowel politiek als bestuurlijk vaak vragen leven omtrent de financiële positie van de bij de herindeling betrokken gemeenten en de nieuwe gemeente, kan een herindelingsscan worden uitgevoerd. Een herindelingsscan geeft een beeld maar garandeert niet dat er later alsnog ‘lijken uit de kast’ kunnen komen. Deze scan kan worden uitgevoerd door de provincie, maar ook door een extern bureau, eigen medewerkers of een combinatie daarvan. De betreffende gemeenten zijn hier nauw bij betrokken en zullen onder meer zorgdragen voor het aanleveren van de noodzakelijke gegevens. De herindelingsscan wordt aangeboden aan de betrokken gemeenten die hem van een bestuurlijke reactie voorzien en de betrokken gemeenteraden erover informeren. Een herindelingsscan geeft onder andere inzicht in de volgende zaken: • Aandachtspunten voor het (financieel) beleid van de nieuw te vormen gemeente. • Inzicht in de (deel)projecten van de nieuw op te stellen begroting. • Inzicht in financiële verbeterpunten en risico’s. • De effecten van de herindeling op de algemene uitkering van het gemeentefonds. • Het doel en de berekening van de ‘maatstaf herindeling’ en de duiding van mogelijke frictiekosten. • De mogelijke effecten op de belastingen en de bijbehorende tarieven. • De financiële positie van de afzonderlijke gemeenten.

Instellen preventief financieel (arhi-)toezicht Bij herindeling geldt voor de desbetreffende gemeenten van rechtswege preventief toezicht vanaf de dag waarop een gemeente volgens een herindelingsontwerp, een herindelingsadvies of een voorstel van wet in aanmerking komt om te worden opgeheven.

Besluiten die goedkeuring behoeven

Herindelingsscan

Anders dan bij het reguliere (preventief) begrotingstoezicht is de focus bij dit toezicht gericht op de nieuw te vormen gemeente. Op weg naar de herindeling gelden toezichtcriteria die ervoor moeten zorgen dat een nieuwe gemeente ontstaat die zo goed als mogelijk een financieel gezonde start kan maken. Dit houdt in dat goedkeuring aan besluiten kan worden onthouden, als een besluit van een op te heffen gemeente, naar het oordeel van GS, in strijd is met het financiële belang van de nieuw te vormen gemeente. Daarbij streeft de toezichthouder ernaar reguliere ontwikkelingen in de bij de herindeling betrokken gemeenten niet te blokkeren.

Een vraag die bij een herindeling altijd aan de orde komt, is of de nieuw te vormen gemeente financieel

Op grond van Artikel 21 Wet arhi kunnen GS catego-

< inhoud

31

rieën van besluiten aanwijzen die de goedkeuring behoeven. In de regel zijn dit besluiten die kunnen leiden tot: • Nieuwe uitgaven. • Verhoging van bestaande uitgaven. • Verlaging van bestaande inkomsten. • Vermindering van vermogen. Bij een herindelingstraject worden de besluiten binnen de genoemde categorieën afgestemd met de beoogde fusiepartners. Het ligt daarom in de rede dat bij het inzenden van besluiten aangegeven wordt wat de uitkomsten zijn van het gevoerde overleg met de beoogde partnergemeenten. Uitgangspunt is dat de instemming gebeurt door hetzelfde orgaan dat het besluit heeft genomen. Dit orgaan kan dit delegeren. In gevallen dat niet blijkt dat onderling is afgestemd, kunnen GS ertoe overgaan het besluit zelf aan de desbetreffende fusiegemeenten voor te leggen.

Besluiten die de nieuw te vormen gemeente betreffen Er kunnen ook zaken zijn waarover door de bij de herindeling betrokken gemeenten moet worden beslist, terwijl die in feite consequenties hebben voor de nieuw te vormen gemeente. Dit kan gaan om beslissingen op allerlei terreinen. Vaak hebben deze besluiten financiële consequenties. Dergelijke beslissingen kunnen meestal niet wachten op besluitvorming door de raad van de nieuw te vormen gemeente. Bij de beoordeling van deze besluiten zal de toezichthouder uitgaan van de navolgende criteria: • Onvoorzien. • Onuitstelbaar. • Onontkoombaar. • Overeenstemming tussen fusiepartners. • Dekking verzekerd. Naarmate de datum van herindeling nadert, zal aan deze criteria steeds meer gewicht worden gehangen.

Begroting nieuwe gemeente Voor het opstellen van de begroting moet onderscheid worden gemaakt tussen gemeenten die met een (beperkte) grenscorrectie hebben te maken en gemeenten die met een wijziging van de gemeentelijke indeling worden geconfronteerd (waarbij in de regel het inwonertal met 10% of meer zal toe- of afnemen en nieuwe gemeenten worden ingesteld). Wat betreft de gemeenten die met een (beperkte) grenscorrectie te maken hebben, zijn de hieronder staande argumenten niet van toepassing en kan naar onze mening in beginsel een gebruikelijk (volledige) begroting opgesteld worden, die vervolgens ook op tijd ingezonden kan worden.

32

GTK 2020 gemeenten

< inhoud

Voor een nieuwe gemeente (die ontstaat uit twee of meer opgeheven gemeenten) en ook voor een gemeente die grote gebiedsdelen verliest of verkrijgt, is het opstellen van de begroting niet eenvoudig. Vaak ontbreken relevante begroting- en rekeningcijfers van vorige jaren. Bovendien moeten gelijktijdig ook veel andere werkzaamheden worden verricht, zoals bijvoorbeeld het opstellen van jaarrekeningen. Omdat de nieuw gekozen raad pas vanaf de herindelingsdatum bevoegd is om lasten, baten en investeringen te autoriseren, is het niet mogelijk de begroting vóór ingang van de herindeling vast te stellen. In de praktijk betekent dit, dat de nieuwe gevormde gemeente voor het eerste begrotingsjaar onder preventief financieel toezicht staat wegens overschrijding van de inzendtermijn van de begroting. In artikel 47 lid 2 van de Wet arhi is geregeld, dat voor het tijdvak waarin voor de nieuwe gemeente nog geen begroting vastgesteld is, de nieuwe gemeente bevoegd is tot het doen van uitgaven, voor zover daartegen bij GS geen bezwaar bestaat. In het algemeen hebben GS geen bezwaar tegen het doen van uitgaven op basis van de laatst vastgestelde begrotingen (bestaand beleid) van de opgeheven gemeenten. Wel hebben GS bezwaar tegen het doen van uitgaven op basis van nog niet vastgesteld nieuw beleid.

Vaststellen van nieuw beleid is een bevoegdheid van de nieuwe raad en kan pas bij of na het vaststellen van de begroting plaatsvinden. In de Wet arhi is formeel niet geregeld wanneer de begroting uiterlijk door de raad vastgesteld dient te worden. Het is echter gewenst dat de periode waarin uitgaven gedaan (moeten) worden zonder dat daar een vastgestelde begroting aan ten grondslag ligt, zo kort mogelijk is. Daarom wordt geadviseerd, dat de eerste begroting voor 15 april door de raad vastgesteld wordt. De datum 15 april is ook de uiterlijke datum dat de Iv3 van de begroting ingezonden dient te worden bij het CBS. Wanneer inzending van de Iv3 van de begroting na 15 april plaatsvindt, kan het Ministerie van BZK besluiten om de uitbetaling van de algemene uitkering op te schorten.

Beëindiging preventief financieel toezicht Het arhi-toezicht vervalt op de datum van herindeling of de datum waarop de Minister van BZK bepaalt dat het toezicht is vervallen. Het arhi-toezicht wijkt af van het reguliere begrotingstoezicht in het kader van de Gemeentewet. Dit laat onverlet dat sprake kan zijn van het ontbreken van structureel en reëel begrotingsevenwicht. Ontbreken van structureel en reëel begrotingsevenwicht is ook bij gemeenten die worden heringedeeld een reden voor

preventief toezicht. In beginsel kunnen herindelingsgemeenten dus gelijktijdig om twee verschillende redenen onder toezicht gesteld worden. Dit lijkt dubbelop, maar zoals hiervoor is beschreven, is het doel en de wijze van toezicht uitoefenen in beide gevallen anders. Bovendien is het mogelijk dat een herindeling op enig moment stagneert of zelfs niet doorgaat. In het laatste geval zal het toezicht vanuit de Wet arhi doorgaans vervallen. Hiertoe is een afzonderlijk besluit van de Minister van BZK nodig. Zolang de Minister niet tot opheffing besluit, blijft het arhi toezicht dus onverkort van kracht.

8.4 Artikel 12 Financiële-verhoudingswet Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds In de Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds zijn nadere regels neergelegd voor het nemen van een besluit omtrent het verlenen van een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds conform Artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De regels betreffen onder andere het verslag dat GS uitbrengen over de financiële positie van de gemeente die een aanvullende uitkering heeft aangevraagd. Bovendien worden de bij de besluitvorming te hanteren begrippen ‘aanmerkelijk tekort’ en ‘redelijk peil van de eigen inkomsten’ nader bepaald. De regeling bevat ook enkele beleidsregels die de ministers van Binnenlandse Zaken en Financiën zullen hanteren bij het beslissen op een verzoek omtrent een aanvullende uitkering. Deze regels strekken er toe dat bij de besluitvorming géén honorering plaatsvindt van financieel beleid van de gemeente dat heeft geleid of kan leiden tot een verzwakking van de financiële positie van de gemeente. De regels beogen tevens te bewerkstelligen dat gemeenten die een aanvullende uitkering willen ontvangen, en gemeenten die zo’n uitkering ontvangen, het niveau van eigen inkomsten op een redelijk peil brengen respectievelijk op dit peil houden.

Het verslag is een logisch gevolg van de toezichthoudende verantwoordelijkheid inzake de financiële positie van gemeenten die aan GS in de Gemeentewet is toegekend. Het verslag geeft inzicht in de oorzaken van de ontstane financiële problematiek en de maatregelen die de provincie heeft genomen. In de regel zal een gemeente die tot het aanvragen van een aanvullende uitkering overgaat, al de bijzondere aandacht van de provinciale toezichthouder hebben, omdat zij al eerder onder preventief toezicht is gesteld. De gegevens van de betreffende gemeente, die in dit verslag moeten worden opgenomen, zijn in dat geval bij de toezichthouder bekend. Het verslag van GS bevat in ieder geval: • Een beschrijving van de maatregelen die de toezichthouder heeft getroffen om de gemeente te bewegen maatregelen te nemen om evenwicht in de begroting van de gemeente te brengen of te houden. • Een analyse van de ontwikkelingen in de lasten en baten van de gemeente. • Een analyse van de ontwikkelingen in de reserves en voorzieningen van de gemeente. • Een analyse van de ontwikkelingen in de gegevens over de fysieke, sociale en financiële structuur van de gemeente. • Een berekening en beoordeling van de mate waarin sprake is van een aanmerkelijk en structureel tekort en van een redelijk peil van de eigen inkomsten van de gemeente.

(Zie voor ‘redelijk peil’: Artikel 24 van het besluit financiële verhouding 20012 en Artikel 4 Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds).

Verslag van GS

Bij het verslag worden betrokken: • De vastgestelde begroting van de gemeente voor het jaar waarover de aanvullende uitkering wordt aangevraagd. • De begrotingswijzigingen die gelijktijdig met de begroting zijn vastgesteld. • De begrotingen voor de vijf jaren voorafgaand aan het onder het eerste punt bedoelde jaar. • De rekeningen over de vier jaren die voorafgaan aan het jaar waarin een aanvullende uitkering voor een volgend jaar wordt gevraagd.

In Artikel 2 Regeling aanvullende uitkering gemeentefonds is bepaald dat door GS een verslag wordt uitgebracht over de financiële positie van een gemeente. GS zenden dit verslag gelijktijdig aan de ministers en de raad.

Het verslag van GS vormt voor de artikel 12-inspecteur bij het ministerie van BZK achtergrondinformatie bij het te verrichten onderzoek. Bij een eerste aanvraag van een aanvullende uitkering door een gemeente zal het ver-

2 Het percentage van de heffingsmaatstaf, bedoeld in artikel 24, eerste lid, onder a, van het besluit financiële verhouding 2001, bedraagt 0,1164.

< inhoud

33

slag meer uitgebreid zijn. Bij eventueel daarop volgende jaren kunnen GS zich beperken tot het redelijk peil van de eigen heffingen en actuele ontwikkelingen. Over de jaren waarover een gemeente een aanvullende uitkering zal ontvangen wordt ook verslag gedaan van de mate waarin in de gemeente sprake is van een aanmerkelijke verbetering van de financiële positie. Daarnaast wordt ingegaan op de wijze waarop de gemeente zich heeft gehouden aan de van toepassing zijnde voorschriften. GS hebben specifieke verantwoordelijkheden in verband met het toezicht op de gemeentelijke begroting. Het verslag zal daarom behalve op de meer financieel technische aspecten en een analyse ervan, ook moeten ingaan op de maatregelen die in het ambtelijk en eventueel bestuurlijk verkeer zijn overeengekomen, of van de zijde van de provincie zijn ingebracht. Het gaat hierbij om de afspraken die zijn gemaakt en de wijze waarop hier door de gemeente mee is omgegaan. De analyse van de lasten en de baten van de gemeente richt zich zowel op de toekomst (onontkoombare en onuitstelbare lasten voor nieuw beleid) als op het verleden. Van belang is wat het lastenpatroon van een gemeente is geweest in de jaren voorafgaand aan de artikel 12-aanvraag.

De analyses van de ontwikkelingen in de reserves en voorzieningen en ontwikkelingen in de gegevens over de fysieke, sociale en financiële structuur moeten hierin meer inzicht geven. (Bron: Toelichting bij het besluit van 14 november 1996, Stcrt. 1996, 239)

34

GTK 2020 gemeenten

< inhoud