Rekenkamerrapport Regio Stedendriehoek Voorst

Samenwerking vraagt duidelijkheid

Rekenkamerrapport: onderzoek naar de Gemeenschappelijke Regeling Regio Stedendriehoek

22 Januari 2024 - Rekenkamer Voorst

Inhoudsopgave Rekenkamerrapport................................................................................................................................. 2 Inleiding ............................................................................................................................................... 2 Werkwijze ............................................................................................................................................ 2 Conclusies/bevindingen van de rekenkamer....................................................................................... 4 Aanbevelingen van de RKC .................................................................................................................. 7 Bijlage 1. Rapport Twynstra Gudde, inclusief conclusies en aanbevelingen Bijlage 2. Informa)eblad opgesteld door de rekenkamer Bijlage 3. Tekst Gemeenschappelijke Regeling Regio Stedendriehoek. Ontwerp van 7 juli 2023.

1

Rekenkamerrapport Inleiding Dit onderzoek van de rekenkamers van acht gemeenten in de regio Stedendriehoek is een experiment. De Gemeenschappelijke Regeling (GR) Regio Stedendriehoek is in zowel de raad van Voorst als van Brummen als een onderzoeksonderwerp voor de rekenkamer genoemd. De rekenkamer is daarom ingegaan op het verzoek van de rekenkamer Deventer, toen bleek dat alle gemeentelijke rekenkamers binnen de regio Stedendriehoek mee zouden doen. De Rekenkamer had in het recente verleden bovendien ervaren dat het moeilijk is onderzoeksbureaus te interesseren voor rekenkameronderzoek. Het geven van gezamenlijke opdrachten aan onderzoeksbureaus is dan een van de mogelijkheden om rekenkameronderzoek te laten uitvoeren. De Rekenkamer vindt het experiment gedeeltelijk geslaagd, omdat het mogelijk bleek om verschillende onderzoeksbureaus voor het onderzoek te interesseren. De uiteindelijke opdracht is aan het bureau Twynstra Gudde verleend in maart 2023. Tijdens dit onderzoek hee5 de Rekenkamer met dezelfde problema)ek te maken gekregen als de deelnemende gemeenten én de gemeenteraden in de GR. Als eenling of minderheid is de zeggenschap of invloed wel degelijk beperkt. Voor het doen van onderzoek is een ona7ankelijke posi)e van de Rekenkamer noodzakelijk.

We hebben nu ervaren dat het waarborgen van onze ona7ankelijkheid bij een gezamenlijk onderzoek met meerdere rekenkamers las)ger is. In de toekomst wil de Rekenkamer dan ook de overweging van ona7ankelijkheid zo veel mogelijk voorrang blijven geven.

Werkwijze Na overeenstemming tussen de acht rekenkamers over werkwijze en kostenverdeling is een stuurgroep ingesteld met een vertegenwoordiger uit elke rekenkamer. In deze stuurgroep is een gezamenlijk normenkader opgesteld. Met dit normenkader is een uitvraag gedaan aan onderzoeksbureaus. Vier bureaus hebben hierop gereageerd. Het onderzoek is uitgevoerd door Twynstra Gudde door middel van documentenonderzoek en interviews. De begeleiding van het onderzoek is gedaan door de stuurgroep. In Voorst zijn vertegenwoordigers van het college, van de ambtelijke organisa)e en leden van de raad in drie afzonderlijke Teams-bijeenkomsten geïnterviewd in juni 2023. De verslaglegging daarvan is onderdeel van het rapport van Twynstra Gudde. Op 30 oktober 2023 werd de nieuwe (ontwerp) regeling voor de GR voorgelegd aan de raad. Dit was aanleiding voor de Rekenkamer om aanvullend een QuickScan uit te voeren. Gekeken is naar de nieuwe (ontwerp) regeling van de GR regio Stedendriehoek en de specifieke behandeling van onderwerpen vanuit de GR regio Stedendriehoek in de raad van Voorst. De informa)e uit deze QuickScan is vastgelegd in een Informa)eblad (zie bijlage 2). Zowel het rapport van Twynstra Gudde (zonder conclusies en aanbevelingen) als het informa)eblad van de Rekenkamer zijn op 21 november 2023 ter ambtelijke toetsing voorgelegd aan de gemeentesecretaris.

Doel van deze toetsing is de controle op de juiste weergave van feiten. Het rapport van Twynstra Gudde is – door de secretaris van de rekenkamer Deventer – tevens voor ambtelijke toetsing voorgelegd aan de ambtelijke organisa)e van de GR regio Stedendriehoek. Het ambtelijk commentaar bij het rapport van Twynstra Gudde is tussen 4 en 11 december 2023 verwerkt door Twynstra Gudde. Het commentaar bij het Informa)eblad is verwerkt door de 2

Rekenkamer zelf. Het rapport van Twynstra Gudde is op 12 december – door de secretaris van de rekenkamer Deventer – voor een bestuurlijk reac)e voorgelegd aan het bestuur van de GR Regio Stedendriehoek. Hier is geen reac)e op ontvangen. In het Informa)eblad is de informa)e over het Regio-arrangement niet opgenomen omdat de besluitvorming hierover pas later hee5 plaatsgevonden en de Rekenkamer in oktober 2023 niet wist dat het in feite over het regio-arrangement ging. Op 2 oktober 2023 hee5 een Informa)eve beeldvormende bijeenkomst voor de raad plaatsgevonden. Er is een presenta)e met de )tel ‘ruimtelijk regioverhaal’ gegeven. Op 11 december 2023 is er een bijzondere informa)eve beeldvormende bijeenkomst over de Regio Stedendriehoek geweest. Op 6 december 2023 is het regio-arrangement aangeboden aan Provinciale Staten van Gelderland en deze hee5 daar op 20 december 2023 een besluit over genomen. hEps://gelderland.stateninforma)e.nl/modules/19/Statenstukken/900876 Op 9 januari 2024 was het regio-arrangement nog niet beschikbaar op de website van de regio Stedendriehoek. Het rapport van Twynstra Gudde (inclusief conclusies en aanbevelingen) is bijgevoegd als bijlage 1. Het informa)eblad over de QuickScan van de Rekenkamer is bijgevoegd als bijlage 2. De toekoms)ge Gemeenschappelijke Regeling Regio Stedendriehoek (ontwerp 7 juli 2023) is bijgevoegd als bijlage 3.

De vaststelling hiervan moet nog volgen. De termijn voor indiening van zienswijzen is verstreken.

3

Conclusies/bevindingen van de rekenkamer De hoofdconclusie van de rekenkamer is dat de doelstellingen van de GR niet helder zijn en aan veranderingen onderhevig zijn. Dit komt o.a. doordat de GR in 2024 aangepast zal worden en de onderliggende documenten zoals de Uitvoeringsagenda al eerder zijn aangepast. Bovendien is de terminologie niet eenduidig. Daarnaast worden in de prak)jk onderwerpen toegevoegd door opdrachten of verzoeken van het rijk en/of de provincie. De bevoegdheden van de GR worden bepaald door deze doelstellingen. Het is daarom moeilijk voor de raad om inzicht te krijgen in de bevoegdheden van zowel de raad als de GR. Door deze onduidelijke scope, te ambi)euze doelstellingen, onvoldoende zicht op de uitgaven en behaalde doelstellingen zijn de werkzaamheden van de GR moeilijk te volgen. 1. De GR is een openbaar lichaam met beleidsma ge taken De GR regio Stedendriehoek is een openbaar lichaam, dit is de zwaarste vorm van samenwerking in de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) en betekent dat er bevoegdheden zijn overgedragen aan de GR. In de huidige GR Regio Stedendriehoek behelst dit vooral beleidsma)ge taken: het behar)gen van gemeenschappelijke belangen. Het is daarom niet verwonderlijk dat de GR regio Stedendriehoek veel van de huidige agenda niet gerealiseerd hee5.

De huidige GR is daar namelijk niet op ingericht en hee5 daar de benodigde middelen niet voor. Het is de vraag of de nieuwe (ontwerp) regeling GR hier wel in kan voorzien. In de nieuwe (ontwerp) regeling is ‘De realisa)e van regionale ambi)es en maatschappelijke opgaven….’ aan de doelstelling toegevoegd. Deze doelstelling van de GR kan daarmee impliciet veranderen door de beschrijving van ‘regionale ambi)es en maatschappelijke opgaven’ in andere documenten aan te passen. Het is nu niet duidelijk wat precies de regionale ambi)es en maatschappelijke opgaven zijn en waarin dit is vastgelegd. De nieuwe (ontwerp) regeling hanteert niet de termen ‘strategische agenda’ of ‘uitvoeringsagenda’. 2. Scope onduidelijk Uit bovenstaande vloeit voort dat niet helder is welke onderwerpen of ac)viteiten wel of niet onder de bevoegdheid van de GR vallen. De ‘scope’ van de GR Regio Stedendriehoek is niet duidelijk genoeg. Het hanteren van verschillende termen vergroot deze onduidelijkheid nog eens. (Het regio-verhaal, het regio-arrangement, ruimtelijk perspec)ef, de strategische agenda, de uitvoeringsagenda etc.) Dit is en blij5 risicovol, vooral als sommige onderwerpen (zoals de regio-deals) financiële consequen)es voor gemeente hebben die meer behelzen dan deelname aan de GR zelf. Gemeenten staan garant voor de financiële verplich)ngen van de GR.

In de regio-deals gaat het om veel geld waar gemeenten cofinanciering moeten leveren voor de ac)viteiten en programma’s. Bovendien is niet al)jd duidelijk met welke andere partners er binnen programma’s wordt samengewerkt. In de werkgroepen van de GR par)ciperen ook derden (ondernemers, waterschappen, onderzoek, onderwijs). Het is niet duidelijk welke toezeggingen zij doen en wat de status hiervan is. De bestuurlijke en ambtelijke infrastructuur van de regio Stedendriehoek wordt door college en ambtenaren gebruikt voor overleg, ook over onderwerpen die niet onder de bevoegdheid van de GR vallen. Dat is begrijpelijk, maar houdt ook de onduidelijkheid over de scope in stand. 4

Vraag verantwoording over het budget van de S)ch)ng Strategic Board Cleantechregio en de aansprakelijkheid van de s)ch)ng bij de regiodeals 2020 en 2024. 3. AB en raadsadviescommissie In de nieuwe (ontwerp) GR zijn drie bestuursorganen: het algemeen bestuur (AB), het dagelijks bestuur (DB) en de voorziEer. Het beleidsbepalende orgaan in een openbaar lichaam is het AB. In de nieuwe GR bestaat deze uit acht personen, één per gemeente. De ABleden hebben een eigenstandige verantwoordelijkheid in het kader van de GR. Maar omdat de doelstelling van de GR ook gericht is op de behar)ging van de belangen van de gemeente kan de raad de vertegenwoordiger in het AB al)jd een ‘boodschap’ meegeven in de vorm van een mo)e of besluit. De nieuwe wet WGR maakt een raadsadviescommissie (RAC) mogelijk. Deze hee5 alleen maar betekenis in het kader van de GR. De RAC kan de rol van de raad in de gemeente niet vervangen wat betre5 de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. Een raadsadviescommissie kan dus niet verantwoordelijk worden gehouden voor de informa)eposi)e van de raad en kan ook niet optreden als ambassadeur van de GR of de regio. In het kader van de GR is de voornaamste bevoegdheid van de raad het indienen van zienswijzen. 4. Informa eposi e gemeenteraad onvoldoende De informa)eposi)e van de raad is niet al)jd op orde.

De raad wordt over het algemeen achteraf correct geïnformeerd via de reguliere planning-en-control cyclus. De raad wordt echter niet juist, )jdig en volledig geïnformeerd over de nieuwe onderwerpen die in de GR worden opgepakt. Ook is de status van deze onderwerpen regelma)g onduidelijk. De raad is onvolledig geïnformeerd over de regio-deal 2020 en niet geïnformeerd over de regio-deal 2024. Ook over de woonagenda was de raad niet )jdig geïnformeerd. 5. Openbare informa e onvoldoende De informa)everstrekking door de GR zelf als openbaar lichaam schiet tekort. Dat is niet alleen relevant voor raadsleden, maar ook voor het algemeen publiek. De website van de GR is onoverzichtelijke en belangrijke informa)e zoals officiële documenten, de huidige regeling, de toekoms)ge regeling, zijn niet of moeilijk te vinden. Het DB besluit om reeds per medio 2023 met de ‘nieuwe’ organisa)e te starten, is niet te vinden. Er is geen planning van AB- en DB-vergaderingen en andere openbare bijeenkomsten te vinden. Het is onduidelijk welke derden aan de werkgroepen van de GR deelnemen. Agenda’s en besluitenlijsten van AB en DB zijn niet of moeilijk vindbaar op de website. (Raadpleging 18 december 2023) 6. Begro ng onvoldoende in balans De begro)ng van de GR wordt de komende jaren sterk uitgebreid. Van de bijna € 4 miljoen in 2024 wordt bijna € 3 miljoen besteed aan salaris.

Als de GR zich beperkt tot de doelstelling n.l. het behar)gen van gemeenschappelijke belangen, is dit veel geld. Voor de daadwerkelijke realisa)e van de ‘regionale ambi)es en maatschappelijke opgaven’ zoals verwoord in de uitvoeringsagenda en bijbehorende projecten en ac)viteiten is € 4 miljoen echter weer weinig. Dan is een volgende teleurstelling nu al voorspelbaar. Voor het voldoen aan de eisen van de regio-deals zijn alle genoemde bedragen onvoldoende. Deze bedragen dienen apart in de gemeentelijke begro)ng te worden opgenomen.

5

Tot slot bestaat ook het risico dat de GR door het instellen van verschillende overleggen voor niet-gedetacheerde ambtenaren van de gemeente te veel )jd en energie/menskracht van de deelnemende gemeenten vraagt ten opzichte van de taken in de gemeente zelf. 7. Triple helix samenwerking verandert De ac)viteiten van de Strategische Board worden opgenomen in de GR. De Triple-helix samenwerking wordt nu voortgezet als deel van de GR, met deelname van derden in werkgroepen van de GR. De posi)e en vertegenwoordiging van deze derden is niet officieel geregeld of vastgelegd. De S)ch)ng Strategische Board bestaat daarnaast ook nog. De jaarverslagen van de s)ch)ng over 2021 en 2022 zijn niet beschikbaar op de website van de GR terwijl dit publiek geld behelst. Deze informa)e in nu onvoldoende transparant en toegankelijk. 8. Gemeente Deventer De gemeente Deventer neemt een bijzondere posi)e in, in de GR. Zij maakt deel uit van de GR, maar als Overijsselse gemeente neemt zij niet deel aan een aantal ac)viteiten/projecten van de GR. Indien de provincie Gelderland een inzet van de GR vraagt, zoals bij het Gelderse regio-arrangement kan dit tot conflicterende belangen leiden. Bovendien levert de gemeente in de huidige situa)e de voorziEer van de GR. 9. Provincie hee0 ook eigen rol en verantwoordelijkheid De GR pakt nieuwe onderwerpen op onder druk van de provincie en het Rijk.

Gelden zullen ook voor een deel uit de EU komen die ook weer zijn eigen eisen stelt (cofinanciering, samenwerking met partners uit andere landen). De provincie Gelderland is een grote provincie en gee5 de zeven regio’s binnen de provincie een belangrijke rol met name in het ruimtelijk domein. Niet al deze regio’s zijn als GR georganiseerd. De provincie zal haar eigen rol moeten blijven spelen.

6

Aanbevelingen van de rekenkamer 1. Vraag helderheid over de delega e van bevoegdheden Onderken dat de gemeente bepaalde taken en bevoegdheden/verantwoordelijkheden hee5 gedelegeerd aan de GR n.l. het ‘behar)gen van belangen’ een in de nieuwe GR vanaf 2024 ook ‘de realisa)e van regionale ambi)es en maatschappelijke opgaven’. Vraag als raad volstrekte duidelijkheid van het college over a. welke onderwerpen uit de strategische en uitvoeringsagenda ook een gemeentelijke inspanning vergen, welke dat zijn en welke kosten voor de gemeente daarmee gemoeid zijn. b. welke (weEelijke) verplich)ngen van de gemeente onder verantwoordelijkheid van de GR en welke onder verantwoordelijkheid van de gemeente worden uitgevoerd. c. wat de status van de Woningdeal en de regiodeals zijn. Van elk onderwerp moet duidelijk zijn of het gedelegeerd is naar de regio of dat het behoort tot de taken van de gemeente. De provincie hee5 met name in het ruimtelijk domein ook nog een eigen verantwoordelijkheid voor coördina)e en samenhang. 2. Vraag helderheid over de ‘scope’. De uitvoeringsagenda met bijbehorende projecten en ac)viteiten kan gelezen worden als een beschrijving van de ‘scope’. Niet alles wat hierin staat, kan daadwerkelijk worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de GR. Vraag van het college volledige en bij voortduring )jdige duidelijkheid over de ‘scope’ van de GR.

De informa)eposi)e van de raad mag in dit opzicht niet achterlopen. De budgetverantwoordelijkheid van de raad kan wel beïnvloed worden, maar dan moet de raad hier juist, )jdig en volledig over geïnformeerd zijn én mee ingestemd hebben. 3. Versterk de informa eposi e van de raad Vraag het college de informa)eposi)e van de raad aanzienlijk te verbeteren over zowel de gedelegeerde bevoegdheden als de scope en over de onderwerpen die het budget van de gemeente kunnen beïnvloeden. 4. Versterk de informa eposi e van het algemeen publiek Vraag het college te bewerkstelligen dat de informa)eposi)es van de raad én het algemeen publiek verbeterd worden o.a. door openbare informa)e )jdig, juist en volledig op de website van de GR te plaatsen. 5. Gebruik de instrumenten van de raad De raad kan haar vertegenwoordiger in het AB van de GR al)jd een ‘boodschap’ meegeven vanuit haar kaderstellende en controlerende rol. Daarnaast kan de raad gebruikmaken van haar belangrijkste instrument in de GR, n.l. het indienen van zienswijzen. Dit kan o.a. bij gelegenheid van de begro)ng van de GR en kan dan in feite betrekking hebben op alle onderwerpen in de begro)ng. Een RAC is geen instrument van de raad maar van de GR. Een Raadsadviescommissie kan 7

geen officiële beleidsbeïnvloeding bewerkstelligen en hee5 geen formele rol in de informa)eposi)e van de raad. 6. Beoordeel jaarlijks het budget Verzoek het college om de raad periodiek/jaarlijks te informeren over de inzet van de eigen gemeentelijke ambtenaren voor de doelstellingen van de GR, zodat de raad dit jaarlijks kan betrekken bij een besluit over het budget van de GR en de rela)e tot het budget van de gemeente. 7. Evalua e Wees als raad alert op eventuele tussen)jdse bijstelling van de doelstelling van de GR door middel van het aanpassen van ‘de regionale ambi)es en maatschappelijke opgaven’. De evalua)e van de GR zal periodiek plaatsvinden onder verantwoordelijkheid van het AB. Vraag het college dat de raad daar )jdig bij betrokken wordt. Neem in de evalua)e bovenstaande punten mee alsmede de posi)e van ondernemers, scholen en opleidingen en andere overheden in het gebied (waterschappen). Evalueer als raad tegelijker)jd ook zelf de deelname aan de GR zodat de raad periodiek een besluit kan nemen over de voortzeRng en de doelstellingen van de GR Regio Stedendriehoek.

8

RAPPORT

Evaluatie Regio Stedendriehoek In opdracht van de Rekenkamer(commissie)s van de Stedendriehoek

19 december 2023

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

2

1.

4

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.

2.

Inleiding Achtergrond Doel- en vraagstelling Normenkader Aanpak Leeswijzer

4 4 4 6 6

Waarom wordt er samengewerkt?

7

Feitelijke beschrijving 2.1.1. Ambities en doelstellingen 2.1.2. Uitwerking in programma’s, projecten en activiteiten 2.1.3. Kosten en financiële bijdragen 2.2. Analyse 2.2.1. Ambities en doelstellingen 2.2.2. Kosten 2.3. Toetsing aan het normenkader

7 7 10 10 11 11 13 14

3.

16

2.1.

Hoe wordt er samengewerkt?

3.1.

Feitelijke beschrijving 3.1.1. Governance 3.1.2. Gemeenteraden 3.2. Analyse 3.2.1. Governance 3.2.2. Rol van colleges en raden 3.3. Toetsing aan het normenkader

16 16 19 20 20 23 25

4.

28

4.1.

Wat levert de samenwerking op?

Feitelijke beschrijving 4.1.1. Doelrealisatie: doelen en ambities 4.1.2. Financiën: jaarstukken 4.2. Analyse 4.2.1. Doelrealisatie 4.2.2. Financiële kaders 4.2.3. Meerwaarde

28 28 31 33 33 34 35

2 / 54

4.3.

5.

Toetsing aan het normenkader

Conclusies en aanbevelingen

5.1. 5.2. 5.3.

Hoofdconclusie Deelconclusies Aanbevelingen

37

39 39 40 41

Bijlage I | Overzicht van geïnterviewde personen

45

Interviews Raadssessies

45 47

Bijlage II | Overzicht van projecten en activiteiten

48

Bijlage III | Korte beschrijving cases

53

1. De Innovatie Coöperatie 2. Woondeal

53 53

3 / 54

1. Inleiding 1.1. Achtergrond De Regio Stedendriehoek – voorheen de Cleantech Regio – bestaat uit 8 deelnemende gemeenten. Dit zijn: Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Heerde, Lochem, Voorst en Zutphen. Samen werken zij aan het versterken en verduurzamen van de regio. De rekenkamer(commissie)s van de deelnemende gemeenten hebben besloten om onderzoek uit te voeren naar de Regio Stedendriehoek: welke doelen zijn er door de partners gesteld, hoe is de samenwerking opgesteld en welke resultaten levert de samenwerking op? Daarbij hebben de samenwerkende rekenkamer(commissie)s ook interesse in de invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de raden. In dit onderzoek wordt gekeken naar de periode vanaf 2018. Sinds medio 2023 maakt de regio-organisatie een transitie door naar één werkorganisatie. Ook wordt de nieuwe Wgr formeel geïmplementeerd vanaf 1 januari 2024. In dit rapport wordt zowel teruggekeken op de huidige organisatie en de realisatie van de doelen, als vooruitgekeken naar de nieuwe organisatie en plannen.

1.2. Doel- en vraagstelling Het doel van het onderzoek is als volgt: De rekenkamer(commissie)s beogen met dit onderzoek een oordeel te geven over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de Regio Stedendriehoek en de governance van dit samenwerkingsverband door de deelnemende gemeenten. Uit dit centrale doel volgt de volgende hoofdvraag: In welke mate is de Regio Stedendriehoek doeltreffend en doelmatig en is er sprake van een adequate invulling van de governance door het college van B&W en de gemeenteraad (van de deelnemende gemeenten)? Deze hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen: 1. Welke ambities streeft de Regio Stedendriehoek na en hoe zijn deze vertaald in inhoudelijke en financiële kaders? 2. Hoe is de governance van de Regio Stedendriehoek georganiseerd en hoe is hierin de betrokkenheid van colleges en raden geborgd? 3. Welke meerwaarde wordt gerealiseerd? 4. Hoe kan de Regio Stedendriehoek in de toekomst worden geoptimaliseerd en welke invloed heeft de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen op de Regio? De laatste deelvraag wordt beantwoord aan de hand van de conclusies en aanbevelingen.

1.3. Normenkader Om de deelvragen – en daarmee de hoofdvraag – te beantwoorden, wordt gebruik gemaakt van een normenkader. Per norm wordt aan het eind van elk hoofdstuk een oordeel gegeven over de mate waarin wordt voldaan aan de norm.

4 / 54

Bij de beoordeling van de normen gebruiken we de volgende categorieën: • Aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan • Aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan • Aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan In het rapport wordt de score geëxpliciteerd en onderbouwd. Aspect

Norm

Waarom wordt er samengewerkt?

De raden hebben duidelijke ambities vastgesteld die gerealiseerd moeten worden met de samenwerking in de Regio Stedendriehoek. Deze ambities zijn volledig en consistent vertaald in concrete, meetbare en realistische doelstellingen. De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt in programma’s, projecten en activiteiten die de Regio Stedendriehoek moet uitvoeren. Duidelijk onderbouwd is wat de uit te voeren programma’s, projecten en activiteiten kosten. Op basis van de te maken kosten stellen de raden duidelijke gemeentelijke (financiële) bijdragen vast.

Hoe is de governance van de Regio Stedendriehoek georganiseerd en hoe is hierin de betrokkenheid van colleges en raden geborgd?

De governance van de Regio Stedendriehoek is in opzet duidelijk en voldoet aan relevante weten regelgeving (specifiek de Wgr). Expliciet is door de raden afgewogen of ten aanzien van de Regio Stedendriehoek gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden die de nieuwe Wgr biedt. Daarbij is duidelijk afgesproken welke rol de colleges hebben in de governance van de Regio Stedendriehoek en in de samenwerking met de Regio Stedendriehoek. Daarbij is duidelijk afgesproken hoe de raden worden betrokken bij de Regio Stedendriehoek, welke mogelijkheden de raden hebben om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen en welke informatie de raden wanneer ontvangen. De governance en de gemaakte afspraken worden conform opzet uitgevoerd. De samenwerking in de Regio Stedendriehoek en tussen de Regio Stedendriehoek en de gemeenten is zodanig dat deze volgens de betrokkenen bijdraagt aan de realisatie van de ambities en doelstellingen. De raden worden in staat gesteld om en maken gebruik van de mogelijkheden om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen ten aanzien van de Regio Stedendriehoek.

Welke meerwaarde wordt gerealiseerd?

Aantoonbaar is gemaakt dat met de programma’s, projecten en activiteiten de doelstellingen worden gerealiseerd of op koers liggen om te worden gerealiseerd. Aantoonbaar is gemaakt dat de ambities worden gerealiseerd met de realisatie van de doelstellingen of dat deze realisatie op koers ligt.

5 / 54

De doelrealisatie vindt plaats binnen de vastgestelde budgetten. Eventuele afwijkingen worden duidelijk onderbouwd. Raden, colleges, ambtelijke organisaties en samenwerkingspartners (ondernemers en onderwijs) zien de meerwaarde van de samenwerking in de Regio Stedendriehoek.

1.4. Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestaat uit drie fasen: • Informatie-uitvraag bij de organisaties en documentenonderzoek. In deze fase zijn documenten gerelateerd aan de Regio Stedendriehoek geanalyseerd. Dit zijn documenten over beleidskaders, uitvoering en verantwoording. Ook zijn raadsdocumenten als brieven of moties en amendementen geanalyseerd. • Interviews en raadssessies. In deze fase zijn er interviews afgenomen met betrokkenen uit de regio, bestuurders, ambtelijk betrokkenen, ondernemers en betrokkenen uit het onderwijs. Daarnaast zijn de raden van de deelnemende gemeenten gesproken in afzonderlijke raadssessies. Een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage I. • Rapportage. In deze fase is de rapportage opgesteld waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord en de toetsing aan het normenkader plaatsvindt. De rapportage is ter wederhoor teruggelegd bij de ambtelijke organisaties en de colleges. In dit onderzoek is verder gewerkt met twee cases: de totstandkoming van de Woondeal en de AGRO innovatiecoöperatie.

De cases zijn gekozen in samenspraak met de begeleidingscommissie op basis van vijf criteria: • De case is van relatief groot belang voor het realiseren van de doelen en ambities en is actueel • In de case is sprake van samenwerking met onderwijs en/of bedrijven • De case biedt inzicht in het functioneren van de samenwerking • De case is van relatief grote (financiële) omvang • De case kent betrokkenheid van meerdere betrokken gemeenten Daarbij is ook geborgd dat de cases zijn verspreid over de thema’s van de strategische agenda. In het kader van de casestudie zijn documenten geanalyseerd en zijn twee gesprekken gevoerd met betrokkenen bij de case. Een overzicht van deze personen is opgenomen in bijlage I. Een korte beschrijving van elke case is opgenomen in bijlage III.

1.5. Leeswijzer In deze rapportage wordt na de inleiding gedetailleerd ingegaan op de deelvragen in de inhoudelijke hoofdstukken. Daarbij hanteren we de categorieën van het normenkader. De hoofdstukken zijn opgebouwd aan de hand van dezelfde drieslag: beschrijving, analyse en toetsing op de normen. In hoofdstuk 2 gaan we in op de kaderstelling van de regionale doelen en de uitwerking hiervan in activiteiten en financiële kaders. In hoofdstuk 3 gaan we in op de governance van de samenwerking en de rol van de raden en colleges hierin. In hoofdstuk 4 gaan we in op de doelrealisatie en de meerwaarde van de samenwerking. In het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 5) gaan we in op de conclusies die kunnen worden getrokken uit de analyse in de eerdere hoofdstukken. Daarbij worden aanbevelingen geformuleerd richting de toekomst.

6 / 54

2. Waarom wordt er samengewerkt? In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het ‘waarom’ van de samenwerking, oftewel: wat drijft de betrokkenen om samen te werken en waaraan werken zij samen? Het hoofdstuk is opgedeeld in drie paragrafen, een feitelijke beschrijving (§2.1), de analyse aan de hand van de interviews en raadssessies (§2.2) en de toetsing op de normen (§2.3).

2.1. Feitelijke beschrijving 2.1.1. Ambities en doelstellingen Strategische agenda 2019-2023 Ambities In de periode 2019 tot en met 2023 werkt de Regio Stedendriehoek (toentertijd de Cleantech Regio), aan een strategische agenda.1 In deze strategische agenda zijn – in samenspraak met gemeenten, onderwijspartners en ondernemers – thema’s geïdentificeerd waaraan is gewerkt de afgelopen periode: energietransitie, circulaire economie, innovatiekracht, human capital, slimme en schone mobiliteit, leefomgeving en vestigingsklimaat. Vervolgens zijn aan deze thema’s ambities en vervolgens doelstellingen gekoppeld: 1.

2.

Ambitie energietransitie: in 2023 is de Cleantech Regio met 25% minder CO2-uitstoot de meest duurzame regio van Nederland a. Alle bedrijfspanden voldoen aan de Wet milieubeheer b. 30.000 woningen van het aardgas af c. 25-50 kiloton CO2 minder aan fossiele kilometers; 50% van alle bedrijven en instellingen heeft laadpunten voor elektrisch vervoer d. 50% minder energieverbruik in de papierindustrie in 2020 (ten opzichte van 2004) e. Minimaal 3 grootschalige initiatieven gerealiseerd voor opwekking van duurzame energie in de Cleantech A1 zone f. Onderzoek naar (en stimuleren van) alternatieven zoals geothermie in Apeldoorn en Brummen, waterstofproductie en synthetisch gas Ambitie circulaire economie: in 2023 is de Cleantech Regio de meest circulaire regio van Europa a. In 2020 33% minder huishoudelijk afval b. In 2021 is De Mars in Zutphen de circulaire hotspot van de regio met een sterk cluster van bedrijven die van afval weer grond- en bouwstoffen maken, daarna volgen meer terreinen in de regio2 c. 50% van onze maakbedrijven werkt aan een gesloten grondstoffenkringloop en verbetert zichzelf permanent d. Eerbeek heeft een duurzaam logistiek centrum voor de papierindustrie e. Deventer Open Innovatie Centrum verdubbelt arbeidsplaatsen naar 650 f. Wij verwaarden reststoffen van ons huishoudelijk afval

1

Agenda Cleantech Regio 2019-2023.

2

De originele doelstelling in de Strategische Agenda was gericht op het realiseren van het eerste circulaire bedrijventerrein in Nederland op De Mars. De raad

van Zutphen heeft dit in een zienswijze gepreciseerd naar ‘de Mars is in 2021 de circulaire hotspot van de regio met een sterk cluster van bedrijven die van afval weer grond- en bouwstoffen maken’

7 / 54

3.

4.

5.

6.

7.

Ambitie innovatiekracht: in 2023 realiseert de Cleantech Regio minimaal 100 startups/nieuwe businesscases per jaar a. In 2019 wisselen bedrijven hun kennis en best practices uit via het Cleantech Business Netwerk b. In 2019 draait het Centrum voor Circulair Ondernemen c. Hotspots zijn ‘volwassen’ en uitgebreid: in 2020 draait in Lochem het agro-innovatiecentrum waarin bedrijven, onderwijs/onderzoek en overheden samenwerken Ambitie human capital: in 2023 heeft iedere werkgever de medewerkers die nodig zijn a. In 2020 volgt 40% van alle leerlingen in het beroepsonderwijs een (bèta)technische opleiding b. 1000 werk- en omscholingstrajecten om medewerkers in cleantech sectoren te krijgen (onder meer via Banensprint) c. 10.000 vacatures ingevuld vanuit regionaal toptalentenprogramma (scholing, begeleiding, huisvesting en een baan voor vijf jaar bij meerdere werkgevers) Ambitie slimme en schone mobiliteit: in 2023 is het vervoer in de Cleantech Regio snel, slim en schoon a. Tot 2027 maken we jaarlijks 20% meer fietskilometers b. We organiseren slimme logistiek (truckpoints, containers over water, et cetera) c. We investeren in infra (A1, A50, N-wegen, fiets, rail, water) Ambitie leefomgeving: in 2023 zijn duurzame energie-opwekkers ingepast in het landschap van de Cleantech Regio a. Onze woningen passen qua aantallen en kwaliteit bij de vraag op de woning- en arbeidsmarkt b.

Bedrijventerreinen zijn verbeterd: minder leegstand Ambitie vestigingsklimaat: in 2023 staat de Cleantech Regio in de landelijke top 5 als dé vestigingsregio voor bedrijven en talenten a. Een nieuw pakket (groene) mogelijkheden en voorwaarden voor vestiging in de Cleantech Regio in 2019 en een gezamenlijk bidbook voor ondernemers en instellingen – alles wat we te bieden hebben in één overzicht b. De binnensteden van Apeldoorn, Deventer en Zutphen behoren qua verblijf, bestedingen en veerkrachtige, bruisende binnensteden tot de beste 25% van Nederland

Daarbij zijn de thema’s energietransitie en circulaire economie benoemd als topthema’s; thema’s waaraan gedurende de looptijd van de agenda de meeste aandacht wordt besteed. Deze thema’s zijn onder andere gekozen omdat inzet hierop ook bijdraagt aan de andere thema’s waar de agenda zich op richt. De thema’s zijn vervolgens per jaar uitgewerkt in werkprogramma's waarin wordt beschreven waar dat jaar op wordt ingezet. 3 Voor de thema's energietransitie, human capital en circulaire economie worden de projecten en programma's uitgewerkt in actieplannen door de Strategische Board.4 Nieuwe strategische agenda In de nieuwe strategische agenda (2022-2030) – opgesteld door partners in de regio – wordt ingezet op drie prioritaire opgaven – wonen, werken en bereikbaarheid – die moeten bijdragen aan het behouden en verder ontwikkelen van de brede welvaart in de regio.5 Aan de pijlers zijn de volgende ambities gekoppeld: 1. Wonen: a. Versterken van stedelijke woonmilieus b. Versterken van de groene woonmilieus

3

Werkprogramma's 2019, 2020, 2021 en 2022

4

Actieplan Energietransitie; Actieplan Human capital; Actieplan circulaire economie

5

Strategische agenda 2022-2030

8 / 54

2.

3.

Werken: a. Toekomstbestendig maken van de brede economie b. Excelleren in clusters, ecosystemen en netwerken van kansrijke sectoren Bereikbaarheid: a. Verbeteren van bereikbaarheid met omliggende regio’s b. Regionale knelpunten op wegennet verlichten c. Bereikbaarheid van de (nieuwe) verstedelijkte gebieden versterken

Daarbij zijn er drie ‘doorsnijdende’ thema’s geïdentificeerd die de drie pijlers verbinden, namelijk ruimtelijke kwaliteit, verduurzaming en digitalisering. Aan de ambities zijn doelstellingen gekoppeld richting 2030: Wonen 1. Groter en gevarieerder woningaanbod door verdichting en nieuwbouw in stedelijk gebied 2. Leefbaarheid in wijken en het hoge voorzieningenniveau in stedelijk gebied versterken 3. Aanpak van verduurzaming van de woningvoorraad in Apeldoorn, Deventer en Zutphen uitrollen naar andere gemeenten 4. Groei met een stevige kwalitatieve basis in dynamische kernen 5. Woningbouw in teken van leef kwaliteit en functioneren kernen 6. Integrale ruimtelijke gebiedsvisie Werken 1. 2. 3. 4. 5.

Toekomstbestendige ruimte om te kunnen ondernemen Toekomstbestendige regionale arbeidsmarkt Groene groei met een sterke focus op het MKB Excelleren in clusterontwikkeling (hotspots) op gebied van veiligheid en de fysieke leefomgeving Sterke ondernemersgedreven netwerken en ecosystemen voor kansrijke sectoren

Bereikbaarheid 1. A1 corridor versterken via weg, spoor en water 2. Duurzaam alternatief voor knelpunten realiseren door middel van fietsverbindingen 3. Gevarieerd stelsel van mobiliteitshubs ontwikkelen 4. Realiseren van toepassingen van slimme mobiliteit samen met gemeenten en werkgevers 5. Extra investeringen in planvorming met nieuwe mobiliteitsoplossingen De ambtelijke organisatie geeft aan dat een aantal domeinen, zoals toerisme of zorg, wel onderdeel uitmaken van het bredere thema van brede welvaart maar niet worden opgepakt in Stedendriehoek-verband. Dit komt vooral doordat gemeenten dergelijke thema's in andere verbanden of regio's oppakken. Zo zijn Heerde, Lochem en Deventer ook verbonden aan respectievelijk de regio’s Zwolle, de Achterhoek en Salland.

9 / 54

2.1.2. Uitwerking in programma’s, projecten en activiteiten Navolgend op de strategische agenda is de uitvoeringsagenda opgesteld, voor de periode 2023 tot 2030, die is vastgesteld door de Regioraad.6 Hierin zijn drie integrale programma’s opgenomen met daaraan doelstellingen gekoppeld. 1. Slimme groene verstedelijking, gericht op wonen, bereikbaarheid, energietransitie en voorzieningen behouden a. 24.000 nieuwe woningen en verduurzamen bestaande wijken b. Versterken stationsgebieden c. Goede bereikbaarheid voor inwoners en bedrijven 2. Vitaal landelijk gebied, gericht op klimaatadaptatie, stikstof, landbouwtransitie, woningbouw en ruimte voor energieopwekking a. Gezond en robuust water- en bodemsysteem b. Leefbaar landelijk gebied c. Hoge landschappelijke kwaliteit d. Perspectief voor agrarisch ondernemerschap e. Duurzaam voedselsysteem 3. Regionale economie van de toekomst, gericht op werklocaties, ondernemers en veerkrachtige arbeidsmarkt a. Ruimte voor werk door uitbreiding van bedrijventerreinen b. Toekomstbestendige bedrijventerreinen en werklocaties c. Een veerkrachtige arbeidsmarkt d. Logistiek ecosysteem A1/IJssel e. Kweekplaatsen voor groene, digitale en impactvolle groei in het MKB Per doelstelling zijn activiteiten opgenomen.

Dit zijn activiteiten als ‘sluiten van een woondeal met het Rijk’, ‘zorgen voor passende woonruimte voor (tijdelijke) arbeidsmigranten en andere doelgroepen’ of ‘onderzoeken van de effecten van klimaat en groen op de gezondheid in de steden’. De activiteiten per doelstelling zijn verder uitgewerkt in de bijlage II.

2.1.3. Kosten en financiële bijdragen In de vastgestelde begroting voor 2024 - is de andere invulling van de governance verwerkt (zie voor de verandering in de governance het volgende hoofdstuk). De organisatie gaat vanaf 1 januari werken met één werkorganisatie. De werkorganisatie gaat ook groeien. Eerder werd de organisatie (deels) bemenst met in-kind bijdragen. De organisatie kiest er nu voor om de werkorganisatie te betalen van uit de eigen begroting. De groei van de werkorganisatie is verwerkt in de begroting 2024. Hiervoor zijn hogere financiële bijdragen van de gemeenten nodig. 7 In de begroting is te zien dat de begrote benodigde capaciteit van € 465.836,- in 2023 stijgt naar € 1.707.542,- in 2024. Dit komt omdat de regio-organisatie niet langer wordt bemenst middels in-kind bijdragen van de deelnemende gemeenten, maar vanuit de begroting van de regio. Ook is in deze verhoging een deel van de bijdrage van de Strategische Board opgenomen die eerder via een aparte financieringstroom verliep. De inzet van capaciteit voor de lobbyactiviteiten en het stafbureau stijgt van respectievelijk € 231.000,- en € 378.684,- in 2023 naar respectievelijk € 744.365,- en € 520.193,- in 2024.

6

Uitvoeringsagenda 2023-2030

7

Begroting 2024

10 / 54

In de begroting zijn kosten geraamd voor het realiseren van de uitvoeringsagenda, en voor het opzetten van het investeringsplatform. Deze worden geheel gedekt door de inwonersbijdrage. Daarbij wordt ook aangegeven welke baten te realiseren in 2024 vanuit subsidies of provinciale en Rijksbijdragen.8 In de jaarplannen is per activiteit opgenomen wat er verwacht wordt aan externe dekking.9 De inwonersbijdrage dekt dus de gemeentelijke bijdrage aan het realiseren van de uitvoeringsagenda. Dit is een vast bedrag per inwoner van de deelnemende gemeente. In 2024 is dit bedrag € 8,75 per inwoner, een stijging ten opzichte van de begroting van 2023 (€ 2,98 per inwoner).10 11 De inwonersbijdrage ontwikkelt zich meerjarig als volgt:12

2.2. Analyse 2.2.1. Ambities en doelstellingen De eerdere agenda waar tot 2023 mee gewerkt werd, bevatte grootse ambities als ‘de Cleantech Regio is in 2023 de meest duurzame regio van Europa’ of ‘de Cleantech Regio is in 2023 de meest circulaire regio van Europa’. Ook de doelstellingen waren ambitieus. In interviews wordt aangegeven dat de agenda niet realistisch genoeg was om mee aan de slag te gaan, ook omdat de regio bestond uit ambtenaren vanuit individuele gemeenten, die niet alleen voor de regio werkten maar ook andere taken hadden. In de regio is men het afgelopen jaar aan de slag geweest met een nieuwe strategische agenda met nieuwe, realistische ambities en doelstellingen. In deze agenda ligt de focus op drie pijlers; wonen, werken en bereikbaarheid. In de uitvoeringsagenda zijn de pijlers verwerkt tot integrale programma’s rondom verstedelijking, landelijk gebied en regionale economie. De ambities in de nieuwe strategische agenda zijn hoog-over geformuleerd maar wel duidelijk. Het is duidelijk wat men met de regio wil bereiken en hoe de regio er in 2030 uit moet komen te zien. De vertaling van deze ambities naar de uitvoeringsagenda in doelstellingen is daarbij minder duidelijk. De programma’s in de uitvoeringsagenda zijn namelijk 8

Begroting 2024.

9

Jaarplan 2023.

10

Begroting 2023

11

Begroting 2024

12

Begroting 2024

11 / 54

breder dan de pijlers van wonen, werken en bereikbaarheid, en zijn ook niet expliciet gekoppeld aan deze pijlers. In plaats daarvan zijn aparte programma’s opgezet – zoals vitaal landelijk gebied – waaraan doelstellingen zijn gekoppeld. In de uitvoeringsagenda is opgenomen dat de pijlers zijn verwerkt in de programma’s, maar hoe de doelen uit deze pijlers in verhouding staan tot de doelen in de uitvoeringsagenda. Daarmee is het ook niet goed inzichtelijk hoe de strategische agenda zich verhoudt tot de uitvoeringsagenda. Dit kan het gevolg zijn van de keuze voor integrale programma’s. De doelstellingen zijn verder nog niet voldoende concreet en meetbaar (SMART-geformuleerd). Wat wordt bijvoorbeeld verstaan onder een ‘versterkt stationsgebied’ en wanneer is er een ‘leefbaar landelijk gebied’? Dergelijke zaken zijn ook niet goed te meten. Immers, er zijn geen indicatoren aan deze doelstellingen gekoppeld. De doelstellingen zijn daarmee niet SMART geformuleerd en daarmee ook niet voldoende concreet en meetbaar. Dit heeft tot gevolg dat het lastig is om te zeggen of de doelstellingen realistisch zijn. Als nog niet duidelijk is hoe een versterkt stationsgebied eruit moet komen te zien en als niet duidelijk is wat wordt verstaan onder versterking, is het ook lastig om te zeggen of dit in 2030 gerealiseerd kan gaan worden.

Ook de monitoring van de doelrealisatie is hiermee onvoldoende mogelijk. Uit de agenda blijkt dat de regio bijvoorbeeld wil inzetten op huisvesting van studenten en het stimuleren van impactvol ondernemen. Om deze doelstellingen meetbaar te formuleren kan bijvoorbeeld worden gedacht aan doelstellingen als x percentage studentenwoningen realiseren in stationsgebieden per 2030 of minimaal x startups ondersteunen met een lening per jaar. Dit kan worden gemonitord, wat met de huidige formulering niet kan. Alhoewel de doelstellingen dus niet concreet en meetbaar zijn, zijn deze wel duidelijk vertaald in projecten en activiteiten. Het is duidelijk wat de activiteiten zijn die worden opgepakt en hoe deze worden aangepakt. Daarmee zijn de activiteiten voldoende concreet en geven ze goed weer wat er moet gebeuren richting 2030. Hoe en in welke mate deze activiteiten bijdragen aan de doelen is echter onduidelijk, omdat de doelen niet concreet zijn. Bij de concreetheid van de activiteiten moet wel de kanttekening worden gemaakt dat er in de uitvoeringsagenda niet wordt geëxpliciteerd wie welke projecten oppakt. Dienen alle projecten door álle 8 gemeenten te worden opgepakt? Regionale samenwerking hoeft namelijk niet te betekenen dat elke gemeente elke activiteit moet gaan oppakken.

In interviews wordt ook aangegeven dat er weliswaar gemeenschappelijke activiteiten zijn geformuleerd, maar dat het niet altijd helder is wie die activiteiten gaat oppakken. Dit zou het risico kunnen opleveren dat activiteiten op de plank blijven liggen, omdat gemeenten zich niet committeren aan activiteiten. Een heldere onderverdeling in taken zou hierbij kunnen helpen, om de verwachtingen van elkaar vast te leggen. Betrokkenen vanuit de regio-organisatie geven aan dat dit punt in ontwikkeling is, maar deze moet wel verder worden doorgezet. Naast de ambities en doelen die zijn geformuleerd, is het ook van belang dat de agenda vanuit een gezamenlijke visie en een gezamenlijk verhaal is geformuleerd. Niet alleen om te zorgen voor commitment op de agenda en voor herkenbaarheid, maar ook om de regio te kunnen gebruiken voor de positionering richting het Rijk en de provincie. Trajecten als het regio-arrangement en de Regio Deal vragen namelijk om een gezamenlijk verhaal vanuit alle betrokken gemeenten. Uit interviews komt naar voren dat dit gezamenlijke verhaal is versterkt ten opzichte van de vorige agenda, maar dat het gezamenlijke verhaal desondanks nog verder moet groeien. Immers – zo geven een aantal betrokkenen aan – is er maar beperkte historische binding tussen de gemeenten, zoals dat er wel is in de Achterhoek en in Twente.

Aan het gezamenlijke verhaal wordt gewerkt en deze wordt sterker door gezamenlijk te werken aan bijvoorbeeld een regiodeal en regioarrangement in het daily urban system, maar is nog niet klaar en breed bekend en gedragen. Daarom wordt de agenda door een aantal betrokkenen ook wel gekarakteriseerd als ‘een verzameling van de gemeentelijke visies en beleidsstukken, waar een ’nietje’ doorheen is geslagen’. En benoemen meerdere betrokkenen dat de agenda daarom nog niet echt het regionale verhaal en de regionale visie vertegenwoordigt. Wel wordt in

12 / 54

interviews aangegeven dat de nieuwe agenda meer is ingestoken vanuit de regio, anders dan de vorige agenda. De nieuwe agenda wordt dan ook gezien als een verbetering, net als de naamswijziging van Cleantech naar Stedendriehoek. Al kan door de naamswijziging – volgens een deel van de betrokkenen – ook een deel van de focus en profilering van de regio zijn verdwenen. Dit beeld wordt ook gedeeld vanuit een deel van de gemeenteraden. Zij zien nog maar beperkt het brede regionale verhaal van de regio, al zien zij ook verbeteringen in de regio ten opzichte van eerdere jaren. Ook hebben raadsleden nog weinig beeld bij de ambities en doelen die worden nagestreefd in de regio. Zij geven breed aan dat het voor hen niet goed duidelijk is wat er precies in de Stedendriehoek gebeurt, en wat dat moet gaan opleveren voor hun gemeente. Een aantal betrokkenen – evenals de gemeenteraden – zien de samenwerking nog vooral als noodzaak, zowel de ambtelijke organisaties als besturen, raden en samenwerkingspartners. In interviews wordt regelmatig gerefereerd aan het feit dat het Rijk en de provincie maken dat regionale samenwerking noodzakelijk is. Bijvoorbeeld gelet op de woningopgave en de transitie landelijk gebied. Hoewel de gemeentebesturen zich hebben gecommitteerd aan de regio, komt dit voor meerdere gemeenten nog beperkt vanuit een intrinsieke motivatie voor samenwerking.

Dat leidt ertoe dat het formuleren van een gezamenlijk verhaal voor de regio nog maar beperkt van de grond komt. Daarmee ontstaan risico’s voor de uitvoering. Immers, als de intrinsieke motivatie voor de samenwerking ontbreekt, is het maar de vraag hoeveel middelen en mensen gemeenten vrij willen maken voor de uitvoering. Ook zal de motivatie om ook activiteiten te ondernemen die niet direct voordeel opleveren voor de betrokken gemeente beperkt zijn. Het spel van geven en nemen – dat wel is verbeterd ten opzichte van de vorige agenda, zo geven meerdere betrokkenen aan – is dan niet voldoende sterk, om daadwerkelijk alles uit de samenwerking te halen wat erin zit. Case – Woondeal: Ook in de totstandkoming van de Woondeal is terug te zien dat samenwerking wordt gezien als noodzaak, opgelegd vanuit Rijk en provincie. Zo komt in het gesprek met betrokkenen naar voren dat het komen tot de woondeal werd gezien als een ‘moetje’, opgelegd vanuit het ministerie. Aangegeven is dat er bij de gemeenten verschillende woningbouwplannen en programma’s lagen die bij elkaar zijn opgeteld, maar dat er verder inhoudelijk weinig is gebeurd met het programma. Wel is er het gesprek geweest met Rijk en provincie of er meer aan het programma zou moeten worden toegevoegd, maar daar is na bestuurlijk overleg niet voor gekozen.

Daarmee wordt de huidige woondeal door betrokkenen ervaren als een heel globale afspraak, waarbij de gemeenten vrij zijn in hoe dat zelf verder in te vullen. De betrokkenen vragen zich dan ook af of de afspraken die in het programma zijn gemaakt gerealiseerd gaan worden, maar geven wel aan waarde te hechten aan het gesprek dat is gevoerd over wat de gemeenten gezamenlijk willen bereiken. Erkend wordt dat de woondeal zoals die er nu ligt een eerste stap is, maar dat de samenwerking nog verder moet worden geïntensiveerd. Hoe monitoring moet plaatsvinden en welke afspraken er moeten worden gemaakt met corporaties zijn bijvoorbeeld zaken die nog moeten worden uitgewerkt.

2.2.2. Kosten De budgetten voor de verschillende programma’s zijn opgenomen in de begroting en de jaarplannen. De begroting is voorgelegd aan de gemeenteraden. Deze kosten worden gedekt vanuit de inwonersbijdragen, waar nodig aangevuld met externe investeringen of subsidies. De budgetten zijn voldoende onderbouwd om de raden inzicht te geven in wat de uit te voeren activiteiten kosten. De gemeentelijke bijdrage voor 2024 is voldoende om de begrote kosten te dekken, ook zonder dat de hoogte van subsidies bekend zijn.

13 / 54

De bijdragen die de gemeenten moeten leveren (inwonersbijdrage) zijn voldoende duidelijk en het is onderbouwd waaraan deze budgetten worden besteed. De bijdragen worden verhoogd op basis van de (voorziene) kosten voor de komende paar jaar. Doordat de bijdragen zijn geformuleerd als bijdrage per inwoner, is het voor de raden inzichtelijk hoe de specifieke bijdrage van hun gemeente is opgebouwd. Met de verandering van de governance is ook de financiering van de samenwerking aangepast. Met de hogere inwonersbijdragen van gemeenten kan de werkorganisatie zelf functies bemensen waardoor er minder een beroep gedaan hoeft te worden op de afzonderlijke inzet vanuit gemeenten en de werkorganisatie meer capaciteit heeft om in te zetten op de regionale opgaven. Hiermee vervallen de in-kind bijdragen van de gemeenten. Dit is in de ogen van respondenten een verbetering; het zorgt voor meer duidelijkheid in de financiering en maakt de werkorganisatie meer passend gelet op de opgaven die regionaal moeten worden opgepakt. Dit heeft wel zijn weerslag op de samenwerking met de ambtelijke organisaties van de gemeenten. Hoe meer de werkorganisatie zelf kan oppakken, hoe meer ingezet moet worden op het goed houden van de relatie en samenwerking tussen werkorganisatie en ambtelijke organisaties, gelet op een grotere afstand in de uitvoering. Hierop komen we ook terug in het volgende hoofdstuk.

2.3. Toetsing aan het normenkader Groen: aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan Oranje: aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan Rood: aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan. Aspect

Norm

Waarom wordt er samengewerkt?

1.

De raden hebben duidelijke ambities vastgesteld die gerealiseerd moeten worden met de samenwerking in de Regio Stedendriehoek.

2.

Deze ambities zijn volledig en consistent vertaald in concrete, meetbare en realistische doelstellingen.

3.

De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt in programma’s, projecten en activiteiten die de Regio Stedendriehoek moet uitvoeren.

4.

Duidelijk onderbouwd is wat de uit te voeren programma’s, projecten en activiteiten kosten.

5.

Op basis van de te maken kosten stellen de raden duidelijke gemeentelijke (financiële) bijdragen vast.

Norm 1. De raden hebben duidelijke ambities vastgesteld die gerealiseerd moeten worden met de samenwerking in de Regio Stedendriehoek. Met de nieuwe strategische agenda is een grote stap voorwaarts gezet ten opzichte van de oude strategische agenda. Er is meer focus aangebracht in de doelstellingen en de ambities zijn realistischer. Daarmee zit een grote verbetering in de formulering van de ambities en doelen en deze verbetering wordt gezien en gewaardeerd door alle betrokkenen. Ook de naamsverandering van Cleantech Regio naar Regio Stedendriehoek wordt door meerdere betrokkenen gezien als een positieve ontwikkeling. Al met al is er een verbetering te zien wat betreft de ambities en de doelen, kijkend naar de vorige agenda ten opzichte van de huidige agenda. Kanttekening daarbij is wel dat de pijlers vanuit de strategische agenda niet een-op-een

14 / 54

kunnen worden verbonden aan de ambities van de uitvoeringsagenda. Hoe deze tot elkaar in verhouding staan, is daarmee niet duidelijk. Daarmee is aan de eerste norm gedeeltelijk voldaan. Dat laat echter onverlet, dat er nog wordt gebouwd aan een gezamenlijk verhaal voor deze regio. Dit is nog in ontwikkeling. De ambities die zijn geformuleerd zijn passend voor de regio, maar worden nog beperkt breed gedragen. De ambities vormen nog (deels) een ‘nietje’ door de gemeentelijke beleidsplannen; ze worden nog niet gedragen door een gezamenlijk verhaal van de regio dat door iedereen wordt herkend en verteld. Norm 2. Deze ambities zijn volledig en consistent vertaald in concrete, meetbare en realistische doelstellingen. Hoewel de ambities duidelijk zijn, kan dat nog beperkt worden gezegd over de doelstellingen die hieraan gekoppeld zijn in de uitvoeringsagenda. Deze doelstellingen geven een idee van wat men wil bereiken en sluiten aan op de ambities, maar zijn beperkt concreet. Ook zijn de doelstellingen niet meetbaar geformuleerd. Doordat de doelstellingen niet concreet en meetbaar zijn, is het niet goed mogelijk om te zeggen of de doelstellingen realistisch zijn. Daarmee is aan de tweede norm niet voldaan. Norm 3. De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt in programma’s, projecten en activiteiten die de Regio Stedendriehoek moet uitvoeren.

Er zijn wel concrete activiteiten aan de doelen gekoppeld en het is duidelijk wat de regio de komende tijd moet gaan uitvoeren. De doelstellingen zijn volledig en consistent uitgewerkt. Wel moet daarbij de kanttekening worden gemaakt, dat het vanuit de uitvoeringsagenda niet helder is wie de activiteiten op moet gaan pakken. Wat doet de werkorganisatie, wat doen gemeenten? En worden dan alle activiteiten door alle gemeenten opgepakt? Of zijn bij bepaalde activiteiten bepaalde gemeenten in de lead? Dit wordt niet duidelijk uit de uitvoeringsagenda. Dit brengt als risico met zich mee dat activiteiten mogelijk blijven liggen, die wel zijn opgenomen in de agenda, omdat er geen eigenaarschap is op de activiteit. Daarmee is aan de derde norm gedeeltelijk voldaan. De uitwerking in programmateams en het daarin maken van werkafspraken zou hiervoor een oplossing moeten gaan bieden. Op de samenwerking tussen de gemeenten wordt verder ingegaan in het volgende hoofdstuk. Ook is te zien dat de doorsnijdende thema’s als digitalisering niet herleidbaar zijn verwerkt tot in programma’s, al zijn dat geen expliciete ambities of doelen. Norm 4. Duidelijk onderbouwd is wat de uit te voeren programma’s, projecten en activiteiten kosten. Bij de toetsing op deze norm wordt gekeken naar het begrotingsniveau, het niveau waarop de raad de budgetten behandeld.

Er is geen onderzoek gedaan naar aparte projectbegrotingen. In de begroting is duidelijk onderbouwd wat de activiteiten gaan kosten. Het is daarbij op begrotingsniveau voor de raden inzichtelijk hoe de budgetten gedekt worden en welke baten worden gerealiseerd vanuit subsidies of Rijks- en provinciale bijdragen. Daarmee is aan de vierde norm volledig voldaan. Norm 5. Op basis van de te maken kosten stellen de raden duidelijke gemeentelijke (financiële) bijdragen vast. De opbouw van de gemeentelijke bijdrage is duidelijk. Op basis van de geraamde begroting worden de inwonersbijdragen bepaald. Deze zijn meerjarig inzichtelijk gemaakt. Daarmee is aan de vijfde norm volledig voldaan.

15 / 54

3. Hoe wordt er samengewerkt? In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het ‘hoe' van de samenwerking, oftewel: hoe is de samenwerking georganiseerd en wat is daarin ieders rol? Het hoofdstuk is opgedeeld in drie paragrafen, een feitelijke beschrijving (§3.1), de analyse aan de hand van de interviews en raadssessies (§3.2) en de toetsing op de normen (§3.3).

3.1. Feitelijke beschrijving 3.1.1. Governance Tot 2024 Tot 1 januari 2024 is er formeel sprake van twee werkorganisaties met twee besturen: de Strategische Board (Stichting) en de Regio Stedendriehoek (Gemeenschappelijke Regeling), die separaat worden aangestuurd. De Regio wordt aangestuurd door een Dagelijks en een Algemeen Bestuur. De Strategische Board bestaat in deze opzet uit een directeur-bestuurder met een Raad van Toezicht, bestaande uit bestuurders vanuit overheden, onderwijs en ondernemers. De functie van de Board is om richting te geven aan de samenwerking tussen overheid, onderwijs en het bedrijfsleven; de triple-helix samenwerking. De Board wordt daarbij ondersteund door een eigen werkorganisatie, apart van de werkorganisatie van de regio. Het organogram ziet er formeel tot 2024 zo uit:13

13

Presentatie Stedendriehoek, februari 2023

16 / 54

De oranje cirkel links in het organogram laat zien dat de Strategische Board daarbij direct gefinancierd wordt door de verschillende gemeenten, zonder tussenkomst van de regio. Omdat de Strategische Board apart wordt gefinancierd heeft zij ook een aparte verantwoordingscyclus met een jaarplan en een jaarverslag, waar de raden over worden geïnformeerd. Daarnaast besluiten de raden over eventuele verhogingen van de financiële bijdrage aan de Strategische Board. Vanaf 2024 Op 1 juni 2022 is de nieuwe Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) in werking getreden. De belangrijkste wijzigingen zijn als volgt:14 • Meer betrokkenheid van gemeenteraden (o.a. meer ruimte om zienswijzen in te dienen, actieve informatieplicht van besturen, regionale adviescommissie, langere termijn P&C-cyclus en regionaal enquêterecht) • Versterking positie rekenkamer(functie) • Betrokkenheid ingezetenen bij voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid • Verplichte afspraken rond evaluatie • Verplichte opneming van een uitgebreidere uittredingsregeling Het doel van de nieuwe wet is om de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen te versterken.15 Gemeenschappelijke regelingen hebben tot 1 juli 2024 de tijd om bestaande regelingen aan te passen naar de nieuwe wet. Uit de gesprekken komt naar voren dat de Regio al langer bezig was met het doorontwikkelen van de governance.

De nieuwe WGR heeft daarbij mede geleid tot de beslissing van de regio om de hernieuwde samenwerking vast te leggen in een gewijzigde GR. In juli 2023 is een ontwerpregeling aangeboden aan de gemeenteraden van de regio. Na het volgen van de gebruikelijke besluitvormingsprocedure zal de definitieve nieuwe regeling uiteindelijk in december 2023 worden voorgelegd aan de raden. 16 De gemeenten hebben tot 1 juli 2024 de tijd om een keuze te maken uit de nieuwe mogelijkheden en om dit te laten verwerken in de GR. Het wijzigen van een GR wordt gezien als een ingrijpende procedure. Daarom is er ook voor gekozen om van deze gelegenheid gebruik te maken om het bestuur van de regio efficiënter te maken. 17 Op grond van artikel 2 van de nieuwe ontwerpregeling zal de governance van de GR bestaan uit drie organen: het Algemeen Bestuur (AB), het Dagelijks Bestuur (DB) en de voorzitter. Deze organen vormen het bestuur van de GR.18 De nieuwe Strategische Board (bestaande uit overheden, ondernemers en overheidsinstellingen) krijgt in de beoogde nieuwe structuur een adviserende functie. Primair rondom landelijke en regionale ontwikkelingen, alsook externe profilering. Dit in plaats van de eerdere functie, waarbij ook aspecten van de strategische agenda door de Strategische Board werden opgepakt. 19

14

VNG, Handreiking "Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen?", oktober 2022

15

Aanbiedingsbrief ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, 7 juli 2023

16

Aanbiedingsbrief ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, 7 juli 2023

17

Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

18

Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023

19

Jaarplan Regio Stedendriehoek, 2023

17 / 54

Dit zal leiden tot het volgende organogram:20

Het AB zal bestaan uit 8 leden, één collegelid per deelnemende gemeente. Beoogd wordt dat het AB vier keer per jaar bij elkaar komt. De voorzitter zal worden aangewezen uit het midden van het AB. Het AB zal verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming van de GR en voor het vaststellen van de begroting en jaarrekening. Het DB zal bestaan uit 3 leden, die worden aangewezen uit het midden van het AB. Het DB zal zes keer per jaar bij elkaar komen. Het DB is in de beoogde opzet belegd met de voorbereiding van het AB (fungerend als een soort agendacommissie), de uitvoering van besluiten van het AB, het coördineren van formele processen voor besluitvorming (zoals het ophalen van zienswijzen) en de bedrijfsvoering van de GR.21 Hierover legt het DB verantwoording af aan het AB.22 Het DB en AB zullen op twee wijzen worden ondersteund: adviserend en ambtelijk. Adviserend zullen het DB en het AB worden ondersteund door een overleg van de gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten, een strategisch team (waaraan de ambtelijk strategen van de gemeenten deelnemen) en overleggen van de portefeuillehouders van de verschillende gemeenten (p-beraden).23 24 Sinds april 2023 is een informele raadscommissie actief, met twee raadsleden per gemeente. Er ligt nu een voorstel voor om over te gaan naar een formele commissie.