Raadsvoorstel discussienota participatie en adviesrecht in het kader van de Omgevingswet (2022-04147 )

Voorstel aan de gemeenteraad

1 februari 2022

Onderwerp:

discussienota participatie en adviesrecht in het kader van de Omgevingswet

Nummer: Z-21-09194_2022-04147

Programma:

2. Mooi Voorst

Openbaar

Voorstel van het college 1. Instemmen met de adviezen uit de discussienota:  stel participatiebeleid en een participatieverordening op, beide vooralsnog alleen in het kader van de Omgevingswet;  kies voor het uitbreiden van de participatiemogelijkheden in het participatiebeleid;  stem in met de Missieverklaring Participatie om deze op te nemen in het participatiebeleid;  stem in met de keuzemogelijkheden en de drie nader in te vullen gradaties van participatie (lichte, reguliere en intensieve vorm) voor opname in het participatiebeleid;  kies voor het volgen en verder uitwerken van een participatieplicht in een participatieverordening voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten die in deel 3 van de discussienota staan;  evalueer het participatiebeleid volgens de beleidscyclus en leg definitieve keuzes in de toekomst ook vast in een breed toepasbare participatieverordening op basis van de toekomstige Wet versterking participatie op decentraal niveau;  kies voor het in een aanwijzingsbesluit uit te werken lijst van omgevingsplanactiviteiten uit de handreiking van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-handreiking), die in aanmerking komen voor uw bindend adviesrecht.

Inleiding Door de komst van de Omgevingswet op 1 oktober 2022 of 1 januari 2023 is het gewenst om een aantal besluiten te nemen, zodat wij als gemeente op een goede wijze invulling kunnen geven aan de doelen van de Omgevingswet. Dit voorstel ziet op twee onderwerpen uit deze wet: participatie en adviesrecht. De Omgevingswet geeft onder andere aanleiding om af te wegen of u besluitvorming over participatie (slechts) kadert binnen de reikwijdte van de Omgevingswet, of dat u door de verplichtingen vanuit de Omgevingswet juist aanleiding ziet om participatie (veel) breder te vormgeven, dus ook over andere gemeentelijke thema’s. De besluiten die u hierover kunt nemen volgen nog, maar het leek ons goed u eerst een discussienota voor te leggen. De nota heeft dus een functie als praatstuk. Het meest ideaal is als wij samen met u voorafgaand aan een rondetafelgesprek en een raadsvergadering een informeel gesprek voeren over de nota en dit voorstel in bijvoorbeeld een workshop of een interactieve bijeenkomst. Wij kunnen het gesprek voeren over hoe wij als gemeente, in de hoedanigheid van raad en college, het beste om kunnen gaan met de belangrijke onderwerpen participatie en adviesrecht. En zo kan vervolgens na besluitvorming in een raadsvergadering duidelijk worden welke keuzes u wilt maken over participatie en adviesrecht.

Omdat deze thema’s zo van wezenlijk belang zijn, hebben wij advies gevraagd aan BügelHajema Adviseurs. Dit bureau heeft ons begeleid bij de totstandkoming van de Discussienota participatie en adviesrecht in het kader van de Omgevingswet, die u in de bijlage vindt. In de discussienota wordt toegelicht welke keuzes er zijn ten aanzien van participatie en adviesrecht. Ook worden adviezen gegeven over welke keuzes zowel u als wij kunnen maken. In dit voorstel werken wij uit waarom wij u voorstellen met de adviezen in te stemmen. Deze discussienota is opgesteld als voorbereiding op het door u vast te stellen participatiebeleid, de vast te stellen Participatieverordening en als voorbereiding op het raadsbesluit over uw adviesrecht. Argumenten 1.1. Zo kunt u ons meegeven in welke richting wij moeten denken bij het opstellen en voorstellen van de besluiten over participatie en adviesrecht De besluiten over participatie en adviesrecht zijn belangrijk in de manier waarop wij omgaan met de Omgevingswet en ook net zo essentieel in de manier waarop wij als gemeentelijke bestuursorganen (raad en college) in gezamenlijkheid optrekken in de vooruitblik op de taken die wij in het omgevingsrecht hebben. Omdat deze gezamenlijkheid zo belangrijk is, vinden wij het raadzaam om u eerst een discussienota voor te leggen. -1-

Op die manier geven wij inzicht in wat onze verschillende rollen zijn en welke keuzes wij in afstemming met elkaar kunnen maken. Daarnaast kunt u hierdoor uw kaderstellende rol vervullen en richting geven aan ons om de verschillende besluiten voor u voor te bereiden. Nadat u de discussienota heeft behandeld, bereiden wij het volgende voor; een voorstel tot vaststelling van het participatiebeleid, een voorstel tot vaststelling van een participatieverordening en een voorstel voor een raadsbesluit in het kader van adviesrecht. In de nota hebben wij uitgelegd wat participatie en adviesrecht inhouden, wat mogelijk is en welke keuzes gemaakt kunnen worden. Dit is gebeurd met uw inbreng vanuit de raadsavond van 22 november 2021 en met de inbreng vanuit twee interne en twee externe workshops; onder andere met dorpsbelangenorganisaties en met dorpscontactpersonen. De gedachte achter het raadplegen van deze partijen is dat zij veel ervaring hebben in participatietrajecten. Ook dit heeft tot een zeer waardevolle inbreng geleid. U vindt een weergave van de inbreng in bijlage 1 bij de nota. Als u (eventueel in gewijzigde vorm) instemt met de adviezen uit de nota, weten wij waar wij rekening mee moeten houden bij het opstellen van de genoemde besluiten. 1.2.

Zo kunnen wij rechtdoen aan de participatienorm die landelijk en lokaal in ontwikkeling is Landelijk nemen de initiatieven om de invloed van inwoners op het bestuur te vergroten toe. Ook het aantal initiatieven van inwoners om invloed uit te oefenen op de leefomgeving neemt toe. Het is waardevol om gemeentebreed na te denken over de mogelijkheden om participatie in te zetten om de onderlinge verstandhouding te versterken: de verstandhouding tussen inwoners en gemeentebestuur en tussen inwoners en initiatiefnemers onderling. Termen als draagvlak en belangeninventarisatie horen daar bij. Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd met dorpsbelangenorganisaties en dorpscontactpersonen bleek dat het belangrijk is een goede verbinding tussen inwoners, initiatiefnemers en de gemeente te hebben. Participatie biedt hierin kansen. Belangrijk is: doe het vroegtijdig. Vroegtijdig wil niet zeggen dat er nog geen idee van een initiatiefnemer mag zijn. Zo'n idee is juist de basis om een participatietraject te starten. Anders valt er niets te bespreken. Maar dan moet in de communicatie wel duidelijk zijn hoeveel er in te brengen valt en ook in welk stadium het traject zich bevindt. Duidelijk moet ook zijn welk doel een participatietraject heeft en wat een participant ervan mag verwachten. Belangrijke stappen overslaan in het proces kan ongunstig zijn voor het vertrouwen in de overheid.

In bijlage 2 van de discussienota staan voorbeelden van aandachtspunten voor de praktijk. Tot slot gaven de workshopdeelnemers mee: participatie mag geen 'kunstje' zijn en ga een oprecht gesprek aan. 1.3. Wij kunnen op deze wijze als gemeente voor wat betreft participatie voldoen aan de uitgangspunten van de Omgevingswet Al vanaf het begin van de voorbereidingen op de Omgevingswet neemt participatie een belangrijke plaats in. De Omgevingswet verstaat onder een participatieve aanpak: het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Participatie draagt bij aan een grotere betrokkenheid van de samenleving bij beleidsvorming en geeft mogelijk meer ruimte voor maatschappelijke initiatieven in de fysieke leefomgeving. Het vroegtijdig betrekken van de omgeving zorgt ervoor dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit snel op tafel komen. Zo zorgt participatie voor meer draagvlak en betere besluiten. 1.4.

Hiermee kunt u sturing geven op gevallen van activiteiten waarvan u vindt dat daar een participatietraject moet worden gevolgd, of dat nu is door particuliere initiatiefnemers of door de gemeente zelf In de discussienota stellen wij voor om een lijst met activiteiten aan te wijzen waarvoor een participatietraject vooraf verplicht is. Dat kunt u doen volgens artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet. Dat artikel zegt: de gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend. Als een initiatiefnemer (bijvoorbeeld een inwoner of bedrijf, maar ook instellingen, waaronder de gemeente zelf) bij een door u aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kunnen wij diens aanvraag buiten behandeling laten. Wel moeten wij een aanvrager dan eerst nog de gelegenheid geven het gebrek te herstellen. De wetgever heeft niet bepaald wanneer sprake is van onvoldoende participatie. -2-

Ook heeft de wetgever de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Maar uit het feit dat het hier gaat om verplichte participatie, volgt dat de uitgevoerde participatie wel enige inhoud moet hebben. Verder is het van belang welke activiteit de initiatiefnemer heeft aangevraagd voor de vraag of de participatie voldoende is. Bij een klein initiatief met weinig invloed op de omgeving kan een beperkte vorm van participatie volstaan. Bij een project met grote invloed op de omgeving is een meer uitgebreide participatie nodig. Wij hebben in de discussienota een voorzet gemaakt met een lichte, reguliere en intensieve variant. De beoordeling of een initiatiefnemer voldoende aan participatie heeft gedaan, is aan het bevoegd gezag (meestal het college). Bij die beoordeling kunnen wij gebruikmaken van eventueel vooraf opgestelde beleidsregels over deze beoordelingsbevoegdheid. Tegelijk is het goed om in aanmerking te nemen dat verplichte participatie wel een extra belasting is voor initiatiefnemers. Een serieus participatietraject kost veel tijd en geld. Daar staat tegenover dat als een initiatiefnemer de omgeving vroeg bij een project betrekt, die daarmee het draagvlak vergroot en zo vaak bezwaren in een later stadium voorkomt. 1.5.

Zo kunt u sturing geven op specifieke activiteiten waar u graag bindend adviesrecht wilt hebben richting ons De Omgevingswet introduceert een ander instrument waarmee u invloed kunt uitoefenen: het bindend adviesrecht. Onder het huidige recht, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, is het zo dat u automatisch het recht heeft om in bepaalde gevallen een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) te geven. Daarop kon u uitzonderingen maken, wat u heeft gedaan via een delegatiebesluit op 18 april 2011 en op 23 mei 2011 (zie verwijzende links onder Gerelateerde stukken). De Omgevingswet draait dit om vanuit de gedachte dat colleges meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid krijgen en gemeenteraden nadrukkelijker worden belast met de hoofdlijnen en het monitoren van de resultaten (zie de VNG-handreiking Adviesrecht gemeenteraad bij afwijkingen van het Omgevingsplan). De twee delegatiebesluiten vervallen met de komst van de Omgevingswet. Regelt u niets, dan hoeven wij niet naar u toe voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Maar als u bindend adviesrecht toepast, wordt dat anders. Dat kunt u doen door (een lijst van) omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen waarvoor bindend adviesrecht geldt. Wij hebben in de discussienota een lijst samengesteld als voorbeeld wat u eventueel kunt aanwijzen (deze lijst is ook afkomstig uit de genoemde VNG-handreiking).

Dit gaat over een andere lijst dan de lijst met activiteiten waarvoor verplichte participatie kan gelden. Om te overwegen en af te wegen welke keuze hierin verstandig is, is het goed om te beseffen dat bij de meeste afwijkingen van het omgevingsplan de reguliere procedure van toepassing is. Dat wil zeggen een uiterste proceduretermijn van acht weken met een mogelijkheid van een eenmalig verlenging met zes weken. In totaal dus veertien weken. Er zijn enkele uitzonderingsgevallen, maar die zijn beperkt. Als de beslistermijn verstrijkt, maar er nog geen besluit is genomen, heeft dat als gevolg dat de gemeente een of meerdere dwangsommen moet betalen aan de aanvrager. De gemeenteraad moet volgens de VNG-handreiking bij het bepalen van de lijst meewegen dat de Omgevingswet als doel heeft om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Vandaar dat het belangrijk is te bespreken wat de gevolgen zijn voor de vergadercyclus van de raad om te kunnen voldoen aan het behalen van de termijn bij toepassing van uw adviesrecht (extern belang). Ook het effect op de belasting van de raadsagenda op het raadswerk kunt u hierin meewegen (intern belang). Risico's De risico's bij (overvloedige) gebruikmaking van het bindend adviesrecht hebben wij onder argument 1.5 genoemd.

Voor wat betreft participatie moeten wij een goed evenwicht vinden tussen het belang van het vroegtijdig betrekken van inwoners bij initiatieven enerzijds en het belang van initiatiefnemers bij het beheersbaar houden van planning en kosten anderzijds. Daar waar participatie ook voor de gemeente gewenst en/of verplicht is, geldt hetzelfde. Financiële toelichting Het is voorlopig nog niet in te schatten hoeveel participatie door de gemeente zelf aan kosten zal vergen. Elk project heeft immers zijn eigen kenmerken in relatie tot een specifieke omgeving. Wel kan worden gesteld dat hoe intensiever het traject, hoe meer kosten en tijdsverloop dat met zich meebrengt. Daar staat echter als het goed is tegenover dat kosten en tijd kunnen worden bespaard aan de achterkant van een proces. Immers, door meer draagvlak, als dat lukt, volgen er ook minder procedures. Een nog belangrijker gevolg is dat zo'n uitkomst waarschijnlijk leidt tot meer tevredenheid over inhoud en proces, wat het vertrouwen in de overheid ten goede komt. -3-

Evaluatie Een evaluatiemogelijkheid van de nog te nemen besluiten kunnen wij opnemen in het participatiebeleid dat wij naar verwachting in mei 2022 aan u voorstellen. Ons lijkt dat verstandig en wenselijk, ook kijkend naar de ervaring die wij opdoen onder de Omgevingswet, die weer een aanloop kan zijn naar een breder toepasbaar participatiebeleid in het kader van de toekomstige Wet versterking participatie op decentraal niveau. Anderzijds, als u tegelijk al participatie in brede zin wilt vormgeven, dan is dat een keuze die u kunt maken. Dan kunt u het brede participatiebeleid al evalueren met de komst van de Wet versterking participatie op decentraal niveau. Communicatie De uitkomst van uw beslissing kunnen wij verwerken in de drie op te stellen besluiten. Graag geven wij de uitkomst ook mee aan de (externe) deelnemers die bij de voorbereiding waren betrokken. Zo kunnen zij zien wat het vervolg is op hun inbreng en die van andere betrokkenen. Vervolgactie college De uitkomst van uw besluit op dit voorstel nemen wij mee in de aan u voor te stellen besluiten in het kader van de Omgevingswet: het participatiebeleid, de participatieverordening en het aanwijzingsbesluit adviesrecht.

Het college van burgemeester en wethouders, Renske Helmer-Englebert, burgemeester Lisette Wolbers-Cents, secretaris

Bijlagen:  discussienota participatie en adviesrecht in het kader van de Omgevingswet (2022-04919) Gerelateerde stukken:  vaststelling categorie van gevallen waarin een vvgb niet is vereist  raadsbesluit vvgb

RV_2022-04147_discussienota_participatie_en_adviesrecht_Omgevingswet

-4-

Informatie over dit voorstel: portefeuillehouders: Arjen Lagerweij medewerker: Herman Oussoren, juridisch beleidsadviseur | mediator 0571-27 92 62 h.oussoren@voorst.nl