Nota Grondbeleid Voorst 2024

Nota Grondbeleid 2024 gemeente Voorst

Opgesteld door:

Inhoudsopgave 1. Inleiding ......................................................................................................................................3 1.1 Aanleiding .........................................................................................................................3 1.2 Ambities en doelstelling ....................................................................................................3 1.3 Beleidslijnen ......................................................................................................................3 1.4 Evaluatie ...........................................................................................................................3 1.5 Leeswijzer .........................................................................................................................3 2. Beleidskeuze type grondbeleid ..................................................................................................4 2.1 Verschillende types grondbeleid .......................................................................................4 2.2 Beleidskeuze grondbeleid gemeente Voorst ....................................................................4 2.3 Afwegingscriteria beleidskeuze grondpolitiek ...................................................................4 3.

Beleidskeuze instrumenten bij actieve grondpolitiek..................................................................6 3.1 Actieve grondpolitiek (gemeentelijke grondexploitatie).....................................................6 3.1.1 Verschillende soorten verwerving .................................................................................6 3.1.2 Instrumenten voor verwerving ......................................................................................8 3.1.3 Tijdelijk beheer ..............................................................................................................9 3.1.4 Uitgifte ...........................................................................................................................9 3.1.5 Aandachtspunten bij beheer en uitgifte van onroerende zaken ................................ 10 3.2 Grondprijsbeleid ............................................................................................................. 11 4. Beleidskeuze instrumenten bij faciliterende grondpolitiek ...................................................... 13 4.1 Faciliterende grondpolitiek (private grondexploitatie) .................................................... 13 4.1.1 Instrumenten bij faciliterende grondpolitiek ...............................................................

14 4.2 Regels in omgevingsplan of omgevingsvergunning ...................................................... 14 4.3 Kostenverhaal en financiële bijdrage ............................................................................. 14 5. Beleidskeuze instrumenten bij Publieke Private Samenwerking (PPS) .................................. 18 5.1 Publieke Private Samenwerking (gezamenlijke grondexploitatie) ................................. 18 5.1.1 Instrumenten bij Publiek Private Samenwerking ....................................................... 19 6. Financiële aspecten: beheersing & verantwoording ............................................................... 20 6.1 Waardering en verslaglegging ....................................................................................... 20 6.2 Risicomanagement en Algemene reserve ..................................................................... 22 6.2.1 Risicomanagement grondexploitaties........................................................................ 22 7. Organisatie en samenwerking ................................................................................................. 22 7.1 Rolverdeling gemeenteraad en college ......................................................................... 22 A.

Bijlage wettelijk kader .............................................................................................................. 24 A.1 Omgevingswet ............................................................................................................... 24 A.2 Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) ........................ 24 A.3 Commissie BADO .......................................................................................................... 24 A.4 Vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen .............................................. 24 A.5 Financiële verordeningen ............................................................................................... 24 B. Bijlage toelichting bij afwegingskader ..................................................................................... 25 C. Bijlage criteria gemeentelijke verantwoordelijkheid bij aanbesteding ..................................... 27 D. Bijlage meest voorkomende methodes voor grondprijsberekening ........................................ 28 E. Bijlage belangrijkste artikelen bij verplicht kostenverhaal ....................................................... 29 F Bijlage wijze van berekening vereveningsbijdrage .................................................................. 33

-2-

1.

Inleiding

1.1 Aanleiding Grondbeleid is instrumenteel van aard, dat wil zeggen ondersteunend aan het ruimtelijk-, economisch- en financieel beleid van de gemeente Voorst en in lijn met de gemeentelijke visies en programma's. Dat wil zeggen dat het beleid is om ander beleid te kunnen uitvoeren. In deze Nota Grondbeleid 2024 wordt beschreven binnen welke kaders de gemeente Voorst uitvoering geeft aan haar grondbeleid. Dit geeft een goed inzicht in de handelswijze van de gemeente bij de inzet van haar grondbeleid. De kaders worden vastgesteld door de gemeenteraad en worden middels deze Nota Grondbeleid 2024 bepaald. De uitvoering van het grondbeleid is een taak van het college. In 2020 heeft de gemeente Voorst haar vorige Nota Grondbeleid vastgesteld. In 2020 is gekozen voor (handhaving van) het regisserend grondbeleid. In deze Nota Grondbeleid 2024 worden beleidslijnen opnieuw vastgesteld. Daarnaast is in de financiële verordening van de gemeente Voorst benoemd dat het college de raad ten minste eens in de 4 jaar een Nota Grondbeleid aanbiedt. Voortdurend worden nieuwe wetten vastgesteld en wordt door jurisprudentie uitleg gegeven aan wet- en regelgeving die voor het gemeentelijk grondbeleid van belang is. Voor het wettelijke kader dat van toepassing is op het grondbeleid wordt verwezen naar bijlage A.

De processen en de beleidskeuzes in deze Nota Grondbeleid sluiten aan bij bovenbedoeld wettelijk kader. 1.2 Ambities en doelstelling Veel thema's in de beleidsstukken die de afgelopen jaren zijn vastgesteld brengen belangen en acties met zich mee. Die vragen om (een bepaald) grondgebruik en een bijbehorende vraag om ruimte. Met een helder afwegingskader en duidelijk geformuleerde beleidslijnen helpt deze nota om doelstellingen te bereiken en ambities te verwezenlijken. Kader voor het gemeentelijk grondbeleid wordt ingegeven door andere gemeentelijke beleidsstukken en regionale ontwikkelingen. 1.3 Beleidslijnen Om aan te geven hoe wij omgaan met de uitvoering van ons grondbeleid zijn op verschillende plekken in deze nota beleidslijnen omkaderd. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de betreffende paragrafen. 1.4 Evaluatie Deze Nota Grondbeleid heeft in principe een looptijd van vier jaar. In 2028, of eerder indien nodig, wordt de Nota Grondbeleid geëvalueerd en wordt beoordeeld of bijstelling nodig is. 1.5 Leeswijzer Wij gebruiken de termen 'grondbeleid' en 'grondpolitiek'. Met 'grondbeleid' bedoelen wij de eenmalige beleidskeuze voor de komende periode. Met 'grondpolitiek' wordt de projectspecifieke keuze bedoeld. In hoofdstuk 2 wordt de keuze voor het te volgen grondbeleid gemaakt en toegelicht.

In de hoofdstukken 3, 4 en 5 wordt ingegaan op de soorten grondpolitiek die we kennen, te weten: − actieve grondpolitiek; − faciliterende grondpolitiek; en − verschillende 'tussenvormen'. Ten aanzien van de instrumenten die de gemeente kan inzetten bij de verschillende soorten grondpolitiek wordt telkens een beleidslijn geformuleerd. In hoofdstuk 6 wordt de gemeentelijke financiële beheersing en verantwoording toegelicht, als gevolg van het type grondbeleid dat gevoerd wordt waarna in hoofdstuk 7 de rollen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders worden toegelicht.

-3-

2. Beleidskeuze type grondbeleid Grondbeleid is geen doel op zich. Het voeren van grondbeleid is ondersteunend aan het halen van doelen op andere beleidsterreinen zoals bijvoorbeeld wonen, economie, groen en duurzaamheid. Het grondbeleid zelf legt deze doelen niet vast en bepaalt ook geen prioritering in die beleidsdoelen, maar geeft wel aan hoe de gemeente deelneemt aan de grondmarkt, welke instrumenten zij daarbij kan inzetten en hoe verantwoording plaatsvindt. Het grondbeleid kan op deze manier helpen om de doelen op andere beleidsterreinen zo efficiënt mogelijk te halen. 2.1 Verschillende types grondbeleid De gemeente Voorst kan kiezen voor verschillende types grondbeleid. Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf. Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen; de gemeente legt dan de openbare voorzieningen aan. Een tussenvorm is het publiek-privaat samenwerkingsmodel (PPS); varianten daarvan worden in hoofdstuk 5 toegelicht. De twee uiterste types grondbeleid zijn 'actief grondbeleid' (de gemeente kent alleen maar eigen grondexploitaties) en 'faciliterend grondbeleid' (de gemeente kent helemaal geen eigen grondexploitaties). Bij actief grondbeleid brengt de gemeente zelf gronden tot ontwikkeling voor bijvoorbeeld woningbouw, voorzieningen of bedrijventerreinen.

Ze verwerft gronden, maakt kosten voor planontwikkeling en draagt zorg voor bouw- en woonrijp maken, en bekostigt deze via de verkoop van (bouwrijpe) kavels aan private partijen. Zowel de bijbehorende kansen als risico's komen voor rekening van de gemeente. Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente geen eigen grondpositie. Ze laat de ruimtelijke ontwikkeling over aan private partijen, maar stelt wel kaders daarvoor vast. De kosten voor gemeentelijke inspanningen worden op de ontwikkelende partijen verhaald via een anterieure overeenkomst (privaatrecht) of kostenverhaalsregels in het Omgevingsplan (publiekrecht). Financiële kansen en risico's zijn voor de private partijen die binnen de gemeentelijke kaders ontwikkelen. In de praktijk zijn er diverse tussenvormen tussen deze uiterste types grondbeleid. 2.2 Beleidskeuze grondbeleid gemeente Voorst De passende vorm van grondpolitiek voor een specifiek project is afhankelijk van diverse algemene en project-specifieke criteria. Het uitgangspunt is het voeren van regisserend grondbeleid door de gemeente Voorst.

Dat betekent dat per gebiedsontwikkeling op grond van een brede afweging (zoals hierna omschreven) kan worden gekozen voor een actieve grondpolitiek (al dan niet door risico's te delen met marktpartijen via een vorm van samenwerking) of, daar waar bijvoorbeeld actief handelen niet verantwoord is, wordt gekozen voor een faciliterende grondpolitiek. Per project wordt op basis van afwegingscriteria de afweging gemaakt welke vorm van grondpolitiek het meest effectief is voor het bereiken van de gemeentelijke doelen en ambities. Dit gebeurt aan de hand van de afwegingscriteria zoals omschreven in paragraaf 2.3. Beleidslijn: Regisserend grondbeleid De gemeente Voorst voert regisserend grondbeleid. 2.3 Afwegingscriteria beleidskeuze grondpolitiek Bij het regisserend grondbeleid wordt per project een keuze gemaakt voor een bepaalde grondpolitiek, aan de hand van onderstaand afwegingskader, waarin de volgende afwegingsfactoren een rol spelen: 1. Maatschappelijk c.q. publiek belang van de ontwikkeling (aan welke doelen wordt bijgedragen en wat is de prioriteit daarvan?); wordt bijgedragen aan de prioritaire doelen van de gemeente: ja of nee? En heeft de gemeente voor die belangen voldoende sturing via de publiekrechtelijke instrumenten? 2. Eigendomssituatie; is de grond eigendom van de gemeente: ja of nee? 3.

Bereidheid markt; is de markt bereid om de ontwikkeling op te pakken: ja of nee? 4. Financiële impact voor de gemeente; is de financiële impact acceptabel te krijgen: ja of nee? 5. (Financiële) risico's voor de gemeente; zijn de risico's acceptabel: ja of nee?

-4-

Bovenstaande afwegingsfactoren zijn opgenomen in het afwegingskader (zie volgende bladzijde) waarmee een concreet kader wordt geboden om per gebiedsontwikkeling een keuze tussen een meer actieve of een meer faciliterende rol te maken én die keuze te verantwoorden. Een dergelijk schema is altijd een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Het is een gegeven, zeker bij gebiedsontwikkeling, dat die werkelijkheid complex en weerbarstig is. Niettemin moet per gebiedsontwikkeling een keuze worden gemaakt en verantwoord. Aan de hand van het afwegingskader komen daarbij de belangrijkste aspecten aan de orde. Door dit afwegingskader vindt besluitvorming bij iedere ontwikkeling op een eenduidige manier plaats. We hanteren dit kader dan ook bij het maken van een dergelijke keuze. Voor een toelichting op de (volgordelijke) afwegingsfactoren behorend bij het afwegingskader wordt verwezen naar bijlage B.

Maatschappelijk en/of publiek belang

Draagt het initiatief bij aan het bereiken van gemeentelijke doelen?

Eigendoms-situatie en bereidheid markt

Financiële impact

Indicatie grondpolitiek

Financiele risico's

Nee

Geen medewerking: initiatief gemotiveerd afwijzen

Samenwerken: bezien of met een vorm van samenwerken en risicoverdeling de beoogde ontwikkeling alsnog te realiseren is

Ja Nee

Nee Welke prioriteit hebben de te bereiken doelen?

Laag

Hoog

Is de gemeente eigenaar van de benodigde gronden/opstallen?

Ja

Is de markt bereid de gewenste ontwikkeling op te pakken conform het gemeentelijk kader?

Is de verwachte financiele impact van het initiatief (voor de gemeente) haalbaar (te krijgen)?

Ja

Zijn de te verwachten risico's voor de gemeente acceptabel (te krijgen)?

Ja

Ja

Actief grondbeleid: ontwikkeling zelf oppakken

(Pro-actief) facililteren

Nee Zelf verwerven?

Nee

Voorlopig geen gemeentelijke actie

Ja

Ja Is de gemeente eigenaar van de benodigde gronden/opstallen?

Ja

Is de verwachte financiele impact van het initiatief (voor de gemeente) haalbaar (te krijgen)?

Nee

Nee Is de markt bereid de gewenste ontwikkeling op te pakken conform het gemeentelijk kader? Nee

actief grondbeleid: ontwikkelingzelf oppakken

Ja Zijn de te verwachten risico's voor de gemeente acceptabel (te krijgen)?

Nee

Faciliterend grondbeleid: faciliteren en monitoren

Ja Ja

Is de verwachte financiele impact van het initiatief voor de gemeente haalbaar (te krijgen)?

Ja

Nee

Zijn de te verwachten risico's voor de gemeente acceptabel (te krijgen)?

(Voorlopig) geen medewerking: initiatief gemotiveerd afwijzen

Nee Voorlopig geen gemeentelijke actie

Beleidslijn: Afwegingskader Per project wordt bepaald of er voor een (meer) actieve dan wel een (meer) faciliterende rol wordt gekozen. Het afwegingskader is hierbij een hulpmiddel.

-5-

3. Beleidskeuze instrumenten bij actieve grondpolitiek Als eenmaal uit het afwegingskader een keuze volgt voor het voeren van een actieve grondpolitiek door de gemeente, kan een keuze worden gemaakt voor de inzet van hierbij passende grondbeleidsinstrumenten. 3.1 Actieve grondpolitiek (gemeentelijke grondexploitatie) Bij een actieve grondpolitiek zijn de volgende punten van belang: − De gemeente voert geheel zelf de grondexploitatie of doet dat voor een groter of kleiner deel samen met een marktpartij; − De opbrengsten worden gebruikt voor de dekking van kosten en (eventueel) voor verevening van tekorten op andere locaties (middels algemene reserve); − Aan het voeren van een grondexploitatie zijn (financiële) kansen en risico's verbonden. Van actieve grondpolitiek is ook sprake in geval van samenwerking met een andere publiekrechtelijke rechtspersoon. Voor een dergelijke samenwerking kan de gemeente Voorst bijvoorbeeld een zogenaamde Gemeenschappelijk Regeling aangaan met bijvoorbeeld een buurgemeente.

Hieronder worden de voor- en nadelen van een actieve grondpolitiek opgesomd: Voordelen actieve grondpolitiek De gemeente kan verdergaand sturen op grondgebruik, ruimtelijke ontwikkelingen en kwaliteit Betere sturing op het bepalen van de samenwerkingspartners (binnen wettelijke kaders) Financiële baten komen ten goede aan de gemeente De onderhandelingspositie van de gemeente is bij uitgifte van grond sterker dan bij faciliterende grondpolitiek Bestaande grondvoorraad kan aangewend worden om ruimtelijke doelen te verwezenlijken Stelt de gemeente in staat om initiatieven te ontplooien die de markt niet oppakt

Voorwaarden/nadelen actieve grondpolitiek De gemeente dient te (kunnen) beschikken over voldoende capaciteit De gemeentelijke financiële huishouding dient op orde te zijn en blijven om zich te (kunnen) committeren aan actief grondbeleid Financiële risico's zijn voor rekening gemeente

Bij het voeren van een actieve grondpolitiek horen 3 fases met stappen en bijbehorende grondbeleidsinstrumenten: Fase

I

II

III

Stap

verwerving

tijdelijk beheer

(voorbereiding) uitgifte

Instrumenten

minnelijke verwerving voorkeursrecht onteigening

verhuur bruikleen pacht

uitgifte eigendom erfpacht/opstal

De instrumenten uit bovenstaand overzicht worden hierna toegelicht in de subparagrafen 3.1.1 tot en met 3.1.4. Per instrument wordt een korte uitleg gegeven en vervolgens een beleidskeuze gemaakt. Ten slotte worden in subparagraaf 3.1.5 nog een aantal aandachtspunten genoemd, waarmee rekening moet worden gehouden bij een actieve grondpolitiek. 3.1.1 Verschillende soorten verwerving Bij actieve grondpolitiek is het essentieel dat de gemeente in een vroegtijdig stadium de te ontwikkelen gronden in bezit krijgt.

-6-

Anders loopt de gemeente het risico dat ontwikkelaars, met wie geen goede afspraken over zelfrealisatie te maken zijn, grondposities innemen in het betreffende toekomstige ontwikkelingsgebied. Dit betekent dat een slagvaardig (strategisch) verwervingsbeleid noodzakelijk is. Bij het verwerven van gronden en/of opstallen gelden de volgende gemeentelijke uitvoeringseisen: − Aan een verwerving ligt een vertrouwelijke grondstrategie of een aankoopplan, met een risicoanalyse ten grondslag. − Ten behoeve van marktconformiteit en transparantie wordt de marktwaarde van het te verwerven object bepaald en verantwoord. Deze waardebepaling vormt voor de gemeente de basis voor de verwerving van het object. − Onderhandelingen zijn altijd onder voorbehoud van goedkeuring door het college, al dan niet via een ambtelijk mandaat. − Een verkennend bodemonderzoek vormt onderdeel van de koopovereenkomst. De mate van eventuele verontreiniging kan invloed hebben op de koopsom en het besluit om al dan niet over te gaan tot aankoop. De uitkomst van het verkennend bodemonderzoek wordt zo nodig en zo mogelijk verbonden aan een ontbindende en/of opschortende voorwaarde in de koopovereenkomst. − Besluiten over het aangaan van een koopovereenkomst worden genomen door (of namens) het college van B&W conform de aan hem gegeven bevoegdheid in artikel 160 Gemeentewet.

Afhankelijk van de mate van concreetheid van de toekomstige ruimtelijke planontwikkelingen kunnen verschillende soorten verwervingen worden onderscheiden: 1. De planmatige verwervingen: Deze verwervingen vinden plaats binnen een door de gemeenteraad vastgestelde grondexploitatie. 2. De strategische verwervingen: Dit zijn verwervingen van gronden en/of opstallen voor toekomstige grondexploitaties of andere beleidsterreinen, die omwille van het bereiken van ruimtelijke en/of maatschappelijke doelstellingen gewenst zijn. Bij beslissing tot het al dan niet strategisch verwerven wordt rekening gehouden met de volgende punten: − − − −

ruimtelijk belang: is het echt noodzakelijk voor de ruimtelijke ontwikkeling dat de gemeente in een vroegtijdig stadium gronden verwerft? de termijn: wanneer is de verwachting dat het te verwerven gebied daadwerkelijk in ontwikkeling wordt genomen? afbreukrisico: wat is het risico dat de potentiële ontwikkeling gewijzigd wordt, vertraagd wordt of zelfs niet doorgaat? de aankoopprijs en mogelijke (plan)kosten: bij een hoge verwervingsprijs bestaat er al snel een fors financieel risico, bij een lagere prijs is dit risico vanzelfsprekend lager. Hier wordt ook het risico op noodzakelijke afwaardering op grond van het BBV in betrokken.

Om met succes strategisch te kunnen verwerven is snelheid geboden. Het vragen van een voorbereidingskrediet en/of het voorleggen van een verwervingsvoorstel aan de raad neemt veel tijd in beslag. In de gevallen dat snelheid geboden is, heeft de gemeente een strategisch verwervingsmandaat om vanuit strategisch oogpunt gronden te verwerven (die buiten de grondexploitaties vallen). In verband hiermee is het college op basis van de Nota Grondbeleid 2020 gemachtigd om voor maximaal € 1.000.000 per begrotingsjaar noodzakelijke dan wel wenselijke grondaankopen te doen en hier achteraf bij de jaarrekening verantwoording voor af te laten leggen aan de gemeenteraad. Vanwege sterk gestegen prijzen op de grond- en vastgoedmarkt is dit bedrag in deze Nota verhoogd naar maximaal € 2.000.000 per jaar om hiermee de slagkracht te waarborgen daar waar snelle actie vereist is. Indien in een begrotingsjaar ingezet wordt op grond- en/of opstalverwerving boven dat bedrag dan wordt de raad eerst geconsulteerd.

-7-

Beleidslijn: Planmatige verwervingen Planmatige verwervingen vinden plaats binnen de vastgestelde grondexploitatie.

Beleidslijn: Strategische verwervingen Strategische verwervingen vinden weloverwogen plaats, waarbij aan de hand van de inputfactoren uit het afwegingskader een strategische verwerving wordt getoetst en verantwoord.

Beleidslijn: Jaarlijks verwervingsmandaat De Raad stelt per begrotingsjaar een bedrag van € 2.000.000 beschikbaar aan het college om strategische verwervingen te kunnen doen. Beleidslijn: Waardebepaling Bij een verwerving wordt altijd een waardebepaling uitgevoerd wat het uitgangspunt is bij de onderhandelingen.

3.1.2 Instrumenten voor verwerving Eenmaal besloten tot verwerving kan de gemeente verschillende instrumenten inzetten: 1. Minnelijke verwerving is het uitgangspunt; 2. Toepassen voorkeursrecht; 3. Onteigening. Ad 1. Minnelijke verwerving Er is sprake van het doen van een minnelijke aankoop indien de gemeente met een eigenaar op vrijwillige basis overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor een eigendomsoverdracht naar de gemeente. De gemeente streeft naar minnelijke overeenstemming om bij voorkeur onteigening te vermijden. Beleidslijn: Minnelijke verwervingen Uitgangspunt is om bij verwerving op minnelijke basis overeenstemming te bereiken over de prijs en overige voorwaarden van overdracht van gronden en/of opstallen, ter vermijding van het doorlopen van een onteigeningsprocedure.

Ad 2. Toepassen voorkeursrecht De Omgevingswet biedt gemeenten de mogelijkheid een voorkeursrecht te vestigen, net als voorheen onder de Wet voorkeursrecht gemeenten. Als een voorkeursrecht op een eigendom is gevestigd en een eigenaar wil zijn eigendom vervreemden dan is hij verplicht het eigendom eerst aan de gemeente te koop aan te bieden. Het instrument van voorkeursrecht is een passief instrument: de eigenaar van de grond is immers niet verplicht het perceel te verkopen. Met het vestigen van een voorkeursrecht wordt speculatie tegengegaan en kan worden voorkomen dat private partijen een grondpositie verwerven in een gebied. Dit alles ten einde een grote mate van regie te hebben over de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. De gemeente kan dit instrument al inzetten ver voordat het toe is aan de wijziging van het omgevingsplan. Het vestigen van een voorkeursrecht is opportuun als de gemeente een actieve grondpolitiek voor een bepaalde locatie wil voeren en het strategisch verwerven van de gronden (nog) niet kansrijk acht. Beleidslijn: Voorkeursrecht De gemeente zet het instrument 'voorkeursrecht' in voor verwervingen op locaties waarvoor de gemeente kiest voor een actieve grondpolitiek.

-8-

Ad 3. Onteigening Een onteigening is de grootste inbreuk op het eigendomsrecht. De Omgevingswet biedt de gemeente de mogelijkheid om een eigenaar zijn eigendomsrecht te ontnemen. Vanwege die vergaande inbreuk is er een zeer zorgvuldige procedure in de Omgevingswet vastgelegd. Uitgangspunt voor de gemeente is dat het voornemen tot onteigening vooraf wordt getoetst aan de wettelijke criteria van de aanwezigheid van: − Een belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving; − Noodzaak; − Urgentie. Eerst wordt geprobeerd het eigendom minnelijk te verwerven. Volgens het onteigeningsrecht wordt een beroep op zelfrealisatie formeel pas getoetst als de onteigeningsprocedure eenmaal loopt. Vooruitlopend daarop probeert de gemeente evenwel een inschatting te maken of er in die procedure terecht een beroep op zelfrealisatie gedaan kan worden. De gemeente beoordeelt dan of een eigenaar bereid is en in staat is de nieuwe bestemming zelf te realiseren, alles volgens de vorm van planuitvoering die de gemeente in het publieke belang gewenst vindt. Het nadeel van onteigening is dat het een langdurig proces is en dat het de relatie met de eigenaar van de te onteigenen grond behoorlijk onder druk kan zetten. Beleidslijn: Onteigening De gemeente houdt het instrument 'onteigening' achter de hand voor uitzonderingssituaties als minnelijke verwerving niet slaagt.

3.1.3 Tijdelijk beheer Verworven gronden (al dan niet met daarop staande gebouwen) moeten tijdelijk worden beheerd totdat de beoogde ontwikkeling daadwerkelijk plaatsvindt. Het tijdelijk beheer van aangekochte gronden loopt tot aan het moment waarop een aanvang wordt gemaakt met het bouwrijp maken van het desbetreffende gebied. Uitgangspunt is om het tijdelijk beheer zoveel mogelijk op een commercieel verantwoorde wijze te voeren met als doel financiële risico's te beperken. Sommige percelen kunnen voor verpachting (percelen voor agrarische gebruik) in aanmerking komen. Bebouwde percelen kunnen in aanmerking komen voor verhuur of uitgifte in bruikleen. Voorwaarde daarbij is dat een commercieel tijdelijk beheer in juridisch opzicht geen belemmering mag vormen voor de uitvoering van de voorgenomen ontwikkelingen. Indien reeds een grondexploitatie is vastgesteld, dan worden de kosten van tijdelijk beheer ten laste gebracht van die grondexploitatie en komen de opbrengsten daarvan daaraan ten goede. Indien nog geen grondexploitatie is vastgesteld, dan komen kosten en opbrengsten ten laste van de gemeentelijke exploitatiebegroting. Beleidslijn: Tijdelijk beheer Om de risico's van tijdelijk beheer te beperken wordt per (exploitatie)gebied de in dat geval beste wijze van beheer bepaald.

3.1.4 Uitgifte Een primair instrument voor de uitvoering van actief grondbeleid is de uitgifte van (bouwrijpe) grond. Die uitgifte kan op verschillende wijzen plaatsvinden: 1. uitgifte in eigendom (verkoop); 2. uitgifte in erfpacht en/of vestigen recht van opstal; Ad 1. Uitgifte in eigendom (verkoop) Het gemeentelijk uitgangspunt bij gronduitgifte is grondverkoop tegen een marktconforme prijs. Bij verkoop van kavels wordt de koopprijs bepaald door middel van comparatieve (op basis van vergelijkbare referentietransacties) of residuele methode (bepaling marktwaarde minus stichtingskosten). Hierbij wordt, gezien de vele variabelen, per situatie (per gebiedsontwikkeling), bepaald welke methode geschikt is. -9-

Als de gemeente het eigendom van een perceel overdraagt, kan zij nog maar beperkt invloed houden op het gebruik daarvan. Als het gaat om uitgifte van een kavel bestemd voor woningbouw, dan kunnen privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld een bouwplicht, zelfbewoning en antispeculatie. Met kopers van kavels met een andere bestemming kunnen op maat privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt. Voor alle categorieën van gebruik gelden overigens de publiekrechtelijke instrumenten voor inrichting en bebouwing. Beleidslijn: Uitgifte in eigendom Bij gronduitgifte is verkoop ervan het uitgangspunt. Het volledig eigendom wordt daarmee overgedragen. Verkoop van grond vindt plaats tegen marktconforme prijzen. In de koopovereenkomst worden verplichtingen opgenomen die gelden voor kopers en hun rechtsopvolgers. Ad 2. Uitgifte in erfpacht en/of vestigen recht van opstal Bij het recht van erfpacht en/of opstal geeft de gemeente het gebruik van de grond uit, al dan niet met opstallen. Het zogeheten bloot eigendom van de grond blijft in handen van de gemeente. De erfpachter/opstaller heeft het volledige genotsrecht over de onroerende zaak. De erfpachter/opstaller betaalt hiervoor gedurende de duur van het recht een vergoeding (canon/retributie).

Uitgifte in erfpacht/opstal biedt meer sturingsmogelijkheden dan uitgifte in eigendom, immers het bloot eigendom blijft in handen van de gemeente. Beleidslijn: Uitgifte in erfpacht en/of vestigen recht van opstal Gronden voor gebiedsontwikkelingen worden in beginsel beperkt in erfpacht en/of opstal uitgegeven. Indien zich een specifieke situatie voordoet waarin erfpacht/opstal wenselijk is dan wordt deze situatie aan het college ter beoordeling en besluitvorming voorgelegd.

3.1.5 Aandachtspunten bij beheer en uitgifte van onroerende zaken Wetgeving en jurisprudentie noodzaken tot de inachtneming van in ieder geval de volgende aandachtspunten bij onder andere de uitgifte en het in tijdelijk beheer geven van onroerende zaken: 1. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur 2. Staatssteun 3. Aanbestedingsregels 4. Integriteit en weerbaarheid tegen ondermijning Ad 1. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Bij gronduitgifte (zie hiervoor 3.1.4) en het in tijdelijk beheer geven van onroerende zaken (zie hiervoor 3.1.3) is de gemeente gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een van die algemene beginselen is het gelijkheidsbeginsel. Op 26 november 2021 wees de Hoge Raad (met het zogenoemde Didamarrest) een arrest waarin duidelijk werd gemaakt dat overheidslichamen (onder andere) bij gronduitgifte in beginsel gelegenheid moet bieden tot mededinging. Daarop kan een uitzondering worden gemaakt als op basis van objectieve, redelijke en toetsbare criteria duidelijk is dat er sprake is van één (potentieel) geïnteresseerde partij. De uitzondering houdt dan in dat grond één-op-één wordt aangeboden aan die ene partij. Beleidslijn: Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Gronduitgifte vindt met toepassing van het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel plaats. Ad 2.

Staatssteun Uitgangspunt bij koop/verkoop, huur/verhuur, erfpacht/erfverpachting is dat de gemeente marktconform handelt, dat wil zeggen dat zij handelt zoals een marktpartij in vergelijkbare omstandigheden ook zou handelen. Dat is de gemeente verplicht op grond van Europese regelgeving. Doet zij dat niet dan zou sprake kunnen zijn van bevoordeling door de gemeente. Als een onderneming op deze wijze wordt bevoordeeld spreken we van staatssteun. De gemeente - 10 -

handelt bijvoorbeeld niet marktconform (en verleent dus staatssteun) indien grond tegen een te lage koopprijs wordt verkocht of aankoop geschiedt tegen een te hoge koopprijs. Beleidslijn: Staatssteun Voorafgaand aan elke voorgenomen transactie zal getoetst worden of deze plaatsvindt overeenkomstig de geldende staatssteuncriteria.

Ad 3. Aanbestedingen bij gebiedsontwikkeling In het kader van Europese en nationale wet- en regelgeving wordt de gemeente beschouwd als de verantwoordelijke partij met betrekking tot inrichting en beheer van de openbare ruimte (reguliere overheidstaak). In het kader van deze wet- en regelgeving wordt de gemeente daarom gezien als verantwoordelijke voor het juist toepassen van aanbestedingsregels en -principes als er opdracht wordt gegeven tot (her)inrichting van openbare ruimte. Dit geldt ook als marktpartijen optreden als opdrachtgever voor (her)inrichting. In dit verband gelden aanbestedingsdrempelbedragen. Wanneer het gaat om de realisatie van vastgoed kunnen zich ook situaties voordoen dat de gemeente een verantwoordelijkheid heeft, met name als zij eisen stelt aan dat vastgoed. Het Europese Hof van Justitie heeft 3 criteria vastgelegd (waaraan cumulatief moet worden voldaan) in het zogenaamde Müllerarrest (zie bijlage C). Beleidslijn: Aanbesteding Bij de uitvoering van het grondbeleid ziet de gemeente toe op juiste wijze van aanbesteding overeenkomstig nationale en Europese wet- en regelgeving.

Ad 4. Integriteit en weerbaarheid tegen ondermijning Gelet op het belang van een weerbare overheid zorgen we ervoor dat we weten met wie we zaken doen. De gemeente geeft geen onroerende zaken uit aan (vermoedelijk) malafide partijen of stromannen. Beleidslijn: Integriteit en bescherming tegen ondermijning Grondtransacties vinden plaats met inachtneming van de gemeentelijke 'Beleidsregels Wet Bibob gemeente Voorst'.

3.2 Grondprijsbeleid In paragraaf 3.1.4 zijn de verschillende vormen van uitgifte toegelicht. Als er sprake is van verkoop van eigendom, dan wordt in de verkoopovereenkomst de grondprijs vastgesteld. De gemeente Voorst gaat uit van een marktconforme grondprijspolitiek. Voor de waardebepaling van de bouwgronden zijn veel methoden ontwikkeld. De drie meest voorkomende methodes zijn: − de comparatieve methode (hiervoor kort toegelicht); − de residuele waarde methode (hiervoor kort toegelicht); − de grondquote methode (grondprijsbepaling op basis van ervaringsregels als percentage van waarde vastgoed). Voor een uitgebreidere toelichting op deze methodes wordt verwezen naar bijlage D. De gemeente Voorst kiest er voor haar grondprijzen zoveel mogelijk vast te stellen aan de hand van de comparatieve of residuele methode. Grond voor sociale woningbouw die wordt gerealiseerd door woningcorporaties wordt uitgegeven tegen een vaste grondprijs die vooraf is overeengekomen met die corporaties. Het college kan afwijken van de genoemde grondprijzen en grondprijsmethodieken indien dit nodig is om de marktconformiteit van de gehanteerde grondprijzen te waarborgen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij bijzondere marktomstandigheden.

Indien daartoe redenen bestaan kan de gemeente in bijzondere gevallen maatwerk toepassen ter bepaling van grondprijzen, als bijvoorbeeld factoren als locatie, kwaliteit van de kavel, bereikbaarheid en bestemming een rol spelen bij de bepaling van grondprijzen. - 11 -

Beleidslijnen: Grondprijzen Per uitgifte wordt de grondprijs bepaald aan de hand van de comparatieve of residuele methode. Welke methode gehanteerd wordt hangt af van de feitelijke situatie.

- 12 -

4. Beleidskeuze instrumenten bij faciliterende grondpolitiek Per project wordt bepaald of er voor een actieve dan wel faciliterende grondpolitiek wordt gekozen. Zie figuur paragraaf 2.3: Afwegingscriteria beleidskeuze grondpolitiek. Als sprake is van faciliterende grondpolitiek, dan moet een keuze worden gemaakt voor de inzet van hierbij passende grondbeleidsinstrumenten. 4.1 Faciliterende grondpolitiek (private grondexploitatie) Bij faciliterende grondpolitiek laat de gemeente het verwerven van onroerend goed en het produceren en uitgeven van (bouwrijpe) grond over aan derden. Het faciliteren door de gemeente bestaat hierin dat zij een planologisch besluit neemt, bepaalt waar, hoe en met welke kwaliteiten de openbare ruimte wordt ingericht of aangepast (en wordt overgedragen aan de gemeente) en bepaalt hoe ander gemeentelijk beleid wordt verwezenlijkt. Die regie verloopt via de publiekrechtelijke instrumenten die de gemeente ter beschikking staan. De inzet van deze instrumenten wordt versterkt door privaatrechtelijke afspraken. Faciliterende grondpolitiek betekent niet per definitie dat de gemeente 'wacht' tot de markt projecten op zal pakken. Als de gemeente een ontwikkeling als urgent of wenselijk bestempelt, kan het (rekening houdend met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) marktpartijen proactief benaderen en uitnodigen specifieke ontwikkelingen op te pakken.

Hierbij worden projecten geïnitieerd zonder over te gaan op actieve grondpolitiek (proactief faciliterend). De gemeente loopt bij faciliterende grondpolitiek in de regel minder financiële risico's dan bij een actieve grondpolitiek. Een nadeel bij faciliterend grondbeleid is dat de gemeente minder regie heeft in het ontwikkelproces. Hieronder worden de voor- en nadelen van een faciliterende grondpolitiek opgesomd: Voordelen facilitaire grondpolitiek De financiële risico's liggen met name bij marktpartijen en niet bij de gemeente Vereist over het algemeen minder ambtelijke capaciteit Gemeente kan eisen stellen door middel van een overeenkomst. Voor sommige zaken kan de gemeente ook eisen stellen in het omgevingsplan (locatie-eisen) zodat ze in dat opzicht een goede onderhandelingspositie heeft

Nadelen facilitaire grondpolitiek Beperkte invloed op het project. Gemeente is beperkt tot het stellen van kaders via de publiekrechtelijke route Financiële baten liggen tevens bij de marktpartijen Beperkte sturing op het tempo waarop ontwikkelingen opgepakt worden, ook als deze urgent zijn. Deze beperking kan wat verminderd worden door faserings- en koppelingsregels in het omgevingsplan op te nemen Geen zekerheid of locatie überhaupt ontwikkeld gaat worden

- 13 -

4.1.1 Instrumenten bij faciliterende grondpolitiek De instrumenten die kunnen worden ingezet bij faciliterende grondpolitiek zijn de volgende: Instrument regels in omgevingsplan of vergunning

kostenverhaal (waaronder ook nadeelcompensatie)

financiële bijdrage

Toepassing in Omgevingswet geregeld ter behoud of bereiken van veilige en gezonde fysieke leefomgeving doelmatig beheer, gebruik en ontwikkeling van fysieke leefomgeving

wettelijk verplicht anterieure overeenkomst (privaatrecht) Kostenverhaalsregel in omgevingsplan (publiekrecht) ter keuze samenhang kostenvragers en kostendragers in visie of programma

Hieronder worden de instrumenten toegelicht. Per instrument wordt een uitleg gegeven en vervolgens een beleidskeuze gemaakt. 4.2 Regels in omgevingsplan of omgevingsvergunning Per wijziging van het omgevingsplan (of per vergunning tot afwijking daarvan) voor een ontwikkellocatie wijzigt de gemeente de toedeling van functies aan locaties (of bij vergunning: de afwijking van toegedeelde functies aan locaties) zodanig dat dit op een evenwichtige manier gebeurt in het belang van de fysieke leefomgeving. De regie op de ontwikkeling van de locatie verloopt via de regels voor de functies die de gemeente in het omgevingsplan toedeelt aan de locaties. Die regie heeft allereerst betrekking op: − de keuze van de functies (alleen woonfuncties, of ook werkfuncties en/of het toestaan van detailhandel, horeca en maatschappelijke voorzieningen); − op bouwen en gebruiken (zoals aantallen, hoogte en omvang van gebouwen).

Het kan in de tweede plaats ook betrekking hebben op: − het klimaat-adaptief, duurzaam en circulair ontwikkelen; − de soort openbare voorzieningen, de situering en de kwaliteit van die voorzieningen; − de volgorde van ontwikkelen en de periode(n) waarin ontwikkeld mag worden; − het bouwrijp maken van gronden (ophogen, egaliseren, drainage, en dergelijke); − het stellen van regels over specifieke woningbouwcategorieën, namelijk sociale huur-, middeldure huur-, sociale koopwoningen en de uitgifte van kavels in particulier opdrachtgeverschap. Beleidslijn: Regels in omgevingsplan Per ontwikkellocatie stuurt de gemeente op de invulling van de locatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden via besluiten tot wijziging van het omgevingsplan dan wel via vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

4.3

Kostenverhaal en financiële bijdrage

Kostenverhaal (wettelijk verplicht) De gemeente maakt gebruik van de mogelijkheden als opgenomen in de zogenaamde kostenverhaalsregeling van afdeling 13.6 van de Omgevingswet (dit was onder de Wro: grondexploitatieregeling). Deze regeling bepaalt dat bij de kostenverhaalplichtige activiteiten (genoemd artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit) kostenverhaal verplicht is voor kosten die op de kostensoortenlijsten (artikel 8.15 Omgevingsbesluit) staan.

- 14 -

Hierbij gaat het (onder andere) om ambtelijke kosten (plankosten en kosten van voorbereiding en begeleiding), kosten van infrastructuur voor het plan zelf (binnenplanse kosten) en planoverstijgende kosten (de zogenaamde bovenwijkse voorzieningen). Voor de hier genoemde, belangrijkste artikelen die van toepassing zijn op het verplichte kostenverhaal wordt verwezen naar bijlage E. Plankosten bepaalt de gemeente Voorst aan de hand van de plankostenscan die de Ministerie van Binnenlandse Zaken ter beschikking heeft gesteld. Binnenplanse kosten komen voor op de kostensoortenlijsten, zijn geheel aan één plan toe te rekenen en worden derhalve één-op-één doorberekend aan de initiatiefnemer. Kosten van bovenwijkse voorzieningen komen ook voor op de kostensoortenlijsten, maar voor doorberekening van deze kosten geldende de zogenaamde PPT-criteria: − er dient sprake te zijn van Profijt: een nieuwbouwplan moet profijt ondervinden van de voorziening waarvoor een bijdrage wordt gevraagd; − daarnaast dient het plan naar rato van profijt bij te dragen (Proportionaliteit, meer profijt betekent een hogere bijdrage); − van Toerekenbaarheid is alleen aan de orde als de bovenwijkse voorziening (mede) vanwege het nieuwbouwplan wordt gerealiseerd.

Kosten voor bovenwijkse voorzieningen kunnen bijna nooit volledig worden doorberekend aan nieuwbouwplannen, omdat bijna altijd ook bestaande bebouwing profijt gaat krijgen van een bovenwijkse voorziening. Voor het deel dat niet doorberekend kan worden aan een nieuwbouwplan dient de gemeente dekking in de eigen begroting te vinden. De berekening van de toe te rekenen kosten van bovenwijkse voorzieningen dient voor elk nieuwbouwplan opnieuw plaats te vinden, tenzij de gemeente een Nota Kostenverhaal (door gemeenteraad) of een Programma Kostenverhaal (door het college van burgemeester en wethouders) vaststelt, waarin toekomstige nieuwbouwplannen en bovenwijkse voorzieningen worden opgenomen en waarin een rekenmethodiek wordt vastgesteld. Het reguliere kostenverhaal kan privaatrechtelijk worden geregeld door middel van een anterieure overeenkomst of publiekrechtelijk door middel van het opnemen van kostenverhaalsregel(s) in het omgevingsplan of in de vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Een dergelijke kostenverhaalsregel is verplicht als voor de ontwikkellocatie het kostenverhaal niet is verzekerd in een anterieure overeenkomst en/of via gemeentelijke gronduitgifte. Uitgangspunten bij kostenverhaal In principe streeft de gemeente ernaar een anterieure overeenkomst te sluiten met de grondeigenaar om het kostenverhaal te verzekeren.

Van dit principe kan worden afgeweken als bijvoorbeeld: − Een ontwikkellocatie zoveel eigenaren heeft dat het met iedereen onderhandelen over een anterieure overeenkomst te omslachtig is; − Onderhandelingen over een anterieure overeenkomst te lang duren; − De uitkomst van een Bibob-toets onvoldoende waarborgen oplevert voor de integriteit van de wederpartij. Wanneer een afwijking (bijvoorbeeld om één van bovenbedoelde redenen) aan de orde is, wordt een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan of in de vergunning voor een BOPA opgenomen. Beleidslijnen: Kostenverhaal − Uitgangspunt voor het kostenverhaal is om dat waar mogelijk privaatrechtelijk via een anterieure overeenkomst te regelen. −

Alleen indien nodig worden kostenverhaalsregels vastgesteld om het kostenverhaal te regelen.

Financiële bijdragen aan de ontwikkeling van gebieden (facultatief) Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een nieuwe categorie kosten in het leven geroepen die de gemeente mag verhalen op initiatiefnemers van nieuwbouw ontwikkelingen. Anders dan bij kostenverhaal, waarvoor een wettelijke plicht geldt, is het verhaal van financiële bijdragen een mogelijkheid, het is facultatief. - 15 -

Het gaat hierbij om andere type voorzieningen dan bij kostenverhaal, voorzieningen die niet op de kostensoortenlijsten (zie bijlage E) zijn genoemd. Voorbeelden van dergelijke voorzieningen zijn aanleg van natuurgebieden, recreatie(voorzieningen), waterberging etc. Om een bijdrage in die ontwikkeling te kunnen overeenkomen is het wettelijk vereist dat hiervoor een samenhang met betalende ontwikkellocaties in de omgevingsvisie of in een programma is benoemd. Ook moet blijken dat de toekomstige exploitaties van derden voldoende 'opbrengstcapaciteit' hebben om een dergelijke bijdrage te kunnen leveren. Een van de categorieën waarvoor ook een financiële bijdrage kan worden gevraagd is de evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad: concreet betekent dit dat de gemeente een financiële bijdrage kan vragen van een ontwikkelaar als die ontwikkelaar in een nieuwbouwplan niet 'voldoende' sociale woningbouw realiseert. 'Voldoende' is in dit geval: conform het gemeentelijk beleidskader. De gemeente Voorst heeft voor deze categorie eerder de Woonvisie Aantrekkelijk Voorst 2025 als structuurvisie vastgesteld op grond waarvan een vereveningsbijdrage aan het fonds sociale woningbouw verschuldigd is als een ontwikkelaar te weinig sociale huurwoningen realiseert in een nieuwbouwplan. Deze vereveningsbijdrage blijft vooralsnog verschuldigd als financiële bijdrage.

Het aldus gevormde fonds wordt omgezet in een reserve. De wijze van berekening van de vereveningsbijdrage is als bijlage F opgenomen in deze nota. Deze wijze wijkt af van de berekeningswijze uit voormelde Woonvisie; in de voorgaande Nota Grondbeleid 2020 is de berekeningswijze vereenvoudigd. Net als bij kostenverhaal kunnen financiële bijdragen worden afgesproken in een anterieure overeenkomst. Indien privaatrechtelijk geen overeenkomst kan worden gesloten, kan de gemeente dit ook via de publiekrechtelijke route afdwingen door het opnemen van regels in het omgevingsplan. Voor beide routes (overeenkomst in publiekrechtelijke route en afdwingen via publiekrechtelijke route) geldt wel dat er samenhang moet worden aangetoond. Die samenhang kan worden bepaald in de kostenverhaalsregel in geval van publiekrechtelijke route, maar ook in een Omgevingsvisie (door gemeenteraad) of Omgevingsprogramma (door college van burgemeester en wethouders) in geval van privaatrechtelijke route. Financiële bijdragen kunnen alleen worden gevraagd zolang een grondexploitatie van een ontwikkelaar positief is. Als een ontwikkelaar stelt dat in zijn grondexploitatie geen ruimte is voor het betalen van een financiële bijdragen, dan is het aan hem om aan te tonen dat zijn grondexploitatie negatief is. De gemeente toetst de berekening van de ontwikkelaar aan de hand van beschikbare kengetallen.

Beleidslijn: Financiële bijdragen De gemeente blijft een vereveningsbijdrage vragen aan ontwikkelende partijen die te weinig sociale woningbouw realiseren. •

Nota kostenverhaal en financiële bijdragen De gemeente gaat onderzoeken of het wenselijk is een afzonderlijke beleidsnota vast te stellen voor het verhalen van kosten en financiële bijdragen. Het voordeel van een dergelijke nota is naast transparantie voor de gemeente en de ontwikkelende partijen, dat een gedeelte van de nog te realiseren investeringen in de openbare ruimte via de Nota kostenverhaal kan worden gefinancierd. Beleidslijn: Nota kostenverhaal en financiële bijdragen De gemeente gaat onderzoeken of het wenselijk is voor het verhalen van kosten en financiële bijdragen een afzonderlijke beleidsnota vast te stellen.

Nadeelcompensatie Door omgevingsplanwijzigingen kunnen omwonenden nadeel ondervinden dat zich vertaalt in financiële schade. In sommige gevallen bestaat er dan recht op compensatie daarvan.

- 16 -

De Omgevingswet regelt dit in het gedeelte over nadeelcompensatie. Dit is een aspect dat dient te worden meegewogen, met name bij herontwikkelings- en inbreidingsprojecten. De nadeelcompensatie kan op voorhand inzichtelijk (begroot) worden gemaakt door het opstellen van een nadeelcompensatie-risicoanalyse. Beleidslijn: Nadeelcompensatie Schade van derden door een planologische wijziging door de gemeente worden contractueel verhaald op degene die om de wijziging verzocht. •

- 17 -

5.

Beleidskeuze instrumenten bij Publieke Private Samenwerking (PPS)

5.1 Publieke Private Samenwerking (gezamenlijke grondexploitatie) Naast de hoofdvormen actieve en faciliterende grondpolitiek zijn er verschillende tussenvormen mogelijk met diverse voor- en nadelen om tot een samenwerkingsconstructie te komen. Deze samenwerkingsvormen zijn sterk afhankelijk van de situatie in kwestie en neigen meer naar een actieve houding van de gemeente. De meest voorkomende samenwerkingsvormen zijn: − Bouwclaimmodel; − Joint Venture; − Concessiemodel.

In deze afbeelding zijn verschillende samenwerkingsvormen onderscheiden naar mate van gemeentelijke regie en risico's. Hieronder worden deze modellen toegelicht: Ad 1. Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel kan toegepast worden als de gronden volledig of gedeeltelijk in handen zijn van meerdere private partijen (versnipperd eigendom). Bij een bouwclaim komen de gemeente en de private partijen overeen dat de gronden tegen een vooraf vastgestelde prijs (veelal de prijs voor ruwe bouwgrond) overgedragen worden aan de gemeente. In ruil hiervoor ontvangen de private partijen in kwestie het recht op de afname van bouwrijpe kavels (een claim op te bebouwen kavels). Doordat de gemeente bouw- en woonrijp maakt en deze uitgaven bekostigt met de opbrengsten uit de uit te geven gronden, ligt het financiële risico van de grondexploitatie in dit geval bij de gemeente. Bij deze samenwerkingsvorm voert de gemeente de grondexploitatie. Ad 2. Joint venture model Bij joint venture voeren de gemeente en een (of meerdere) private partner(s) een gezamenlijke grondexploitatie. In een overeenkomst wordt geregeld wie welke werkzaamheden voor zijn/haar rekening neemt en hoe kosten en risico's worden verdeeld. Hiertoe wordt een aparte rechtspersoon opgericht: een grondexploitatiemaatschappij (GEM), vaak in de vorm van een CV/BV.

De GEM draagt zorg voor het ontwikkelen van de grond, het uitgeven van kavels en het aanleggen van de openbare ruimte. De zeggenschap binnen de GEM wordt doorgaans evenredig verdeeld tussen de betrokken publieke en private partijen. Ad 3. Concessiemodel Als het concessiemodel wordt toegepast, verkoopt de gemeente haar grondpositie in huidige staat ('as is') aan de ontwikkelende partij. Hierbij heeft de gemeente de mogelijkheid om in een privaatrechtelijke overeenkomst randvoorwaarden aan de ontwikkeling te stellen.

- 18 -

Denk aan voorwaarden ten aanzien van het te realiseren woningbouwprogramma, de inrichting van de openbare ruimte of het moment van oplevering. De marktpartij wordt doorgaans middels een tender geselecteerd. De ontwikkelende partij ontwikkelt het woningbouwprogramma en draagt zorg voor de aanleg en overdracht van de openbare ruimte. De risico's van de grondexploitatie en de woningbouwontwikkeling zijn in dit model voor rekening van de private partij. 5.1.1 Instrumenten bij Publiek Private Samenwerking Omdat een PPS in feite een afgezwakte vorm is van actieve grondpolitiek kunnen de hiervoor omschreven instrumenten elk, afhankelijk van de wijze van samenwerking, worden ingezet. De voor- en nadelen van PPS staan hieronder toegelicht. Voordelen samenwerkingsvormen De risico's van ontwikkelingen worden met partners gedeeld De gemeente is een van de grondeigenaren waardoor het meer sturing kan uitoefenen in vergelijking met facilitair grondbeleid De deelnemende partners kunnen gebruik maken van elkaars expertise

Nadelen samenwerkingsvormen Ook de financiële baten worden gedeeld met partners. Partners kunnen andere belangen hebben dan de gemeente. Doordat er samengewerkt wordt kan besluitvorming complex worden. Het maken van heldere afspraken (over o.a. besluitvorming) kan een tijdsintensief en kostbaar traject zijn.

Beleidslijn: Samenwerking De gemeente maakt een afweging van mate van regie en mate van risico's als factor bij een eventuele keuze voor een PPS-vorm.

- 19 -

6. Financiële aspecten: beheersing & verantwoording De gemeente neemt bij haar keuze voor regisserend grondbeleid in verschillende projecten verschillende rollen aan. Bij elke rol (actief of meer faciliterend) geldt een ander risicoprofiel en daarmee ook andere uitgangspunten voor de beheersing en verantwoording. Die komen in dit hoofdstuk aan de orde. 6.1 Waardering en verslaglegging De regels omtrent waardering en verslaglegging voor zowel actief als faciliterend grondbeleid zijn vastgelegd in de notities van de commissie BBV. Onderstaand volgt een korte toelichting op de waarderings- en verslagleggingsregels voor: 1. Bouwgronden in exploitatie (BIE); 2. Strategisch verworven gronden voor toekomstige ontwikkelingen; 3. Faciliterend grondbeleid. Ad 1. Bouwgrond in exploitatie (BIE) Voor gebiedsontwikkelingen op gemeentelijke grond wordt door de gemeenteraad een grondexploitatie met een grondexploitatiebegroting vastgesteld. In de grondexploitatiebegroting worden de te verwachten kosten en opbrengsten gefaseerd in de tijd, waarbij eveneens de invloed van rente en inflatie wordt berekend. Als onderdeel van de vaststelling wordt door de gemeenteraad het mandaat afgegeven voor de uitvoering van de werkzaamheden die in de gehele looptijd van de grondexploitatie zijn begroot. Op basis van deze grondexploitatie vindt de bewaking en verantwoording van de financiën en fasering plaats.

Herziening en verantwoording in P&C-cyclus In lijn met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) om jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting te laten plaatsvinden informeert het college de gemeenteraad via de P&C-cyclus over de stand van zaken van de grondexploitaties. Indien sprake is van een majeure financiële aanpassing op een lopende grondexploitatie wordt de gemeenteraad hierover terstond geïnformeerd. Majeure inhoudelijke aanpassingen gaan te allen tijde ter beoordeling en besluitvorming naar de gemeenteraad. Beleidslijnen: Grondexploitaties − Het vaststellen van grondexploitaties is een bevoegdheid van de Raad. Met het vaststellen ervan wordt het mandaat afgegeven voor de uitvoering van de werkzaamheden die in de grondexploitatie begroot zijn. − Grondexploitaties voldoen aan de regels uit de meest actuele Notitie Grondbeleid van de commissie BBV, zoals de jaarlijkse actualisatieplicht. − Het college stelt de geactualiseerde grondexploitaties vast en legt verantwoording af via de jaarrekening. − Bij majeure wijzigingen worden de herziene grondexploitaties altijd opnieuw aangeboden aan de Raad ter vaststelling.

Winstneming Op het gebied van tussentijdse winstnemingen wordt gehandeld conform de meest actuele notitie van de commissie BBV. Op grond daarvan wordt de POC-methodiek (Percentage of Completion) toegepast. Op grond van de POC-methode is de gemeente verplicht om gedurende de looptijd van een project winst te nemen naar rato van de voortgang van het project (realisatie opbrengsten en kosten). Indien sprake is van tussentijds te nemen winst, dan wordt dit via het jaarrekeningresultaat van de grondexploitaties toegevoegd aan Algemene reserve. Voor het grondbedrijf geldt een gesloten circuit. Feitelijk betekent dit dat resultaten op grondexploitaties (winsten en verliezen) jaarlijks bij de jaarrekening automatisch worden verrekend met de Algemene reserve.

Beleidslijn: (Tussentijdse) winstneming Wij handelen op het gebied van tussentijds winstnemen bij grondexploitaties conform het BBV (POC-methode).

- 20 -

Verliesvoorziening Voor grondexploitaties met een geraamd negatief saldo zijn gemeenten verplicht direct een voorziening te treffen ter hoogte van dit saldo. De hoogte van de voorziening wordt vastgesteld op basis van de eindwaarde van de grondexploitatie. Deze verliesvoorziening wordt jaarlijks bij de actualisaties van de grondexploitaties herijkt ten behoeve van de jaarrekening. Verschillen ten opzichte van het voorgaande jaar (zowel plussen als minnen) worden via het jaarrekeningresultaat van de grondexploitaties verrekend met de Algemene reserve.

Gesloten circuit

Algemene reserve buffer grondexploitatie

Verliesvoorziening negatieve grondexploitaties

Tussentijds winstnemen positieve grondexploitaties

Actualisatie grondexploitaties

Beleidslijn: Verliesvoorziening Voor grondexploitaties met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen ter hoogte van de eindwaarde van die grondexploitaties.

Tijdelijk voorbereidingskrediet Het voorbereiden van een grondexploitatie (BIE) vergt tijd en geld. Dit betekent dat er voorafgaand aan het startmoment van de BIE (voorbereidings-)kosten gemaakt worden, die nog niet op het onderhanden werk kunnen worden geactiveerd doordat de betreffende BIE nog niet operationeel is. Het beschikbaar stellen van een dergelijk tijdelijk voorbereidingskrediet is een bevoegdheid van de Raad. De kosten die ten laste van dit tijdelijk krediet komen kunnen geactiveerd worden binnen de voorwaarden uit het BBV. Mocht onverhoopt blijken dat de ontwikkeling niet door kan gaan, dan dienen de kosten te worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat van het jaar waarin bekend is dat de ontwikkeling niet doorgaat. In het geval dat wél een grondexploitatie wordt vastgesteld naar aanleiding van de voorbereidingskosten, kunnen deze kosten worden ingebracht in deze grondexploitatie. Alsdan kan het tijdelijk voorbereidingskrediet vrijvallen. De verantwoording over de tijdelijke voorbereidingskredieten vindt plaats door middel van de jaarrekening.

- 21 -

Beleidslijn: Tijdelijk voorbereidingskrediet Tijdelijke voorbereidingskredieten worden, conform de voorwaarden uit de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (BBV) geactiveerd. Een voorbereidingskrediet wordt aangevraagd bij en verleend door de Raad.

Ad 2. Strategisch verworven gronden voor toekomstige ontwikkelingen Het komt voor dat de gemeente gronden verwerft met het oog op toekomstige ontwikkelingen, maar nog geen grondexploitatie (BIE) laat vaststellen door de Raad. In dit geval landt de verworven grondpositie op de balans. Deze gronden worden op de balans gewaardeerd tegen de laagste waarde van: • De (historische) verkrijgingsprijs, inclusief bijkomende kosten, of; • De marktwaarde op basis van de geldende bestemming. Onder voorwaarden mag volgens het BBV voor zogenaamde “warme gronden” bij de waardering van de marktwaarde worden uitgegaan van de toekomstige in plaats van de geldende bestemming. Indien uit de (periodieke) taxatie ten behoeve van het bepalen van de marktwaarde blijkt dat er sprake is van duurzame waardevermindering, dient dit direct te leiden tot afwaardering. Beleidslijn: Strategische gronden Strategische gronden worden verantwoord onder de post Materiële Vaste Activa (MVA). Minimaal eens in de 2 jaar worden de strategische gronden getaxeerd.

Ad 3. Faciliterend grondbeleid Indien anterieur (privaatrechtelijk) geen overeenstemming wordt bereikt met de betreffende private partij, dan kan de gemeente haar kosten (publiekrechtelijk) verhalen middels kostenverhaalsregels bij het Omgevingsplan, dan wel middels kostenverhaalsvoorschriften in de vergunning. De gemeente schiet in deze gevallen vaak de kosten voor, die later in de vorm van een kostenverhaalsbijdrage worden terugbetaald. Er is dan sprake van een vordering op de private partij. De verschillende vorderingen worden verzameld en verantwoord volgens de BBV voorschriften. 6.2

Risicomanagement en Algemene reserve

6.2.1 Risicomanagement grondexploitaties Ruimtelijke projecten zijn altijd omgeven met de nodige risico's, maar ook met kansen. Het optreden van deze risico's dan wel kansen heeft invloed op de oorspronkelijk verwachte resultaten van projecten. Door jaarlijks, bij de herziening van de grondexploitaties, de risico's en kansen binnen de grondexploitaties te identificeren en te analyseren worden de juiste beheersmaatregelen getroffen. Hierdoor wordt de kans op onverwachte, aanzienlijke financiële tegenvallers tot een minimum beperkt. Deze risicoanalyses zijn onderdeel van de jaarlijkse rapportage over de grondexploitaties in de paragraaf weerstandsvermogen in de jaarrekening en begroting en vormen één van de inputfactoren voor het bepalen van de noodzakelijke omvang van de Algemene reserve. Beleidslijn: Risicomanagement Jaarlijks bij de actualisatie van de grondexploitaties wordt een risicoanalyse uitgevoerd waarbij de risico's en kansen worden geïdentificeerd en geanalyseerd, waarna beheersmaatregelen getroffen worden. 7. Organisatie en samenwerking Dit hoofdstuk behandelt de organisatorische kant van het grondbeleid; de rollen, de verantwoordelijkheden en de onderlinge verhoudingen tussen de gemeenteraad en het college.