Brief dd 22-07-2025 Rekenkamer WVOLV Onderzoeksrapportage Statushouders en gezinsmigranten

52

https://duo.nl/zakelijk/inburgering-ketenpartners/nieuwe-wet-inburgeren/leerbaarheidstoets/.

53

Memorie van Toelichting Wi2021, p. 25.

54

Memorie van Toelichting Wi2021, p. 26.

55

Divosa. Wijzigingenoverzicht nieuwe Wet Inburgering 2021. Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie. Vaststellen van het PIP | Divosa.

27

Begeleiding door gemeenten De gemeente dient haar regierol vorm te geven door gedurende het inburgeringstraject de ontwikkelingen en vorderingen van de uitvoering van het PIP te monitoren. Gemeenten krijgen beleidsruimte om deze tijd naar eigen inzicht vorm te geven. Van gemeenten wordt verwacht dat ze periodiek contact hebben met de inburgeringsplichtige, ten minste twee gesprekken gedurende de eerste twaalf maanden na aanvang van de inburgeringstermijn. Deze gesprekken zijn ook bedoeld om te onderzoeken of de vastgestelde leerroute voldoende aansluit bij de persoonlijke situatie en capaciteiten van de inburgeraar. De gemeente heeft de ruimte om de leerroute aan te passen.[56] Handhaving en boetes Een grote groep inburgeringsplichtigen is intrinsiek gemotiveerd om de taal te leren en te slagen voor het examen. Het nieuwe stelsel biedt meer handvatten om van de inburgering een succes te maken, wat hun motivatie om (snel) in te burgeren naar verwachting nog zal doen toenemen.

Toch valt niet uit te sluiten dat er, ondanks alle mogelijkheden die het nieuwe stelsel biedt, inburgeringsplichtigen zullen zijn voor wie inburgering niet vanzelfsprekend is en die, om hen moverende redenen, verzuimen om hierin hun eigen verantwoordelijkheid te nemen.[57] Daarom kunnen gemeenten, naast het voeren van voortgangsgesprekken met inburgeringsplichtigen, handhaven op de verplichtingen uit het PIP. Het niet nakomen van de afspraken in het PIP door de inburgeraar kan er toe leiden dat de gemeente een bestuurlijke boete oplegt indien deze zich (verwijtbaar) niet houdt aan de verplichtingen die in het PIP zijn vastgelegd Aangezien het PIP een beschikking is, kan ook de inburgeringsplichtige hier rechten aan verlenen, als de inburgering niet overeenkomt met de verwachtingen en afspraken. Het opleggen van een boete dient uiteraard niet lichtvaardig te gebeuren: het is uitdrukkelijk bedoeld als een allerlaatste redmiddel om onwillige inburgeringsplichtigen te stimuleren om de verplichtingen na te komen. Teveel nadruk op sanctionering kan ertoe leiden dat inburgeringsplichtigen gedemoti-veerd raken. Ook blijkt uit de evaluatie van de Wet inburgering dat boetes kunnen leiden tot financiële problemen en stress. Dergelijke situaties moeten dan ook zoveel mogelijk worden voorkomen.[57]

Gemeenten dienen in een gemeentelijke verordening vast te leggen, wanneer de gemeente overgaat tot het opleggen van een boete (procedure), de mate van verwijtbaarheid en de wijze waarop dit wordt meegenomen bij het vaststellen van de hoogte van de boete en op welke wijze zij de boete stapsgewijs zullen verhogen bij het herhaaldelijk niet nakomen van de afspraken uit het PIP. [58] In het Besluit inburgering 2021 is de maximale hoogte van de boetes vastgelegd en de te hanteren percentages wanneer geen sprake is van opzet of volledige verwijtbaarheid.[59] Voor het niet verschijnen bij de brede intake (inclusief leerbaarheidstoets) of het onvoldoende hieraan meewerken, kunnen gemeenten een boete opleggen.[60] Hiertoe beschrijft de VNG de volgende stappen: „

„

„

Als een inburgeraar na de eerste oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, geeft uw gemeente een schriftelijke waarschuwing en nodigt hem opnieuw uit voor de brede intake. Als een inburgeraar na de tweede oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, legt uw gemeente een gefixeerde boete op van €250,- en nodigt u hem opnieuw uit voor de brede intake. Als een inburgeraar na de derde oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, legt uw gemeente opnieuw een gefixeerde boete van €250,- op. Daarna voltooit u de brede intake en legt u het PIP eenzijdig vast.[61]

Na vaststelling van het PIP kunnen gemeenten boetes opleggen wanneer de inburgeraar niet of onvoldoende meewerkt aan de geboden ondersteuning en begeleiding in het PIP, of niet voldoet aan hetgeen op grond van de vastgestelde intensiteit van het participatieverklaringstraject en de module Arbeidsmarkt en Participatie of de leerroute, zoals vastgesteld in het PIP, van hem verwacht wordt.[62] Per overtreding is de boete €50 met een maximum van €800 bij meerdere overtredingen binnen een jaar en maximaal €2.400 gedurende de inburgeringstermijn van drie jaar.[59]

58

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.61 (Memorie van Toelichting Wi2021).

59

Artikel 7.1 Besluit inburgering 2021.

60

Artikel 14 Wet inburgering 2021; Artikel 22 Wet inburgering 2021; Artikel 26 Wet inburgering 2021.

56

Memorie van Toelichting Wi2021, p. 28.

61

https://vng.nl/kennisbank-naleving/naleving-nieuwe-wet-inburgering.

57

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.57 (Memorie van Toelichting Wi2021).

62

Artikel 23 Wet inburgering 2021.

28

Voor gezinsmigranten kunnen geen boetes worden opgelegd met betrekking tot de leerroute, omdat zij in beginsel niet verplicht zijn om inburgeringslessen te volgen.[63] Overigens kan de gemeente geen boete opleggen als voor dezelfde gedraging de bijstand is verlaagd op grond van artikel 18 of 18b van de Participatiewet.[64] Meer toelichting op de boetebedragen en een modelverordening zijn te vinden op de website van Divosa: https://www.divosa.nl/publicaties/modelverordening-inburgering.

5.2.

Uitvoeringspraktijk Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg

Het beleid De gemeente Leidschendam-Voorburg voert de brede intake, het PIP en de voortgangsgesprekken met inburgeraars uit voor de eigen gemeente en voor Wassenaar en Voorschoten. In het beleidsplan inburgering 2022-2025 is uiteengezet dat de gemeenten aansluiten bij bovenstaand landelijk beleid.[65] De brede intake vindt plaats na inschrijving in de BRP, maar kan ook al op het AZC plaatsvinden. De gemeenten zien de brede intake als een belangrijk middel om regie te houden op het inburgerings-proces. De gemeenten willen in de brede intake de volgende thema’s aan bod laten komen: leerbaarheid, opleiding, werkervaring en/of vrijwilligerswerk, competenties, werknemersvaardig-heden, taalniveau, motivatie/interesses, mate van zelfredzaamheid, digitale vaardigheden, gezinssituatie, fysieke gezondheid, mentale gezondheid en sociaal netwerk. Ook vormt de leerbaarheidstoets input voor de brede intake. Indien nodig wordt samen met een tolk het gesprek in de taal van de inburgeraar gevoerd. De brede intake wordt afgenomen middels een gesprek en is mensgericht. Als toevoeging op en onderdeel van de brede intake wil de gemeenten de pilot Brugklas starten specifiek voor statushouders.[66] Het doel van de brugklas is om inburgeraars goed ta laten landen in de gemeente.

De Brugklas kent een aantal vaste startmomenten in het jaar en is een programma van circa drie maanden, waarin wordt gestart met een aantal onderdelen van de inburgering, zoals de kennis van de Nederlandse maatschappij en kernwaarden, starten met voorlichting over rechten en plichten binnen de Participatiewet, starten met informeel taalonderwijs, starten met financiële zelfredzaamheid en een taalmaatje zoeken. Het PIP wordt in de laatste week van de Brugklas opgesteld

63

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.62 (Memorie van Toelichting Wi2021)

64

Artikel 27 Wet inburgering 2021.

65

Beleidsplan Inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg. Nummer 872.

66

Beleidsplan Inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg. Nummer 872. P. 16.

en bevat de afspraken tussen consulent en inburgeraar. Het PIP wordt binnen tien weken opgesteld.[67] Na het opstellen van de PIP, behoudt de gemeente de regie over de inburgering. De consulent Inburgering die de brede intake heeft afgenomen, wordt de contactpersoon voor de inburgeraar en de ketenpartners. Daarnaast treedt de consulent op als procesbewaker, werkt coachend en ondersteunt op deze wijze de inburgeraar bij het behalen van zijn doelstellingen. Tijdens het inburgeringstraject spreekt de consulent de inburgeraar een aantal keer over de voortgang van het traject en het PIP. Daarbij handhaaft de consulent indien nodig. In het beleidsplan wordt uitgegaan van gemiddeld acht voortgangsgesprekken per inburgeraar; in het begin zal de frequentie van de gesprekken hoger liggen, om zo een goede start van het traject te waarborgen. Indien nodig voert de consulent tussentijdse gesprekken met de inburgeraar.[67] Met genoemde uitgangspunten voor de brede intake, PIP en voortgangsgesprekken draagt de gemeente bij aan haar eigen opgestelde strategieën maatwerk, effectief, lokaal en transparant. De gemeenteraden van Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg hebben in november 2022 de nieuwe Verordening Inburgering vastgesteld waarin een boetesysteem is opgenomen.

Op grond van het PIP worden afspraken gemaakt en wanneer een inburgeraar zich hier niet aan houdt kunnen er, volgens de Wi2021, boetes opgelegd worden. In de Verordeningen van de verschillende gemeenten is het volgende opgenomen: 1. 2. 3.

De samenhang met de participatiewet omtrent handhaving. In welke gevallen de boete verrekend kan worden met de uitkering. Cliëntparticipatie – het college betrekt ingezetenen van de gemeente bij de (door)ontwikkeling van het gemeentelijke beleid betreffende inburgering.

De uitvoeringspraktijk De uitvoeringspraktijk komt grotendeels overeen met de plannen zoals deze geformuleerd zijn in het beleidsplan. Uitzondering hierop is het vroegtijdig starten van de inburgering. Er vinden geen brede intake gesprekken plaats terwijl statushouders op een AZC verblijven. De beleidsambtenaren van de gemeente Leidschendam-Voorburg benoemen dat vroeg starten niet aan de orde is, omdat er geen AZC in de regio zit en omdat het lang duurt voordat statushouders daadwerkelijk gehuisvest kunnen worden in de gemeente. De gemeente wil geen verkeerde verwachtingen scheppen door de statushouders alvast op te roepen voor een brede intake. De regio beschikt echter wel over azc’s, dit zijn de opvang Den Haag, Duinrell en de ROL Oegstgeest. De gemeente Leidschendam-Voorburg

67

Beleidsplan Inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg. Nummer 872. P. 19.

29

bedient de gekoppelde statushouders voor de inburgering, zodra statushouders zijn gehuisvest in Leidschendam-Voorburg, Wassenaar of Voorschoten. Er zijn dus wel statushouders gekoppeld vanuit voorgenoemde opvanglocaties, maar ze zijn nog niet gestart met hun inburgering bij de gemeente. Zoals beschreven in het beleidsplan, krijgt elke inburgeraar een consulent toegewezen. De consulent voert de regie over het gehele traject van de inburgeraar. De consulent neemt de brede intake af en houdt daarna in principe acht gesprekken in drie jaar met de inburgeraar volgens de consulenten. Daarbij ligt het zwaartepunt van de afspraken in de eerste jaren. Indien nodig bieden consulenten maatwerk en wordt er frequenter afgesproken. Daarnaast begeleiden de consulenten inburgeraars ook richting werk, daarom kunnen de gesprekken met inburgeraars oplopen tot zestien in drie jaar. Tijdens de begeleiding door de gemeente wordt aandacht besteed aan het behalen van de doelen uit het PIP. De thema’s zoals uiteengezet in het beleidsplan komen allen aan bod tijdens de brede intake gesprekken. Er wordt een format gebruikt waarin de gespreksthema’s uiteen zijn gezet, maar de consulent heeft de vrijheid om in het gesprek eigen richting te geven. De leerbaarheidstoets wordt ingepland en afgenomen en vormt een belangrijke tool voor de consulenten Inburgering en Werk om de leerbaarheid in te schatten.

Op basis van deze informatie wordt voor gezinsmigranten vervolgens het PIP opgesteld.

De brede intake, het opstellen van het PIP en de begeleiding van inburgeraars wordt gedaan door consulenten Inburgering en Werk. Aanvankelijk hadden inburgeraars een aparte contactpersoon bij inburgering en een aparte contactpersoon bij werk. Uit een monitoringstudie van Regioplan uitgevoerd in Leidschendam-Voorburg bleek, dat deze praktijk ertoe leidde dat inburgeraars te veel contactmomenten met verschillende personen bij de gemeente hadden. Hierdoor was het voor inburgeraars niet meer duidelijk wie hun aanspreekpunt is.[68] Op basis van deze constatering heeft de gemeente besloten om de teams samen te voegen. Inburgeraars hebben sinds maart 2024 daardoor nog maar te maken met één consulent Inburgering en Werk.[69] Ondanks dat de Verordeningen Inburgering in de verschillende gemeenten zijn aangepast, ontbreekt er in de praktijk een beleidsplan gericht op implementatie van het handhavingsbeleid. Op dit moment zijn de beleidsmedewerkers bezig met het ontwikkelen van dit beleid. De beleidsambtenaren stellen dat het opstellen en vaststellen van dit beleid een complex proces blijkt te zijn, vanwege de overlap tussen het inburgerings- en participatiebeleid en de variëteit aan redenen waarom afspraken door inburgeraars niet nagekomen (kunnen) worden.

Vanaf januari 2024 is voor statushouders de Startklas toegevoegd als onderdeel van de brede intake. Dit is geïnspireerd op de pilot Brugklas die in 2021 heeft plaatsgevonden, zoals beschreven in het beleidsplan Inburgering 2022-2025. Sindsdien wordt het PIP voor statushouders in principe vastgesteld op basis van de informatie uit de gesprekken met de consulent, de leerbaarheidstoets en de informatie uit de startklas. De Startklas duurt zes weken en wordt gecoördineerd door Echt Nederlands. De uitvoering vindt plaats in samenwerking met de verschillende partijen die een rol spelen in de inburgering. De Startklas vindt plaats na afname van de leerbaarheidstoets en start met een intakegesprek bij Echt Nederlands of Foxtaal. De startklas bestaat vervolgens uit verschillende onderdelen, waaronder kennismaken met de Nederlandse maatschappij, voorlichting vanuit de gemeente over minimaregelingen en rechten en plichten binnen de Participatiewet, er wordt gestart met taalonderwijs door Echt Nederlands of Foxtaal en er vindt een kennismaking met de lokale samenleving plaats via excursies die georganiseerd worden door de lokale afdelingen van VluchtelingenWerk Nederland. Er zijn in 2024 zes startklassen georganiseerd.

68

Zie: Mack, A. & Scholten, T. (2024) Kwalitatieve monitoring inburgering Leidschendam-Voorburg. ‘Alles gaat goed, maar ik wil ook hulp’. Regioplan. Publicatienummer 23141.

69

Raadsbesluit Z/22/0667793/317987. Gemeente Wassenaar. 2 november 2022. Raadsbesluit 2562. Gemeente Leidschendam-Voorburg. 9 november 2022. Raadsbesluit Z/22/066884/317790. Gemeente Voorschoten. 3 november 2022.

30

5.2.1. Aantallen en termijnen Hieronder volgt een schematische uiteenzetting per gemeente van het aantal inburgeraars naar leeftijd, geslacht en vervolgens en top tien landen van herkomst.[70] Tabel 5.6. Aantal inburgeraars Leidschendam-Voorburg Leidschendam-Voorburg Gezinsmigranten 18-27 jaar (man) Statushouders Gezinsmigranten 18-27 jaar (vrouw) Statushouders Gezinsmigranten 27-50 jaar (man) Statushouders Gezinsmigranten 27-50 jaar (vrouw) Statushouders Gezinsmigranten 50-68 jaar (man) Statushouders Gezinsmigranten 50-68 jaar (vrouw) Statushouders Gezinsmigranten Totaal (man) Totaal (vrouw) Totaal Statushouders Totaal (man) Totaal (vrouw)

2022 1 1 3 11 7 21 11 1 4 2 38 12 26 24 8 16

2023 3 11 8 15 17 20 42 15 6 3 2 4 78 26 52 68 34 34

Tabel 5.7.

Aantal inburgeraars Voorschoten

Voorschoten 18-27 jaar (man) 18-27 jaar (vrouw)

2024 6 10 14 9 20 13 33 19 3 2 4 4 80 29 51 57 25 32

Totaal 9 22 23 27 48 40 96 45 10 5 10 10 196 67 129 149 67 82

27-50 jaar (man) 27-50 jaar (vrouw) 50-68 jaar (man) 50-68 jaar (vrouw)

Totaal

Wassenaar 18-27 jaar (man)

27-50 jaar (man) 27-50 jaar (vrouw) 50-68 jaar (man) 50-68 jaar (vrouw)

Totaal Afwijkingen tussen totalen in deze tabellen en totalen leerroute in hoofdstuk 6 kunnen verklaard worden doordat data in dit hoofdstuk is gebaseerd op het aanmaken van een dossier en de leerroute gaat uit van gestarte leerroute. Inburgeraars die nog niet gestart zijn met de leerroute worden niet meegenomen in die aantallen.

1 6 2 4 8 4 4

2023 2 7 1 5 2 6 6 10 3 2 1 2 15 7 8 32 15 17

2024 2 7 3 2 2 11 5 5 2 1 2

2023 1 4 6 2 3 6 10 5 2 2 2 1 24 6 18 20 12 8

2024 3 2 2 4 6 5 5 2

15 6 9 26 19 7

Totaal 4 15 5 8 5 20 14 18 6 3 . 2 36 15 21 66 38 28

Tabel 5.8. Aantal inburgeraars Wassenaar

18-27 jaar (vrouw)

70

Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Totaal (man) Totaal (vrouw) Statushouders Totaal (man) Totaal (vrouw)

2022 . 1 1 1 1 3 3 3 1

Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Totaal (man) Totaal (vrouw) Statushouders Totaal (man) Totaal (vrouw)

2022 2 3 1 1 1 5 2 1 7 5 2 9 4 5

1 16 9 7 14 7 7

Totaal 6 9 9 6 10 12 15 12 4 2 3 2 47 20 27 44 24 20

31

De top tien landen van herkomst per gemeente zijn: „

„

„

Leidschendam-Voorburg: De meeste inburgeraars komen uit Syrië (71 personen) en Turkije (51). Uit Iran, Jemen en Afghanistan komen dertien personen per land. En uit de Verenigde Staten, India en China komen twaalf personen per land. Tot slot zijn er elf personen waarvan de nationaliteit is omgezet naar Nederlands, de oorspronkelijke nationaliteit is echter niet te herleiden. Voorschoten: De twee grootste groepen inburgeraars komen uit Syrië (31 personen) en Turkije (23). Kleinere groepen komen uit Afghanistan (6) en Jemen (6). En uit elk van de volgende landen komen twee inburgeraars: Verenigde Staten, Verenigd Koninkrijk, Eritrea, Filipijnen, Iran, Japan. Wassenaar: De grootste groep inburgeraars komt uit Syrië (26). Een kleinere groep uit Eritrea (14) en Afghanistan (7). Uit elk van de volgende landen komen enkele inburgeraars (twee tot vier personen): Verenigde Staten, China, Rusland, Irak, Marokko, Pakistan, Brazilië.

Aantallen en termijnen afgenomen PIP’s De gemeente loopt op schema met het afnemen van de PIP’s. De gemeente registreert het aantal afgenomen PIP’s en de termijnen waarbinnen de PIP’s worden afgenomen. De ambtenaren van de gemeente Leidschendam-Voorburg benoemen dat de geregistreerde data van de termijnen waarbinnen het PIP wordt vastgesteld helaas onbetrouwbaar zijn. Hieronder presenteren we daarom alleen het aantal daadwerkelijk vastgestelde PIP’s. Tabel 5.9. Aantal vastgestelde PIP’s Woonplaats Leidschendam-Voorburg Voorschoten Wassenaar

Aantal vastgestelde PIP’s tussen januari 2022 en november 2024 283 84 83

Uit de interviews met verantwoordelijke ambtenaren bij de gemeente Leidschendam-Voorburg blijkt dat de termijn voor het opstellen van het PIP, tien weken, over het algemeen wordt gehaald. Het gaat volgens de uitvoerende ambtenaren knellen als inburgeraars niet naar een afspraak voor de brede intake of leerbaarheidstoets (kunnen) komen.

“

Ik wil niet alleen de vinger wijzen naar de statushouders; soms komen mensen niet omdat ze ziek zijn. Omdat die planning zo strak is mag er eigenlijk niks misgaan mocht je [de termijn] willen halen.”

Op dit moment loopt het aantal huisvestingen achter in de verschillende gemeenten. Mocht dit aantrekken en de instroom weer hoger worden, geven de ambtenaren aan dat het lastiger zal worden om het PIP binnen tien weken op te stellen. Het is niet altijd mogelijk om een statushouders deel te laten nemen aan de Startklas gedurende de tien weken die voor het opstellen van het PIP staan. De Startklas heeft specifieke startmomenten en deze vallen niet altijd samen met de instroom. De beleidsmedewerker van de gemeente Leidschendam-Voorburg benoemt dat grotere gemeenten met hogere instroomaantallen continu een Startklas kunnen draaien, maar dat Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten hiervoor een te kleine instroom hebben. Hierdoor kan de termijn voor het opstellen van het PIP aflopen terwijl de statushouder nog moet starten met deelname aan de Startklas of de Startklas nog niet afgelopen is. De consulent Inburgering en Werk vraagt in dat geval vroegtijdig advies aan de taalscholen en stelt het PIP vast op basis van de beschikbare gegevens. Indien nodig past de consulent het PIP aan op basis van de aanvullende informatie die uit de Startklas komt, mocht een statushouder daar alsnog aan deelnemen. 5.2.2. Werkzame elementen De uitvoerders en beleidsmakers bij de verschillende gemeenten zijn zeer tevreden over het verloop van de brede intake en het opstellen van het PIP.

De brede intake geeft een goed beeld van de inburgeraar en wordt door de uitvoerders ervaren als een samenwerking met de inburgeraar waarbij het PIP in samenspraak wordt opgesteld. Er is veel ruimte voor maatwerk in dit proces. Het toevoegen van de Startklas als onderdeel van de brede intake wordt als zeer positief ervaren en biedt een goede basis voor het bepalen van de leerroute en de start van het inburgeringstraject. De startklas heeft volgens de beleidsmedewerkers en uitvoerders van de gemeente een aantrekkelijk aanbod en het is laagdrempelig. Daarnaast zorgt het ervoor dat de inburgeraars onderling een netwerk opbouwen en het is een goede manier om binnen te kijken bij verschillende organisaties. Hierbij wordt door de uitvoerende partners wel benoemd dat er veel tijd gaat zitten in afstemming tussen de verschillende partijen, vanwege het grote aantal deelnemende organisaties. Het samensmelten van de consulentfuncties, waardoor de nieuwe functie consulent Inburgering en Werk ontstond, is goed ontvangen door de uitvoerders bij de gemeente. Er zijn minder overleg-momenten tussen afdelingen en de kennis en informatie over de inburgeraar zijn gecentreerd bij één persoon. Hierdoor kan er efficiënter gewerkt worden. Kanttekening hierbij is dat de consulenten kennis moeten hebben van twee wetten – de Wi2021 en de participatiewet.

Hierdoor moeten consulenten zich nog verder specialiseren in de wet waar ze minder bekend mee zijn, omdat ze hier nog niet eerder mee gewerkt hebben.

32

5.2.3. Knelpunten De uitvoerende ambtenaren signaleren zes knelpunten wanneer het gaat om de uitvoering van de hierboven beschreven instrumenten van de Wi2021. Deze knelpunten hebben verschillende oorzaken en oplossingsrichtingen volgens de uitvoerders. Allereerst, de consulenten Inburgering en Werk ervaren dat het begeleiden van gezinsmigranten in sommige gevallen een andere benaderingswijze vraagt. Gezinsmigranten werken over het algemeen en komen daardoor minder op afspraken. Ze zijn daarnaast minder bezig met de inburgering. Ook is het contactleggen met gezinsmigranten complexer, omdat de gemeente in eerste instantie alleen een woonadres doorkrijgt wanneer een gezinsmigrant zich vestigt in de gemeente. Dit is een structureel probleem en heeft te maken dat in eerste instantie vanuit DUO alleen adresgegevens worden doorgegeven aan gemeenten. Dit vraagt een landelijke oplossing van het probleem. Het sturen van een brief zonder dat er ook telefonisch contact is, is niet altijd voldoende om iemand op afspraak te laten komen. Een van de geïnterviewde consulenten Inburgering en Werk zegt hierover:

“

We hebben problemen met het eerste contactmoment, maar als ze zijn gekomen, hebben we wel contactgegevens en kan ik goed met hen communiceren via whatsapp of de mail.”

Ten tweede, en samenhangend met het eerste punt, indien een inburgeraar (zowel statushouder als gezinsmigrant) niet op een afspraak komt, lopen de consulenten er tegenaan dat ze geen middelen hebben om te handhaven. De gemeente Leidschendam-Voorburg is op dit moment, november 2024, bezig met het ontwikkelen van het beleid gericht op het handhavingsproces. Dit proces heeft vertraging opgelopen. Gemeenten zijn, binnen duidelijke landelijke richtlijnen, vrij om lokaal invulling te geven aan dit beleid. De uitvoeringspraktijk is zeer complex, omdat de redenen waarom inburgeraars afspraken niet na (kunnen) komen divers en veelal legitiem zijn. Dit zorgt ervoor dat er meerdere keren terug is gegaan naar de tekentafel. In de praktijk lopen consulenten ertegenaan dat ze nog geen middelen hebben om te handhaven. Hierover wordt gezegd:

“

Ten derde, de consulenten ervaren dat het opstellen van het PIP te vroeg is om voldoende recht te doen aan de vereiste dualiteit – leren en participeren. Tijdens de brede intake wordt hier aandacht aan besteed, maar de consulenten merken op dat de brede intake te vroeg in de inburgering plaatsvindt om al uitgebreid aandacht te kunnen besteden aan deze component. De inburgeraars moeten eerst nog landen in de gemeente en er moeten nog veel praktische zaken geregeld worden. Het is op dat moment niet realistisch om ook aandacht te hebben voor de participatiecomponent. De consulenten bespreken dit in vervolggesprekken. Ten vierde, ervaren de uitvoerders bij de gemeente dat de wettelijke termijn voor het opstellen van het PIP, tien weken, te krap is. Hierover zegt een van de uitvoerders:

“

Op het moment dat er een woning beschikbaar komt, komt er een regeldag en moet de statushouder binnen twee weken hier naartoe verhuizen. Dat is heel krap, want ga maar eens vanaf nul een woning inrichten met kinderen vanuit het AZC. […] Ik denk nu ook, wie heeft die tien weken eigenlijk bedacht en waarom. Ook voor de rust van de statushouder. De een kan dat beter aan dan de ander natuurlijk, maar ze krijgen zoveel informatie. Wat meer tijd zou voor alle partijen eigenlijk wel beter zijn.”

Als laatste benoemen zowel de beleids- als de uitvoerende ambtenaren van de gemeente dat de administratie rondom de wet voor grote werkdruk zorgt. De consulenten hebben ieder een caseload van zeventig mensen. Dit is in principe een hanteerbaar aantal, maar door de grote administratieve last is de werkdruk hoog. Administratie vindt plaats in dubbele systemen waarin ook dubbel geadministreerd moet worden. Daarnaast blijft de instroom van inburgeraars op dit moment hoger dan uitstroom, waardoor de verwachting is dat de werkdruk gaat stijgen. LeidschendamVoorburg redt het met de huidige bezetting, maar er is tegelijkertijd weinig speling.

We kunnen [het niet op komen dagen bij afspraken] ook niet handhaven, want we hebben nog geen boete systeem. Officieel mag ik als consulent na twee keer niet komen een boete opleggen, maar op dit moment kan ik daar nog geen gebruik van maken.”

33

5.3.

Uitvoeringspraktijk Oegstgeest

Het beleid De gemeente Leiden voert de brede intake, de PIP en de voortgangsgesprekken met inburgeraars uit voor de eigen gemeente en voor Oegstgeest. De brede intake vindt in principe plaats na huisvesting, maar bij de gemeente Oegstgeest kan dat al eerder plaatsvinden op de Regionale Opvanglocatie (ROL). Tijdens de brede intake krijgen statushouders informatie over wat de gemeente van hen verwacht en hoe hun programma eruit gaat zien. Ook wordt er een afspraak ingepland voor de leerbaarheidstoets. Daarna volgt een tweede gesprek om het PIP vast te stellen en de taalschool te kiezen. De inburgeringsconsulent van de gemeente Leiden is verantwoordelijk voor de inburgering en de klantmanagers van de gemeente Oegstgeest gaan over de uitkeringen.[71] 5.3.1.

Aantallen en termijnen

Aantal inburgeraars De gemeente Oegstgeest begeleidt 112 inburgeraars, waarvan 72 asielmigranten en veertig gezinsmigranten. Voor 110 inburgeraars is er een PIP vastgesteld.[72] Tabel 5.10. Aantal vastgestelde PIP’s Woonplaats Oegstgeest

Aantal vastgestelde PIP’s tussen mei 2022 en oktober 2024 110

De uitvoeringspraktijk Vroege start De gemeente Oegstgeest heeft een ROL, waarvan zeven bewoners waren gekoppeld aan Oegstgeest, per november 2024. Daarnaast wonen er ook bewoners die zijn gekoppeld aan de gemeenten Wassenaar en Voorschoten. Statushouders kunnen al taallessen volgen tijdens hun verblijf op de ROL Oegstgeest, in het kader van de voor-inburgering door COA. Deze taallessen worden door het COA gefinancierd. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om al in de ROL te starten met een inburgeringstraject van de gemeente. De prioriteit ligt bij jongeren en mensen die zelf aangeven dat ze graag willen starten met de inburgering. Voorheen werd iedereen gevraagd of ze al wilden

71

Interview inburgeringsconsulent voor statushouders Oegstgeest (werkzaam bij de gemeente Leiden).

72

Binnen dit onderzoek zijn de aantallen inburgeraars voor de gemeente Oegstgeest niet uitgesplitst naar leeftijd, geslacht of herkomst.

starten met hun inburgering, maar vanwege de toename van het aantal statushouders is dat niet te realiseren[71] en wijst COA op de mogelijkheid, maar ligt het initiatief bij de bewoners. Daarnaast is het pand voor de ROL verouderd en is het toe aan renovatie. Ook heerst er onvrede over de woonsituatie, men wil graag in hun eigen gemeente wonen, dat kan nog niet in gang worden gezet omdat de doorstroom naar gemeenten vastloopt. Tegelijkertijd is het lastig om de integratie te realiseren in gemeenten waar bewoners uiteindelijk komen te wonen, vanwege de reisafstand tussen Oegstgeest en de toekomstige woonplaatsen.[73] Thema’s brede intake Tijdens de brede intake krijgen statushouders informatie over de Wi2021, de verschillende leerroutes en het programma Leidse inburgering. Daarnaast probeert de inburgeringsconsulent een beeld te krijgen van de achtergrond van statushouders: voorgeschiedenis, onderwijsachtergrond, werkervaring (in land van herkomst en in Nederland). Verder wordt bekeken of er sprake is van medische of psychische problemen die van invloed kunnen zijn op het verloop van het traject, of de statushouder al een netwerk in de omgeving heeft, welke talen iemand beheerst, mate van digitale vaardigheden en welke ambities de deelnemers hebben. Statushouders die niet deelnemen aan de vroege start worden uitgenodigd voor hun brede intake wanneer ze gehuisvest zijn.

Daarna leggen ze een leerbaarheidstoets af en in een tweede gesprek wordt het PIP vastgesteld. Het lukt over het algemeen het PIP binnen tien weken vast te stellen voor statushouders.[71] Tijdens het PIP-gesprek worden de mogelijkheden voor taalscholen besproken. Na het vaststellen van het PIP blijft de inburgeringsconsulent regie houden op het inburgeringstraject. Meestal wordt deze keuze in de spreekkamer gemaakt en wordt de statushouders dezelfde dag nog aangemeld bij de taalschool. Soms wil een deelnemer er nog even over nadenken of de scholen bezoeken voordat hij/zij de keuze maakt. Dan duurt het een paar dagen langer voordat ze worden aangemeld bij een taalschool. De taalscholen hebben na aanmelding twee weken de tijd om een afspraak te maken voor een intakegesprek met de inburgeraar. Inburgeraars zouden uiterlijk twee weken na het intakegesprek starten met taallessen, maar in de praktijk lijkt dit niet haalbaar en moeten ze wachten tot er een geschikte groep is. De meeste inburgeraars starten eerder met de trainingen van de Leidse inburgering dan met de taallessen.

73

Idem Interview beleidsmedewerker Oegstgeest.

34

Startgroep Nadat de PIP is vastgesteld volgen inburgeraars de startgroep. De training bestaat uit vier lesmomenten. Tijdens de startgroep ontvangen inburgeraars informatie over de gezondheidszorg, onderwijs, inburgering en uitkeringen. Dit is een eerste training waarbij een tolk wordt ingezet, omdat men dan nog onvoldoende de Nederlandse taal beheerst.[74] Begeleiding door de gemeente De inburgeringconsulent onderhoudt contact met de klant over het inburgeringstraject: brede intake, PIP en begeleiding gedurende het traject. Ook onderhoud de inburgeringsconsulent contact met de klantmanagers van Oegstgeest, taalscholen, taalcoaches en jobhunter. Het aantal contactmomenten verschilt sterk per deelnemer. De inburgeringsconsulent heeft veel contact via whatsapp. Statushouders sturen berichten als zij vragen hebben, en de inburgerings-consulent stuurt ook regelmatig berichten (bijvoorbeeld om beschikbaarheid voor een training te inventariseren, wanneer zij een uitnodigingsbrief voor een training kunnen verwachten, om te vragen of zij al een intakegesprek hebben gehad bij de taalschool, of tussendoor om te vragen hoe het gaat). De inburgeringsconsulent probeert statushouders ongeveer drie tot vier keer per jaar fysiek te spreken voor een voortgangsgesprek, maar dat lukt niet altijd. Sommige statushouders hebben veel vragen of meer hulp nodig.

Daar is meer contact mee dan met statushouders waarvan het traject voorspoedig verloopt.

5.3.2. Werkzame elementen De gemeente Leiden heeft binnen haar inburgeringstrajecten veel ruimte voor maatwerk. Dit betekent dat de behoeften van de inburgeraar centraal staan en als daar niet aan kan worden voldaan er apart aanbod wordt ingekocht. Wanneer dit niet te realiseren is dan stuurt de gemeente op een plan B, maar in eerste instantie wordt er altijd gekeken wat mogelijk is om de inburgeraar tegemoet te komen.[75] 5.3.3. Knelpunten Niet alle inburgeraars kunnen een vroege start maken met hun inburgering, vanwege het toegenomen aantal statushouders. Voorheen werd aan iedereen gevraagd of ze een vroege start wilden maken met hun inburgering. Sommigen kunnen niet starten met hun inburgering vanwege hun gezondheid of het gebrek aan kinderopvang. Het komt voor dat mensen al twee jaar in het AZC wonen en totdat ze zijn gehuisvest geen contact hebben met de gemeente. Dit betekent dat ze geen vroege start maken met hun inburgering.[76] Het opstellen van het PIP voor gezinsmigranten is niet altijd haalbaar binnen tien weken vanwege de grote aantallen, daar loopt de gemeente Leiden op achter. Daarnaast groeit de groep gezinsmigranten snel en stellen ze vaak de inburgering uit, deze doelgroep binnen de caseload wordt dan steeds groter voor consulenten.

Daardoor heeft de gemeente meer consulenten nodig voor deze doelgroep, maar het is niet helder vanuit het rijk in hoeverre er financiering voor deze groep is. De SPUK gelden zijn onvoldoende om deze groep te begeleiden. Dit betekent dat de gemeente eigen potjes moet aanboren om de kosten te dekken.[75]

Handhaving en boetes Het handhavingsbeleid is gebaseerd op landelijke regelgeving. Boetes in het kader van de wet inburgering worden verrekend met de bijstandsuitkering, dat wil zeggen dat het wordt ingehouden op de uitkering van inburgeraars. Op dit moment zijn er nog geen boetes opgelegd in het kader van Wi2021[75].

74

Roadmap Leidse Inburgering Leiden.

75

Interview programmamanager gemeente Leiden.

76

Interview consulent Oegstgeest.

35

5.4.

Conclusie

In deze paragraaf beschrijven we in hoeverre beleid en uitvoering van de vier gemeenten voldoen aan de subdoelen en uitgangspunten van de landelijke beleidstheorie en het beleidskader van Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar. In Oegstgeest is sprake van een tijdige start, doordat in de ROL statushouders verblijven die al kunnen beginnen met de inburgering. Dit is wel vrijblijvend, de gemeente Leiden stelt niet voor alle aan Oegstgeest gekoppelde statushouders een PIP op, het initiatief hiertoe ligt vanwege personeels-tekort meer dan in het verleden bij de inburgeraar. In Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten is de beleidskeuze gemaakt om pas te starten met de inburgering nadat een statushouder in de gemeente is gehuisvest. Hierdoor is er in geen van de gemeenten sprake van een vroege start in het AZC. Dit komt overeen met het beeld uit de landelijke evaluatie van de eerste fase van de WI2021: ook in dat onderzoek lukt het de meeste gemeenten nog niet om de inburgering te starten in het AZC.[77] Opvallend is wel dat er in de regio AZC’s zijn waar statushouders verblijven die aan een van deze gemeenten gekoppeld kunnen zijn. Op de ROL Oegstgeest verblijven bewoners die gekoppeld zijn aan Voorschoten en Wassenaar en in het AZC Wassenaar (te Duinrell) verblijven ook statushouders, net als in de noodopvang in Den Haag.

Momenteel worden statushouders bedient nadat ze zijn gehuisvest in LeidschendamVoorburg, Wassenaar of Voorschoten. De brede intake, leerbaarheidstoets het PIP en de begeleiding vanuit de gemeente LeidschendamVoorburg bieden in alle drie gemeenten volgens de geïnterviewden voldoende ruimte om maatwerk te kunnen leveren en de begeleiding af te stemmen op de behoeften van de inburgeraar. De gemeente Leiden biedt veel ruimte voor maatwerk voor de trajecten van hun eigen inwoners en die van Oegstgeest. Dit gaat ook om de brede intake, leerbaarheidstoets, het PIP en de begeleiding vanuit de gemeente Leiden. In de volgende hoofdstukken gaan we nader in op het maatwerk in de inburgeringsroutes.

bij een groter aantal inburgeraars. Door de startklas/ startgroep kan het niveau goed worden bepaald voorafgaand aan het PIP, wat vertragingen verderop in de leerroute kan voorkomen. In Oegstgeest volgt iedereen de startgroep pas nadat het PIP is vastgesteld, in tegenstelling tot Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten waar de startklas doorgaans onderdeel is van de brede intake. Voor gezinsmigranten is het lastiger om snelheid in de inburgering te realiseren, omdat zij niet goed bereikt kunnen worden en zelf vaak niet geneigd zijn om snel te starten. Uit de landelijke evaluatie van de Wi2021 blijkt dat gemeenten moeite hebben om de tien weken termijn voor het PIP te halen en dat de periode tussen de brede intake en de start van het inburgeringstraject meestal één tot drie maanden is.[77] Door de startklas/ startgroep in de vier gemeenten in voorliggend onderzoek wordt al snel gestart met een deel van de inburgeringslessen. Op het vlak van dualiteit is de snelheid beperkt, omdat de brede intake te vroeg is om ook goed aandacht te besteden aan de participatiecomponent en betaald werk.

Deze bevinding sluit aan bij de bevindingen uit de landelijke KIS-monitor naar het gemeentelijk beleid arbeidstoeleiding en inburgering statushouders en gezinsmigranten.[78] Uit deze monitor blijkt dat de focus in de brede intake ligt op het leren kennen van de inburgeraar en het opbouwen van een vertrouwensband. Dit vraagt tijd en daarnaast hebben inburgeraars op het moment van de brede intake vaak nog weinig zicht op de Nederlandse arbeidsmarkt en het onderwijssysteem. De focus ligt daarom in eerste instantie op het landen in de gemeente, zoals ook de consulenten in Leidschendam-Voorburg benoemen. Transparantie is een van de strategieën in het beleidsplan voor Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar. Het proces tot het opstellen van het PIP verloopt hier transparant. Door de startklas kan de inburgeraar zicht krijgen op de eigen capaciteiten in relatie tot vereisten voor de inburgering en daarmee in de keuze voor de leerroute. De regie bij gemeente om het inburgerings-proces op individueel niveau te monitoren is in de basis goed ingericht. De gemeente streeft naar duidelijke communicatie en cultuur- en stresssensitief werken. In de voortgangsgesprekken kan de inburgeraar inzicht krijgen in het verloop van het traject en wat er verwacht wordt.

Het aantal gesprekken is tussen de 8 en 16 in drie jaar tijd (inclusief begeleiding richting betaald werk), waardoor dit inzicht minder frequent kan worden geactualiseerd, dan bijvoorbeeld in Oegstgeest, waar inburgeraars maandelijks een gesprek hebben met hun klantmanager.

Het vaststellen van de PIP’s binnen tien weken na huisvesting in alle vier gemeenten, en voor een deel van de inburgeraars al in het azc, draagt bij aan de snelheid van de inburgeringstrajecten. Uit de interviews komt wel naar voren dat de termijn van tien weken moeilijker te halen zal zijn

77

Regioplan (2024) Rapportage onderzoek uitvoering eerste fase Wi2021.

78

Gruijter, M. de, T. A. Kool, Y. Dusault, L. Samson, A.Gehring, F. Acherrat (2024) KIS monitor 2024 Gemeentelijk beleid arbeidstoeleiding en inburgering statushouders en gezinsmigranten. Utrecht: KIS.

36

En doordat het beleid omtrent handhaving nog in ontwikkeling is, is het voor inburgeraars (en consulenten) nog niet duidelijk wat consequenties zijn van het niet na (kunnen) komen van afspraken. Voor de eerste cohorten inburgeraars is de transparantie op dit punt dus beperkt. Doordat inburgeraars in Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar nog maar met één consulent werk en inburgering te maken hebben, is het contact met de gemeente voor hen overzichtelijker geworden. In Oegstgeest heeft men met twee consulenten te maken: de inburgeringsconsulent van Leiden en de klantmanager van Oegstgeest. Dit laatste punt bevordert ook de effectiviteit en efficiëntie van de dienstverlening door Leidschendam-Voorburg: het scheelt overleg- en afstemmomenten intern bij de gemeente en richting inburgeraar. In Oegstgeest zijn echter geen signalen dat het werken met twee verschillende consulenten een probleem vormt. In de volgende hoofdstukken wordt per instrument van de inburgering geëvalueerd in hoeverre de gemeente de regiefunctie in de uitvoering ook daadwerkelijk oppakt en hoe effectief dit is. In het beleidsplan van Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar is ook ‘lokaal’ als strategie genoemd. De brede intake (inclusief startklas), leerbaarheidstoets het PIP en voortgangsgesprekken met de consulent vinden in Leidschendam-Voorburg plaats.

Op dit punt wordt niet voldaan aan het streven naar lokaliteit. Wel is er aandacht voor dat een dag van de startklas in de gemeente zelf (dus ook in Voorschoten en Wassenaar) plaatsvindt.

37

6

Leerroutes - taalonderwijs

In dit hoofdstuk worden de wettelijke taken van de gemeente rondom het organiseren van de verschillende leerroutes uiteengezet. Vervolgens wordt er ingegaan op de uitvoeringspraktijk in de verschillende gemeenten. De focus in dit hoofdstuk is op statushouders, omdat de gemeenten geen wettelijke taak hebben voor het organiseren van de leerroute voor gezinsmigranten. De rol van de gemeente beperkt zich tot advisering voor deze doelgroep. In de praktijk volgen statushouders en gezinsmigranten veelal dezelfde lessen, omdat beide groepen worden doorverwezen naar dezelfde taalscholen. De focus in dit hoofdstuk ligt op taalonderwijs; de participatiecomponent wordt verder beschreven in hoofdstuk 7.

6.1.

Wettelijke taken van de gemeente

Wi2021 wel begeleiding en advies krijgen van gemeenten, kunnen zij profiteren van de afspraken die gemeenten met cursusinstellingen maken.[82] Leerroutes Om aan de inburgeringsplicht te voldoen, moet men naast de PVT en de MAP (zie hoofdstuk 7) het inburgeringsexamen, de onderwijsroute of de zelfredzaamheidsroute behalen.[83] Het inburgerings-examen kan men halen via de B1-route: examens Nederlands op minimaal B1 niveau volgens het Europees Referentiekader en het examen Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM).[84] In de Memorie van Toelichting[85] wordt verduidelijkt dat het gaat om ten minste het niveau B1. Dit betekent dat de gemeente ervoor kan kiezen om de gelegenheid te bieden om de examens op B2 niveau te doen, aan degenen die daartoe in staat zijn. In de B1-route is ook een mogelijkheid opgenomen om af te schalen naar A2 niveau, als B1 te moeilijk blijkt.[86] De onderwijsroute is een taalschakeltraject voor inburgeringsplichtigen die daarna een opleiding in het beroeps-of hoger onderwijs willen (en kunnen) volgen. Dit wordt uitgevoerd door een instelling met diploma-erkenning volgens de Wet educatie en beroepsonderwijs. Als men de onderwijsroute niet volledig behaald, moet men wel de examens Nederlands op minimaal A2-niveau en het KNM-examen behalen.[87] En ook de MAP.

De onderwijsroute is in beginsel gericht op jonge inburgeringsplichtigen in de leeftijd tot 28 jaar[88] , maar kan ook aan oudere inburgeraars worden aangeboden.

Inkoop leerroutes door gemeente, voor statushouders en kwaliteitscriteria Gemeenten zijn onder de Wi2021 verantwoordelijk voor het inkopen van een passend en tijdig inburgeringsaanbod voor asielstatushouders dat aansluit bij het PIP.[79] Zij kunnen zelf bepalen hoe ze deze inkoop organiseren, bijvoorbeeld via aanbesteding, en kunnen daarbij zelf kwaliteitscriteria stellen, naast de eis dat taalaanbieders voor de Z-route en B1-route het BOW-keurmerk of een gelijkwaardig keurmerk moeten hebben en voor de onderwijsroute de verplichte diploma-erkenning van taalschakeltrajecten en het toezicht van de inspectie van onderwijs.[80] Om te voorkomen dat gemeenten bij de inkoop vooral op prijs selecteren, ten koste van de kwaliteit, zijn budgettaire kaders opgesteld voor de leerroutes.[81] In hoofdstuk 7 gaan we in op de bekostiging van de leerroutes, momenteel vanuit twee specifieke uitkeringen (SPUK inburgering en SPUK onderwijsroute).

De zelfredzaamheidsroute is bedoeld voor inburgeringsplichtigen die redelijkerwijs niet in staat zijn het inburgeringsexamen (op B1 of A2 niveau) of het taalschakeltraject te behalen binnen de inburgeringstermijn. Dit is een intensief traject dat aansluit bij de persoonlijke capaciteiten van de inburgeringsplichtige, gericht op het verwerven van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal, zelfredzaamheid, activering en participatie in de Nederlandse maatschappij.[89]

Gezinsmigranten zijn, net als onder de vorige wet inburgering, zelf verantwoordelijk voor de bekostiging van hun inburgeringsaanbod, eventueel met een sociale lening. Doordat ze onder de

82

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.65 (Memorie van Toelichting Wi2021).

83

Wet inburgering 2021, artikel 6.

84

Wet inburgering 2021, artikel 7.

85

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.111 (Memorie van Toelichting Wi2021).

86

Wet inburgering 2021, artikel 17, vierde lid.

87

Wet inburgering 2021, Artikel 8.

88

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.112 (Memorie van Toelichting Wi2021).

89

Wet inburgering 2021, artikel 9.

79

Wet inburgering 2021 artikel 16; Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.11 (Memorie van Toelichting Wi2021).

80

Wet inburgering 2021 artikel 16; Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.29 en p 65 (Memorie van Toelichting Wi2021).

81

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.30 (Memorie van Toelichting Wi2021).

38

In de Z-route zijn geen examens voorgeschreven en is ook geen beoogd taalniveau benoemd[90], maar wel een urennorm – te weten 800 uur Nederlandse taal en KNM, waarbij het streefniveau op de vier taalonderdelen (lezen, luisteren, schrijven en spreken) op minimaal niveau A1 ligt en de andere 800 uur wordt besteed aan activering en participatie en de overige onderdelen van de inburgeringsplicht (PVT en MAP). De invulling van deze 800 uur is maatwerk en wordt door de gemeente bepaald. De activiteiten moeten plaatsvinden in een Nederlandstalige omgeving; en mogen niet in isolement plaatsvinden. De PVT en Map uren tellen mee voor deze 800 uur.[91] De Z-route moet worden afgesloten met een eindgesprek.[92]

Verlenging, vrijstelling en ontheffing Verlenging van de inburgeringstermijn is mogelijk als: „ Het de inburgeringsplichtige niet te verwijten is dat de termijn van drie jaar wordt overschreden. „ De inburgeringsplichtige al aanzienlijke inspanningen (bijvoorbeeld qua aanwezigheid in de lessen en deelname aan examens) heeft verricht en met een verlenging kan voldoen aan de inburgeringsplicht, in deze situatie is hooguit eenmalig verlenging mogelijk van zes maanden.[97] In het Besluit inburgering artikel 4.4 wordt nader beschreven wat wordt verstaan onder aanzienlijke inspanningen. Aanvragen voor verlenging worden door DUO behandeld.

Alfabetisering Voor inburgeraars die analfabeet of anders gealfabetiseerd (wel kunnen lezen en schrijven, maar niet het latijnse schrift) is een alfabetiseringstraject onderdeel van de leerroute. Dit kan zowel in de Z-route als in de B1- of onderwijsroute zijn[92] en is voor analfabete asielmigranten onderdeel van het door de gemeente aangeboden traject.[93] Voorheen konden analfabeten twee jaar verlenging van de inburgerings-termijn krijgen, dat is onder de Wi2021 niet meer standaard, omdat men geacht wordt binnen de termijn van drie jaar het hele traject inclusief alfabetisering af te kunnen ronden. Wel bestaat nog de mogelijkheid voor verlenging als de termijn overschreden wordt en dit niet verwijtbaar is.[94] Schakelen tussen routes Als de leerroute niet de juiste blijkt te zijn voor een inburgeraar, kan binnen anderhalf jaar geschakeld worden naar een andere leerroute. Schakelen van de onderwijsroute naar de B1 route is gedurende het hele inburgeringstraject mogelijk.[95] De gemeente past in geval van overstappen naar een andere leerroute, het PIP aan.[96]

Vrijstelling van de inburgering is mogelijk als men: „ Een diploma heeft dat voldoende kennis van de Nederlandse taal en samenleving aantoont, of als men een opleiding volgt die tot een dergelijk diploma leidt. In het artikel 2.1 van de Regeling inburgering 2021 wordt toegelicht met welke opleidingen/ diploma’s een vrijstelling mogelijk is.[98] „ Aantoonbaar voldoende ingeburgerd is, door tien jaar rechtmatig verblijf in Nederland, minimaal vijf jaar (vrijwilligers)werk en het behalen van een examen spreek- en luistervaardigheid.[99] Een ontheffing vanwege aantoonbaar geleverde inspanningen, zoals onder de vorige wet Inburgering, bestaat niet meer. Het huidige stelsel beoogt ook voor inburgeraars voor wie B1-niveau niet haalbaar is, een geschikt aanbod te kunnen doen in de vorm van afschaling naar A2-niveau of de Z-route. Wel zijn er enkele andere gronden voor gehele of gedeeltelijke ontheffing, zoals een psychische of lichamelijke belemmering of een verstandelijke beperking.[94] Gedeeltelijke ontheffing kan bijvoorbeeld bij een visuele beperking betekenen dat men alleen de examens spreken en luisteren hoeft af te leggen. Gedeeltelijke ontheffing kan ook betrekking hebben op (een deel van) het participatiedeel van de Z-route.[100] Ook voor ontheffing is DUO de instantie waar deze aangevraagd wordt, DUO besluit op basis van een medisch advies.

Gemeenten kunnen al tijdens de brede intake wijzen op de mogelijkheid tot medische ontheffing, de inburgeraar vraagt de ontheffing zelf aan (eventueel met hulp). Bij een (volledige) medische ontheffing hoeft de gemeente geen PIP op te stellen. Ook het ministerie van SZW kan ontheffing verlenen, voor uitzonderlijke gevallen.[101]

90

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.113 (Memorie van Toelichting Wi2021).

91

Artikel 3.14 Besluit inburgering 2021.

92

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.41 (Memorie van Toelichting Wi2021).

97

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.46-47 (Memorie van Toelichting Wi2021); Artikel 4.4 Besluit inburgering 2021.

93

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.34 (Memorie van Toelichting Wi2021).

98

Artikel 2.1 Regeling inburgering 2021.

94

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.47 (Memorie van Toelichting Wi2021).

99

Artikel 2.3 Besluit inburgering 2021.

95

Artikel 5.4 Besluit inburgering 2021.

100

Bijlage 1 Regeling inburgering 2021.

96

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.28-29 (Memorie van Toelichting Wi2021).

101

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.48 (Memorie van Toelichting Wi2021).

39

Examinering De taalexamens (Lezen, luisteren, schrijven en spreken) op A2, B1 en B2 niveau en KNM worden op centraal niveau afgenomen, namelijk door DUO.[102] De examens voor asielmigranten worden gefinancierd door het Ministerie van SZW en direct betaald aan DUO. In de budgetten voor gemeenten zijn dus geen examenkosten opgenomen.[103] Voor asielmigranten wordt elk examen maximaal tweemaal vergoed, als dit examen op het niveau is volgens het PIP, of hoger. Als meer examens nodig zijn, moet de inburgeraar deze zelf betalen.[104] Gezinsmigranten moeten alle examens zelf betalen, bijvoorbeeld vanuit hun sociale lening.[102] Voor de onderwijsroute moeten cursusinstellingen het examenonderdeel Nt2 afsluiten met een examen door het College voor Toetsen en Examens (CvTE). Om te zorgen dat onderdelen van het examen identiek zijn als voor de B1-route, worden ook deze examens afgenomen op een locatie van DUO.[105] Het doen van aangepaste examens, bijvoorbeeld voor inburgeraars met een fysieke beperking, is mogelijk.[101] Voor de Z-route bestaat geen examenverplichting, inburgeraars in deze route moeten voldoen aan de invulling van hun traject zoals vastgelegd in het PIP, inclusief PVT en MAP. De gemeente heeft de taak om de vorderingen van de inburgeringsplichtige goed bij te houden, om te kunnen bepalen of betrokkene aan het PIP heeft voldaan.

Ter afsluiting van de Z-route vindt, voor zowel asielstatushouders als gezinsmigranten, een verplicht eindgesprek plaats. Dit gesprek wordt door de gemeente georganiseerd.[106] Wanneer de inburgeringsplichtige aan (alle onderdelen van) de inburgeringsplicht heeft voldaan, ontvangt hij van DUO een inburgeringsdiploma (B1-route of onderwijsroute) of een certificaat (Z-route).[107]

6.2.

Uitvoeringspraktijk Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg

Het beleid De gemeente Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg sluiten in het gemeentelijke beleidsplan aan bij de beschreven doelen in de wet. De gemeenten streven ernaar om de inburgeraar te ondersteunen bij het behalen van het voor hem hoogst haalbare taalniveau. De leerroute helpt de inburgeraar dit te bereiken. Op basis van de uitkomsten van de leerbaarheidstoets, de brede intake en de persoonlijke voorkeur van de inburgeraar zelf, kijkt de gemeente samen met de inburgeraar welke leerroute het meest passend is en legt dit vast in het PIP. 6.2.1. Aantallen In deze paragraaf is een overzicht opgenomen van de aantallen inburgeraars per leerroute per gemeente.[108] De aantallen daadwerkelijk ingestroomde inburgeraars in een leerroute zijn aangehouden; inburgeraars op de wachtlijst zijn niet meegenomen. De totalen wijken daarom af van het totaal aantal inburgeraars benoemd in het vorige hoofdstuk. Aanvullend op de hierboven beschreven leerroutes, verwijst de A2 route naar inburgeraars die de B1-route volgen, maar naar verwachting op A2 niveau examen gaan doen. De Z-route A2 verwijst naar inburgeraars die de Z-route volgen, maar naar verwachting op A2 niveau examen gaan doen. Dit kunnen alle examens zijn, of een deel van de examens.

Inburgeringsplichtigen kunnen in aanmerking komen voor afschaling van B1 naar A2 als ze minimaal 600 uur taalles hebben gevolgd bij een aanbieder met een keurmerk van Stichting Blik Op Werk. Daarnaast is een tweede voorwaarde dat ze ten tijde van hun inburgering zich voldoende hebben ingespannen om de Nederlandse taal te leren.[109]

102

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.38 (Memorie van Toelichting Wi2021).

103

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.73 (Memorie van Toelichting Wi2021).

104

https://www.inburgeren.nl/inburgeren-betalen/index.jsp

105

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.40 (Memorie van Toelichting Wi2021).

106

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.42 (Memorie van Toelichting Wi2021).

108

Meetmoment voor aantal inburgeraars per leerroute is 25 februari 2025.

107

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.43 (Memorie van Toelichting Wi2021).

109

Divosa (z.d.) Afschalen van niveau B1 naar A2 | Divosa.

40

Leidschendam-Voorburg Tabel 6.11. Huidige leerroutes Leidschendam-Voorburg (februari 2025) LeidschendamVoorburg A2 B1 Onderwijsroute Z-route Z-route A2 Totaal

Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders

2022 23 13 2 3 23 18

2023 2 1 64 35 18 5 15 71 69

2024 76 27 1 8 3 18 2 79 55

2025 6 4 1 6 5

Alle gezinsmigranten zijn in de leerroute gebleven waarmee ze ook gestart zijn.

Totaal 2 1 169 79 1 29 8 36 2 179 147

Drie statushouders die aanvankelijk in de B1-route waren ingestroomd en één statushouder die aanvankelijk in de Z-route was ingestroomd zijn doorgestroomd naar de onderwijsroute. Twee gezinsmigranten die aanvankelijk in de Z-route waren ingestroomd zijn doorgestroomd naar de B1-route, waarvan één op A2 niveau.

Wassenaar Tabel 6.13. Huidige leerroutes Wassenaar (februari 2025) Wassenaar A2 B1 Onderwijsroute Z-route Z-route A2 Totaal

Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders

2022 1 1 4 1 1 4 1 6 6

2023 18 5 3 1 10 19 18

2024 18 7 1 6 1 19 15

Totaal 1 40 12 1 3 3 20 2 44 39

Drie statushouders die aanvankelijk in de B1-route waren ingestroomd zijn doorgestroomd: één naar de Z-route, één naar de onderwijsroute en van één is dit niet bekend. Van de gezinsmigranten is een persoon van de Z-route naar de B1-route overgestapt.

Voorschoten Tabel 6.12. Huidige leerroutes Voorschoten (februari 2025) Voorschoten A2 B1 Onderwijsroute Z-route Z-route A2 Totaal

Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders

2022 4 3 1 3 4 7

2023 1 10 15 4 1 11 20

In de periode 2023 en 2024 zijn de volgende inburgeraars uitgestroomd uit de leerroutes: 2024 14 14 11 1 6 1 15 32

2025 1 1

Totaal 1 28 33 16 1 10 1 30 60

Eén statushouder die aanvankelijk in de B1-route was ingestroomd is doorgestroomd naar de onderwijsroute.

Gezinsmigrant Leidschendam-Voorburg Voorschoten Wassenaar

Statushouder Gezinsmigrant Statushouder Gezinsmigrant Statushouder

2023 4 (B1-route) 1 (B1-route) 2 (B1-route) -

2024 9 (B1-route) 1 (onderwijsroute) 1 (Z-route) 4 (B1-route) 1 (B1-route) 3 (B1-route)

Voor de inburgeraars die in 2022 zijn gestart, nadert de termijn van drie jaar waarbinnen de inburgering afgerond dient te worden. Gemeente en taalscholen kunnen op dit moment nog niet inschatten hoeveel inburgeraars de termijnen niet gaan halen. Ze zien wel dat van de 56 inburgeraars die in 2022 zijn in gestroomd er op dit moment al 26 zijn uitgestroomd. De verwachtingen zijn daardoor goed, maar er zullen inburgeraars zijn die vanwege verschillende (individuele) omstandigheden de leerroute niet op tijd kunnen afronden. Op dit moment kan er nog geen inschatting gemaakt worden of er verlengingen nodig zullen zijn.

41

6.2.2. Uitvoeringspraktijk B1-route De uitvoerder van de B1-route in de gemeenten Wassenaar, Voorschoten en LeidschendamVoorburg is Echt Nederlands. Inburgeraars krijgen er drie à vier dagdelen per week les. Uit het interview met de taalschool blijkt dat ze inzetten op het hoogst haalbare taalniveau. Ze werken met niveaugroepen – A1, A2 en B1. Ze werken veel klassikaal waarin inburgeraars wordt geleerd om een steeds actievere participerende houding in de les aan te nemen en veel te communiceren. Dit is voor sommige leerlingen een nog onbekende onderwijsvorm. Wanneer de leerlingen A2 niveau hebben behaald, wordt de module Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) gegeven. Nadat de leerlingen 400 uur taalles hebben gevolgd wordt geëvalueerd of het behalen van B1 niveau haalbaar is op een of alle onderdelen of dat er op verschillende onderdelen afgeschaald dient te worden. Volgens de taalschool stroomt ongeveer 90 procent van de inburgeraars in op A0 niveau. Op dat moment zijn ze veelal wel gealfabetiseerd en uit de leerbaarheidstoets is gebleken dat het behalen van minimaal A2 niveau mogelijk is. De overige 10% van de inburgeraars hebben al taallessen gevolgd op het azc of hebben zelfstandig stappen gezet om de taal te leren. Zij kunnen op A1 en in een heel enkel geval op A2 niveau instromen.

De vertegenwoordiger van Echt Nederlands die we hebben gesproken schat in dat de meeste inburgeraars in vier tot zes maanden A1 en A2 niveau hebben behaald en vervolgens nog zes maanden nodig hebben voor B1 niveau. Dit is afhankelijk van de leersnelheid van de deelnemers en de persoonlijke omstandigheden waarin inburgeraars zich bevinden. Voorgenoemde geldt veelal voor gemiddeld tot hoogopgeleide inburgeraars. Snelle leerders hebben veelal hoger onderwijs genoten, gemiddelde leerders veelal middelbaaronderwijs en of mbo. Het is mogelijk om nog drie of vier maanden extra in de A2 groep mee te draaien en daarna door te stromen naar de B1 groep. Taalschool Echt Nederlands stelt taalgroepen samen op basis van het taalniveau en leerbaarheid, zoals weergeven in onderstaande tabel. Tabel 6.14. Taalniveaugroepen en leerbaarheid Groep A1 groep (A0 naar A1) A2 groep (A1 naar A2) B1 groep (A2 naar B1)

Snel 126 uur 174 uur 198 uur

Gemiddeld 150 uur 246 uur 264 uur

Langzaam 219 uur 300 uur Maatwerk