Bijl. 1 Brief 15-11-2021 RKC over onderzoek naar onderwijshuisvesting (incl. rapport).pdf

Aan: De gemeenteraadsleden en burgercommissieleden van Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg Datum: 15 november 2021 Betreft: Onderzoek naar beleid en investeringen omtrent schoolgebouwen Bijlage: Onderzoeksrapportage EIB

Geachte leden, Hierbij ontvangt u onze onderzoeksrapportage naar het beleid en de investeringen omtrent schoolgebouwen.

Aanleiding onderzoek Schoolgebouwen behoren tot de gemeentelijke kapitaalgoederen. De kosten van gemeentelijke kapitaalgoederen vormen een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke begroting. Gemeenten hebben daarin geen onbeperkte financiële ruimte: elke keuze nú heeft gevolgen voor de financiën op een later moment en voor het voorzieningenniveau voor de burgers en ondernemers. Inzicht in kapitaalgoederen is dus belangrijk; in de fysieke staat, het beleid en de financiële gevolgen ervan. Daarom heeft de Rekenkamercommissie het thema kapitaalgoederen opgenomen in haar Onderzoeksplan 2021-2022. Het onderzoek naar schoolgebouwen is het eerste onderzoek binnen het thema kapitaalgoederen. Daarnaast komt het voort uit een wens van raadsleden, geuit tijdens het overleg tussen de Rekenkamercommissie en de klankbordgroep van raadsleden. Sinds de komst van het nieuwe coronavirus is er extra aandacht voor het binnenklimaat van schoolgebouwen. Daarmee heeft dit onderzoek nog een bijzondere relevantie.

Doel onderzoek Het doel is om inzicht en eventueel verbetersuggesties te bieden omtrent: ➢ het beleid voor onderhoud, renovatie en (vervangende) nieuwbouw van schoolgebouwen; ➢ de investeringen in renovatie en (vervangende) nieuwbouw van schoolgebouwen.

Uitvoering onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). Van april 2021 tot en met september 2021 heeft dit onderzoeksbureau: ➢ vragenlijsten opgesteld en verspreid bij de gemeenten; ➢ verdiepende interviews gehouden, onder meer met wethouders onderwijs; ➢ groepsgesprekken gehouden met een afvaardiging van schoolbesturen; ➢ de verzamelde informatie geanalyseerd en verwerkt, en daarover gerapporteerd.

Conclusies De gemeenten en schoolbesturen zijn professioneler geworden wat betreft beleid en investeringen omtrent schoolgebouwen. Er is een redelijke tot goede basis voor het opstellen van plannen hiervoor. Ook lijken gemeenten en schoolbesturen op dit onderwerp goed samen te werken. Schoolbesturen kunnen zich bijvoorbeeld in grote lijnen vinden in de prioritering voor schoolgebouwen. Maar zij vinden de ambtelijke capaciteit een belemmerende factor; vooral in Wassenaar en Voorschoten. De schoolgebouwen voldoen aan de functionele eisen voor het geven van onderwijs. Ook lijken zij een redelijke bouwtechnische staat te hebben, maar voldoen zij niet aan binnenklimaat-normen. Gezien de huidige problemen met het binnenklimaat en de toekomstige ambities, zullen de schoolgebouwen op dit punt aanzienlijk verbeterd moeten worden. Wat dat betreft hebben de rijksoverheid, gemeenten en schoolbesturen een gezamenlijke uitdaging. De vier gemeenten houden in hun plannen onvoldoende rekening houden met stijgende bouwkosten. Daar bovenop houden Wassenaar en Voorschoten vooraf geen rekening met andere aanvullende kosten (zoals verhuiskosten). 2

Aanbevelingen Voor Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg Verzoek uw college van burgemeester en wethouders om: 1) in begrotingen rekening te houden met stijgende bouwkosten van schoolgebouwen; 2) de kennisdeling tussen schoolbesturen te ondersteunen op het gebied van weten regelgeving omtrent schoolgebouwen; 3) het inzicht bij uw gemeente te vergroten in de energetische staat en het binnenklimaat van schoolgebouwen en dit te gebruiken bij het opstellen van het integraal huisvestingsplan; 4) de lange termijn-opgave (2030-2050) voor duurzaamheid van schoolgebouwen in beeld te krijgen. Specifiek voor Wassenaar en Voorschoten Verzoek uw college van burgemeester en wethouders om: 1) in begrotingen rekening te houden met aanvullende kosten voor bouwprojecten van schoolgebouwen voor tijdelijke huisvesting, verhuizing, en kostenstijging in geval van een monumentale status; 2) te zorgen voor meer ambtelijke capaciteit en kennis binnen de gemeente op het gebied van schoolgebouwen. Specifiek voor Voorschoten Verzoek uw college van burgemeester en wethouders om: 1) in de programmabegroting uit te gaan van het volledige VNG-normbedrag voor bouwprojecten van schoolgebouwen. Specifiek voor Oegstgeest Verzoek uw college van burgemeester en wethouders om: 1) gebruik te maken van schouwen bij het opstellen van het integraal huisvestingsplan.

Voor Leidschendam-Voorburg zijn geen specifieke aanbevelingen.

3

Bestuurlijke reacties De colleges van B&W van Wassenaar en Voorschoten ondersteunen en waarderen het onderzoeksinitiatief. Zij nemen de aanbevelingen ‘ter harte’ en stellen dat ‘de meeste aanbevelingen reeds in de praktijk worden opgevolgd’. Volgens beide colleges wordt ‘reeds rekening gehouden met stijgende kosten’ en is de ambtelijke capaciteit ondertussen ‘weer op orde’. Het college van B&W van Voorschoten wil de VNG-normbedragen overnemen, ‘met de mogelijkheid om in samenspraak met de scholen af te wijken als de praktijk daarom vraagt’. Zij bekijkt of prefab bouwen1 ‘tegen een scherpe prijs’ mogelijk is. Het college van B&W van Oegstgeest stelt dat: 1) de conclusies in de concept-aanbiedingsbrief ‘in onvoldoende mate recht doen aan de conclusies uit de onderzoeksrapportage’; 2) de financiële verantwoordelijkheid van de rijksoverheid onderbelicht is; 3) zij het VNG-advies volgt om bij overschrijding van de normbedragen, ‘deze in het jaar van uitvoering aan te passen’; 4) het periodiek schouwen van schoolgebouwen geen meerwaarde heeft. Het college van B&W van Leidschendam-Voorburg ‘herkent de situatie zoals beschreven’. Zij wijst op de financiële verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en op de ‘zeer onvoorspelbare prijsontwikkeling’. Maar bij een kredietaanvraag voor een bouwproject zal deze altijd in voldoende middelen voorzien.

Het college neemt aanbeveling 2, 3 en 4 over. Punt 1 en 2 van het college van B&W van Oegstgeest heeft tot aanpassing geleid in deze aanbiedingsbrief.

1 Prefab bouwen is een proces in de bouw waarbij materialen vooraf in een fabriek of

werkplaats tot elementen worden gemaakt, waarna deze naar de bouwplaats worden getransporteerd en aldaar worden verwerkt. 4

Tenslotte Wij gaan graag met u in gesprek over dit onderwerp.

Met vriendelijke groet, Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg

Dolf Kamermans, voorzitter

5

Schoolgebouwen gemeenten WVOLV

Het auteursrecht voor de inhoud berust geheel bij de Stichting Economisch Instituut voor de Bouw. Overnemen van de inhoud (of delen daarvan) is uitsluitend toegestaan met schriftelijke toestemming van het EIB. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. September 2021

Schoolgebouwen gemeenten WVOLV Jelger Arnoldussen Jerrel King Eline Kragt

Conclusies op hoofdlijnen

5

1

Inleiding

13

2

Algemene staat van de schoolgebouwen

15

3

Beleid

21

4

Financieel

27

Referenties

35

Geïnterviewde personen en schoolbesturen

37

Bijlage A Wassenaar

39

Bijlage B Voorschoten

49

Bijlage C Oegstgeest

59

Bijlage D Leidschendam-Voorburg

73

Conclusies op hoofdlijnen

Staat van de schoolgebouwen is toereikend voor het geven van onderwijs Bouwjaren en energielabels impliceren redelijke bouwtechnische staat De gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg (voorts WVOLV) kennen in totaal 63 schoolgebouwen. De helft van deze gebouwen bevindt zich in de gemeente Leidschendam-Voorburg en ongeveer een kwart in Oegstgeest. Er is geen volledig beeld van de staat van de schoolgebouwen, wel is er een aantal factoren die indirect een beeld schetsen van de staat, zoals bouwjaren en energielabels. Daarnaast kan een beeld worden geschetst op basis van gesprekken met gemeenten en schoolbesturen en informatie uit de Integrale huisvestingsplannen (IHP’s). Op basis van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG), kan de leeftijdsverdeling voor de schoolgebouwen in de vier gemeenten aan de hand van stichtingsjaren worden weergegeven (figuur 1, links). Ongeveer 60% van de schoolgebouwen in WVOLV is gebouwd na 1973, waarmee de leeftijdsverdeling van schoolgebouwen in WVOLV grotendeels overeen komt met de leeftijdsverdeling op landelijk niveau.

Figuur 1

Verdeling schoolgebouwen WVOLV (links) en Nederland (rechts) naar bouwjaarklasse, procenten

WVOLV

8%

Nederland

9%

14%

16%

24%

31%

24%

29%

27%

18%

<1946

1946-1973

1974-1993

1994-2015

>2015

Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG), bewerking EIB

Tussen de vier gemeenten verschillen de schoolgebouwen in leeftijd. De schoolgebouwen in Wassenaar zijn relatief oud; vier van de tien schoolgebouwen stammen hier uit de vooroorlogse periode (<1946) en kennen tevens een monumentale status. De schoolgebouwen in Voorschoten zijn relatief nieuw. Hier zijn vijf van de acht schoolgebouwen gebouwd na 2000. De

5

leeftijdsverdeling van schoolgebouwen in zowel Leidschendam-Voorburg als Oegstgeest komt overeen met de gemiddelde leeftijdsverdeling van schoolgebouwen in WVOLV zoals geschetst in figuur 1. De leeftijdsverdeling impliceert dat het merendeel van de schoolgebouwen in WVOLV in redelijke staat verkeert. In de sectorale routekaart voor de verduurzaming van schoolgebouwen worden schoolgebouwen uit de periode 1946-1978 getypeerd als gebouwen met een matige kwaliteit, waarbij veelal vervanging nodig is.1 Schoolgebouwen uit de periode voor 1946 komen volgens de routekaart in aanmerking voor renovatie. In de gemeenten WVOLV is ruim 40% van de schoolgebouwen gebouwd voor 1978. De schoolgebouwen die na 1978 zijn gebouwd zijn gemiddeld van betere kwaliteit en komen volgens de routekaart in aanmerking voor duurzaam onderhoud en vervanging na levensduur. Bij het bovenstaande moet worden opgemerkt dat bouwjaren niet volledig representatief zijn omdat deze slechts het stichtingsjaar weergeven. Gebouwen kunnen gedurende de levensduur gerenoveerd of uitgebreid zijn en dit leidt in enkele gevallen tot een aanpassing van het bouwjaar. Op basis van de beschikbare informatie blijkt dat zowel uitbreidingen en in mindere mate renovaties hebben plaatsgevonden bij de schoolgebouwen in de vier gemeenten.

De schoolgebouwen die de komende jaren in WVOLV zullen worden vernieuwd zijn voor het grootste deel afkomstig uit de periode voor 1974. Een beperkt deel van de schoolgebouwen uit de periode na 1974 wordt ook aangepakt, alhoewel het hier vooral gaat om minder ingrijpende maatregelen.

Figuur 2

Energielabelverdeling schoolgebouwen in WVOLV, procenten

14%

5% 5% 1% 2% 2%

71%

A

B

C

D

E

F

G

Energielabel onbekend

Bron: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), bewerking EIB

1

PO-raad, VO-raad en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (2020), Sectorale routekaart voor verduurzaming schoolgebouwen in het primair en voortgezet onderwijs.

6

Een klein deel van de schoolgebouwen heeft een energielabel opgegeven in de energielabeldatabase van de Rijkdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Op basis van deze informatie en aanvullende gegevens is figuur 2 tot stand gekomen. Van de schoolgebouwen die een energielabel hebben, lijkt het beeld positief omdat een groot deel label A heeft. Dit hangt samen met het feit dat een energielabel vaak wordt aangevraagd na nieuwbouw of renovatie. Gezien de bouwjaren van de schoolgebouwen is het aannemelijk dat een groot deel van de ‘onbekende’ energielabels tot de slechtere energielabelklassen behoort. Schoolgebouwen voldoen aan functionele eisen De functionele staat is de mate waarin een schoolgebouw past bij de onderwijsvorm. Aangezien het onderwijs zich voortdurend ontwikkelt tijdens de levensduur van een gebouw, kan niet verwacht worden dat de functionele staat altijd volledig aansluit op de wensen van schoolbesturen. Op basis van gesprekken met schoolbesturen kan worden geconcludeerd dat de functionele staat in de regel ook volgens schoolbesturen voldoet om onderwijs te geven. Zaken als kleine klaslokalen en het ontbreken van praktijkruimten worden als hinderlijk ervaren, maar staan het geven van adequaat onderwijs niet direct in de weg.

Binnenklimaat in schoolgebouwen voldoet niet aan Programma van Eisen ‘Frisse Scholen’ Volgens zowel schoolbesturen als gemeenten voldoen de schoolgebouwen in de regel niet aan de huidige gestelde normen in het kader van het Programma van Eisen ‘Frisse Scholen’. Uit de gesprekken blijkt dat er geen sterk verband lijkt te bestaan tussen leeftijd en binnenklimaat. Binnenklimaatproblemen komen voor in verouderde schoolgebouwen waar geen installaties bestaan en schoolgebouwen veelal gebruik moeten maken van natuurlijke ventilatie. In nieuwere schoolgebouwen zijn vaak installaties aanwezig maar leidt dit niet altijd tot het gewenste resultaat. In het kader van de coronacrisis is de binnenklimaatproblematiek hoger op de landelijke agenda komen te staan. Uit een onderzoek van het Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen is gebleken dat op nationaal niveau 38% van de schoolgebouwen voldoet aan gestelde normen en 11% niet voldoet aan gestelde normen.2 Voor de overige 51% zijn de resultaten vooralsnog onbekend waardoor een volledig beeld van de kwaliteit van het binnenklimaat ontbreekt.3 De PO-raad, VO-raad en het Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen pleiten voor vervolgonderzoek om een representatiever beeld te verkrijgen van de luchtkwaliteit in schoolgebouwen.

Aanzienlijke opgave schoolgebouwen in licht van toekomstige ambities voor 2030 en 2050 Naar huidige maatstaven verkeert de schoolgebouwen in redelijke staat en voldoen ze aan functionele eisen. Gezien de toekomstige ambities uit het Klimaatakkoord, zoals aardgasvrij in 2050 en 49% CO2-reductie in 2030 (ten opzichte van 1990), ligt er echter een aanzienlijke verbeteropgave voor de schoolgebouwen. Deze opgave wordt verder vergroot door de geconstateerde gebreken op het gebied van binnenklimaat. Inzicht in staat van schoolgebouwen en opgave tot 2035 verbeterd Professionaliseringsslag gemaakt in afgelopen jaren Gemeenten geven aan in de afgelopen jaren verbeteringen te hebben doorgevoerd wat betreft de schoolgebouwen, waardoor meer inzicht is in de staat en in de opgave tot 2035. Dit heeft verschillende oorzaken. Ten eerste worden er nu bij elke gemeente Integrale Huisvestingsplannen (IHP’s) opgesteld. Bij de gemeenten waar al langer IHP’s werden opgesteld is de kwaliteit van het IHP verbeterd doordat deze meer richting geven dan voorheen. De IHP’s geven daarbij doorgaans een

2

Voor bestaande schoolgebouwen met een vergunningverlening voor 2012 wordt een grenswaarde van maximaal 1200ppm CO₂ gehanteerd wat zich vertaalt in Frisse Scholen Klasse C. Voor schoolgebouwen met een vergunningverlening vanaf 2012 wordt een grenswaarde van maximaal 950ppm CO 2 gehanteerd, wat zich vertaalt in Frisse Scholen Klasse B.

3

Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen, oktober 2020. ‘Beeld van ventilatie op scholen in het

funderend onderwijs in Nederland’.

7

doorlooptijd van vier jaar en geven daarbij zicht op de lange termijn opgaven voor de komende twaalf jaar (tot 2035). In de gemeenten Wassenaar en Voorschoten worden de IHP’s eens per twee jaar bijgesteld. In de gemeenten Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg gebeurt dit eens per vier jaar. Daarnaast is de verantwoordelijkheid voor onderhoud voor het primair onderwijs4 in 2015 overgeheveld van gemeenten naar schoolbesturen. Dit heeft ervoor gezorgd dat er bij schoolbesturen beter zicht is op de staat van het onderhoud en sneller acties kunnen worden genomen. Gemeente Oegstgeest geeft aan dat het inzicht bij hen door deze verandering is verminderd. Ten slotte hebben ook de verhoogde ambities een positieve bijdrage. Zo wordt in het kader van het Programma van Eisen Frisse Scholen meer aandacht besteed aan het binnenklimaat in schoolgebouwen en worden meer onderzoeken verricht op dit gebied. Basis voor opstellen van plannen rond schoolgebouwen is redelijk tot goed Gemeenten verkrijgen het inzicht in de staat van schoolgebouwen door middel van een schouw of een quick-scan. Daarnaast lijken de gemeenten goed inzicht te hebben in de wettelijke kaders en de ruimtelijke mogelijkheden. De schoolbesturen worden bij het inzicht van de staat van het gebouw betrokken en worden betrokken bij het opstellen van het IHP.

Ten slotte wordt ook de raad betrokken door het vragen van een akkoord op het IHP5, de programmabegroting en andere stukken. Deze basis leidt tot een prioritering van schoolgebouwen en maatregelen waar schoolbesturen zich op grote lijnen in kunnen vinden. Per gemeente bestaan er echter wel verbeterpunten. Zo besteden de gemeenten Wassenaar en Voorschoten relatief weinig aandacht aan de lange termijnvisie omtrent duurzaamheid van schoolgebouwen en ontbreken realistische financiële implicaties. Verder is bij Oegstgeest bij het opstellen van het IHP nog geen volledig inzicht in de bouwtechnische staat. In de gemeente Leidschendam-Voorburg lijkt voor deze aspecten meer aandacht te zijn. Afstemming tussen onderdelen van planvorming voor schoolgebouwen kan uitdaging vormen Drie belangrijke producten worden opgesteld omtrent planvorming voor schoolgebouwen: de verordening, het IHP en de meerjarenonderhoudsplannen. De gemeente stelt de verordening op en de schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de meerjarenonderhoudsplannen. De verschillende producten zijn echter niet los van elkaar te zien. Wanneer een school voor renovatie of nieuwbouw wordt opgenomen in het IHP, heeft dit gevolgen voor het meerjarenonderhoudsplan. Schoolbesturen geven aan hier rekening mee te houden en bepaalde onderhoudsmaatregelen af te schalen in dit geval.

Bij vertraging van het IHP kan de afstemming met het meerjarenonderhoudsplan een uitdaging vormen. Wanneer het gaat om enkele jaren kan het gebouw vaak in stand worden gehouden met enkele maatregelen. Langere vertragingen kunnen volgens schoolbesturen leiden tot desinvesteringen in het gebouw. Vertraging van projecten komt bij alle gemeenten in bepaalde mate voor gezien de complexiteit die soms kan bestaan door onder andere ruimtelijke vraagstukken, (financiële) capaciteit en/of monumentenbeleid. Op basis van voorhanden informatie is geen totaalbeeld van de frequentie en duur van vertragingen. Beeld van samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen is overwegend positief Het algemene beeld van de samenwerking vanuit zowel schoolbesturen als de vier gemeenten is overwegend positief. Schoolbesturen dragen bijvoorbeeld actief bij aan het opstellen van IHP’s en de prioritering van schoolgebouwen wordt met schoolbesturen afgestemd. Daarnaast worden open gesprekken gevoerd wanneer problemen of vertragingen optreden. Wel geven schoolbesturen twee aspecten aan die van negatieve invloed zijn op de samenwerking.

4

Onder het primair onderwijs vallen basisonderwijs, speciaal (basis)onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs.

5

In Leidschendam-Voorburg stelt het college het IHP vast en wordt het IHP ter informatie aan de raad gestuurd.

8

Vanwege beperkte financiële ruimte kunnen gemeenten zich niet altijd committeren aan plannen. Hierdoor wordt de gezamenlijke planvorming verhinderd. Een andere belemmerende factor die door zowel schoolbesturen als gemeenten wordt genoemd is de beperkte ambtelijke capaciteit. Dit lijkt met name te spelen in de gemeenten Wassenaar en Voorschoten, waar de werkorganisatie Duivenvoorde die verantwoordelijk is voor de schoolgebouwen in beide gemeenten wordt ontbonden. Het personeel met betrekking tot de schoolgebouwen voor beide gemeenten bestond uit één persoon. Dit kan ertoe leiden dat processen lang duren. Recent is de capaciteit op het totale onderwijsdomein met één persoon uitgebreid en het is nog onduidelijk of dit de capaciteitsproblemen heeft opgelost. Investeringen nemen voor alle gemeenten toe in de komende vijf jaar In figuur 3 worden de investeringen in uitbreiding, (vervangende) nieuwbouw en eventuele renovatie in de schoolgebouwen weergegeven voor twee perioden.6 Voor alle gemeenten zijn de investeringen de komende vijf jaar een veelvoud van de investeringen in de afgelopen vijf jaar.

Figuur 3

Investeringen in uitbreiding, (vervangende) nieuwbouw en renovatie in de periode 2016-2025, miljoen euro7

80 71

70 60 50 40

37

30

23

20 11

10 0

1

0

2

Investeringen 2016-2020

4

Investeringen 2021-2025

Bron: Gemeenten WVOLV

Het feit dat de investeringen de komende vijf jaar in de gemeenten hoger zijn dan de afgelopen vijf jaar heeft ten eerste te maken met een relatief grote opgave die er ligt voor de komende jaren: in de meeste gemeenten worden relatief meer en/of grotere schoolgebouwen vernieuwd. In de gemeenten Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest staan (per gemeente) drie schoolgebouwen tot 2025 op de planning voor (vervangende) nieuwbouw dan wel renovatie. In

6

Overige kosten blijven hiermee buiten beschouwing.

7

Investeringen in miljoen euro weergegeven boven staven in grafiek. In totaal bevat de gemeente Wassenaar 10 schoolgebouwen, Voorschoten 8 schoolgebouwen, Oegstgeest 15 schoolgebouwen en Leidschendam-Voorburg 30 schoolgebouwen.

9

Oegstgeest bedraagt de investering voor één schoolgebouw in het voortgezet speciaal onderwijs € 22 miljoen, wat meer dan de helft is van de begrote investeringen in schoolgebouwen in de gemeente voor de komende vijf jaar. Ook in Leidschendam-Voorburg staan meer schoolgebouwen op de planning dan in de afgelopen vijf jaar. Dit betreft bovendien een aantal schoolgebouwen voor het voortgezet onderwijs (VO) die relatief grote investeringen vergen. Het is aannemelijk dat de (verbeterde) IHP’s hebben bijgedragen aan de toename in investeringen. Hierdoor is meer inzicht ontstaan in de staat van de schoolgebouwen en de urgentie van maatregelen. Tot slot geven de gemeenten aan dat bouwkosten stijgen. Dit komt door onder andere stijgende bouwkosten maar ook door aanvullende eisen zoals Bijna Energie Neutrale Gebouwen (BENG)8 en het Programma van Eisen Frisse Scholen klasse B. Financiële risico’s Onrealistische uitgangspunten voor investeringsramingen in Wassenaar en Voorschoten De VNG-normbedragen vormen een indicatie voor de bouwkosten van een schoolgebouw. Deze normbedragen zijn in 2019 verhoogd met 40% om rekening te houden met de prijsontwikkelingen en toegenomen kwaliteitseisen in de afgelopen jaren. De normbedragen beslaan de basis van de bouwkosten.

Hierbij wordt nog geen rekening gehouden met aanvullende kosten voor bouwprojecten zoals voor tijdelijke huisvesting, voorbereiding en verhuizing. Daarnaast houden de normbedragen geen rekening met andere kostenverhogende factoren zoals een monumentale status. Ten slotte wordt beperkt rekening gehouden met stijgende bouwkosten. In de gemeenten Wassenaar en Voorschoten wordt vooraf geen rekening gehouden met aanvullende kosten. Bovendien worden in de programmabegroting van de gemeente Voorschoten gehalveerde normbedragen gehanteerd in de verwachting dat met innovatieve bouwmethoden deze besparing kan worden behaald.9 Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg houden wel rekening met aanvullende kosten ten opzichte van de VNG-normbedragen. Oegstgeest doet dit door een suppletie van € 420/m2 te hanteren wat neerkomt op een opslag van ongeveer 18% ten opzichte van de VNG-normbedragen uit 2021. Leidschendam-Voorburg hanteert een opslag van ongeveer 24% op basis van referentieprojecten. Daarnaast indexeren beide gemeenten de investeringen elk jaar op basis van de VNG-indexeringssystematiek. Ook in deze gemeenten wordt nog beperkt rekening gehouden met stijgende bouwkosten. De budgetteringswijze van de gemeenten Wassenaar en Voorschoten brengt aanzienlijke risico’s met zich mee.

Door de lage inschatting van de benodigde investeringen ligt het voor de hand dat deze gemeenten bij uitvoering van plannen tegen budgettaire knelpunten aanlopen. Mogelijke gevolgen hiervan zijn het niet halen van een planning in het IHP en aanpassing van het ambitieniveau in de realisatiefase van schoolgebouwen. Concurrentie van opgaven en financiële positie spelen rol bij realiseren van investeringsprogramma De vier gemeenten nemen de verwachte investeringen in schoolgebouwen voor de komende vier jaar in hun gemeentelijke programmabegroting op. Gemeenten behouden echter een zekere mate van flexibiliteit. Budgetten voor schoolgebouwen zijn namelijk niet geoormerkt waardoor gemeenten niet verplicht zijn om het aan dit doel uit te geven. Gemeenten worden verder geconfronteerd met grote opgaven op andere gebieden waar tekorten bestaan. Bij sommige gemeenten kan dit leiden tot aanpassingen in planningen. Keuzes die worden gemaakt zijn echter afhankelijk van het beleid en de prioritering die hier wordt aangebracht. Daarnaast speelt de financiële positie van gemeenten hierbij een belangrijke rol. De leencapaciteit wisselt per gemeente en bij sommige gemeenten is de nieuwbouw van één school een aanzienlijk deel van de schuld die de gemeente aan kan gaan.

8

Volgens de wet dient alle nieuwbouw per 1 januari 2021 te voldoen aan Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG).

9

Gemeente Voorschoten (2020), kadernota 2021.

10

Uitdaging door toekomstige eisen en ambities in 2030 en 2050 Wettelijke eisen voor binnenklimaat en verduurzaming vormen een uitdaging bij de opgave voor schoolgebouwen. Voor nieuwbouw zijn deze eisen door de introductie van Bijna Energieneutrale Gebouwen sinds 1 januari 2021 strenger geworden, waarbij de consequenties niet door alle gemeenten op adequate wijze in budgetten zijn opgenomen. Op de lange termijn vormen rijksambities zoals aardgasvrij in 2050 en doelstellingen rondom reducties in CO2uitstoot in 2030 een aanvullende opgave in de bestaande schoolgebouwen. Gemeenten zijn gestart met het inzichtelijk maken van de opgave, maar dit heeft nog niet geleid tot concrete planvorming. Deze opgaven vergen aanzienlijke investeringen op langere termijn. Door het ontbreken van concrete plannen is het onduidelijk of gemeenten en schoolbesturen voldoende zijn toegerust voor deze opgaven. Deze plannen zullen concreter worden wanneer Regionale Energiestrategieën en Transitievisies warmte zijn opgesteld. Aanbevelingen Hanteer realistische financiële uitgangspunten voor investeringsramingen IHP en programmabegroting Grote financiële uitdaging voor Wassenaar en Voorschoten In de gemeenten Wassenaar en Voorschoten wordt vooraf geen rekening gehouden met aanvullende kosten. Daarnaast hanteert Voorschoten gehalveerde normbedragen.

Het verdient de aanbeveling om voldoende middelen te reserveren om de opgave te realiseren. Hierbij kunnen recente normbedragen als grondslag gehanteerd worden en ook kan rekening worden gehouden met een opslag voor aanvullende kosten voor bijvoorbeeld tijdelijke huisvesting of verhuizing. Daarnaast kan ook rekening worden gehouden met kostenverhogende factoren zoals een monumentale status wat relatief vaak in Wassenaar een rol speelt. Een manier om met aanvullende kosten en kostenverhogende factoren rekening te houden zijn de suppleties die worden toegepast in de gemeente Oegstgeest of de raming van stelposten op basis van referentieprojecten die wordt toegepast in Leidschendam-Voorburg. Hierbij lijkt het ook verstandig om niet te rekenen op kostenreducties door mogelijke innovaties zoals door prefabricage. Opnemen van stijgende bouwkosten in programmabegrotingen strekt tot de aanbeveling In de afgelopen jaren zijn bouwkosten sterk gestegen. Het lijkt verstandig om hier vooraf rekening mee te houden door indexatie toe te passen in de IHP’s en de gemeentelijke programmabegrotingen.

Zorg voor voldoende capaciteit en kennis binnen de gemeente en schoolbesturen Voldoende capaciteit aandachtspunt voor Wassenaar en Voorschoten Voldoende capaciteit en kennis blijkt in de praktijk van belang om inzicht te krijgen in de opgave voor schoolgebouwen, goede plannen op te stellen en voor een sterke samenwerking. De beperkte ambtelijke capaciteit binnen de werkorganisatie Duivenvoorde worden door zowel schoolbesturen als de werkorganisatie als nadelig ervaren. Dit beperkt de gemeente in het opstellen en uitvoeren van plannen en kan ook de samenwerking met schoolbesturen schaden doordat relatief weinig tijd beschikbaar is om met elkaar in gesprek te gaan. Recent is de capaciteit op het totale onderwijsdomein met één persoon uitgebreid en het is nog onduidelijk of dit de capaciteitsproblemen heeft opgelost. Versterking van kennisdeling tussen schoolbesturen Daarnaast is voldoende capaciteit en kennis ook van belang voor de schoolbesturen in de vier gemeenten. Een aantal kleine schoolbesturen geeft aan dat het een opgave is om op de hoogte te zijn van alle verplichtingen en wettelijke kaders op rijks-, provinciaal- en gemeentelijk niveau. Grote schoolbesturen hebben deze kennis vaker in huis. Het bieden van een duidelijk overzicht van wet- en regelgeving en kennisdeling tussen schoolbesturen bieden hier mogelijkheden.

De gemeente kan hier mogelijk een verbindende rol in spelen.

11

Verbeter inzicht in de algemene staat van schoolgebouwen als basis voor planvorming IHP Goede planvorming komt alleen tot stand met een goed inzicht in de staat van de schoolgebouwen. Gemeenten gaan hier verschillend mee om. Om goed inzicht te krijgen in de staat van de schoolgebouwen zullen een aantal aspecten moeten worden meegenomen. Het is van belang om de staat van gebouwen objectief in beeld te brengen door een schouw. Dit geeft inzicht in de bouwtechnische staat van gebouwen en dit aspect is doorgaans het meest belangrijk in de prioritering. Daarnaast is inzicht nodig in de functionele staat en de ruimtebehoefte. Ook is het, gezien de toename van eisen en aandacht voor duurzaamheid en binnenklimaat, belangrijk om inzicht in deze aspecten te creëren. Bij voorkeur leidt dit tot een meting waarvan de resultaten kwantitatief vergeleken kunnen worden tussen schoolgebouwen, bijvoorbeeld door een energielabel en een binnenklimaatmeting. Ten slotte is het aan te bevelen om een overzicht van de eerdergenoemde metingen op te nemen in het IHP ter transparantie van het proces. Bied inzicht in algemene staat in het IHP Voor Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg vormt een bouwtechnische schouw de basis voor het in beeld brengen van de staat van de schoolgebouwen. Aanvullend kunnen andere aspecten in beeld zijn gebracht zoals duurzaamheid via een energiescan.

Een mogelijke verbetering zou zijn wanneer de bovengenoemde aspecten in één volledig overzicht worden beschreven en toegevoegd aan het IHP. Vroegtijdig in kaart brengen van bouwtechnische staat met name een aandachtspunt voor Oegstgeest Gemeente Oegstgeest heeft met een quick-scan wel een breed overzicht opgesteld van de staat van de schoolgebouwen op basis van criteria uit het kwaliteitskader. Dit levert scores per gebouw op die met elkaar vergeleken kunnen worden. De quick-scan is echter niet gebaseerd op een schouw van de bouwtechnische staat maar wordt onder andere aan de hand van enquêtes opgesteld.10 Schoolbesturen hebben de mogelijkheid om andere inzichten over de staat van hun gebouw naar voren te brengen en dit wordt dan verder onderzocht. Oegstgeest kan het totaalbeeld van de algemene staat van schoolgebouwen mogelijk verbeteren door een objectieve opname van de aspecten, inclusief een vroegtijdige opname van de bouwtechnische schouw van de schoolgebouwen. Breng de lange termijn-opgave van duurzaamheid in kaart Ambities op het gebied van duurzaamheid komen steeds hoger op de maatschappelijke agenda te staan. Gezien de huidige rijksambities in het kader van het Klimaatakkoord zoals aardgasvrij in 2050 en CO2-reducties in 2030, ligt er een aanzienlijke verbeteropgave voor de schoolgebouwen. Het is belangrijk om deze opgave in beeld te brengen.

Eerste stappen worden hiervoor gezet bij de onderzochte gemeenten. Zo wordt verduurzaming als actie opgenomen in het IHP bij Oegstgeest en reserveert Leidschendam-Voorburg budget om aanvullende duurzaamheids-maatregelen te treffen. Hierbij strekt het tot de aanbeveling dat concrete afspraken worden gemaakt over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen schoolbesturen en gemeenten. Dit geldt ook voor de verdeling van verantwoordelijkheden bij verbeteringen van het binnenklimaat.

10

Een opname van de bouwtechnische staat wordt in Oegstgeest drie jaar voorafgaand aan het bekostigen van een maatregel uitgevoerd.

12

1

Inleiding

In opdracht van de Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg (RKC WVOLV) brengt het EIB de schoolgebouwen van deze gemeenten nader in beeld. De centrale onderzoeksvraag is hoe de gemeente de investeringen in de nieuwbouw, vervanging en onderhoud vormgeeft en welke kosten hiermee gemoeid gaan. Om antwoord te geven op deze onderzoeksvraag heeft het EIB vragenlijsten opgesteld en uitgezet bij gemeenten om inzicht te geven in schoolgebouwen en het beleid en de kosten die hiermee gepaard gaan. Vervolgens zijn verdiepende interviews gevoerd met wethouders en ambtenaren. Ten slotte hebben vier rondetafelgesprekken plaatsgevonden met een deel van de schoolbesturen die actief zijn in de gemeenten. Aanvullend zijn documenten bestudeerd zoals de Integrale Huisvestingsplannen (IHP’s) en meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s). De opzet van dit rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt de algemene staat van de schoolgebouwen beschreven. In hoofdstuk 3 wordt het beleid van de vier gemeenten beschreven. Hierbij wordt ingegaan op de wettelijke kaders, ambities en wijze van planvorming. Ten slotte wordt in hoofdstuk 4 het financiële beeld rond schoolgebouwen in beeld gebracht.

13

14

2

Algemene staat van de schoolgebouwen

In dit hoofdstuk wordt het beeld over de vier gemeenten heen geschetst met betrekking tot de huidige staat van schoolgebouwen. Onder de algemene staat van schoolgebouwen verstaan we de combinatie van de bouwtechnische staat, de functionele staat, de energetische staat en de staat van het binnenklimaat. Onder de bouwtechnische staat verstaan we de staat van gebouwonderdelen zoals daken en muren. De functionele staat gaat over de inrichting en het ruimtegebruik. Een voorbeeld hiervan is de aanwezigheid van voldoende praktijk- en samenwerkruimtes. De energetische staat gaat over de energiezuinigheid van een gebouw en hiervoor worden bijvoorbeeld de beschikbare energielabels bekeken. Ten slotte gaat de staat van het binnenklimaat over de aanwezigheid van gezonde lucht en ventilatiemogelijkheden. Bij het beschrijven van de staat van gebouwen wordt aandacht besteed aan opvallende verschillen of overeenkomsten tussen gemeenten. Waar sprake is van uiteenlopende resultaten door (zeer) specifieke lokale aspecten, worden deze toegelicht in de aparte hoofdstukken per gemeente. Recent meer zicht op de staat van schoolgebouwen Sinds een aantal jaren hebben de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg meer zicht op de huidige staat van hun schoolgebouwen.

Alle vier de gemeenten hebben een Integraal Huisvestingsplan (IHP) vastgesteld, waarmee wordt geanticipeerd op de wettelijke verplichting om IHP’s op te stellen.11 Hierin zijn de opgaven op korte en (middel)lange termijn integraal geschetst. Uit de gevoerde gesprekken is gebleken dat het IHP handvatten biedt voor het voeren van beleid. Ten behoeve van het IHP zijn verschillende quick-scans, schouwen en onderzoeken uitgevoerd om de staat van schoolgebouwen in kaart te brengen. Een belangrijk deel van de informatie over de staat van de schoolgebouwen komt dan ook uit deze IHP’s aangevuld met vergaarde informatie uit de gevoerde gesprekken met wethouders, gemeenten en schoolbesturen. Daarnaast is het inzicht in de staat van schoolgebouwen verbeterd door de overheveling van onderhoudsverantwoordelijkheden van gemeenten naar schoolbesturen voor het primair onderwijs in 2015.12 Door deze verandering van verantwoordelijkheden voeren de schoolbesturen zelf onderhoudsmaatregelen uit, terwijl ze deze eerder moesten aanvragen bij gemeenten. Dit zorgt mogelijk voor een efficiënter proces. 2.1

Huidige staat van schoolgebouwen

De gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg kennen in totaal 63 schoolgebouwen, waarvan 47 in het basisonderwijs, elf in het voortgezet onderwijs, drie in het speciaal basisonderwijs en twee in het voortgezet speciaal onderwijs.13 Van de in totaal 63 schoolgebouwen, bevindt bijna de helft zich in de gemeente Leidschendam-Voorburg (figuur 2.1). Daarnaast bevindt bijna een kwart van de schoolgebouwen zich in de gemeente Oegstgeest. De overige schoolgebouwen zijn ongeveer gelijk verdeeld over de gemeenten Wassenaar en Voorschoten.

11

Ministerie van OCW, 9 juli 2020. Beleidsreactie onderzoeksrapport onderwijshuisvesting en het

verhuistraject voor de Europese School Bergen. 12

Voor het voortgezet onderwijs lag deze verantwoordelijkheid al bij schoolbesturen.

13

Onderwijsgebouwen waarvoor de gemeenten niet verantwoordelijk zijn worden niet meegenomen in de analyse.

15

Figuur 2.1

Aantal schoolgebouwen naar type onderwijs, per gemeente

35 30 25 20 15 10 5 0 Basisonderwijs

Wassenaar

Voortgezet onderwijs Voorschoten

Speciaal basisonderwijs Oegstgeest

Voortgezet speciaal onderwijs

Totaal

Leidschendam-Voorburg

Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG)

Er is geen volledig beeld van de staat van de schoolgebouwen. Wel zijn er een aantal factoren die indirect een beeld schetsen van de staat. Hierbij gaat het om de bouwjaren en energielabels. Daarnaast kan een beeld worden geschetst van de staat van schoolgebouwen op basis van gesprekken met gemeenten en schoolbesturen en informatie uit de IHP’s. Bouwjaren en energielabels impliceren redelijke bouwtechnische staat De verdeling van de schoolgebouwen naar leeftijd geeft geen volledigbeeld van de staat van de schoolgebouwen. Wel geven bouwjaren een voorzichtige indicatie van de opgave. Inzicht in de verdeling van bouwjaren geeft namelijk een beeld in hoeverre schoolgebouwen het einde van een gemiddelde levensduur naderen.14 Hierbij wordt echter geen rekening gehouden met het feit dat schoolgebouwen door de tijd heen (ingrijpend) worden gerenoveerd. Tussen de vier gemeenten verschillen de schoolgebouwen in termen van leeftijd (figuur 2.2). De schoolgebouwen in Wassenaar zijn relatief oud; vier van de tien schoolgebouwen stammen hier uit de vooroorlogse periode (<1946) en kennen tevens een monumentale status. De schoolgebouwen in Voorschoten zijn relatief nieuw. Hier zijn vijf van de acht schoolgebouwen gebouwd na 2000.

De leeftijdsverdeling van schoolgebouwen in zowel Oegstgeest als Leidschendam-Voorburg komt meer overeen met de gemiddelde leeftijdsverdeling van schoolgebouwen in WVOLV zoals geschetst in figuur 2.3 (linker cirkeldiagram). Figuur 2.3 geeft de leeftijdsverdeling van schoolgebouwen in WVOLV en Nederland weer naar bouwjaarklasse. Op nationaal niveau is ongeveer 60% van de schoolgebouwen gebouwd na 1974. Dit geldt ook voor de gemeenten WVOLV. Van het deel dat hier gebouwd is na 1974, is een relatief groot deel afkomstig uit de periode na 1994. Ongeveer 40% van de gebouwen is voor 1974 gebouwd waarvan het merendeel afkomstig is uit de periode 1946-1973. In de sectorale

14

Volgens het onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2016) worden schoolgebouwen gemiddeld na 69 jaar vervangen.

16

routekaart voor de verduurzaming van schoolgebouwen worden schoolgebouwen uit de periode voor 1978 getypeerd als gebouwen met een matige of slechte kwaliteit, waarbij veelal vervanging of ingrijpende renovaties nodig zijn. De gebouwen na 1978 komen in aanmerking voor vervanging na levensduur.

Figuur 2.2

Aantal schoolgebouwen naar bouwjaarklasse, per gemeente

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Wassenaar

Voorschoten

<1946

1946-1973

Oegstgeest

1974-1993

1994-2015

Leidschendam-Voorburg

>2015

Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG), bewerking EIB

17

Figuur 2.3

Verdeling schoolgebouwen WVOLV (links) en Nederland (rechts) naar bouwjaarklasse, procenten

WVOLV

8%

Nederland

9%

14%

16%

24%

31%

24%

29%

27%

18%

<1946

1946-1973

1974-1993

1994-2015

>2015

Bron: Basisregistratie Adressen Gebouwen (BAG), bewerking EIB

Net als bouwjaren geven energielabels geen volledig beeld van de staat van de schoolgebouwen, maar wel een indicatie van de energetische staat. Zo kunnen bepaalde relatief laagdrempelige maatregelen zijn genomen die bijdragen aan een gunstig energielabel. Deze maatregelen kennen echter geen directe relatie met de staat van de schoolgebouwen. Tegelijkertijd geldt dat een gunstig energielabel niet zomaar kan worden behaald wanneer een schoolgebouw in zeer slechte staat verkeert. Een klein deel van de schoolgebouwen heeft een energielabel opgegeven in de energielabeldatabase van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).15 Figuur 2.4 geeft de energielabels in de vier gemeenten weer (peildatum 1 augustus 2020). Van de schoolgebouwen die een energielabel hebben, lijkt het beeld positief omdat een groot deel label A heeft. Dit hangt samen met het feit dat een energielabel vaak wordt aangevraagd na nieuwbouw of renovatie. Op basis van voorhanden informatie lijkt voor ongeveer 70% van de schoolgebouwen het energielabel onbekend te zijn. Uit de gesprekken is gebleken dat energielabels bij schoolbesturen soms bekend zijn, maar niet worden geregistreerd. Het registreren van energielabels is niet verplicht en wordt als extra werk gezien.

Gezien de bouwjaren van de schoolgebouwen is het aannemelijk dat een groot deel van de ‘onbekende’ energielabels tot de slechtere energielabelklassen behoort. Dit wordt ondersteund door het IHP en de quick-scan van Voorschoten en Oegstgeest, waarin wordt aangegeven dat de energetische staat voor het merendeel van de gebouwen matig tot slecht is. Voor Wassenaar en Leidschendam-Voorburg ontbreekt een volledig beeld maar ook hier lijkt ruimte voor verbetering.

15

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland houdt een database bij waarin gegevens met betrekking tot de energielabels voor verschillende typen gebouwen (scholen, kantoren, etc.) zijn opgenomen.

18

Figuur 2.4

Energielabelverdeling schoolgebouwen Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg, procenten

14%

5% 5% 1% 2% 2%

71%

A

B

C

D

E

F

G

Energielabel onbekend

Bron: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)

Schoolgebouwen voldoen aan functionele eisen De functionele staat is de mate waarin een schoolgebouw past bij de onderwijsvorm. Aangezien het onderwijs zich voortdurend ontwikkelt tijdens de levensduur van een gebouw, kan niet verwacht worden dat de functionele staat altijd volledig aansluit op de wensen van schoolbesturen. Op basis van gesprekken met schoolbesturen kan echter worden geconcludeerd dat de functionele staat in de regel ook volgens schoolbesturen voldoet om onderwijs te geven. Zaken als kleine klaslokalen en het ontbreken van praktijkruimten worden als hinderlijk ervaren, maar staan het geven van adequaat onderwijs niet direct in de weg. Binnenklimaat in schoolgebouwen voldoet niet aan Programma van Eisen ‘Frisse Scholen’ Het algemene beeld rond het binnenklimaat in de schoolgebouwen is dat deze niet voldoet aan de huidige normen in het kader van het Programma van Eisen ‘Frisse Scholen’ volgens zowel schoolbesturen als gemeenten. Uit de gesprekken blijkt dat er geen sterk verband lijkt te bestaan tussen leeftijd en binnenklimaat. Binnenklimaatproblemen komen voor in verouderde schoolgebouwen waar geen installaties bestaan en scholen veelal gebruik moeten maken van natuurlijke ventilatie. In nieuwere schoolgebouwen zijn vaak installaties aanwezig maar leidt dit niet altijd tot het gewenste resultaat.

In het kader van de coronacrisis is de binnenklimaatproblematiek hoger op de landelijke agenda komen te staan. Uit een onderzoek van Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen is gebleken dat op nationaal niveau 38% van de schoolgebouwen voldoet aan gestelde normen en 11% niet voldoet aan gestelde normen. Voor de overige 51% zijn de resultaten vooralsnog onbekend. De PO-raad, VO-raad en het Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen pleiten

19

voor vervolgonderzoek om een representatiever beeld te verkrijgen van de luchtkwaliteit in schoolgebouwen. Aanzienlijke opgave schoolgebouwen in licht van toekomstige ambities voor 2030 en 2050 Naar huidige maatstaven verkeren de schoolgebouwen in redelijke staat en voldoen ze aan functionele eisen. Gezien de toekomstige ambities uit het Klimaatakkoord, zoals aardgasvrij in 2050 en 49% CO2-reductie in 2030, ligt er echter een aanzienlijke verbeteropgave voor de schoolgebouwen. Deze opgave wordt verder vergroot door de geconstateerde gebreken op het gebied van binnenklimaat.

20

3

Beleid

In dit hoofdstuk wordt het beleid en de besluitvorming binnen de vier gemeenten rond de schoolgebouwen toegelicht. Hierbij wordt gestart met het schetsen van de wettelijke kaders. Vervolgens lichten we de organisatie en samenwerking tussen schoolbesturen en gemeenten toe. Daarna lichten we de planvorming toe waarbij aandacht wordt besteed aan de totstandkoming van plannen voor nieuwbouw, renovatie en onderhoud. Ten slotte gaan we in op aspecten rond duurzaamheid, binnenklimaat, stedenbouw, monumentenbeleid en toegankelijkheid. 3.1

Wettelijke kaders schoolgebouwen

Gemeenten verantwoordelijk voor nieuwbouw en uitbreiding Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor huisvesting van het primair en voortgezet onderwijs en dragen de kosten voor (vervangende) nieuwbouw en uitbreiding. Hiervoor ontvangen ze een budget via het Gemeentefonds. Deze zorgplicht wordt door gemeenten uitgewerkt in een verordening waarin de ‘spelregels’ voor schoolbesturen en de gemeente worden vastgelegd. Gemeenten hebben de mogelijkheid hun verantwoordelijkheden door te decentraliseren naar schoolbesturen. Bij nieuwbouw moeten schoolgebouwen voldoen aan het geldende Bouwbesluit. Op het gebied van duurzaamheid impliceert dit Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en op het gebied van binnenklimaat dienen de gebouwen te voldoen aan het Programma van Eisen Frisse Scholen klasse B. Voor renovatie wordt over het algemeen meer maatwerk gehanteerd. Bij ingrijpende renovaties moet volgens het Bouwbesluit aan nieuwbouweisen voldaan worden. Daarnaast bestaan ook lange termijn verplichtingen en verwachte wetgeving.

Zo is in het Klimaatakkoord afgesproken dat alle gebouwen voor 2050 aardgasvrij zijn.16 Voor de verduurzaming van schoolgebouwen is tevens een routekaart opgesteld.17 Daarnaast is in een brief aan de Kamer van 9 juli 2020 voorgenomen om het vaststellen van een IHP verplicht te maken.18 Hierbij dient het beleid en het investeringsprogramma voor vier jaar te worden vastgelegd met een doorkijk van ten minste 12 jaar na deze periode. Schoolbesturen verantwoordelijk voor onderhoud Schoolbesturen kennen een onderhoudsplicht met betrekking tot hun schoolgebouwen, waarbij zij verantwoordelijk zijn voor het onderhoud, gebruik en aanpassingen. De verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen voor het primair onderwijs ligt per januari 2015 bij schoolbesturen. Voor het voorgezet onderwijs was dit al het geval. Schoolbesturen worden daarnaast verplicht een meerjarenonderhoudsplan op te stellen op basis van een bouwtechnische inspectie. Dit voornemen is eveneens opgenomen in de kamerbrief van 9 juli 2020. Daarnaast hebben schoolbesturen in het primair onderwijs te maken met een investeringsverbod en mogen ze niet investeren in nieuwbouw of uitbreiding van schoolgebouwen. In het voortgezet onderwijs mogen schoolbesturen gelden die uit de exploitatie overblijven investeren in nieuwbouw.

16

Ministerie van EZK e.a. (2019). Klimaatakkoord. Den Haag.

17

PO-raad, VO-raad en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (2020), Sectorale routekaart voor verduurzaming schoolgebouwen in het primair en voortgezet onderwijs.

18

Ministerie van OCW, 9 juli 2020. Beleidsreactie onderzoeksrapport onderwijshuisvesting en het

verhuistraject voor de Europese School Bergen

21

Verantwoordelijkheden rond renovatie nog niet volledig belegd De verdeling van verantwoordelijkheden bij renovaties is tot op heden nog niet in de wet vastgesteld. Schoolbesturen in het primair onderwijs kennen tevens een investeringsverbod. Wel is in de hiervoor genoemde kamerbrief voorgenomen om renovatie als voorziening in de wet op te nemen. Het uitgangspunt is dat renovatie wordt beschouwd als volwaardig alternatief voor nieuwbouw. Daarnaast wordt het investeringsverbod versoepeld. Verduurzaming van schoolgebouwen betreft gezamenlijke opgave Ook de verantwoordelijkheden voor duurzame schoolgebouwen zijn niet bij één partij belegd.19 Bij nieuwbouw zijn de gemeenten verplicht om Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) te realiseren. In bestaande gebouwen moeten volgens de Wet Milieubeheer energiebesparende maatregelen gerealiseerd worden door schoolbesturen met een terugverdientijd van minder dan vijf jaar wanneer een instelling meer dan 50.000 kWh of 25.000 m3 gas verbruikt per jaar.20 Schoolbesturen kennen weliswaar een investeringsverbod maar mogen wel investeren in duurzaamheid wanneer de investeringen een redelijke terugverdientijd kennen en zich redelijkerwijs verhouden tot het eigen vermogen.21 3.2

Organisatie en samenwerking

Hieronder wordt beschreven hoe de verantwoordelijkheden zijn verdeeld, welke ambitieniveaus worden gehanteerd en hoe de samenwerking tussen de gemeente, schoolbesturen en de raad verloopt in de vier gemeenten. Naast deze partijen zijn vaak geen andere partijen direct betrokken bij besluitvorming rond onderwijs. Wel kunnen meerdere partijen betrokken zijn wanneer het gebouw naast onderwijs ook andere functies kent. Verantwoordelijkheden lopen volgens wettelijke kaders, renovatie nog veelal grijs gebied Op het gebied van taakverdeling volgen de vier gemeenten de wettelijke kaders waarbij de gemeente verantwoordelijk is voor nieuwbouw en uitbreiding en schoolbesturen voor onderhoud. Om deze taak vorm te geven stellen de gemeenten verordeningen en IHP’s op. In de onderzochte gemeenten is geen sprake van doordecentralisatie van verantwoordelijkheden van gemeenten naar schoolbesturen. Renovatie wordt door gemeenten soms nog aangegeven als grijs gebied. Een duidelijk begrip van renovatie ontbreekt. Oegstgeest onderscheidt bijvoorbeeld drie niveaus van renovatie: vernieuwbouw, een upgrade en verduurzaming. Daarnaast is de verdeling van verantwoordelijkheden voor renovatie niet altijd helder. Bij de gemeenten waar de verantwoordelijkheid al duidelijker verdeeld is, lijkt het initiatief met name bij gemeenten te liggen.

Gemeente Oegstgeest ziet renovatie bijvoorbeeld als haar verantwoordelijkheid en neemt ook schoolgebouwen met deze maatregel op in het IHP. De verdeling van investeringen in renovatie moet nog duidelijk worden. Raad op verschillende momenten betrokken bij besluiten omtrent schoolgebouwen De raad wordt op verschillende momenten betrokken bij de besluitvorming. Ten eerste wordt het IHP voorgelegd aan de raad en moet zij hiermee akkoord gaan. Verder worden bouwvoorstellen voorgelegd aan de raad, geeft ze akkoord op een definitief voorstel en keurt ze een budgetaanvraag goed. Daarnaast keurt de raad in de meeste gemeenten de programmabegroting goed waarin de kredietaanvraag afkomstig uit het IHP wordt opgenomen. In Leidschendam-Voorburg wordt het IHP door het college vastgesteld en ter informatie aan de raad gestuurd. Ook worden eventuele andere stukken ter goedkeuring of kennisgeving aan de raad voorgelegd. Ervaring rond samenwerking tussen schoolbesturen en gemeenten overwegend positief Over het algemeen wordt door gemeenten een positief beeld geschetst van de samenwerking met schoolbesturen. Schoolbesturen dragen bijvoorbeeld actief bij aan het opstellen van IHP’s 19

De gevolgen worden toegelicht in paragraaf 3.5.

20

https://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/energie-besparen/informatieplichtenergiebesparing/bedrijven-en-instellingen

21

https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/investeren-in-het-schoolgebouw-wat-mag-wel-en-wat-mag-niet

22

en de prioritering van schoolgebouwen wordt met schoolbesturen afgestemd. Daarnaast worden open gesprekken gevoerd wanneer problemen of vertragingen optreden. Het beeld van schoolbesturen over de samenwerking met gemeenten is ook overwegend positief, maar meer wisselend. Het beeld is dat zij goed worden meegenomen in het opstellen van het IHP en de te nemen besluiten. Wel geven schoolbesturen twee aspecten aan die van negatieve invloed zijn op de samenwerking. Vanwege beperkte financiële ruimte kunnen gemeenten zich niet altijd committeren aan plannen. Hierdoor wordt de gezamenlijke planvorming verhinderd. Een andere belemmerende factor die door zowel schoolbesturen als gemeenten wordt genoemd is de beperkte ambtelijke capaciteit. Dit lijkt met name te spelen in de gemeenten Wassenaar en Voorschoten, waar de werkorganisatie Duivenvoorde die verantwoordelijk is voor de schoolgebouwen in beide gemeenten wordt ontbonden. Het huidige personeel met betrekking tot de schoolgebouwen voor beide gemeenten bestaat uit één persoon. Dit kan ertoe leiden dat processen lang duren. Het aantal medewerkers op het totale programma van onderwijs is voor de twee gemeenten recent uitgebreid, waarmee het totaal aantal werknemers op dit domein uitkomt op vier personen en een ondersteuner. Het is nog niet duidelijk of dit de capaciteitsproblemen volledig heeft verholpen.

Grote schoolbesturen kennen voordelen ten opzichte van kleine schoolbesturen De grotere schoolbesturen kennen een aantal voordelen ten opzichte van kleinere schoolbesturen. Ten eerste hebben grotere schoolbesturen vaak iemand in dienst of huren zij iemand in die op de hoogte is van wetgeving en zich focust op schoolgebouwen. Kleine schoolbesturen hebben hiervoor minder middelen en missen soms de kennis. Ten tweede kunnen grotere schoolbesturen schuiven in onderhoudsbudgetten tussen schoolgebouwen zodat hier efficiëntere keuzes kunnen worden gemaakt. Hierdoor lijkt het alsof grote schoolbesturen enkele voordelen kennen ten opzichte van kleine schoolbesturen. 3.3

Beleidsambities

Ambitieniveaus binnenklimaat en duurzaamheid volgen wettelijke kaders Bij nieuwbouw worden op het gebied van duurzaamheid en binnenklimaat wettelijke kaders gevolgd en kijken gemeenten naar de eisen omtrent Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) en Frisse Scholen klasse B. Een aantal gemeenten geeft aan verder te kijken naar mogelijkheden voor bijvoorbeeld (volledig) Energieneutrale Gebouwen (ENG) bij nieuwbouw. Echter, de financiële middelen hiervoor zijn doorgaans beperkt. In het kader hiervan heeft LeidschendamVoorburg tot 2050 extra budget gereserveerd. De aspecten duurzaamheid en binnenklimaat worden daarnaast betrokken bij renovatie. Zoals eerder vermeld ontbreekt een duidelijk begrip van renovatie. Onder renovatie kunnen rigoureuze maatregelen worden verstaan maar ook laagdrempelige maatregelen. De mate waarin maatregelen op het gebied van duurzaamheid en het binnenklimaat gerealiseerd kunnen worden zullen hierdoor verschillen. Voor bestaande schoolgebouwen zijn binnen de gemeenten over het algemeen geen duidelijke korte termijn ambities voor duurzaamheid. Wel zijn er landelijke ambities vanuit de rijksoverheid voor de lange termijn zoals aardgasvrij en CO2-neutraal. Aanvullend kunnen er gemeentelijke ambities van toepassing zijn. Zo streeft de gemeente Wassenaar naar CO2neutraliteit in 2040.

In paragraaf 3.4 wordt verder ingegaan op de acties die bij bestaande schoolgebouwen worden genomen. 3.4

Planvorming

Concrete planvorming opgesteld in IHP In alle vier de gemeenten is een IHP vastgesteld; in Wassenaar en Voorschoten voor het eerst in 2019 en 2020. In Oegstgeest is het IHP opgesteld in 2021 en in Leidschendam-Voorburg zijn voor het primair en voortgezet onderwijs IHP’s opgesteld in 2019 en 2017, respectievelijk. In Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg was eerder al een IHP opgesteld, respectievelijk in 2012 en 2011.

23

Bij de meest recente IHP’s zijn verbeteringen doorgevoerd. Oegstgeest geeft bijvoorbeeld aan dat het IHP richtinggevender is doordat de gemeente nu reserveringen voor investeringen doorvoert in de programmabegroting. De IHP’s hebben doorgaans een doorlooptijd van vier jaar met een doorkijk voor ongeveer 12 jaar erna en sluiten hiermee aan op de aangekondigde wetgeving die het opstellen van IHP’s verplicht gaat stellen.22 Gemeente verkrijgt inzicht in staat van schoolgebouwen tijdens opstellen van IHP Elke gemeente voert een schouw of een ‘quick-scan’ uit om een beeld te krijgen van bijvoorbeeld de bouwtechnische staat, de functionele staat, de energetische kwaliteit en/of het binnenklimaat. Bij een schouw wordt dit objectief in beeld gebracht en bij een quick-scan deels subjectief op basis van enquêtes en vragenlijsten. Daarnaast nemen gemeenten ook de inhoud van meerjarenonderhoudsplannen mee bij het bepalen van de staat. Op basis van deze aspecten ontstaat een beeld van de staat van schoolgebouwen, al ontbreekt hierbij veelal een relatie met een gekozen standaard of (toekomstige) ambities in het kader van het Klimaatakkoord zoals aardgasvrij in 2050 en doelstellingen omtrent de reductie van CO2uitstoot in 2030. Hierdoor kunnen gebouwen wel met elkaar vergeleken worden, maar is niet duidelijk van welk deel van de schoolgebouwen de staat naar wens is.

Op basis van het inzicht wordt een selectie van schoolgebouwen gemaakt die in aanmerking komt voor nieuwbouw, renovatie of uitbreiding. In Oegstgeest bestaat tevens de optie om gebouwen te verduurzamen. Deze selectie en andere inzichten zoals ruimtelijke ontwikkelingen en leerlingenprognoses worden opgenomen in de IHP’s, waarna de IHP’s worden besproken met schoolbesturen. Alle gesproken schoolbesturen zijn met de uiteindelijke IHP’s akkoord gegaan. Bouwtechnische staat, functionele staat en ruimtevraag belangrijke redenen voor maatregelen Bij elke gemeente bevat het IHP een selectie van schoolgebouwen waarbij in de komende vier tot twaalf jaar maatregelen genomen moeten worden. Op basis van gesprekken met schoolbesturen kan worden gesteld dat zij zich grotendeels kunnen vinden in deze prioritering. De belangrijkste criteria om schoolgebouwen in het IHP op te nemen zijn de mate van veroudering op het gebied van de bouwtechnische staat en de functionele staat. Hiernaast speelt ook ruimtevraag een belangrijke rol. Deze wordt in kaart gebracht door leerlingenprognoses en het bekijken van de spreiding van het aanbod. Een ruimtetekort kan leiden tot een uitbreiding met een aantal lokalen of tot renovatie of nieuwbouw. Het verschilt per gemeente hoe deze drie factoren worden meegenomen en welke rol ze krijgen.

Zo stelt het IHP van de gemeente Wassenaar voor om eerst ruimtetekorten op te lossen en vervolgens functionele en/of bouwtechnische knelpunten. Het is echter niet in elk IHP duidelijk hoe de prioritering op basis van de drie eerdergenoemde factoren plaatsvindt. Factoren als duurzaamheid en binnenklimaat worden tijdens een schouw of een quick-scan wel meegenomen maar zijn niet leidend in de keuze om bij een bepaalde school maatregelen te nemen. De bouwtechnische staat en ruimtebehoefte lijken belangrijker in de prioritering van schoolgebouwen. Meerjarenonderhoudsplannen kennen doorgaans een looptijd van 20 jaar De schoolbesturen zijn verplicht voor het onderhoud van de gebouwen en stellen hiervoor meerjarenonderhoudsplannen op. De looptijd van deze plannen is doorgaans 20 jaar. Maatregelen variëren van groot onderhoud, bijvoorbeeld het vervangen van kozijnen of dakbedekking, tot kleinere maatregelen zoals keuringen van installaties en onderhoud aan noodverlichting. Naast meerjarenonderhoudsplannen laten sommige schoolbesturen ook aanvullende analyses uitvoeren omtrent de kwaliteit van de schoolgebouwen.

22

Ministerie van OCW, 9 juli 2020. Beleidsreactie onderzoeksrapport onderwijshuisvesting en het

verhuistraject voor de Europese School Bergen.

24

Probleem van split-incentives wordt herkend De gescheiden geldstromen voor het onderwijsvastgoed kunnen in theorie tot suboptimale investeringen leiden en bemoeilijken het sturen op total cost of ownership.23 Een voorbeeld hiervan is dat schoolbesturen weinig onderhoud uitvoeren om mogelijk eerder voor nieuwbouw of renovatie in aanmerking te kunnen komen. Dit mechanisme wordt herkend maar praktijkvoorbeelden zijn schaars en gemeenten hebben niet het gevoel dat onderhoud als drukmiddel wordt gebruikt. Wel komt het voor dat schoolbesturen het onderhoud afschalen wanneer een school in het IHP staat opgenomen. Wanneer deze plannen vertraging oplopen kan het voorkomen dat het onderhoud voor een schoolgebouw wordt beperkt en de gemeente nieuwbouw of renovatie uitstelt. De gemeenten geven aan dat deze situaties voorkomen maar dat schoolbesturen goed op de hoogte zijn in dit geval. Ook schoolbesturen herkennen dit en geven aan dat het lastig kan zijn om onderhoud goed te plannen in dit soort situaties. Soms moeten maatregelen genomen worden die schoolbesturen zien als desinvesteringen in een oud gebouw. 3.5