Syntrophos Bijlage 4. Adviesnota 'Organisatievorm strategische herorientatie GR Syntrophos'

Advies organisatievorm GR Syntrophos ten behoeve van strategische heroriëntatie

Een nadere uitwerking van de in de strategische heroriëntatie gekozen organisatievorm voor de gemeenschappelijke regeling Syntrophos.

J J J

Versie: 5 maart 2026

www.ppim-it.nl

Versie 20260305-1

1

Inleiding De samenwerking tussen de gemeenten Nissewaard, Voorne aan Zee en hun gemeenschappelijke regeling Syntrophos bevindt zich in een fase van heroriëntatie. De deelnemers van de huidige gemeenschappelijke regeling zijn eind 2025 gestart met gezamenlijk traject om de rol, organisatievorm en opdracht van de gemeenschappelijke regeling te herzien. In de opdracht is gekozen voor een benadering langs drie samenhangende deelprojecten: 1. 2. 3.

Heroverweging van het takenpakket en de governance van de gemeenschappelijke regeling. Het komen tot een eenvoudige, evenwichtige en voorspelbare kostenverdeling. Het versterken van de gezamenlijke aanpak van informatieveiligheid en dataregie.

Dit advies volgt op een discussiestuk. Beiden richten zich op het eerste deel van de opdracht, en meer specifiek op de vorm van de samenwerking. Het discussiestuk was bedoeld als achtergrond bij een werksessie op 25 februari 2026 ten behoeve van strategische heroriëntatie. De uitkomst van de werksessie heeft geleid tot de nadere uitwerking van het gewenste scenario is dit advies.

Versie 20260305-1

2

Inhoudsopgave Inleiding ....................................................................................................................................... 2 1

Huidige situatie ..................................................................................................................... 4

2

Advies: bedrijfsvoeringsorganisatie handhaven, regeling en sturing herzien ............................. 5 2.1 Nadere toelichting op het advies .................................................................................................. 5

3

4

5

Juridische vormen ................................................................................................................. 8 3.1

Juridische vormen in één overzicht ....................................................................................... 8

3.2

Alle varianten kort toegelicht ................................................................................................ 9

Uitgangspunten................................................................................................................... 12 4.1

Welke vragen dienen we te beantwoorden? ......................................................................... 12

4.2

Belang, aard van de taken en organisatie ............................................................................. 12

4.3

Juridische vorm, bestuurlijk & financieel belang................................................................... 13

Nader te verkennen varianten .............................................................................................. 13 5.1

Kaders .............................................................................................................................. 13

5.2

Besproken scenario’s ......................................................................................................... 14

Versie 20260305-1

3

1

Huidige situatie

Syntrophos functioneert als een shared service center (SSC) voor de gemeenten Nissewaard en Voorne aan Zee, met een bestuur dat bestaat uit vertegenwoordigers van beide gemeenten en een managementteam dat verantwoordelijk is voor de dagelijkse operatie. Daarnaast is er nog een uitgebreide overlegstructuur opgezet, waarmee verschillende onderwerpen, projecten en de dagelijkse operationele gang van zaken worden afgestemd. De gemeenschappelijke regeling Syntrophos is ingericht als een beheerorganisatie. De opdracht van de gemeenschappelijke regeling luidt: “Het realiseren en behouden van de aanwezige benodigde informatievoorzieningen en het eTiciënte en professionele beheer daarvan ten behoeve van de deelnemende gemeenten en de coördinatie van ICT- activiteiten in verband met de verdere ontwikkeling van de in de dienstverleningsovereenkomsten opgesomde activiteiten. Daarnaast kan de Bedrijfsvoeringsorganisatie met toestemming van het bestuur eveneens werkzaamheden verrichten op voormeld terrein ten behoeve van niet-deelnemende organisaties.” Bron: GR Syntrophos versie 1.4

De dienstverlening van Syntrophos omvat de ICT-infrastructuur, applicatiebeheer, het werkplekconcept, GEO-informatie en data-analyse. De wijze van samenwerking is vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling (GR) op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Gekozen is om een ‘bedrijfsvoeringsorganisatie’ op te richten, wat een publiekrechtelijke constructie is, specifiek bedoeld voor het onderbrengen van bedrijfsvoeringstaken. Deze opzet zorgt voor ruim voldoende democratische legitimatie, maar veroorzaakt ook de nodige complexiteit. De dienstverlening van Syntrophos aan de deelnemers valt binnen deze opdracht uiteen in twee sets van afspraken: een dienstverlening PDC en een Samenwerking PDC. Beiden zijn verschillend van aard. De onderdelen van de Samenwerking PDC zijn in de strategische heroriëntatie onderwerp van onderzoek en daarmee ontstaat een directe behoefte om tevens de gekozen samenwerkingsvorm te evalueren. In de leidende principes voor samenwerking en dienstverlening luidt het eerste principe: “sturing en besluitvorming door de gemeenten”. De verdere uitwerking van dit principe beschrijft de kenmerken van een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie, waarbij Syntrophos zich richt op de uitvoering en het bieden van objectieve informatie die nodig zijn voor de deelnemers om te kunnen sturen.

Versie 20260305-1

4

2 Advies: bedrijfsvoeringsorganisatie handhaven, regeling en sturing herzien Advies: handhaaf de huidige bedrijfsvoeringsorganisatie, maar herzie de regeling, overlegstructuur en mandatering grondig. Gebruik hiervoor de wettelijke ruimte om bestuurlijke taken te mandateren aan de gemeentesecretarissen, om daarmee de bestuurlijke component in de aansturing van de gemeenschappelijke regeling te minimaliseren. Dit advies betreft de te maken hoofdkeuze, maar het is de nadere invulling van vele details die de feitelijke uitwerking in de praktijk zullen bepalen. Aanvullend advies is daarom om tijd te reserveren voor het herzien van de regeling en daarbij gebruik te maken van de aangedragen voorbeelden. Het is daarbij aan te bevelen om in één keer de regeling, het mandaatbesluit, PDC en de overige bestaande governance-documenten, zoals ‘Regelgeving & Organisatie Syntrophos 2023’ te herzien, aangezien de combinatie van deze afspraken de feitelijke gang van zaken en mandaat van betrokkenen bepalen.

2.1 Nadere toelichting op het advies

Scenario 4.2.2 combineert veel van de zaken die als wens of randvoorwaarde zijn meegegeven in de overwegingen. Deze vorm biedt continuering van de bestaande gemeenschappelijke regeling, waarmee bedrijfscontinuïteit op vrijwel alle vlakken is gegarandeerd. De organisatievorm wijzigt in feite niet, alleen de spelregels – ofwel regeling – waarlangs wordt gewerkt wordt grondig herzien. Belangrijk is wel: wijzigingen in de regeling van de gemeenschappelijke regeling vragen altijd om besluitvorming door beide gemeenteraden. Als we kijken naar de basisvragen, dan zien we: 1. Een beperkt openbaar belang, waar deze regeling goed bij past. 2. De uitvoering van doe-taken, geen bevoegdheden. 3. Wijziging in taakbehartiging door de huidige GR is voor de ICT-gerichte PDC niet gewenst, dus dat kan met deze vorm ongewijzigd blijven 4. De bedrijfsvoeringsorganisatie is bedacht voor deze situatie en is daarmee juridisch een passende oplossing. 5. Het bestuurlijk belang is daarin ook op passende wijze georganiseerd, met ruimte voor vermindering van directe betrokkenheid waar zinvol. 6. Ook het financieel belang is relatief eenvoudig en transparant met de bedrijfsvoeringsorganisatie Aanvullend kwamen uit de strategische heroriëntatie de volgende relevante aspecten: -

Continuïteit – het belang van continuïteit van de basisdienstverlening is groot. Door niet aan de juridische vorm te tornen, kunnen veel zaken onverstoorbaar doorlopen. Betaalbaar – de bedrijfsvoeringsorganisatie is relatief eenvoudig en transparant op het vlak van financiën. Verbeteringen hierin dienen niet gezocht te worden in een andere vorm. Toekomstbestendig – de bedrijfsvoeringsorganisatie heeft geen invloed op de toekomstbestendigheid van de gemeenschappelijke regeling.

Versie 20260305-1

5

-

Veranderende context – de bedrijfsvoeringsorganisatie heeft geen invloed op de wendbaarheid van de gemeenschappelijke regeling. Scope ‘Samenwerkende PDC’ – Met deze versmalling van de rol van de gemeenschappelijke regeling komt de rol van Syntrophos nog dichter te liggen bij de natuurlijke rol van een bedrijdsvoeringsorganisatie. Kleinere rol bestuur – Er leeft een behoefte om de bestuurlijke component in de governance van de samenwerking te verkleinen. Dit zou de complexiteit van de besturing moeten reduceren en het onderwerp ICT terugbrengen tot een bedrijfsvoerings-onderwerp met relatief beperkte bestuurlijke aandacht. Dit kan goed binnen de bedrijfsvoeringsorganisatie, zie hieronder een uitgebreide toelichting op dat onderwerp.

Kleinere rol bestuur Eén van de wensen die is benoemd is het vereenvoudigen van de sturing door een minder prominente rol van college van B&W in het bestuur. Dit kan op verschillende manieren worden ingericht, maar de crux van dit voorstel is om te kiezen voor een regeling waarin het bestuur van de gemeenschappelijke regeling een belangrijk deel van de bevoegdheden mandateert aan de gemeentesecretarissen van de gemeenten. Welke taken dat zijn, wat dan de rol is van de directeur van de gemeenschappelijke regeling en hoe de overlegstructuur precies is vormgegeven zijn daarbinnen onderdeel van nadere invulling. Over de samenstelling van het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie Volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is het maar zeer beperkt mogelijk om in het bestuur een andere samenstelling dan leden van het college van B&W te benoemen. De bedrijfsvoeringsorganisatie kent slechts één bestuursorgaan: het bestuur en kent niet het onderscheid van een algemeen en dagelijks bestuur. Dit verklaart deels ook waarom de wetgever de bedrijfsvoeringsorganisatie heeft beperkt tot bedrijfsvoerings-en uitvoeringstaken en waarom het bestuur uitsluitend uit collegeleden mag bestaan: de verantwoording loopt direct via de individuele deelnemende colleges terug naar hun gemeenteraden.

De enige uitzondering hierop is dat de in 2022 herziene Wgr stelt dat indien de regeling uitsluitend strekt tot behartiging van opleiding en vorming van ambtenaren, de gemeentesecretaris als lid van het bestuur kan worden aangewezen. In deze situatie is dat niet van toepassing, want de taak van Syntrophos is een veel bredere. De Wgr biedt wel ruimte voor diTerentiatie en flexibiliteit in de inrichting van de gemeenschappelijke regeling zelf. En hoewel de gemeentesecretaris geen formele rol als bestuurder kan invullen, is het via een mandatering wel mogelijk om de rol van de bestuurders te verkleinen. Een te ruim mandaat van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling aan de gemeentesecretarissen creëert potentieel een dubbele loyaliteit: de gemeentesecretaris is dan zowel ambtelijk eindverantwoordelijke voor zijn eigen gemeente als gemandateerd ‘bestuurder’ van de gemeenschappelijke regeling. Er dient in het proces van herontwerp van de regeling(en) zeker bij het mandateren van zaken - voldoende ruimte te worden ingebouwd voor het juridisch toetsen van de gemaakte afspraken.

Versie 20260305-1

6

Directieconstructie – heeft niet de voorkeur voor deze situatie De directieconstructie is het meest vergaand. Dit model creëert in feite een tweelagenstructuur, zoals die normaal ontbreekt in de bedrijfsvoeringsorganisatie: collegeleden als strategisch bestuur en gemeentesecretarissen als operationele directie. Deze vorm zien we voornamelijk bij brede werkorganisaties, die alle ambtelijke taken binnen een bedrijfsvoeringsorganisatie hebben ondergebracht, zoals de ABG-gemeenten en HLT Samen. Hier vormen de gemeentesecretarissen van de betreTende gemeenten samen een directie van de werkorganisatie. Deze vorm past goed bij een gemeenschappelijke regeling met een brede taakopvatting en een omvangrijkere organisatie. Het past minder goed bij een smalle taakopvatting, zoals alleen ICT en een kleine organisatie. Mandatering – geadviseerde oplossing Een beter passende oplossing is om te kiezen voor een ruim mandaat aan de gemeentesecretarissen voor besluitvorming rond de gemeenschappelijke regeling, met daaraan gekoppeld één directie- of managementfunctie voor de dagelijkse leiding. In die situatie vervallen een groot deel van de bestuurlijke overleggen en worden deze vervangen door opdrachtgevers-overleggen waarin de directeur of manager (beide rollen zijn mogelijk) besluiten moet halen bij de gemeentesecretarissen.

Belangrijk om te onthouden: een mandaat is geen bestuurslidmaatschap: de gemandateerde handelt namens het bestuur, dat formeel verantwoordelijk blijft. Er blijven daarmee ook altijd onderwerpen die via het bestuur moeten verlopen. Twee voorbeelden van deze oplossing, maar beiden net even anders ingericht, zijn de BVO H2O en de BVO RegIT. Het is van waarde om deze regelingen te bestuderen. Met name in de per 1-1-2026 herziene regeling van BVO RegIT liggen praktische oplossingen besloten die goed zouden kunnen passen bij de uitkomsten van de strategische heroriëntatie.

Versie 20260305-1

7

3

Juridische vormen

3.1

Juridische vormen in één overzicht

Figuur 1: Publiek & privaatrechtelijke vormen - Bron: VNG (incl. typefout)

Figuur 1 geeft een overzicht van de verschillende vormen die beschikbaar zijn voor intergemeentelijke samenwerking. In de figuur is de huidige regeling van Syntrophos, de bedrijfsvoeringsorganisatie, rood omcirkeld. Bovenin wordt een onderscheid gemaakt in de mate van zelfstandigheid die de samenwerking of uitbesteding van taken vraagt. Dit onderscheid kent een aantal bovenliggende vragen en de antwoorden hierop bepalen in grote mate welke vormen passend kunnen zijn voor de betreTende situatie. Dit verloopt van het niveau van afstemming zonder behoefte aan een aparte rechtspersoon, via netwerksamenwerking tot het oprichten van een zelfstandige organisatie. Een tweede onderscheid dat zichtbaar is, is die van de publiek- of privaatrechtelijke opzet van de samenwerking. Ook hier geldt dat een combinatie van de aard van de samenwerking en de huidige situatie richtinggevend zijn voor wat passend is.

Versie 20260305-1

8

3.2

Alle varianten kort toegelicht

Regeling zonder meer Een regeling zonder meer (ook wel ‘lichte regeling’ genoemd) wordt niet expliciet als aparte vorm benoemd in de Wgr, maar wordt afgeleid uit artikel 1, eerste lid van die wet. Gemeenten stemmen daarin af op een bepaald beleidsterrein, maar dragen géén taken of bevoegdheden over en mandateren niets. Zodra wél sprake is van mandatering van bevoegdheden aan één van de deelnemende gemeenten, is feitelijk sprake van een centrumregeling. Regeling zonder meer is een formele Wgr-regeling. Dat betekent dat alle wettelijke vereisten van de Wet gemeenschappelijke regelingen van toepassing zijn: de gemeenteraden moeten toestemming verlenen, de regeling moet worden aangemeld bij Gedeputeerde Staten en opgenomen in het register van gemeenschappelijke regelingen. Het is een publiekrechtelijk instrument met alle bijbehorende procedurele waarborgen. Bevoegdhedenovereenkomst Een privaatrechtelijke overeenkomst — maar hier in de publiekrechtelijke kolom geplaatst omdat zij betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden. Gemeenten maken onderling afspraken over hoe zij bepaalde bevoegdheden uitoefenen, zonder deze formeel over te dragen. Er ontstaat géén nieuwe rechtspersoon en er vindt géén mandaat plaats. Bevoegdhedenovereenkomst is géén Wgr-regeling.

Het is een overeenkomst — contractueel van aard — waarin gemeenten afspraken maken over hoe zij hun publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen. De Wgr-formele vereisten gelden hier niet. Er is daardoor minder democratische controle via de raden en de afspraken zijn civielrechtelijk (niet bestuursrechtelijk) afdwingbaar. Convenant Een convenant is een intentieverklaring of samenwerkingsafspraak zonder directe juridische afdwingbaarheid in bestuursrechtelijke zin. Partijen leggen vast wat zij van elkaar verwachten en welke inspanningen zij leveren, maar er worden géén bevoegdheden overgedragen. Het is de lichtste en meest vrijblijvende vorm van samenwerking. Bestuursovereenkomst Een privaatrechtelijke overeenkomst tussen gemeentebesturen (of andere overheden) waarin afspraken worden gemaakt over de wijze van samenwerken. Er worden géén publiekrechtelijke bevoegdheden overgedragen. De overeenkomst is civielrechtelijk afdwingbaar, maar creëert geen nieuwe publiekrechtelijke structuur of rechtspersoon. Beleidsovereenkomst Vergelijkbaar met de bestuursovereenkomst, maar specifiek gericht op de afstemming van beleid. Gemeenten spreken af hoe zij hun beleid op een bepaald terrein op elkaar afstemmen of gelijktrekken. Er is géén sprake van overdracht van bevoegdheden of oprichting van een nieuwe entiteit.

Versie 20260305-1

9

Enkelvoudige en meervoudige centrumregeling Bij een enkelvoudige centrumregeling oefent één centrumgemeente op basis van mandaat bevoegdheden uit namens één andere gemeente. Bij een meervoudige centrumregeling oefent één centrumgemeente op basis van mandaat bevoegdheden uit namens meerdere andere gemeenten tegelijk. De centrumgemeente handelt juridisch namens de mandaterende gemeente(n); de verantwoordelijkheid blijft bij die gemeente(n) liggen. Er ontstaat géén nieuwe rechtspersoon. Dienstverleningsovereenkomst Een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij één partij (bijvoorbeeld een gemeente of een gemeenschappelijke regeling zoals Syntrophos) diensten levert aan een andere partij. De afspraken over aard, omvang, kwaliteit en prijs van de dienstverlening worden contractueel vastgelegd. Er is sprake van een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie, maar er worden géén publiekrechtelijke bevoegdheden overgedragen. Overeenkomst tot opdracht Een civielrechtelijke overeenkomst waarbij een partij een specifieke opdracht uitvoert voor een andere partij, conform artikel 7:400 e.v. van het Burgerlijk Wetboek. Deze vorm is geschikt voor afgebakende, tijdelijke of projectmatige samenwerking. Er vindt géén structurele overdracht van taken of bevoegdheden plaats. Gemeenschappelijk openbaar lichaam Dit is de zwaarste publiekrechtelijke samenwerkingsvorm.

Het heeft rechtspersoonlijkheid en kan zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijke verkeer. Op grond van de Wgr kent het zowel een dagelijks bestuur als een algemeen bestuur en kan het in beginsel alle taken en bevoegdheden van de deelnemers overgedragen krijgen, inclusief regelgevende bevoegdheden. Bedrijfsvoeringsorganisatie Een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm mét rechtspersoonlijkheid, maar zonder ‘geleed bestuur’ (dus zonder algemeen bestuur). Deze vorm is uitsluitend geschikt voor beleidsarme uitvoeringstaken van het college van B&W. Het bestuur kan uitsluitend bestaan uit leden van de colleges van B&W van de deelnemende gemeenten. Syntrophos is ingericht in deze vorm. Gemeenschappelijk orgaan Een publiekrechtelijk samenwerkingsorgaan zónder rechtspersoonlijkheid. Het kan daardoor geen eigen personeel in dienst nemen en geen eigendom verwerven. Het kent alleen een dagelijks bestuur en er kunnen uitsluitend beschikkingsbevoegdheden aan worden overgedragen — géén regelgevende bevoegdheden. Vereniging Een privaatrechtelijke rechtspersoon met leden die gezamenlijk een doel nastreven. Bestuur en beleid worden democratisch bepaald door de ledenvergadering. Gemeenten kunnen een vereniging oprichten of eraan deelnemen, maar dit vereist toestemming van de gemeenteraad. De democratische controle via de raad is minder direct dan bij publiekrechtelijke vormen.

Versie 20260305-1

10

Coöperatie Een bijzondere vorm van de vereniging waarbij de leden samenwerken om in bepaalde behoeften te voorzien — vaak economisch of dienstverlenend van aard. Gemeenten kunnen een coöperatie oprichten om gezamenlijk diensten te ontwikkelen of in te kopen. Net als bij de vereniging is de democratische verantwoording via de gemeenteraad minder direct geregeld. Besloten vennootschap (BV) Een privaatrechtelijke kapitaalvennootschap met rechtspersoonlijkheid en aandelen die niet vrij overdraagbaar zijn. Gemeenten kunnen als aandeelhouder deelnemen in een BV, bijvoorbeeld voor het gezamenlijk uitvoeren van taken. De invloed van de gemeente loopt via het aandeelhouderschap; democratische controle via de raad is indirect en beperkt. Naamloze vennootschap (NV) Vergelijkbaar met de BV, maar met vrij verhandelbare aandelen en geschikt voor grotere kapitaalverbanden. Gemeenten participeren soms als (mede-)aandeelhouder, bijvoorbeeld in nutsbedrijven of regionale infrastructuurorganisaties. De democratische controle via de gemeenteraad is indirect; de gemeente oefent invloed uit via de aandeelhoudersvergadering. Stichting Een privaatrechtelijke rechtspersoon zonder leden of aandeelhouders, opgericht om een bepaald doel te realiseren. Gemeenten kunnen een stichting oprichten of financieren.

Er is géén eigenaarschap in de traditionele zin; de gemeente heeft daardoor weinig directe zeggenschap. De democratische controle is van alle privaatrechtelijke vormen het minst goed geborgd.

Versie 20260305-1

11

4

Uitgangspunten

4.1

Welke vragen dienen we te beantwoorden?

In het door de Rijksoverheid gepubliceerde afwegingskader rond publieke samenwerking wordt als eerste gekeken naar de aard van de taken die een gemeente wil delen of uitbesteden. Hierin wordt gekeken naar: 1. Is er een sterk openbaar belang? 2. Betreft het doe-taken of bevoegdheden? 3. Welke taakbehartiging is passend? Pas daarna kijken we naar: 4. Welke organisatie- en rechtsvormen zijn passend? 5. Hoe borgen we het bestuurlijk belang? 6. Hoe borgen we het financieel belang?

4.2

Belang, aard van de taken en organisatie

Voor gemeenschappelijke regelingen geldt dat zij uitsluitend getroTen kunnen worden “ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten” (art. 1 lid 1 Wgr). Het is nodig dat die belangen ook worden opgenomen in de gemeenschappelijke regeling, zodat te allen tijde duidelijk is waarom de regeling is ontstaan (art. 10 lid 1 Wgr). Het gaat hier om het belang van de gemeentelijke organisaties, niet van de op te richten entiteit zelf. Voor andere vormen van samenwerking is niet zo strak aan regels gebonden, maar de vraag blijft even relevant. In de huidige situatie is dat belang vermoedelijk niet gewijzigd ten opzichte van wat op dit moment al is verwoord in de gemeenschappelijke regeling, maar een korte herijking is in deze fase op zijn plaats. Relevanter is de tweede stap. Deze gaat over de aard van de taken en is zeer bepalend voor wat mogelijk is qua regelingen. Hierin wordt een eenvoudig onderscheid gemaakt tussen doe-taken en bevoegdheden. Doe-taken zijn taken die een overheidslichaam verricht als reguliere organisatie. Denk aan personeelsadministratie, huisvesting en ICT. Ofwel alle PIOFACH-taken vallen hieronder, inclusief privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals het sluiten van inkoopcontracten, huur- of koopovereenkomsten. Hoewel deze taken zelf niet van openbaar belang zijn, kan het wel van openbaar belang zijn dat ze goed worden uitgevoerd.

De publieke taken zijn immers sterk afhankelijk van de kwaliteit van de uitvoering van de ondersteunende taken. Helemaal vrij van bestuurlijke verantwoording zijn bedrijfsvoeringstaken daarom nooit. Tot slot kijken we naar de taakbehartiging, ofwel: hoe organiseren we het werk. Een organisatie kan taken bijvoorbeeld zelf doen, samen met andere organisaties (publiek en privaat), een nieuwe organisatie oprichten, aandelen nemen in een bestaande organisatie of iets volledig in de markt zetten. Er zijn dus vele wegen die naar Rome leiden, maar de weg moet wel passen bij de aard van de taak. Versie 20260305-1

12

4.3

Juridische vorm, bestuurlijk & financieel belang

Zodra de eerste vragen duidelijk zijn, kan worden gekeken naar de bijpassende juridische vorm. En waar deze vorm eventueel tekortschiet op het vlak van behartiging van het bestuurlijk belang of financieel belang, kan worden gekeken naar hoe dit in de overeenkomst op te lossen. Die benadering voorkomt dat er vanuit een dominant bestuurlijk of financieel belang direct al gekozen wordt voor de zwaarste regeling. Het gaat te ver om alle aspecten hier volledig uit te werken. Als de strekking en de te hanteren volgorde helder is, dan is dat voldoende voor deze fase.

5

Nader te verkennen varianten

5.1

Kaders

Hoewel de handreiking voor de aanpak waardevolle inzichten biedt, is de situatie voor de gemeenten Voorne aan Zee en Nissewaard geen ‘green field’. Er is reeds een bestaande gemeenschappelijke regeling, inclusief personeel, financiële verplichtingen, lopende investeringen, etc. Grote veranderingen, zoals een volledige wijziging van organisatievorm, brengen allerlei complexiteit en risico’s met zich mee: •

• • •

Overgang van personeel: hoe te zorgen voor een soepele overgang van personeel naar een nieuwe structuur, met bijvoorbeeld behoud van arbeidsvoorwaarden, pensioenrechten en andere verworvenheden? Eigendom van assets: hoe duidelijkheid te creëren over het eigendom en beheer van bestaande ICT-assets en andere middelen? Contractuele verplichtingen: hoe moeten contracten met leveranciers en andere partijen worden herzien om deze in lijn te brengen met de nieuwe structuur? Financiële continuïteit: hoe te zorgen voor continuïteit in de middelen voor de uitvoering van de ICT-samenwerking?

Ook zijn er vanuit de bespreking op 27 januari j.l. enkele kaders meegegeven waarbinnen de gemeenten willen werken, te weten: -

Continuïteit – De basisdienstverlening ‘gas, water en licht’ zou niet ter discussie moeten staan, maar we constateren dat ook dit deel nog niet op orde is.

-

Betaalbaar – In het bijzonder ‘voorspelbaar-betaalbaar’

-

Toekomst bestendig – Ervan uitgaande dat Syntrophos uitvoering geeft aan het beleid dat wij als deelnemers maken (o.a. veiligheid); de gemeenten voeren regie, Syntrophos voert uit (ontzorgt de gemeenten).

-

Veranderende context – Druk wordt ervaren: digitalisering en dataficering raken de kern van gemeentelijk handelen, eisen rondom security, privacy en weerbaarheid nemen toe,

Versie 20260305-1

13

technologische en maatschappelijke veranderingen volgen zich in hoog tempo op en we hebben te maken met een veranderende rol van gemeenten. -

Scope ‘Samenwerkende PDC’ – Aangegeven is dat de basisdienstverlening niet ter discussie staat, maar de heroriëntatie slechts gericht is op de Samenwerkende PDC.

-

Kleinere rol bestuur – Er leeft een behoefte om de bestuurlijke component in de governance van de samenwerking te verkleinen. Dit zou de complexiteit van de besturing moeten reduceren en het onderwerp ICT terugbrengen tot een bedrijfsvoerings-onderwerp met relatief beperkte bestuurlijke aandacht.

5.2

Besproken scenario’s

Vanuit de benoemde kaders zijn er slechts een beperkt aantal realistische scenario’s. In dit hoofdstuk zijn deze beknopt uitgewerkt. 5.2.1 Bestaande regeling handhaven, wel aanpassingen Dit scenario nodigt uit om zorgvuldig te kijken naar de problematiek die wordt ervaren en of dit onder controle te krijgen is zonder de volledige regeling te herzien. Dat voorkomt een gang naar de gemeenteraad en verkleint continuïteitsrisico’s. De reden om dit scenario niet te adviseren ligt erin dat in herzieningen van de brede governance en overlegstructuur zeker mogelijkheden te vinden zijn om de sturing iets te vereenvoudigen, maar veel van de fundamentele zaken, zoals mandatering, zijn vragen om herziening van de volledige regeling. 5.2.2 Bedrijfsvoeringsorganisatie handhaven, regeling en sturing herzien (advies) Dit scenario gaat een stap verder. Dit scenario is relevant als de conclusie is dat de bedrijfsvoeringsorganisatie als juridische variant passend is bij de nieuwe rol van Syntrophos, maar dat er wel fundamentele wijzigingen nodig zijn in de governance die de onderliggende regeling raken. Wijzigingen van de regeling vragen altijd om een besluit van beide gemeenteraden en zijn alleen al om die reden ingrijpender dan het eerste scenario. Eén van de wensen die is benoemd is het vereenvoudigen van de sturing door een minder prominente rol van college van B&W in het bestuur.

Dit scenario biedt hiervoor voldoende mogelijkheden. 5.2.3 Centrumregeling Een centrumregeling is een samenwerkingsstructuur waarbij één gemeente (de centrumgemeente) op basis van mandaat taken uitvoert namens één of meerdere andere gemeenten. Er ontstaat geen nieuwe rechtspersoon; de verantwoordelijkheid voor de gemandateerde taken blijft formeel bij de mandaterende gemeente(n) liggen. Dit betekent dat bepaalde taken en bevoegdheden worden gecentraliseerd, terwijl andere taken en verantwoordelijkheden bij de individuele gemeenten blijven. Dit scenario is van toepassing als de conclusie is dat de taken die nu door de gemeenschappelijke regeling worden uitgevoerd, beter kunnen worden ondergebracht bij één van de twee deelnemende gemeenten, teneinde de eTiciency van de huidige samenwerking

Versie 20260305-1

14

(gedeelde personele capaciteit) niet te verliezen. Er ontstaat dan een centrumgemeente, die deze taken vervolgens op basis van mandaat uitvoert namens de andere gemeente. De verantwoordelijkheid voor de gemandateerde taken blijft daarbij formeel bij de mandaterende gemeente liggen; er ontstaat geen nieuwe rechtspersoon. De consequenties van deze aanpassing zijn fors. In feite wordt in dit scenario de gemeenschappelijke regeling ontmanteld en worden alle medewerkers, activiteiten, bezittingen, etc. overgedragen aan één van de twee deelnemers, met daaronder een uitgebreide regeling op inhoud, kosten en risico. Voor een deel van de taken uit de Samenwerking PDC is het zeker zinvol om deze variant te verkennen, omdat in die situatie ook een sterk risico op kostenverhoging ontstaat omdat de huidige Syntrophos medewerkers nu ook voor twee organisaties werken. 5.2.4 Volledige outsourcing (geen juridische vorm uit de tabel) Een trend die we recent zien is dat ICT Shared Service Centers, zoals Syntrophos, worden gedwongen om minder zelf te doen en meer een regie-organisatie te worden. Concreet betekent dat een grote verandering voor de SSC’s, omdat ze steeds minder beheertaken krijgen en meer contractmanager worden van contracten met marktpartijen die de basis-ICT gaan leveren. Deze vorm kan overigens ook binnen een herziene gemeenschappelijke regeling worden vormgegeven.

Regie-organisaties worden meestal gezien als het voorportaal voor beëindiging van de bestaande gemeenschappelijke regeling – als sterfhuisconstructie. Immers, wat is de rol nog van de ICT SSC, als alle ICT bij marktpartijen is belegd. Dat is dan beperkt tot regie voeren, maar daarvoor is geen aparte organisatie nodig. Deze nog relatief jonge ontwikkeling kent risico’s voor de opdrachtgevers. De overeenkomsten met marktpartijen zijn vaak stevig dichtgetimmerd, waardoor meerkosten constant op de loer liggen. Ook de volledige afhankelijkheid van clouddiensten maakt kwetsbaar voor kostenstijgingen en blijkt in de praktijk beperkte wendbaarheid te bieden als geanticipeerd moet worden op nieuwe eisen rond digitale soevereiniteit, beveiliging, privacy of nieuwe wensen. Dit scenario komt pas op tafel als de taakbehartiging niet meer door de gemeenschappelijke regeling kan worden ingevuld. Het vraagt veel van de opdrachtgevers en leveranciers en introduceert daarmee risico’s voor de continuïteit van de ICT-dienstverlening. Dit is daarmee ook meer een lange-termijn scenario, dat je in stappen op kan bouwen door geleidelijk van uitvoering naar regie te bewegen in de bestaande gemeenschappelijke regeling. In dat proces zal het personeel stap-voor-stap worden afgebouwd.

Zodra er stabiliteit is in de overeenkomsten, kosten en prestaties, dan kan worden begonnen aan het overnemen van deze regietaken door de (gezamenlijke) gemeenten.

Versie 20260305-1

15

Toelichting op de uitzonderingsgronden De letters in de documenten verwijzen naar de onderstaande legenda, waarin de toepasselijke bepalingen uit de Wet open overheid (Woo) zijn vermeld. Hiermee wordt inzicht gegeven in de wettelijke grondslag voor het achterwege van de informatie. Legenda

Artikel

Uitzonderingsgrond

Artikel 5.1 lid 1 – Absolute uitzonderingsgronden Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: A

5.1 lid 1 a

de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen

B

5.1 lid 1 b

de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

C

5.1 lid 1 c

bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

5.1 lid 1 d

persoonsgegevens betreft als bedoeld in in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;

5.1 lid 1 e

nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.

D

E

Artikel 5.1 lid 2 – Relatieve uitzonderingsgronden Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: F

5.1 lid 2 a

de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

G

5.1 lid 2 b

de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;

H

5.1 lid 2 c

de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

I

5.1 lid 2 d

de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

J

5.1 lid 2 e

de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

K

5.1 lid 2 f

de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevensgegevens;

L

5.1 lid 2 g

de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

M

5.1 lid 2 h

de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;

N

5.1 lid 2 i

het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

O

5.1 lid 4

Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist.

Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.

P

Q

5.1 lid 5

In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieuinformatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.

5.1 lid 6

Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade. Artikel 5.2 – Persoonlijke beleidsopvattingen

R

S

5.2 lid 1

In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

5.2 lid 2

Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.