Startnotitie nota governance en verbonden partijen
Tekst van het document
STARTNOTITIE Voorne aan Zee, 6 januari 2025
Zaaknummer
Onderwerp: Governance en verbonden partijen Primaathouder (afdeling) Portefeuillehouder MT
: Directie : Arno Scheepers : Gerda Bathoorn
Aanleiding In een tijd waarin gemeenten zich steeds meer organiseren voor het aanpakken van maatschappelijke problematiek, is samenwerking in Voorne aan Zee niet slechts een optie, maar een noodzaak. Na de fusie is onze schaal vergroot en staan we voor maatschappelijke vraagstukken die de gemeentegrenzen overstijgen. De complexiteit van deze maatschappelijke vraagstukken is groot en vergt een goede samenwerking met andere partijen op inhoud, kennisdeling en capaciteit. Een goede samenwerking brengt aanzienlijke voordelen met zich mee. Het vergroot onze uitvoeringskracht en verhoogt de kwaliteit van onze diensten. Door kennis en expertise te delen, kunnen we schaalvoordelen behalen, waardoor meer capaciteit beschikbaar blijft voor lokale uitdagingen. Maar het roept ook vragen op. Wanneer is samenwerking nuttig en effectief met het gewenste resultaat voor de burger? Hoe geven we de samenwerking vorm en hoe gaan we om met het spanningsveld tussen autonomie en democratische legitimiteit bij verbonden partijen? Voor de invulling van de samenwerking hebben we uitgangspunten en kaders nodig om dit in goede banen te leiden. De startnotitie geeft hier een aanzet voor.
Inleiding Het doel van de startnotitie is de raad op hoofdlijnen te informeren over verbonden partijen en uitgangspunten mee te geven voor het formuleren van kaders voor het optimaliseren van de samenwerking met verbonden partijen en een juiste inschatting te kunnen maken van de (financiële) risico’s bij deze samenwerking. Daarnaast ook te kijken naar duidelijke afspraken tussen de raad, college en de (ambtelijke) organisaties over de rollen en taken bij verbonden partijen. Met uiteindelijk doel deze kaders en afspraken in de nieuwe nota ‘Governance en verbonden partijen’ te verwerken en eind juni 2025 aan te bieden aan de raad. Om invulling te geven aan samenwerking wordt in de startnotitie een deel gewijd aan de vraag waarom werken we samen? In dit deel wordt met behulp van de uitgangspunten op samenwerking uit het collegeprogramma en met het formuleren van kaders een richting gegeven hoe het goede gesprek te voeren met elkaar over de afweging om deel te nemen in een verbonden partij en hoe we aankijken tegen (financiële) risico’s bij verbonden partijen. Een tweede deel gaat over goed besturen.
Hoe gaan we om met het spanningsveld tussen autonomie en democratische legitimiteit bij verbonden partijen? Democratische legitimiteit vertaalt zich voor het sturen op verbonden partijen in het vinden van een balans tussen vertrouwen en controle en een balans tussen zeggenschap en (financiële) risico’s. Dit kan voor elke vorm van samenwerking anders zijn en vraagt om maatwerk. Via het model “governance” wordt beschreven hoe de raad de mogelijkheid heeft om meer in samenspraak haar kaderstellende en controlerende rol invulling te geven.
1
Tijdens een beeldvormende raadsinformatieavond op 18 maart worden inzichten en uitgangspunten opgehaald bij de raad over de verschillende onderdelen van de nota. Deze worden meegenomen in de opzet van de nieuwe nota Governance en verbonden partijen die eind tweede kwartaal 2025 aan de raad wordt voorgelegd. In deze notitie is de pilot voor de inzet van Raadsrapporteurs in Voorne aan Zee meegenomen.
Deel 1
Waarom werken we samen
Zoals in de inleiding aangegeven gaat deze startnotitie over verbonden partijen en niet over informele en vrijblijvende vormen van samenwerking. Een voorbeeld van een informele vorm van samenwerking is bijvoorbeeld geregeld via een convenant. Wat is een verbonden partij? ‘Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.’ (Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)) Verbonden partijen zijn entiteiten waarmee de gemeente nauwe banden onderhoudt en waarmee zij samenwerkt om beleidsdoelen te realiseren. Deze verbonden partijen kunnen verschillende vormen aannemen, zoals gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen in bedrijven, stichtingen, verenigingen en andere samenwerkingsverbanden. In het wettelijk kader (zie bijlage 1) leest u welke wetten betrokken zijn en welke vormen van samenwerking er bij verbonden partijen kunnen voorkomen. De gemeente Voorne aan zee participeert momenteel in 15 verbonden partijen. Deze maken ongeveer 15% van de gemeentelijke begroting uit. Zie overzicht 1. Overzicht 1.
Gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR) Gemeenschappelijke regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) Gemeenschappelijke regeling tot instandhouding van de dienst centraal milieubeheer Rijnmond (DCMR) Openbare Gezondheidszorg Rotterdam Rijnmond (OGZRR) Streekarchief Voorne-Putten Samenwerkingsverband vastgoedinformatie heffing en waardebepaling (SVHW) Syntrophos Recreatieschap Voorne-Putten Voorne-Putten werkt Lichte gemeenschappelijke regeling archeologie Samenwerkingsverbanden Samenwerkingsverband wonen Regio Rotterdam (SWRR) Vennootschappen en Coöperaties NV Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) Stedin Holding N.V. B.V. Gemeenschappelijk bezit Evides 2
Samenwerking en kaders Samenwerking met verbonden partijen moet passen bij de gemeente die we willen zijn. De uitgangspunten op samenwerking staan beschreven in het collegeprogramma van Voorne aan Zee. Deze uitgangspunten vormen de onderlegger voor een afwegingskader voor deelname aan een verbonden partij. Een voorbeeld van uitgangspunten voor een afwegingskader voor Voorne aan Zee staat beschreven in overzicht 2. Overzicht 2.
Uitgangspunten voor deelname aan een verbonden partij. Uitgangspunten: 1. De gemeente Voorne aan Zee bouwt actief verder op de succesvolle samenwerkingen in de bestaande verbonden partijen. 2. Voorne aan Zee gaat bewust om met de vraag of ze gemeentelijke taken zelfstandig of in samenwerking uitvoert. 3. Indien er zich nieuwe situaties voordoen wordt aan de hand van een Afwegingskader door college en raad het gesprek gevoerd over dit vraagstuk. 4. (Nieuwe) Gemeentelijke taken voert de gemeente in principe zelf uit, maar er kunnen gegronde redenen zijn om dit anders te organiseren. Redenen om te kiezen voor samenwerking in verbonden partijen zijn: a. kwetsbaarheid ten aanzien van kwaliteit of continuïteit in de eigen organisatie; b. samenwerking vormt een bundeling van kennis en kracht op waardoor kennisvoordeel ontstaat. c. het kan aanmerkelijk goedkoper; d. innovatiekracht in de eigen organisatie ontbreekt; e. het vraagstuk of de uitvoering van de taak vraagt om grensoverschrijdende samenwerking. 5. Samenwerking in publiekrechtelijke organisaties heeft in de regel de voorkeur boven samenwerking in privaatrechtelijke organisaties. 6. Voor de organisatievorm geldt “zo licht als mogelijk” en flexibel.
Uitgangspunten voor een Afwegingskader en Risicoanalyse Deelname aan een verbonden partij is meestal een bestuurlijke en soms een politieke keuze. De samenwerking levert een extra toegevoegde maatschappelijke waarde op ten opzichte van het zelfstandig uitvoeren van bepaalde taken. Een afwegingskader is behulpzaam in het goede gesprek met elkaar over de afweging om deel te nemen in een verbonden partij. Er zijn verschillende versies van afwegingskaders. Voor aansluiting bij de uitgangspunten van Voorne aan Zee past een afwegingskader waarbij de vraag centraal staat of samenwerking met een verbonden partij de meest geëigende vorm is voor het bereiken van de lokale doelen. Een risicoanalyse helpt bij het invullen van de begrippen, sturing, beheersing en toezicht. We spreken dan over de mate van sturing en hoe we dat willen vastleggen. Met een 3
risicoanalyse waarbij we niet alleen kijken naar de financiële analyse maar ook naar de bestuurlijke analyse doen we recht aan sturing via governance. Door de twee risicoprofielen te koppelen aan de gewenste mate van sturing (passieve sturing, maatwerksturing en actieve sturing) ontstaat een sturingsarrangement voor verbonden partijen. Uitgangspunten bij rollen en verantwoordelijkheden Bij samenwerking is er behoefte aan duidelijke afspraken en duidelijke rollen en taken van iedereen. De verbonden partijen zijn primair een zaak van het college, zowel op publiekrechtelijk als op privaat- rechtelijk gebied. Het sturingsmoment van de raad zit vaak in de aanloopfase en bij wijzigingen van de kaderstelling van een verbonden partij. Het is dus belangrijk goede afspraken te maken over de wijze waarop het college de raad informeert over het reilen en zeilen van de verbonden partijen: welke informatie heeft de raad nodig en met welke frequentie komt die beschikbaar om zijn controlerende taak goed uit te kunnen voeren. De invulling hiervan beschrijven we in een uitvoeringskader voor Voorne aan Zee. Uitgangspunt voor een uitvoeringskader is het beschrijven van praktische handvatten en randvoorwaarden voor de raad, college en ambtelijke organisatie. Deze gaan over de rollen, taken en de overlegstructuur in de organisatie.
Dit kader wordt na het ophalen van de benodigde informatie bij de raad en de organisatie beschreven in de uiteindelijke nota. Hierbij wordt ook de pilot raadsrapporteurs en de klankbordoverlegstructuur betrokken. Uitgangspunt is: De rol van de gemeenteraad is: Stellen van doelen en kaders voor uitvoering in regionaal verband. Het geven van opdracht aan het college om te controleren of de gestelde doelen en kaders worden bereikt. Het beoordelen van de uitvoering aan de hand van rapportages van het college. De rol van het college van burgemeester en wethouders is: Het geven van opdrachten aan verbonden partijen en toetsen of/hoe de opdrachten worden uitgevoerd. Het adequaat informeren van de raad over de voortgang van de uitvoering van de gestelde kaders. Het deelnemen in de (dagelijkse en algemene) besturen van de verbonden partijen. Het voorbereiden van de kaderstelling door de raad. Bij een gemeenschappelijke regeling heeft de raad kaderstellende en controlerende taken. Het college heeft bestuurlijke en uitvoerende taken. Bij een BV/NV is de bestuurlijke betrokkenheid beperkt tot aandeelhouderschap of commissariaten en bij een Stichting/Vereniging bestaat de bestuurlijke betrokkenheid uit zitting in het bestuur.
De rol van de ambtelijke organisatie is: Verantwoordelijk voor advies aan en ondersteuning van de bestuurders die een rol hebben in of bij de verbonden partij. Door middel van het tijdig verzamelen van informatie, analyseren en het beoordelen van relevante informatie kan de aandeelhouder, commissaris of bestuurder worden geadviseerd, zodat de gemeentelijke belangen goed kunnen worden behartigd. De rolverdeling tussen het eigenaarschap en het opdrachtgeverschap is hierbij van toepassing. Beide rollen kennen andere verantwoordelijkheden, belangen en competenties van zowel bestuurlijke als ambtelijke vertegenwoordiging.
4
Dubbele en conflicterende rollen In Voorne aan Zee zijn het merendeel van de verbonden partijen in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling. Bij een Gemeenschappelijke Regeling geldt voor het college dat zij enerzijds uitvoerder is van het gemeentelijke beleid en anderzijds richting verbonden partijen een kaderstellende en toezichthoudende rol heeft. Het college heeft richting verbonden partij een vergelijkbare rol als de raad heeft ten opzichte van het college. Dit kan conflicterende rollen en/of dubbele petten betekenen. De gemeente heeft richting een verbonden partij niet alleen de rol als opdrachtgever/klant maar soms ook de rol als eigenaar. In de eigenaarsrol beslist het college over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verbonden partij. De gemeente is gericht op continuïteit van de verbonden partij. (beheersmatige aansturing). In de rol van opdrachtgever streeft het college naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing). Tussen beide rollen kunnen tegengestelde belangen ontstaan, omdat wat goed is voor de continuïteit van de verbonden partij niet altijd bijdraagt aan het realiseren van de gemeentelijke doelen. Ook kunnen er tegengestelde belangen ontstaan omdat de ambitie van de verbonden partijen afwijkt van de gemeentelijke ambitie.
Over het algemeen wordt de gemeente door één portefeuillehouder vertegenwoordigd bij de verbonden partij die daarbij namens het college dus ook beide rollen moet vertegenwoordigen. Het is van belang dat beide rollen voldoende aandacht krijgen bij de sturing op verbonden partijen en dat daar afspraken over gemaakt worden. Een voorbeeld kan zijn dat een wethouder die ook deelneemt in een Raad van Toezicht van een partij, geen vertegenwoordiger van de gemeente kan zijn in die verbonden partij. In overzicht 3 staan de uitgangspunten voor rollen en verantwoordelijkheden voor Voorne aan Zee. Overzicht 3.
Uitgangspunten rollen en verantwoordelijkheden -
-
Een portefeuillehouder vertegenwoordigt het gehele college van B&W wanneer hij/zij participeert in het bestuur of deelneemt als (mede-)aandeelhouder. Dit betekent dat voor de standpuntbepaling op majeure onderwerpen vooraf een besluit van het college en zo nodig de raad wordt gevraagd. Ook wanneer er een strijdig belang is tussen de opdrachtgeversrol en de eigenaarsrol van de gemeente, wordt dit voorgelegd aan het college en, zo nodig, de raad. Bij bespreking in het college van een dergelijk strijdig belang betreffende een verbonden partij met een hoog risicoprofiel wordt geadviseerd in het college tijdens het gesprek een scheiding aan te brengen tussen de opdrachtgevers- en eigenaarsrol. Dit om te verzekeren dat beide belangen voldoende worden vertegenwoordigd. Een portefeuillehouder kan niet deelnemen in raad van toezicht van een verbonden partij. Het is niet altijd duidelijk genoeg welke taken bij een verbonden partij zijn belegd, welk deel wettelijk is vastgelegd en waar lokale afwegingsruimte zit. Dit geeft soms het gevoel ergens verantwoordelijk voor te zijn, maar er geen invloed op te kunnen 5
uitoefenen. Via de volgende punten wordt beschreven hoe we meer duidelijkheid kunnen creëren. -
-
Deel 2
Vanaf het begin van elke raadsperiode wordt de raad betrokken bij de besluitvorming. Er wordt door de griffie nadrukkelijk aandacht besteed aan deze taken en verantwoordelijkheden als vast onderdeel van het inwerkprogramma van de raad en vervolg trainingen. Vanuit de vertegenwoordigers in het bestuur van een GR wordt de raad geïnformeerd en meegenomen in de ontwikkelingen. Het inzetten van specialisten of kennishouders vanuit de raad. Zij kunnen zich verdiepen in de samenwerking. Er is inmiddels gestart met raadsrapporteurs bij vijf gemeenschappelijke regelingen. Zie bijlage 2. Het instellen van een periodieke evaluatie van de verbonden partijen om de rolverdeling en verantwoordelijkheden te herzien of te verduidelijken.
Goed besturen
Het tweede deel gaat over goed besturen. Hoe gaan we om met het spanningsveld tussen autonomie en democratische legitimiteit bij verbonden partijen? Dit kan voor elke vorm van samenwerking anders zijn en vraagt om maatwerk. Uitgangspunt is het model “governance”. Hierin wordt beschreven hoe de gemeenteraad, college en ambtelijke ondersteuning de mogelijkheid heeft om meer in samenspraak haar kaderstellende en controlerende rol invulling te geven. Democratische legitimiteit en Governance Samenwerking bij verbonden partijen bestaat uit een speelveld met vele actoren die elk hun eigen taak, bevoegdheid en verantwoordelijkheid heeft. Hoe kunnen we nu de democratische legitimiteit vergroten en borgen? Hoe vinden we de balans tussen vertrouwen en controle en de balans tussen zeggenschap en (financiële) risico’s? “Governance” reikt handvatten aan om grip op verbonden partijen te krijgen en die ook vast te houden. ‘Governance’ is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van de organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van de doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden’. (Min.v. Fin. 2001).
Binnen de gemeentelijke context omvat governance de processen, structuren en mechanismen die worden gebruikt om de gemeente te leiden, beslissingen te nemen en verantwoording af te leggen. Als de uitvoering van een publieke taak op afstand wordt gezet is het onvermijdelijk dat (volledige) directe invloed/sturing door de gemeente niet langer aan de orde is. Om die verantwoordelijkheid toch te kunnen dragen wordt het governance model gebruikt voor grip en begrip op de verbonden partijen. Het governance model als uitgangspunt 6
De belangrijkste vier elementen van governance zijn: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht. Deze vier elementen staan in verband met elkaar en dienen in balans te zijn. Zie figuur 1.
Fig. 1.
Sturen
: De gemeente geeft richting aan verbonden partijen op de te behalen doelen. Beheersen : De gemeente neemt maatregelen zodat de verbonden partij goed functioneert. Verantwoorden : De gemeente verantwoordt rechtmatigheid van bestedingen en prestaties. Toezicht : De gemeente houdt toezicht op het beleid en de algemene gang van Zaken bij de verbonden partij. Sturen Het sturen op een verbonden partij bestaat uit activiteiten waarbij de gemeente richting geeft aan de verbonden partij. Dit gebeurt op basis van de politieke doelstellingen van de gemeente: wat wil de gemeente bereiken op een bepaald beleidsterrein? En wat wil de gemeente bereiken door deel te nemen aan een specifieke partij? Een verbonden partij bestaat uit meerdere deelnemers en is zelf ook onderdeel van de netwerksamenleving. Om te sturen dat de verbonden partij optimaal bijdraagt aan de maatschappelijke doelstellingen van de eigen gemeente zullen betrokken raads- en collegeleden en ambtenaren over belangrijke onderwerpen in een vroegtijdig stadium coalities moeten vormen met andere deelnemende gemeenten. Om de raad meer in stelling te brengen is in Voorne aan zee de Pilot “Raadsrapporteurs” gestart om hen meer bij de verbonden partijen te betrekken. Het schrijven van de nieuwe nota Governance en verbonden partijen is een natuurlijk moment deze pilot te evalueren en te betrekken.
Hieronder een aantal punten waarop gestuurd kan worden in Voorne aan Zee: -
Raden kunnen zich onderling organiseren om hun inbreng richting het Algemeen Bestuur van een Gemeenschappelijke Regelingen niet zo versnipperd te laten zijn. Het vormgeven van een adviescommissie van raadsleden, die ook invloed heeft. Bij het wijzigen van een regeling (bij regelingen waaraan geen raden deelnemen) de colleges voortaan eerst het ontwerp van de gemeenschappelijke regeling moeten 7
-
toezenden aan de gemeenteraad, zodat de raad de mogelijkheid heeft hier een zienswijze op te geven. Door actieve tijdige betrokkenheid bij de beleidskaders, meerjarenplannen en prestatieafspraken kan de gemeente gedurende de looptijd van deelname bijsturen.
Beheersen Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures waarmee de gemeente de zekerheid heeft dat de verbonden partij de gemeentelijke doelstellingen realiseert. Dit gebeurt bij voorkeur via de producten uit de planning & control cyclus. Voorne aan Zee heeft een paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarrekening. De ambtelijke adviseur en financieel adviseur beoordelen deze documenten en adviseren de portefeuillehouder. De raad kan een zienswijze opstellen. Voorbeelden van P&C documenten zijn een ontwerpbegroting en een meerjarenbegroting die aan de deelnemende gemeenten aangeboden worden door de gemeenschappelijke regelingen. De raad kan hier een zienswijze op geven. Tweemaal per jaar meldt het college de voortgang van de begrotingsuitvoering, inclusief financiële als inhoudelijke afwijkingen ten opzichte van de begroting, aan de raad. Jaarlijks biedt het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling een jaarrekening inclusief een productieverantwoording aan de deelnemende gemeenten, zodat het resultaat verwerkt kan worden in de jaarrekening van de gemeente. Hieronder een aantal voorbeelden voor beheersen in Voorne aan Zee: -
-
Reguliere P&C documenten en bestuurlijke inbreng zijn niet altijd voldoende voor een gevoel van grip. De mate van grip heeft met name betrekking op invloed op mogelijke beleidsintensivering of taakverbreding. Het is belangrijk dat de informatievoorziening vanuit de verbonden partij en de gemeente hierover op orde is. Een vast agendapunt en inbreng van een raadsrapporteur bij commissievergaderingen. Dit verhoogt de betrokkenheid van de raad. In de overleggen over de begroting het optimaal benutten en via afspraken regelen van ambtelijke (controllers-overleg) en bestuurlijke (het AB) inbreng met betrekking tot voorgestane beleidsintensivering en taakverbreding. Vanuit de inhoud kan de financiële beheersing het best worden geborgd.
Verantwoorden Het begrip verantwoorden bevat drie elementen. 1. Verantwoording van de verbonden partij aan het college. Het college is verantwoordelijk voor de relatie met de verbonden partij. De verbonden partij moet zich verantwoorden over de, met geld van de gemeente, uitgevoerde taken. Het gaat hierbij over de rechtmatigheid (via de jaarrekening inclusief accountantsverklaring), doelmatigheid en doeltreffendheid (via het jaarverslag). 2. Verantwoording van het college over de verbonden partij aan de gemeenteraad. Het college legt verantwoording af aan de gemeenteraad over de realisatie van de gemaakte prestatieafspraken (in een programma van de gemeentebegroting) en de situatie van de verbonden partij (opgenomen in de paragraaf verbonden partijen). Het college heeft in uiterste gevallen de mogelijkheid om een doelmatigheids- of doeltreffendheidsonderzoek bij de verbonden partij uit te laten voeren maar ook de rekenkamercommissie kan in door de wet bepaalde gevallen een onderzoek instellen. 3. Verantwoording van de bestuurders, aandeelhouders en commissarissen die namens de gemeente in de verbonden partij zitting hebben. De AB leden, commissarissen en aandeelhouders die vanuit de gemeente in een gemeenschappelijke regeling zitten leggen verantwoording af aan gemeenteraad en in geval van een privaatrechtelijke samenwerking
8
aan het college. De DB leden leggen verantwoording af aan het AB van de gemeenschappelijke regeling. Toezicht Toezicht houden op een verbonden partij richt zich op de beoordeling of de doelstellingen zijn gerealiseerd, de continuïteit van de verbonden partij niet in gevaar komt en of het imago van de gemeente niet in het geding is. Toezicht is afhankelijk van de juridische vorm van de verbonden partij en de omvang van het financieel en publiek belang. Toezicht wordt op maat vormgegeven. Bij het vaststellen van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder is het mogelijk om in de statuten of aandeelhoudersovereenkomst extra afspraken op te nemen over de mogelijkheid om aanwijzingen te geven, corrigerende maatregelen of sancties te treffen.
Planning voor nota Governance en verbonden partijen Voor de verdere uitwerking op basis van deze startnotitie zullen de volgende stappen worden ondernomen om een nota ‘Governance en verbonden partijen’ op te stellen: 1. Inventarisatie van de huidige structuur en de verbonden partijen van de gemeente. 2. Stakeholderconsultatie: input verzamelen van belangrijke stakeholders, zoals de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders, ambtenaren en vertegenwoordigers van verbonden partijen. 3. Aanbevelingen formuleren voor het optimaliseren van de samenwerking met verbonden partijen. Evaluatiepunten ophalen via de pilot inzet raadsrapporteurs. 4. Kaders ontwikkelen. 5. De nota, waarin de uitkomsten van de punten 1 t/m 4 verwerkt zijn, wordt in het 2 e kwartaal 2025 voorgelegd aan de gemeenteraad ter bespreking en goedkeuring.
9
Bijlage 1
Wettelijk kader
In de Gemeentewet, het Burgerlijk Wetboek (Boek 2), de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn de wettelijke bepalingen met betrekking tot verbonden partijen opgenomen. 1. Gemeentewet De verbonden partijen zijn primair een aangelegenheid voor het college. Het sturingsmoment van de raad zit vaak in de aanloopfase en bij wijzigingen van de kaderstelling van een verbonden partij. Het is dus belangrijk goede afspraken te maken over de wijze waarop het college de raad informeert over het reilen en zeilen van de verbonden partijen: welke informatie heeft de raad nodig en met welke frequentie komt die beschikbaar, om zijn controlerende taak goed uit te kunnen voeren. Hiermee is de relatie tussen gemeenteraad en verbonden partijen dezelfde als die tussen gemeenteraad en college. Dit betekent dat de gemeenteraad een kader stellende en controlerende rol uitoefent ten opzichte van verbonden partijen.
Voor de besluitvorming over oprichting en deelname aan verbonden partijen met uitzondering van gemeenschappelijke regelingen (zie hierna) passen we artikel 160 lid 2 Gemeentewet toe: Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. De Gemeentewet bepaalt dat de privaatrechtelijke samenwerking alleen is toegestaan wanneer het publieke belang hiermee vertegenwoordigd wordt. 2. Wet gemeenschappelijke regelingen De wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) betreft de regelgeving omtrent de samenwerking tussen overheden onderling. Bij gemeenschappelijke regelingen gaat het vaak om primaire gemeentelijke taken met een uitvoerend karakter. Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr is een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. 3. Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Voor verbonden partijen gelden de eigen van toepassing zijnde begroting- en verslaggevingsregels.
Voor gemeenschappelijke regelingen met rechtspersoonlijkheid (openbaar lichaam en bedrijfsvoering organisatie) zijn dat eveneens de regels volgens het BBV. Definitie verbonden partij 10
Bij de definiëring van het begrip verbonden partijen wordt aangesloten bij het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV): “Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.” Financieel belang Onder financieel belang wordt verstaan een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Bij een organisatie waarbij de gemeente alleen financieel belang heeft moet deze worden opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing Bestuurlijk belang Onder een bestuurlijk belang wordt verstaan dat de gemeente zeggenschap heeft, via vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht. Dit houdt concreet in dat er sprake is van een bestuurlijk belang als een collegelid, een raadslid of een ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Bij enkel een bestuurlijk belang moet de organisatie worden beschreven in een programma en taakveld. Verlengd lokaal bestuur Bij verlengd lokaal bestuur houdt de gemeente grip en regie op de samenwerking in de zin dat eigen doelen centraal staan.
Belangrijk onderscheid hierbij is de samenwerking gericht op beleidsafstemming en gericht op uitvoering waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. Verlengd lokaal bestuur bij beleidsafstemming betekent dat het college met een helder inhoudelijk mandaat vanuit de raad werkt en in de eventuele onderhandelingen in het samenwerkingsverband de belangen en visie van de gemeente goed kan behartigen. Opdrachtnemer relatie. Het gemeentebestuur is in staat precies te formuleren wat de beoogde resultaten zijn en de opdrachtnemer kan deze resultaten leveren – zonder dat er sprake is van afhankelijkheid. Indien de prestaties onder de maat zijn of veel te duur, kan de opdrachtgever bijsturen of een andere opdrachtnemer ‘inhuren’. Publiekrechtelijke organisatie Bij publiekrechtelijke samenwerking gaat het om de deelname aan gemeenschappelijke regelingen (GR’en). De deelname aan deze GR’en vindt plaats binnen de kaders van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Als gemeenten besluiten om op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regeling een samenwerking aan te gaan, kan er gekozen worden tussen een aantal regelingen. Er zijn vijf vormen gemeenschappelijke regelingen te onderscheiden. De vijf vormen verschillen van elkaar in de organen die worden ingesteld en het wel of niet hebben van rechtspersoonlijkheid.
Een GR met een openbaar lichaam Dit is de meest voorkomende vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van een rechtspersoon en een algemeen bestuur dat het dagelijks bestuur controleert. De deelnemende gemeenten kunnen in principe alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen aan de gemeenschappelijke regeling als zijnde een openbaar lichaam. Een GR met een bedrijfsvoeringorganisatie 11
Deze vorm kent maar één bestuursorgaan en leent zich voor samenwerkingsverbanden zonder beleidsinhoudelijke bevoegdheden.
Een GR met een gemeenschappelijk orgaan Dit is een lichtere vorm van samenwerking op basis van de WGR. Een regeling met een gemeenschappelijk lichaam heeft niet de status van een rechtspersoon. Om deze reden kan ook geen personeel worden aangenomen. Een GR met centrumgemeente De deelnemende gemeenten brengen taken onder bij de centrumgemeente die in opdracht van de andere gemeenten deze taken uitvoert. Daartoe verlenen de deelnemende gemeenten mandaat aan de centrumgemeente. Regeling zonder meer Er wordt binnen de WGR samengewerkt zonder gebruik te maken van mogelijkheden van het openbaarlichaam, gemeenschappelijk orgaan of de centrumgemeente. Het is een lichte vorm van samenwerking tussengemeente waarbij delegeren en mandateren niet aan de orde is. Denk aan convenanten, intentieovereenkomsten en bestuurlijke afspraken. Gemeenschappelijke regelingen Ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen (GR’en) bestaan er verschillende varianten. Variant 1: Raadsregeling Een raadsregeling is een GR tussen gemeenteraden. Een raadsregeling kan worden voorbereid door het college, of worden geïnitieerd door de raad. Het is de raad die over een dergelijke regeling beslist. Het Algemeen Bestuur bestaat uitsluitend uit raadsleden die door de deelnemende gemeenten zijn aangewezen. Variant 2: Collegeregeling Een collegeregeling is een GR tussen colleges van burgemeester en wethouders.
De GR wordt door het college getroffen. Het is aan het college om te bepalen hoe deze eruit komt te zien. Het college dient de gemeenteraad wel om toestemming te vragen. De raad kan deze toestemming alleen onthouden wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen belang. De raad kan geen toestemming verlenen onder voorwaarden en de raad heeft ook niet het recht tot amendering, omdat dit recht uitsluitend bestaat over zijn eigen besluiten. Via moties kunnen wel wensen en bedenkingen meegegeven worden aan het college. Het Algemeen Bestuur bestaat uit collegeleden die door de deelnemende gemeenten zijn aangewezen. Dit betekent dat er geen raadsleden in het Algemeen Bestuur mogen zitten. De invloed van de gemeenteraad is bij collegeregelingen beperkter dan bij een raadsreling. Het college en de gemeenteraad kunnen onderling afspraken maken waardoor de gemeenteraad meer betrokken raakt bij de beleidsvorming van de GR'en. Variant 3: Burgemeestersregeling Dit betreft een GR tussen burgemeesters. De burgemeesters vormen dan het Algemeen Bestuur. Een burgemeestersregeling komt nauwelijks voor. Variant 4: Gemengde regeling Een gemengde regeling is een GR tussen de raden, colleges en/of burgemeesters van twee of meer gemeenten. De deelnemende bestuursorganen beslissen samen over deelname aan een dergelijke regeling.
Daarnaast moet de raad ook nog – zoals eerder op deze bladzijde beschreven - toestemming verlenen voor deelname aan de GR. Het Algemeen 12
Bestuur kan uit leden van de raad en het college bestaan. Het kan ook voorkomen dat er alleen collegeleden in het Algemeen Bestuur plaatsnemen.
Privaatrechtelijke Verbonden partijen Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen is het Burgerlijk Wetboek (Boek 2, rechtspersonen) als wettelijk kader van toepassing. Dit kunnen stichtingen, verenigingen, coöperaties en vennootschappen zijn. Vennootschapen (NV of BV) Een NV en BV zijn een rechtspersoon dus zelfstandig drager van rechten en plichten, die onder eigen naamdeelnemen aan het rechtsverkeer. Bij een NV worden de aandelen uitgegeven aan toonder of op naam en deze zijn vrij verhandelbaar, tenzij de overdraagbaarheid van de aandelen op naam is beperkt. Bij een BV worden de aandelen op naam uitgegeven en deze zijn niet vrij verhandelbaar. Oprichting vindt plaats via een notariële akte. De gemeente is als aandeelhouder of via commissariaten bestuurlijk betrokken bij dit type verbonden partij. De gemeente houdt via een meerderheids- of minderheidsbelang in de aandeelhoudersvergadering een stem, omdat de overheidsvennootschap belangrijke taken uitvoert voor de gemeente. Daarnaast heeft de gemeente vaak recht van voordracht of benoeming van commissarissen. De bestuurlijke betrokkenheid is beperkt tot aandeelhouderschap of commissariaten. De gemeente is bij een NV en BV (mede)-eigenaar. Het voordeel van deze rechtsvorm is dat de taak meer op afstand wordt geplaatst en er financiële voordelen kunnen ontstaan door winstdeling en dividend.
Het nadeel is dat er vaak beperkte beïnvloedingsmogelijkheden zijn. Stichtingen en Verenigingen Oprichting vindt plaats bij notariële akte. Een informele vereniging (beperkte rechtsbevoegdheid) kan zonder notariële akte worden opgericht. Een vereniging heeft een duaal karakter meteen algemene ledenvergadering en een bestuur. Een stichting heeft een meer monistisch karakter met alleen een bestuur, maar kan ook meer duaal worden ingericht met een Raad van Toezicht (RvT) en een directeur/bestuurder. De bestuurlijke betrokkenheid bij stichtingen en verenigingen bestaat uit zitting in het bestuur. In de stichtingsstatuten kan staan dat er kwaliteitsplaatsen in het bestuur voor raadsleden zijn gereserveerd. De financiële relatie bestaat uit een subsidierelatie tussen gemeenten en stichting of vereniging met mogelijk aanvullende afspraken met betrekking tot het dekken van onvoorziene exploitatietekorten, incidentele uitgaven als gevolg van reorganisaties en garantstellingen. Het voordeel van deze vorm is dat de financiële consequenties nihil zijn. Er bestaat alleen financieel aansprakelijkheid voor de verstrekte middelen. De stichting is formeel verantwoordelijk voor exploitatierisico’s. In de praktijk blijkt echter dat gemeenten een deel van dit risico informeel of via aanvullende afspraken dragen.
Daarnaast is het voordeel dat deze rechtspersoon eenvoudig en goedkoop is op te richten. Het nadeel is dat een stichting of vereniging zelden een buffer heeft om exploitatietekorten of onvoorziene uitgaven op te vangen. Per definitie kloppen zij bij de gemeente aan. Bij garantiestelling is dit risico directer. Daarnaast heeft de wetgever niet voorzien in een toezichtmechanisme. Er is niets formeel vastgelegd met betrekking tot de financiële informatievoorziening. Publiek-Privaatrechtelijke samenwerking (PPS)
13
Een samenwerkingsvariant waarbij overheid en bedrijfsleven - met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid- gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. De afweging of een publiek-private samenwerking mogelijk en opportuun is, volgt pas als blijkt dat een publiekrechtelijke deelname op basis van de WGR niet mogelijk is. Een publiek-private samenwerking is een samenwerkingsverband waarbij publieke en private partijen een gezamenlijk project realiseren op basis vaneen heldere taak- en risicoverdeling met behoud van eigen identiteit. Het is daarom van belang dat de gemeente en private partijen samenwerken op basis van duidelijke, contractueel vastgelegde afspraken waarin is vastgesteld wie waarvoor verantwoordelijk is, wie welke risico’s draagt en wie welke kosten draagt. PPS-constructies zijn met name te vinden op terreinen als: gebiedsontwikkeling, onderwijs, afvalbeheer en energiedistributie. .
14
Bijlage 2
Pilot Raadsrapporteurs Voorne aan Zee
De pilot is in 2023 gestart met als doel de raad beter te betrekken bij verbonden partijen en zo de informatievoorziening en invloed van de raad te verbeteren. Via een procesaanpak is afgesproken dat twee raadsrapporteurs samen werken met een wethouder en beleidsadviseur bij een gemeenschappelijke regeling. Vooral bij partijen die belangrijk zijn voor de gemeente Voorne aan Zee en waarin het bestuur goed vertegenwoordigd is. Dit geldt in het bijzonder voor Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Jeugdhulp Rijnmond, GGD Rotterdam Rijnmond, Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond en Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond. Er wordt gekeken naar vaste vergadermomenten in de P&C cyclus en een vast agendapunt bij de commissieagenda’s met data van de ABvergaderingen voor een terugkoppeling door de wethouder en raadsrapporteur. Voor informatiedeling zijn als pilot klankbordgroepen gestart en wordt gedacht aan een GR café waarin alle raadsrapporteurs, beleidsfunctionarissen en wethouders elkaar informeel kunnen ontmoeten om bij te praten over actuele ontwikkelingen. Dit idee heeft nog geen opvolging gekregen. De punten uit de evaluatie worden meegenomen in de nota.
15