Nota governance en verbonden partijen VAZ 12dec (aangepast)
Tekst van het document
Nota
Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Een praktisch naslagwerk voor betrokken partijen
29 oktober 2025
Inhoud Voorwoord
3
Inleiding
4
Doel en gebruik van de nota
4
Leeswijzer
4
1.
Waarom werken we samen?
5
1.1 Definitie van verbonden partijen
5
1.2 Verbonden partijen in Voorne aan Zee
5
1.3 Wanneer is samenwerking effectief?
5
1.4 Uitgangspunten samenwerking van Voorne aan Zee
5
1.5 Rollen en verantwoordelijkheden
6
1.6 Uitgangspunten rollen en verantwoordelijkheden van Voorne aan Zee 8 1.7 Afwegingskader
9
2. Goed besturen
12
2.1 Wat is goed bestuur?
12
2.2 Het governance model
13
2.3 Bestuurlijke focus en risicoanalyse
16
Bijlagen 1.
Wettelijk kader
18
2. Overzicht verbonden partijen Voorne aan Zee
22
3. De P&C-cyclus en de actieve informatieplicht
23
2 2
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Voorwoord Samenwerken met hart en hoofd
Ook al leven we in Voorne aan Zee op een prachtig eiland, als gemeente kunnen we niet alles zelf. Om de grote uitdagingen waar we voor staan aan te gaan, om kennis te bundelen of om gewoonweg dingen slimmer of goedkoper te kunnen doen, is het belangrijk samen te werken. En dat kan op allerlei manieren. Vederlicht, door af en toe met een andere gemeente of partij te vergaderen over een bepaald onderwerp. Of heel zwaar, bijvoorbeeld door samen een stichting of gemeenschappelijke regeling op te richten. Maar samenwerken heeft ook altijd een andere kant. Want hoe je het ook wendt of keert, als je samen met iemand anders iets gaat doen, lever je een beetje of soms zelfs een heleboel van je zeggenschap in. En dus is de consequentie dat je niet alles zelfstandig kunt beslissen. En zeker voor een gemeente kan dat een uitdaging zijn, omdat de inwoners van jouw gemeente jouw gemeenteraad hebben gekozen, maar dus niet die van de andere partij. Lang verhaal kort: samenwerken kan enorm veel voordelen hebben, maar is soms ook ingewikkeld. En precies voor dat spanningsveld, is deze nota bedoeld. Om te helpen met antwoorden op vragen als: Willen we samenwerken? Met wie? In welke vorm? En ja, durven we in voorkomende gevallen ook de vraag te stellen: Willen we nog wel doorgaan met samenwerken? Allemaal belangrijke vragen.
En het boeiende is: deze vragen zijn vaak zowel emotioneel als rationeel te beantwoorden. Nu is het zaak hart en hoofd zo goed mogelijk… jawel, samen te laten werken. Ik wens Voorne aan Zee mooie en vruchtbare samenwerkingen toe!
Arno Scheepers Burgemeester Voorne aan Zee
3
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Inleiding De uitdagingen waar onze gemeente voor staat, zijn steeds complexer en overstijgen vaak onze eigen grenzen. Samenwerken met andere partijen is daarom niet alleen slim, maar vaak ook noodzakelijk. Door onze kennis, ervaring en middelen te bundelen, kunnen we sneller en beter inspelen op de behoeften van onze inwoners. Verbonden partijen (entiteiten waarmee gemeente samenwerkt om beleidsdoelen te realiseren) kunnen hiervoor een gestructureerde manier van samenwerken bieden. Met duidelijke afspraken zorgen we ervoor dat we de juiste balans tussen zelfstandigheid en democratische controle houden.
Doel van de nota
Deze nota biedt raadsleden, bestuurders en ambtenaren een beleidskader over samenwerking in verbonden partijen. Het doel is om inzicht te geven in de rollen en verantwoordelijkheden van de partijen en om te ondersteunen bij het maken van gefundeerde beslissingen over waarom willen we samenwerken, met wie, hoe en wanneer. Voor de invulling van samenwerking wordt in de nota een deel gewijd aan de vraag: waarom werken we samen? In dit deel worden de rollen en taken en verantwoordelijkheden tussen de raad, college en de (ambtelijke) organisaties bij verbonden partijen beschreven. Met behulp van de uitgangspunten op samenwerking en kaders wordt een richting gegeven hoe het goede gesprek te voeren met elkaar over de afweging om deel te nemen in een verbonden partij en op welke manier de (financiële) risico’s te wegen. Een tweede deel gaat over goed besturen. Hoe gaan we om met het spanningsveld tussen autonomie en democratische legitimiteit bij verbonden partijen? Democratische legitimiteit vertaalt zich voor het sturen op verbonden partijen in het vinden van een balans tussen vertrouwen en controle en een balans
4
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
tussen zeggenschap en (financiële) risico’s. Dit kan voor elke vorm van samenwerking anders zijn en vraagt om maatwerk. Via een model, gericht op goed bestuur, wordt beschreven hoe de partijen meer in samenspraak invulling geven aan de kader stellende en controlerende rol. Voorop staat dat deze nota voor de komende jaren door raad en college gebruikt wordt als een levend document voor het voeren van het goede gesprek over samenwerking in en sturing op verbonden partijen.
Leeswijzer
Deze nota begint met een inleiding en het doel van de nota. Hoofdstuk 1 gaat over de vraag waarom we samenwerken. Er wordt uitgelegd wat verbonden partijen zijn, hoe zij financieel en bestuurlijk betrokken zijn en welke rollen en verantwoordelijkheden de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie hierbij hebben. Ook worden verschillende kaders besproken. Hoofdstuk 2 gaat over goed bestuur. Hier wordt uitgelegd wat democratische legitimiteit betekent en hoe samenwerking goed geregeld kan worden, met behulp van een model voor besturen. In de bijlagen vindt u een uitleg van de wettelijke regels en een overzicht van de verbonden partijen in Voorne aan Zee.
1. Waarom werken we samen? In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat een verbonden partij inhoudt en wat samenwerking voor gemeenten betekent. Met welke inzet kunnen gemeenteraden en colleges invloed behouden wanneer taken en bevoegdheden worden overgedragen aan verbonden partijen?
1.3 Wanneer is samenwerking effectief
1.1 Definitie van een verbonden partij
• Samenwerking is nuttig als het leidt tot efficiëntere uitvoering van taken en versterking van mankracht wat kan leiden tot betere afstemming en samenhang tussen verschillende gemeenten en organisaties. • Het voorkomt dubbel werk en gezamenlijke doelen worden sneller bereikt. • Als specialistische kennis of expertise ontbreekt. • Samenwerking kan ook betekenen een betere positie en meer invloed bij regionale en landelijke overheden, waardoor de gemeente meer kansen krijgt om de belangen van haar inwoners te behartigen.
Verbonden partijen zijn entiteiten waarmee de gemeente nauwe banden onderhoudt en waarmee zij samenwerkt om beleidsdoelen te realiseren.
‘ Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.’ (Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Onder een bestuurlijk belang wordt verstaan dat de gemeente zeggenschap heeft, via vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht. De term financieel belang wil zeggen dat de gemeente financiële middelen bijdraagt aan de verbonden partij. Deze verbonden partijen kunnen verschillende vormen aannemen, zoals gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen in bedrijven, stichtingen, verenigingen en andere samenwerkingsverbanden. In het wettelijk kader (zie bijlage 1) staat beschreven welke wetten betrokken zijn en welke vormen van samenwerking er bij verbonden partijen kunnen voorkomen.
1.2 Verbonden partijen in Voorne aan Zee
De gemeente Voorne aan zee participeert momenteel in vijftien verbonden partijen. Deze maken ongeveer 15% van de gemeentelijke begroting uit. In Bijlage 2 is een overzicht met meerdere details over de verbonden partij opgenomen.
5
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Samenwerking met verbonden partijen moet passen bij de gemeente die je wilt zijn. Het is geen doel op zich. Er zijn een aantal argumenten om taken onder te brengen bij een verbonden partij;
1.4 Uitgangspunten samenwerking van Voorne aan Zee
Om samenwerking tussen verbonden partijen goed en succesvol te laten verlopen, zijn duidelijke uitgangspunten onmisbaar. Zij bieden richting en houvast bij het maken van keuzes en zorgen ervoor dat alle betrokkene dezelfde basis delen. Voor Voorne aan Zee zijn de uitgangspunten op samenwerken verankerd in het collegeprogramma. Ze vormen de basis voor het afwegingskader dat wordt gebruikt bij de beslissing om deel te nemen aan een verbonden partij. De specifieke uitgangspunten voor Voorne aan Zee zijn opgenomen in overzicht 1.
Overzicht 1. Uitgangspunten samenwerking voor Voorne aan Zee
• De gemeente Voorne aan Zee gaat bewust om met de vraag of ze gemeentelijke taken zelfstandig of in samenwerking uitvoert. • De gemeente Voorne aan Zee evalueert periodiek of de beleidsdoelen (en indicatoren) die opgenomen zijn, nog juist zijn voor de huidige vorm van samenwerking. Voor de inrichting van de organisatievorm geldt een governance zo licht als mogelijk en flexibel. • Voorne aan Zee gaat alleen samenwerking in verbonden partijen aan als: a. wettelijke samenwerking in opdracht van het Rijk gevraagd wordt; b. de kwetsbaarheid ten aanzien van kwaliteit of continuïteit in de eigen organisatie in het geding zijn; c. de samenwerking een bundeling van kennis en kracht oplevert waardoor er kennisvoordeel ontstaat; d. het aanmerkelijk goedkoper kan; e. de innovatiekracht in de eigen organisatie ontbreekt; f. de uitvoering van de taak vraagt om grensoverschrijdende samenwerking. • Voor nieuwe situaties wordt door college en raad aan de hand van het afwegingskader het gesprek gevoerd. • (Nieuwe) Gemeentelijke taken voert de gemeente in principe zelf uit, maar er kunnen gegronde redenen zijn om dit anders te organiseren. • Samenwerking in publiekrechtelijke organisaties heeft in de regel de voorkeur boven samenwerking in privaatrechtelijke organisaties.
Publiekrechtelijke organisaties waarborgen dat de samenwerking in het belang van het publiek wordt uitgevoerd en niet winst – en marktgericht zijn.
1.5 Rollen en verantwoordelijkheden
Samenwerking met verbonden partijen voegt een extra onderdeel toe aan het besluitvormingsproces. Een onderdeel dat bovendien, bestuurlijk gezien, op afstand staat. Om effectief te blijven besturen en de democratische legitimiteit zo goed mogelijk te waarborgen, is het belangrijk verantwoordelijkheden en rollen duidelijk te omschrijven.
6
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
In deze paragraaf worden de verschillende rollen die de gemeenteraad, het college en de ambtelijke ondersteuning hebben ten aanzien van verbonden partijen beschreven. Het is belangrijk goede afspraken te maken over de wijze waarop het college, de raad betrekt en informeert over het reilen en zeilen van de verbonden partijen. Welke informatie heeft de raad nodig en met welke frequentie komt die beschikbaar om zijn controlerende taak goed uit te kunnen voeren. Blijft de verbonden partij binnen de gestelde kaders, of is bijstelling nodig?
De rol van de gemeenteraad
De raad heeft een brede verantwoordelijkheid bij de besluitvorming over verschillende onderwerpen. Dit geldt ook bij verbonden partijen, zoals gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen in NV/BV en stichtingen waarin de gemeente participeert. Effectieve samenwerking en duidelijke kaders zorgen ervoor dat gemeenten hun beleidsdoelen realiseren en democratische controle waarborgen. Omdat de verbonden partijen zelfstandig opereren en vaak meerdere gemeenten betrokken zijn, is het belangrijk als raad om effectief invloed uit te oefenen en goed overzicht te houden op de: • Volksvertegenwoordiging: de gemeenteraad vertegenwoordigt de belangen van de inwoners, ook wanneer de gemeente deelneemt aan een verbonden partij. • Kaders: de raad stelt beleidsmatige en financiële kaders vast, maar in het geval van verbonden partijen is de invloed hierop afhankelijk van de afspraken tussen deelnemende gemeenten. De uiteindelijke beslissingen worden gezamenlijk genomen met andere gemeenten. Dit vraagt om goede afstemming en samenwerking om de gemeentelijke doelen binnen de verbonden partij te realiseren.
• Controle: de raad heeft de taak om toezicht te houden op de uitvoering van beleid. Bij verbonden partijen verloopt dit vaak via het college, dat de gemeente vertegenwoordigt in bestuurlijke overleggen. Door middel van periodieke rapportages, vragen te stellen en bestuurlijke afstemming kan de raad invloed uitoefenen op de besluitvorming en de belangen van de gemeente behartigen. Door de inzet van raadsrapporteurs kan de raad meer zicht en controle uitoefenen.
De rol van het college van burgemeester en wethouders
Bij een gemeenschappelijke regeling heeft het college vanuit de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) bestuurlijke en uitvoerende taken. Bij een BV/NV is de bestuurlijke betrokkenheid beperkt tot aandeelhouderschap of commissariaten en bij een Stichting/Vereniging bestaat de bestuurlijke betrokkenheid uit zitting in het bestuur. Het College van B&W kan haar invloed uitoefenen via: • Begrotingen en beleidsnota’s: bij publiekrechtelijke partijen, die onder de Wgr vallen heeft het college van B&W een formele invloed. Bij privaatrechtelijke partijen, die niet onder deze wet vallen kan het college van B&W toch beleidsmatig sturen door haar inzet te formuleren in begrotingen en beleidsdocumenten en te toetsen of en hoe de opdrachten worden uitgevoerd. • Deelnemen aan bestuursvergaderingen en aandeelhoudersvergaderingen: bij de publiekrechtelijke organisaties, hebben colleges directe invloed op de bestuursvergaderingen waardoor democratische controle en transparantie zijn gewaarborgd. Bij privaatrechtelijke verbonden partijen moet het college haar invloed uitoefenen via bestuurs- en aandeelhoudersvergaderingen of andere overlegstructuren. • Juridische en contractuele afspraken: de mate van invloed is afhankelijk van de rechtsvorm en de inhoud van de statuten en overeenkomsten.
Daarom is het essentieel dat het college deze documenten aan de raden voorleggen voor het voorbereiden van kaderstelling voordat een gemeente toetreedt tot een verbonden partij.
7
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
• Het adequaat informeren van de raad over de voortgang van de uitvoering van de gestelde kaders en het betrekken van raadsrapporteurs hierbij.
Dubbele en conflicterende rollen
In Voorne aan Zee heeft het merendeel van de verbonden partijen de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling. Bij een Gemeenschappelijke Regeling geldt voor het college dat zij enerzijds uitvoerder is van het gemeentelijke beleid en anderzijds binnen verbonden partijen een kader stellende en toezichthoudende rol heeft. De wethouder namens het college heeft binnen een verbonden partij een vergelijkbare rol als de raad heeft ten opzichte van het college. Dit kan conflicterende rollen en/of dubbele petten betekenen, bijvoorbeeld wanneer het belang van de verbonden partij op zich afwijkt van het belang van de gemeente. De gemeente heeft richting een verbonden partij niet alleen de rol als opdrachtgever maar soms ook de rol als eigenaar. In de rol van opdrachtgever streeft het college naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing). In de eigenaarsrol beslist het college over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verbonden partij. De raad geeft via een zienswijze haar advies hierover. De gemeente is dan gericht op continuïteit van de verbonden partij (beheersmatige aansturing). Tussen beide rollen kunnen tegengestelde belangen ontstaan, omdat wat goed is voor de continuïteit van de verbonden partij niet altijd bijdraagt aan het realiseren van de gemeentelijke doelen.
Ook kunnen er tegengestelde belangen ontstaan omdat de ambitie van de verbonden partijen afwijkt van de gemeentelijke ambitie. Een duidelijke scheiding van rollen, heldere afspraken over prestaties en een goed ingerichte ‘governance’ structuur zijn daarom essentieel om belangenconflicten te voorkomen en samenwerking effectief te laten verlopen. Het is van belang dat alle rollen voldoende aandacht krijgen bij de sturing op verbonden partijen en dat daar afspraken over gemaakt worden.
De rol van de ambtelijke organisatie
De ambtelijke organisatie is verantwoordelijk voor advies aan en ondersteuning van de bestuurders die een rol hebben in of bij de verbonden partij. Door middel van het tijdig verzamelen van informatie, analyseren en het beoordelen van relevante informatie wordt de bestuurder en de raadsrapporteur geadviseerd, zodat de gemeentelijke belangen goed kunnen worden behartigd. De rolverdeling tussen het eigenaarschap en het opdrachtgeverschap is hierbij van toepassing. Beide rollen kennen andere verantwoordelijkheden, belangen en competenties van zowel bestuurlijke als ambtelijke vertegenwoordiging.
1.6 Uitgangspunten rollen en verantwoordelijkheden voor Voorne aan Zee
Voor Voorne aan Zee, waar meerdere gemeenten en organisaties samenwerken, is het van belang deze uitgangspunten expliciet vast te leggen. Dit draagt bij aan een goede organisatie van de samenwerking en aan het behartigen van bestuurlijke belangen. In overzicht 2 zijn de uitgangspunten met betrekking tot rollen en verantwoordelijkheden binnen Voorne aan Zee opgenomen, zodat alle partijen duidelijkheid hebben over hun positie en bijdragen aan het gezamenlijk realiseren van de gestelde doelen. Overzicht 2. Uitgangspunten rollen en verantwoordelijkheden voor Voorne aan Zee
• Een portefeuillehouder vertegenwoordigt het gehele college van B&W wanneer hij/zij participeert in het bestuur of deelneemt als (mede-) aandeelhouder. • Voor de standpuntbepaling op belangrijke onderwerpen wordt vooraf een besluit van het college en zo nodig de raad gevraagd. • Bij bespreking in het college van een strijdig belang in een verbonden partij met een maakt het college tijdens het gesprek een scheiding aan tussen de opdrachtgevers- en eigenaarsrol, zodat beide belangen voldoende worden vertegenwoordigd. • Een portefeuillehouder neemt niet deel in een raad van toezicht van een verbonden partij waar hij/zij ook als bestuurder aan tafel zit.
8
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Start
1.7 Afwegingskader
De beslissing om mee te doen aan een verbonden partij is meestal een bestuurlijke, soms ook een politieke keuze. Samenwerken moet iets extra’s opleveren voor de samenleving, vergeleken met het zelf doen van taken. Een afwegingskader helpt om hierover op een goede manier met elkaar, als raad, college en ambtelijke ondersteuning, in gesprek te gaan. Het biedt duidelijke handvatten om weloverwogen keuzes te maken over deelname aan een verbonden partij en hoe we die samenwerking kunnen sturen. Het afwegingskader is opgesteld in de vorm van een schema dat je van boven naar beneden doorloopt. Bij elke stap wordt een beslissing gemaakt die helpt bepalen of deelname aan een verbonden partij passend is. Door het schema te volgen worden er stapsgewijs weloverwogen besluiten genomen en worden alle belangrijke aspecten meegenomen. Na het afwegingskader volgt een uitleg over de te nemen stappen.
Is sprake van een openbaar belang?
Nee
Aan markt overlaten
Ja
Behartigen openbaar belang anders dan door samenwerking
Nee
Taak zelf uitvoeren
Ja
Kan het openbaar belang als subsidie- opdracht- of regelgever worden behartigd? Nee
Zijn er voordelen te behalen door samenwerking?
Ja
Is rechtspersoonlijkheid wenselijk of noodzakelijk?
Nee
• Platform, stuurgroep, adviescommissie • Intentieverklaring, convenant, etc. • Gemeenschappelijk orgaan, centrumgemeente constructie (lichte regeling)
Ja
Is een privaatrechtelijke rechtsvorm wenselijk of noodzakelijk?
Nee
Gemeenschappelijke Regeling (Publieksrechtelijke WGR met openbaar lichaam)
Ja
Deelneming in een privaatrechtelijke kapitaalvennootschap (BV, NV, etc.)
Nee
Deelneming in een ‘andere’ privaatrechtelijke organisatie (stichting, vereniging, etc.)
Ja
Is deelnemen met een risicodragend financieel belang wenselijk of noodzakelijk?
9
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Uitleg van de stappen en keuzes binnen het afwegingskader Is er sprake van een openbaar belang? Bij het openbaar belang gaat het om het gezamenlijke belang van inwoners, zoals goede dienstverlening en veiligheid. Het omvat doelen die bijdragen aan het algemeen maatschappelijk nut. Het bepalen wat precies onder openbaar belang valt, is geen vaststaand gegeven, maar een politieke afweging. Die in deze context op gemeentelijk niveau wordt gemaakt. Als er geen sprake is van openbaar belang, kan de taak aan de markt worden overgelaten. Het is belangrijk op te merken dat bij taken die wettelijk zijn opgelegd, het openbaar belang al gegarandeerd is. Kan het openbaar belang als subsidie -, opdracht- of regelgever worden behartigd? Als volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publieke belang niet noodzakelijk is, dan kan de taak worden uitbesteed aan derden via subsidies, leningen, opdrachten of regelgeving (bijvoorbeeld kinderopvang). Hierbij heeft de gemeente een controlerende en faciliterende rol en weinig zeggenschap op de organisatie die deze taak uitvoert. Zijn er voordelen te behalen door samenwerking? Samenwerking kan in verschillende vormen ingevuld worden. Als samenwerking geen voordelen oplevert dan kan de gemeente de taak zelf uitvoeren.
Is samenwerking via een rechtspersoonlijkheid noodzakelijk dan worden in de volgende stappen van het kader de keuzes gemaakt voor een publiekrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke rechtspersoon. Is een rechtspersoonlijkheid wenselijk of noodzakelijk? Als de mogelijkheden uit de vorige stap niet genoeg invloed geven om een openbare taak goed uit te voeren, wordt bekeken of deze invloed wel bereikt kan worden door deelname in een rechtspersoon. Zeggenschap in een rechtspersoon betekent dat de gemeente het recht heeft om een vertegenwoordiger aan te wijzen in het bestuur, zoals de directie of de Raad van Commissarissen, of dat de gemeente deelneemt in de organisatie.
10
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Een rechtspersoon heeft een eigen juridische status, wat betekent dat de organisatie zelfstandig schulden en bezittingen heeft en een eigen administratie voert. Er zijn verschillende vormen om zo’n rechtspersoon op te richten, zowel via publiekrecht als privaatrecht. Als een rechtspersoonlijkheid niet nodig is, kan samenwerking ook op andere manieren plaatsvinden, zoals via een platform, stuurgroep, convenant of commissie. Is een privaatrechtelijke rechtsvorm wenselijk of noodzakelijk? Als het gewenst is om verantwoordelijkheid te regelen via zeggenschap in een rechtspersoon, kan dit bijvoorbeeld via privaatrechtelijke organisaties zoals stichtingen, verenigingen, besloten vennootschappen (BV) of naamloze vennootschappen (NV). Deze organisaties hebben een eigen vermogen en bestuur, en staan daardoor vaak op enige afstand van de gemeente. Dit kan betekenen dat de invloed van de gemeente beperkt is. Bij een BV kan een informele Raad van Advies (RvA) ingesteld worden waar de gemeente zitting in kan nemen en zo gevraagd en ongevraagd advies kan geven, zonder directe bestuurlijke verantwoordelijkheid. Als een privaatrechtelijke vorm niet passend is, kan worden gekozen voor een publiekrechtelijke rechtspersoon, zoals een gemeenschappelijke regeling..
Een voordeel van deze vorm is dat er meer aandacht is voor democratische controle en verantwoording, wat zorgt voor meer transparantie. Aan de andere kant kan deze vorm minder flexibel zijn, vooral als er veel deelnemers zijn. Ook is het financiële risico groter, omdat de deelnemende partijen meestal volledig aansprakelijk zijn. Is deelnemen met een risicodragend financieel belang wenselijk of noodzakelijk? Als het nodig of gewenst is dat de gemeente een financieel risico draagt bij deelname, gaat het meestal om organisaties zoals een naamloze vennootschap (NV), besloten vennootschap (BV) of stichting. Een NV of BV is een rechtspersoon, wat betekent dat deze zelfstandig rechten en plichten heeft en zelfstandig deelneemt aan het rechtsverkeer. De gemeente is hierbij betrokken als aandeelhouder of via commissarissen. Het voordeel van deze rechtsvorm is dat de uitvoering van de taak meer op afstand staat en dat er financiële voordelen kunnen zijn, bijvoorbeeld door winstdeling of dividend. Het nadeel is dat de gemeente vaak minder invloed kan uitoefenen.
Een stichting heeft alleen een bestuur en voert zowel uitvoerende als besluitvormende taken uit. Dit bestuur kan ook uit een Raad van Toezicht en een directeur of bestuurder bestaan. Gemeentelijke betrokkenheid bij een stichting bestaat meestal uit deelname in het bestuur. Soms zijn in de statuten speciale bestuursplaatsen gereserveerd voor raadsleden. Fiscaal gezien is een stichting aantrekkelijk voor de gemeente vanwege de mogelijkheid van vrijstelling van vennootschapsbelasting en BTW voordelen. Financieel gezien is er meestal sprake van een subsidierelatie tussen de gemeente en de stichting, met aanvullende afspraken over het opvangen van onverwachte tekorten of bijzondere kosten, zoals bij reorganisaties. Het voordeel van een stichting is dat de gemeente in principe alleen financieel verantwoordelijk is voor de toegezegde subsidies. In de praktijk nemen gemeenten echter vaak ook (informeel of via afspraken) een deel van het financiële risico voor hun rekening
Criteria voor het maken van een keuze
Om tot een keuze te komen gebruiken we de volgende standaardcriteria: 1. De mate van bestuurlijke afstand (beleidsinvloed, sturingslijnen, rolverdeling); Hoe dicht wil de gemeente bij de uitvoering zitten? Een kleine bestuurlijke afstand is gewenst wanneer een taak als kerntaak van de gemeente wordt beschouwd en de bijbehorende bestuurlijke risico’s hoog zijn. Een grotere afstand is gewenst bij minder belangrijke publieke taken. 2. Focus op effectiviteit of efficiëntie (slagkracht bestuur, prikkels voor efficiency, financieel); Wat is de primaire doelstelling van de samenwerking. Is de doelstelling van de samenwerking primair gericht op het bereiken van beleidsmatige effecten? Dan ligt de focus op effectiviteit. Is de primaire doelstelling vooral het efficiënt besteden van maatschappelijk geld? Dan ligt de focus op kostenefficiëntie. Dit is het geval wanneer er voornamelijk financiële belangen spelen of wanneer het gaat om het efficiënt uitvoeren van beleidsarme taken.
11
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
3. Ook het risicoprofiel van de samenwerkingsvorm is van belang. Er zijn bestuurlijke- en financiële risico’s, Met de eerste twee criteria wordt de eerste voorkeur bepaald. Vervolgens wordt bezien of bij het aangaan van een verbonden partij ook andere factoren een rol spelen, zoals bijvoorbeeld fiscaliteit, juridische factoren als aanbestedingsrecht, wensen van andere deelnemers en de al bestaande situatie. Zie voor het bepalen van het risicoprofiel de risicoanalyse in hoofdstuk 2.3.
Type organisatie
Bestuurlijke afstand
Focus op effectiviteit of efficiëntie
Bestuurlijk/ Financieel organisatorisch risico risico
GR
Klein
Effectiviteit
Hoog
Hoog
Stichting
Gemiddeld
Effectiviteit
Gemiddeld/ laag
Gemiddeld/ Laag
Coöperatie/ PPS
Gemiddeld
Effectiviteit/ Efficiëntie
Hoog
Hoog
Efficiëntie
Gemiddeld
Gemiddeld
Vennootschap Groot
2. Goed besturen Hoe zorgen we ervoor dat de bestuurlijke aandacht gericht blijft? En hoe gaan we om met het spanningsveld tussen zelfstandigheid van verbonden partijen en de democratische legitimiteit ? Dit verschilt per samenwerkingsvorm en vraagt daarom maatwerk. In het governance-model wordt beschreven hoe de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie samen kunnen werken om hun rol in het stellen van kaders en het uitoefenen van controle beter vorm te geven
2.1 Wat is goed bestuur?
De VNG definieert goed bestuur (of “goed lokaal bestuur”) als een raamwerk met als doel de bestuurlijke kwaliteit van gemeenten te versterken, gebaseerd op principes als vakmanschap en capaciteit, waarbij de focus ligt op het juist en op het juiste moment doen van de juiste dingen. Het gaat om het streven naar de combinatie van de juiste dingen doen (ethiek, legitimiteit, effectiviteit) en de dingen juist doen (efficiëntie, integriteit). In de Nederlandse Code voor goed openbaar bestuur staan de beginselen voor goed openbaar bestuur beschreven.
Democratische legitimiteit en governance
Binnen de gemeentelijke context omvat ‘governance’ de processen, structuren en mechanismen die worden gebruikt om de gemeente te leiden, beslissingen te nemen en verantwoording af te leggen. Samenwerking bij verbonden partijen bestaat uit een speelveld met vele actoren die elk hun eigen taak, bevoegdheid en verantwoordelijkheid heeft. Het ‘governance’ model van het ministerie van Financiën reikt handvatten aan om grip op verbonden partijen te krijgen en die ook vast te houden. Wanneer een publieke taak wordt uitgevoerd door een verbonden partij, is het onvermijdelijk dat de gemeente niet meer volledig rechtstreeks kan sturen of invloed uitoefenen. Om toch verantwoordelijkheid te kunnen nemen, maken we gebruik van het governance-model van het ministerie van Financiën (2001).
12
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
‘ governance’ is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van de organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van de doelstellingen, en ook het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden’. (Min.v. Fin. 2001)
2.2 Het governance model als uitgangspunt
Hoe kunnen we de democratische legitimiteit vergroten en borgen? Hoe vinden we de balans tussen vertrouwen en controle en de balans tussen zeggenschap en (financiële) risico’s? Het governance-model van het ministerie van Financiën (2001) biedt hiervoor een duidelijk kader. Het model bestaat uit vier belangrijke onderdelen die samen zorgen voor goed bestuur. De belangrijkste vier elementen van governance zijn: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht. Deze vier elementen staan in verband met elkaar en dienen in balans te zijn. Zie figuur 1.
Figuur 1
Extern
Toezicht
Verantwoorden
Sturen
Lange termijn
13
De gemeente houdt toezicht op het beleid en de algemene gang van zaken bij de verbonden partij.
Verantwoorden De gemeente verantwoordt rechtmatigheid van bestedingen en prestaties.
Governance
Intern
Toezicht
Beheersen
Korte termijn
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Sturen
De gemeente geeft richting aan verbonden partijen op de te behalen doelen.
Beheersen
De gemeente neemt maatregelen zodat de verbonden partij goed functioneert.
Sturen
Bij het sturen op een verbonden partij geeft de gemeente, vaak tezamen met andere gemeenten, richting aan de verbonden partij op de te behalen doelen en kaders. Dit gebeurt op basis van de doelstellingen op verschillende beleidsterreinen. Sturen is intern vanuit de gemeente en voor de langere termijn. Raadsleden: • Stellen kaders vast voor de inbreng van de gemeente in de verbonden partij, bijvoorbeeld door een zienswijze uit te brengen. • Raden van betrokken gemeenten kunnen zich onderling organiseren om hun inbreng richting het Algemeen Bestuur van een Gemeenschappelijke Regelingen te bundelen. • Kunnen een adviescommissie van raadsleden vormen. Hier moeten wel alle raden van deelnemende gemeenten mee instemmen. • Hebben een actieve tijdige betrokkenheid bij de beleidskaders, meerjarenplannen en prestatieafspraken gedurende de looptijd van deelname om bij te sturen. • Werken met raadsrapporteurs bij gemeenschappelijke regelingen met een financieel en of bestuurlijk risico. Collegeleden: • Vertegenwoordigen de gemeente in het bestuur van een verbonden partij en sturen op beleidsdoelen. • Opstellen van beleidsrichtlijnen voor de verbonden partij zoals een kadernota.
• Bij het wijzigen van een regeling (bij regelingen waaraan geen raden deelnemen) moeten de colleges eerst het ontwerp van de gemeenschappelijke regeling toezenden aan de gemeenteraad, zodat de raad de mogelijkheid heeft hier een zienswijze op te geven.. Ambtelijke organisatie: • Adviseert het college en de raadsrapporteurs over de te stellen doelen. • Bereidt raadsvoorstellen voor over deelname aan of wijzigingen van verbonden partijen. • Heeft een actieve en tijdige betrokkenheid bij beleidskaders, meerjarenplannen en prestatieafspraken om bij te sturen.
14
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Beheersen
Beheersen betekent het zo organiseren van werkzaamheden dat risico’s worden beperkt en de doelen worden behaald. Het gaat erom de uitvoering in de gaten te houden en problemen te voorkomen. Dit gebeurt het beste door bijvoorbeeld gebruik te maken van de begroting en jaarrekening van de verbonden partij. Beheersen is iets wat de gemeente zelf doet en richt zich op de korte termijn. Raadsleden: • Controleren of risico’s van de verbonden partij voldoende wordt beheerst, bijvoorbeeld door te vragen naar een risicoparagraaf. • Gebruik maken van een intern toezichtsysteem , zoals een auditcommissie voor financieel beheer. • Zorgen dat bij de commissievergaderingen en begrotingsbesprekingen de verbonden partij een vast onderdeel op de agenda staat waarbij de raadsrapporteur namens de gemeenteraad vragen kan stellen, informatie kan inwinnen en zijn of haar visie kan geven over de verbonden partij. Collegeleden: • Monitoren risico’s in de verbonden partij, door periodieke rapportages. • Zorgen voor afspraken over risicobeheer in overeenkomsten. • Zorgen ervoor dat de informatievoorziening vanuit de verbonden partij en de gemeente op orde is. Ambtelijke organisatie: • Voert analyses uit van de risico’s, zoals het in kaart brengen van financiële verplichtingen. • Ontwikkelt richtlijnen voor contractmanagement.
• Werkt samen met een financieel adviseur voor optimale inbreng bij bijvoorbeeld begrotingen van controllers-overleg en bestuurlijk overleg (Algemeen Bestuur). • heeft overleg met de raadsrapporteurs voor informatie en visie
Verantwoorden
Het begrip verantwoorden bevat drie elementen. 1. Verantwoording door de verbonden partij aan het college over de rechtmatigheid (via de jaarrekening inclusief accountantsverklaring), doelmatigheid en doeltreffendheid (via het jaarverslag). 2. Verantwoording door het college over de verbonden partij aan de gemeenteraad over de realisatie van de gemaakte prestatieafspraken (in een programma van de gemeentebegroting) en borging en doorontwikkeling van de visie. 3. Verantwoording door de bestuurders, aandeelhouders en commissarissen die namens de gemeente in de verbonden partij zitting hebben. De AB leden, commissarissen en aandeelhouders die vanuit de gemeente in een gemeenschappelijke regeling zitten leggen verantwoording af aan gemeenteraad en in geval van een privaatrechtelijke samenwerking aan het college. Verantwoorden is extern en voor de kortere termijn. Raadsleden: • Bevragen collegeleden over de prestaties, bijvoorbeeld tijdens een raadsdebat over de jaarrekening van een verbonden partij. • Zien toe dat de verbonden partij periodiek rapporteert over de resultaten. Collegeleden: • Leggen verantwoording af aan de raad bijvoorbeeld in de vorm van een bestuursrapportage of via een raadsinformatiebrief of radenbijeenkomst.
• Zorgen ervoor dat er een transparante verantwoording ligt, bijvoorbeeld een openbare jaarrekening • Het college heeft in uiterste gevallen de mogelijkheid om een doelmatigheidsof doeltreffendheidsonderzoek bij de verbonden partij uit te laten voeren maar ook de rekenkamercommissie kan in door de wet bepaalde gevallen een onderzoek instellen.
15
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Ambtelijke ondersteuning: • Verzamelt en analyseert rapportages van verbonden partijen. • Ondersteunt bij het opstellen van verantwoordingen door bijvoorbeeld indicatoren te ontwikkelen voor de prestaties en visieontwikkeling.
Toezicht
Toezicht houden op een verbonden partij richt zich op de beoordeling of de doelstellingen zijn gerealiseerd, de continuïteit van de verbonden partij niet in gevaar komt en of het imago van de gemeente niet in het geding is. Kortom of alles volgens de afspraken verloopt. Toezicht is afhankelijk van de juridische vorm van de verbonden partij en de omvang van het financieel en publiek belang. Toezicht wordt op maat vormgegeven. Toezicht is extern en voor de langere termijn. Raadsleden: • Houden toezicht via een regionale rekenkamer of onderzoekcommissie. • Stellen vragen over naleving van afspraken. • Kunnen een zienswijze opstellen om mening of bezwaar kenbaar te maken. Collegeleden: • Zien toe op de uitvoering van afspraken binnen het bestuur. • Rapporteren aan de raad over de governance zoals de werking van het bestuur binnen een verbonden partij. • Kunnen bij het vaststellen van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder in de statuten of aandeelhoudersovereenkomst extra afspraken opnemen over de mogelijkheid om aanwijzingen te geven, corrigerende maatregelen of sancties te treffen. Ambtelijke ondersteuning: • Ondersteunt bij het uitvoeren van audits. • Adviseert over governance vraagstukken.
2.3 Bestuurlijke focus en risicobeheersing
Om de doelen te vertalen naar resultaat is het belangrijk dat er concrete acties en afspraken worden gemaakt. Ook is er behoefte aan duidelijke keuzes van het college en gemeenteraad over waar zij zich het meest op willen richten bij goed besturen van verbonden partijen. Niet alle partijen zijn hetzelfde. Er is immers een verschil in soort organisatie en hoe belangrijk ze zijn voor de gemeente. Daarom kan het afwegingskader worden gebruikt ter ondersteuning om te kijken waar de meeste risico’s zitten en waar extra aandacht nodig is.
Risicoanalyse
Bij het besturen van verbonden partijen is het belangrijk om te bepalen hoe intensief de aansturing en informatievoorziening vanuit de gemeenteraad moet zijn. Dit hangt af van factoren zoals de strategische waarde van de samenwerking, de complexiteit van het beleid en de mate van politieke of financiële risico’s die ermee gemoeid zijn. Het schema hiernaast bevat vragen die helpen bij het maken van een bestuurlijke en financiële analyse. Deze vragen richten zich vooral op de begrippen ‘control’ en ‘governance’, en daarmee op sturing, beheersing en toezicht. In het tweede deel worden vragen gesteld over de bestuurlijke uitvoering, waarbij ook aspecten als bereidheid tot samenwerking, leiderschap en vertrouwen aan bod komen. De analyse wordt bekeken vanuit het belang van de verbonden partij. Bijvoorbeeld: als de gemeente veel invloed heeft op de samenstelling van het bestuur, wordt het risico als laag ingeschat. De vragen zijn bedoeld als hulpmiddel bij het maken van een weloverwogen analyse. Een overwegend lage score wijst meestal ook op een laag financieel risico. Omdat niet alle vragen eenvoudig meetbaar zijn, kunnen de scores aanleiding geven tot discussie.
16
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Bestuurlijk risico Omschrijving
Laag
Gemiddeld
Hoog
Sluit het belang van de verbonden partij aan op het gemeentelijk belang?
Ja
Gedeeltelijk
Nee/minimaal
Heeft de gemeente invloed op de samenstelling van het bestuur?
Ja
Gedeeltelijk
Nee
Is de gemeente vertegenwoordigd in het bestuur?
Ja
Gedeeltelijk
Nee
Wordt er gestuurd op prestatieafspraken? Ja
Deels
Nee/minimaal
Is er informeel contact tussen de ambtelijke organisatie en de verbonden partij?
Soms
Weinig
Zijn er afspraken gemaakt in het kader Ja van verantwoording en informatievoorziening aan de gemeente?
Gedeeltelijk
Nee
Worden afspraken behaald?
Ja
Gedeeltelijk
Nee
Omschrijving
Laag
Gemiddeld
Hoog
Wat is de omvang van de financiële relatie met de verbonden partij?
Laag
Gemiddeld
Hoog
Is er (in voorgaande jaren) een structureel positief of negatief resultaat te zien?
Positief
Is de financiële rekening in lijn met de begroting?
Ja
Gedeeltelijk
Nee
Heeft de verbonden partij een goed risicomanagement?
Ja
Gedeeltelijk
Nee
Heeft de verbonden partij een gezonde solvabiliteit en weerstandsvermogen ?
Laag
Gemiddeld
Hoog
In welke mate is de gemeente financieel aansprakelijk?
Niet
Gedeeltelijk
Volledig
Samenwerkingsvorm
Stichting/ vereniging
Vennootschap Gemeenschappelijke regeling
Vaak
Financieel risico
Negatief
Door de antwoorden op de vragen over financiële en bestuurlijke risico’s te bekijken, kunnen we bepalen hoeveel toezicht en begeleiding nodig is voor een verbonden partij. Zo ontstaat er een passend plan voor hoe we de samenwerking het beste kunnen aansturen.
Bestuurlijk risico Financieel risico
Laag
Gemiddeld
Hoog
Hoog Gemiddeld Laag
Passieve sturing (laag risicoprofiel)
17
Gemiddelde sturing (gemiddeld risicoprofiel)
Wanneer sprake is van een gemiddeld risicoprofiel, is gemiddelde sturing voldoende. De aanpak wordt aangepast aan de situatie, met ruimte voor meer of minder sturing. Dit betekent concreet: • Regelmatig bestuurlijk overleg organiseren om actuele ontwikkelingen te bespreken en vertrouwen in het bestuur te peilen. • Ambtenaren intensiever betrekken bij het monitoren van financiële cijfers, zoals de schuldpositie en het geprognosticeerde jaarresultaat. • Inzetten op het versterken van de invloed van de gemeente, bijvoorbeeld door deelname in adviescommissies of werkgroepen van de verbonden partij. • Inzetten op het verbeteren van het informele contact tussen gemeente en verbonden partij om vroegtijdig signalen op te vangen. • Afhankelijk van de situatie kiezen voor extra rapportages of een tussentijdse audit. • indien politiek gevoelig is de inzet van een raadsrapporteur gewenst.
Wanneer sprake is van een laag tot gemiddeld risicoprofiel is, is passieve sturing voldoende.
Actieve sturing (hoog risicoprofiel)
Dit betekent concreet: • Ambtenaren volgen de vergaderagenda’s en rapportages van de verbonden partij en signaleren eventuele aandachtspunten. • Bestuurlijke betrokkenheid vindt alleen plaats bij belangrijke ontwikkelingen of als de wet dit voorschrijft. • De gemeenteraad en het college krijgen reguliere informatie via de standaard planning & control-cyclus, zoals begrotingen en jaarverslagen. • Het onderhouden van contacten met de verbonden partij gebeurt vooral via informeel overleg en netwerken.
Dit betekent concreet: • Intensieve en regelmatige monitoring van zowel financiële als bestuurlijke ontwikkelingen, bijvoorbeeld door maandelijkse voortgangsrapportages en directe betrokkenheid van het college. • Vroegtijdig signaleren van problemen en direct overleg organiseren om maatregelen te bespreken. • Inzetten van extra controlemechanismen, zoals een auditcommissie of externe accountants. • Actief deelnemen aan het bestuur of adviesorgaan van de verbonden partij om invloed te vergroten. • Duidelijke afspraken maken over verantwoordelijkheden en escalatieprocedures bij afwijkingen. • Hier is altijd de inzet van een raadsrapporteur gewenst.
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Wanneer sprake is van een hoog risicoprofiel, is actieve sturing gewenst.
Bijlage 1. Wettelijk kader In de Gemeentewet, het Burgerlijk Wetboek (Boek 2), de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn de wettelijke bepalingen met betrekking tot verbonden partijen opgenomen.
1. Gemeentewet
De verbonden partijen zijn primair een aangelegenheid voor het college. Het sturingsmoment van de raad zit vaak in de aanloopfase en bij wijzigingen van de kaderstelling van een verbonden partij. Het is dus belangrijk goede afspraken te maken over de wijze waarop het college de raad informeert over het reilen en zeilen van de verbonden partijen: welke informatie heeft de raad nodig en met welke frequentie komt die beschikbaar, om zijn controlerende taak goed uit te kunnen voeren. Hiermee is de relatie tussen gemeenteraad en verbonden partijen dezelfde als die tussen gemeenteraad en college. Dit betekent dat de gemeenteraad een kader stellende en controlerende rol uitoefent ten opzichte van verbonden partijen. Voor de besluitvorming over oprichting en deelname aan verbonden partijen met uitzondering van gemeenschappelijke regelingen (zie hierna) passen we artikel 160 lid 2 Gemeentewet toe: Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
De Gemeentewet bepaalt dat de privaatrechtelijke samenwerking alleen is toegestaan wanneer het publieke belang hiermee vertegenwoordigd wordt.
18
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
2. Wet gemeenschappelijke regelingen
De wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) betreft de regelgeving omtrent de samenwerking tussen overheden onderling. Bij gemeenschappelijke regelingen gaat het vaak om primaire gemeentelijke taken met een uitvoerend karakter. Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr is een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat.
3. Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)
Voor verbonden partijen gelden de eigen van toepassing zijnde begroting- en verslaggevingsregels. Voor gemeenschappelijke regelingen met rechtspersoonlijkheid (openbaar lichaam en bedrijfsvoering organisatie) zijn dat eveneens de regels volgens het BBV.
Definitie verbonden partij
Bij de definiëring van het begrip verbonden partijen wordt aangesloten bij het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV): “ Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.”
Financieel belang
De term financieel belang wil zeggen dat de gemeente financiële middelen heeft bijgedragen aan de verbonden partij. Bij een privaatrechtelijke rechtspersoon zoals een stichting, NV of BV kunnen bij een faillissement de schulden niet verhaald worden op de gemeente. Bij een GR zijn de deelnemers gehouden om eventuele tekorten aan te zuiveren. Voorbeelden waarbij het financieel belang ontbreekt is het geval bij crediteuren of subsidierelaties waar tegen betaling een prestatie wordt geleverd.
Bestuurlijk belang
Onder een bestuurlijk belang wordt verstaan dat de gemeente zeggenschap heeft, via vertegenwoordiging in het bestuur of via stemrecht. Dit houdt concreet in dat er sprake is van een bestuurlijk belang als een collegelid, een raadslid of een ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Bij enkel een bestuurlijk belang moet de organisatie worden beschreven in een programma en taakveld.
Verlengd lokaal bestuur
Een GR met een openbaar lichaam
Dit is de meest voorkomende vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van een rechtspersoon en een algemeen bestuur dat het dagelijks bestuur controleert. De deelnemende gemeenten kunnen in principe alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen aan de gemeenschappelijke regeling als zijnde een openbaar lichaam.
Bij verlengd lokaal bestuur houdt de gemeente grip en regie op de samenwerking in de zin dat eigen doelen centraal staan. Belangrijk onderscheid hierbij is de samenwerking gericht op beleidsafstemming en gericht op uitvoering waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. Verlengd lokaal bestuur bij beleidsafstemming betekent dat het college met een helder inhoudelijk mandaat vanuit de raad werkt en in de eventuele onderhandelingen in het samenwerkingsverband de belangen en visie van de gemeente goed kan behartigen. Opdrachtnemer relatie. Het gemeentebestuur is in staat precies te formuleren wat de beoogde resultaten zijn en de opdrachtnemer kan deze resultaten leveren – zonder dat er sprake is van afhankelijkheid. Indien de prestaties onder de maat zijn of veel te duur, kan de opdrachtgever bijsturen of een andere opdrachtnemer ‘inhuren’.
Een GR met een bedrijfsvoeringorganisatie
Publiekrechtelijke organisatie
Regeling zonder meer
Bij publiekrechtelijke samenwerking gaat het om de deelname aan gemeenschappelijke regelingen (GR’en). De deelname aan deze GR’en vindt plaats binnen de kaders van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Als gemeenten besluiten om op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regeling een samenwerking aan te gaan, kan er gekozen worden tussen een aantal regelingen. Er zijn vijf vormen gemeenschappelijke regelingen te onderscheiden.
19
De vijf vormen verschillen van elkaar in de organen die worden ingesteld en het wel of niet hebben van rechtspersoonlijkheid.
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Deze vorm kent maar één bestuursorgaan en leent zich voor samenwerkingsverbanden zonder beleidsinhoudelijke bevoegdheden.
Een GR met een gemeenschappelijk orgaan
Dit is een lichtere vorm van samenwerking op basis van de WGR. Een regeling met een gemeenschappelijk lichaam heeft niet de status van een rechtspersoon. Om deze reden kan ook geen personeel worden aangenomen.
Een GR met centrumgemeente
De deelnemende gemeenten brengen taken onder bij de centrumgemeente die in opdracht van de andere gemeenten deze taken uitvoert. Daartoe verlenen de deelnemende gemeenten mandaat aan de centrumgemeente.
Er wordt binnen de Wgr samengewerkt zonder gebruik te maken van mogelijkheden van het openbaarlichaam, gemeenschappelijk orgaan of de centrumgemeente. Het is een lichte vorm van samenwerking tussengemeente waarbij delegeren en mandateren niet aan de orde is. Denk aan convenanten, intentieovereenkomsten en bestuurlijke afspraken.
Gemeenschappelijke regelingen
Ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen (GR) bestaan er verschillende varianten.
Variant 1: Raadsregeling
Een raadsregeling is een GR tussen gemeenteraden. Een raadsregeling kan worden voorbereid door het college, of worden geïnitieerd door de raad. Het is de raad die over een dergelijke regeling beslist. Het Algemeen Bestuur bestaat uitsluitend uit raadsleden die door de deelnemende gemeenten zijn aangewezen.
Variant 2: Collegeregeling
Een collegeregeling is een GR tussen colleges van burgemeester en wethouders. De GR wordt door het college getroffen. Het is aan het college om te bepalen hoe deze eruit komt te zien. Het college dient de gemeenteraad wel om toestemming te vragen. De raad kan deze toestemming alleen onthouden wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen belang. De raad kan geen toestemming verlenen onder voorwaarden en de raad heeft ook niet het recht tot amendering, omdat dit recht uitsluitend bestaat over zijn eigen besluiten. Via moties kunnen wel wensen en bedenkingen meegegeven worden aan het college. Het Algemeen Bestuur bestaat uit collegeleden die door de deelnemende gemeenten zijn aangewezen. Dit betekent dat er geen raadsleden in het Algemeen Bestuur mogen zitten. De invloed van de gemeenteraad is bij collegeregelingen beperkter dan bij een raadsreling. Het college en de gemeenteraad kunnen onderling afspraken maken waardoor de gemeenteraad meer betrokken raakt bij de beleidsvorming van de GR’en.
Variant 3: Burgemeestersregeling
Dit betreft een GR tussen burgemeesters. De burgemeesters vormen dan het Algemeen Bestuur. Een burgemeestersregeling komt nauwelijks voor.
Variant 4: Gemengde regeling
Een gemengde regeling is een GR tussen de raden, colleges en/of burgemeesters van twee of meer gemeenten. De deelnemende bestuursorganen beslissen
20
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
samen over deelname aan een dergelijke regeling. Daarnaast moet de raad ook nog – zoals eerder op deze bladzijde beschreven - toestemming verlenen voor deelname aan de GR. Het Algemeen Bestuur kan uit leden van de raad en het college bestaan. Het kan ook voorkomen dat er alleen collegeleden in het Algemeen Bestuur plaatsnemen.
Privaatrechtelijke Verbonden partijen
Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen is het Burgerlijk Wetboek (Boek 2, rechtspersonen) als wettelijk kader van toepassing. Dit kunnen stichtingen, verenigingen, coöperaties en vennootschappen zijn.
Vennootschapen (NV of BV)
Een NV en BV zijn een rechtspersoon dus zelfstandig drager van rechten en plichten, die onder eigen naamdeelnemen aan het rechtsverkeer. Bij een NV worden de aandelen uitgegeven aan toonder of op naam en deze zijn vrij verhandelbaar, tenzij de overdraagbaarheid van de aandelen op naam is beperkt. Bij een BV worden de aandelen op naam uitgegeven en deze zijn niet vrij verhandelbaar. Oprichting vindt plaats via een notariële akte. De gemeente is als aandeelhouder of via commissariaten bestuurlijk betrokken bij dit type verbonden partij. De gemeente houdt via een meerderheids- of minderheidsbelang in de aandeelhoudersvergadering een stem, omdat de overheidsvennootschap belangrijke taken uitvoert voor de gemeente. Daarnaast heeft de gemeente vaak recht van voordracht of benoeming van commissarissen. De bestuurlijke betrokkenheid is beperkt tot aandeelhouderschap of commissariaten. De gemeente is bij een NV en BV (mede)-eigenaar. Het voordeel van deze rechtsvorm is dat de taak meer op afstand wordt geplaatst en er financiële voordelen kunnen ontstaan door winstdeling en dividend. Het nadeel is dat er vaak beperkte beïnvloedingsmogelijkheden zijn.
Stichtingen en Verenigingen
Oprichting vindt plaats bij notariële akte. Een informele vereniging (beperkte rechtsbevoegdheid) kan zonder notariële akte worden opgericht. Een vereniging heeft een duaal karakter meteen algemene ledenvergadering en een bestuur.
Een stichting heeft een meer monistisch karakter met alleen een bestuur, maar kan ook meer duaal worden ingericht met een Raad van Toezicht (RvT) en een directeur/bestuurder. De bestuurlijke betrokkenheid bij stichtingen en verenigingen bestaat uit zitting in het bestuur. In de stichtingsstatuten kan staan dat er kwaliteitsplaatsen in het bestuur voor raadsleden zijn gereserveerd. De financiële relatie bestaat uit een subsidierelatie tussen gemeenten en stichting of vereniging met mogelijk aanvullende afspraken met betrekking tot het dekken van onvoorziene exploitatietekorten, incidentele uitgaven als gevolg van reorganisaties en garantstellingen. Het voordeel van deze vorm is dat de financiële consequenties nihil zijn. Er bestaat alleen financieel aansprakelijkheid voor de verstrekte middelen. De stichting is formeel verantwoordelijk voor exploitatierisico’s. In de praktijk blijkt echter dat gemeenten een deel van dit risico informeel of via aanvullende afspraken dragen. Daarnaast is het voordeel dat deze rechtspersoon eenvoudig en goedkoop is op te richten. Het nadeel is dat een stichting of vereniging zelden een buffer heeft om exploitatietekorten of onvoorziene uitgaven op te vangen. Per definitie kloppen zij bij de gemeente aan. Bij garantiestelling is dit risico directer. Daarnaast heeft de wetgever niet voorzien in een toezichtmechanisme.
Er is niets formeel vastgelegd met betrekking tot de financiële informatievoorziening.
Publiek-Privaatrechtelijke samenwerking (PPS)
Een samenwerkingsvariant waarbij overheid en bedrijfsleven - met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid- gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. De afweging of een publiek-private samenwerking mogelijk en opportuun is, volgt pas als blijkt dat een publiekrechtelijke deelname op basis van de Wgr niet mogelijk is. Een publiek-private samenwerking is een samenwerkingsverband waarbij publieke en private partijen een gezamenlijk project realiseren op basis vaneen heldere taak- en risicoverdeling met behoud van eigen identiteit. Het is daarom van belang dat de gemeente en private partijen samenwerken op basis van duidelijke, contractueel vastgelegde afspraken waarin is vastgesteld wie waarvoor verantwoordelijk is, wie welke risico’s draagt en wie welke kosten draagt. PPS-constructies zijn met name te vinden op terreinen als: gebiedsontwikkeling, onderwijs, afvalbeheer en energiedistributie.
21
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Bijlage 2. Overzicht Verbonden partijen Voorne aan Zee Vorm
Naam
Rechtsvorm
Beleidsrijk of beleidsarm
Gemeenschappelijke regeling
Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH)
Openbaar Lichaam
Beleidsrijk (wettelijke taken) en beleidsarm (vervoer)
Gemeenschappelijke Regeling Samenwerkende Gemeenten Jeugdhulp Rijnmond (GRJR)
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR)
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Openbare Gezondheidszorg Rotterdam Rijnmond (OGZRR) Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Streekarchief Voorne-Putten
Bedrijfsvoeringsorganisatie
Beleidsarm
Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling (SVHW)
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Syntrophos
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Recreatieschap Voorne-Putten
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Gemeenschappelijke regeling Archeologie
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Voorne Putten werkt
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR)
Openbaar Lichaam
Beleidsarm
Archeologie VAZ Rotterdam Samenwerkingsverband
Samenwerkingsverband Wonen Regio Rotterdam (SWRR)
Openbaar lichaam
Nvt.
Vennootschap en Coöperatie
NV Bank Nederlandse Gemeenten (BNG)
N.V.
Nvt.
Steding Holding N.V
N.V.
Nvt.
B.V. Gemeenschappelijk Bezit Evides
B.V.
Nvt.
Stichting CJG Rijnmond
Stichting
Nvt.
Stichting
22
Beleidsarm
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
Bijlage 3. De P&C-cyclus en de actieve informatieplicht Verbonden partijen zijn privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Een financieel belang aangezien de gemeente een bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling verstrekt voor de uitvoering van haar taken en een bestuurlijk belang aangezien de gemeenschappelijke regeling taken ten behoeve van de gemeente uitvoert. Voorne aan Zee heeft de paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarrekening opgenomen. De ambtelijke adviseur en financieel adviseur beoordelen deze documenten en adviseren de portefeuillehouder.
P&C documenten en formele momenten
Er is sprake van sturen op afstand. Een goed beheerinstrumentarium is dan ook noodzakelijk. Belangrijk element daarvan is de P&C cyclus van zowel de gemeenten als van de gemeenschappelijke regelingen. De reguliere P&C documenten zijn de begroting, de eerste en tweede bestuursrapportage (berap), kadernota en de jaarrekening.
Begroting:
Jaarlijks biedt het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling uiterlijk in het tweede kwartaal een ontwerp-begroting voor het komend jaar inclusief een meerjarenbegroting aan de deelnemende gemeenten. De ontwerp-begroting wordt besproken in de gemeenteraad en er wordt besloten om wel of geen zienswijze in te dienen. Naar aanleiding daarvan stelt de gemeenschappelijke regeling een definitieve begroting op en legt die voor aan de deelnemende gemeente. De gemeenschappelijke regeling is niet verplicht de zienswijze van de gemeente over te nemen. De deelnemende gemeenten nemen de bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling op in de gemeentebegroting.
Eerste en tweede bestuur rapportage:
Tweemaal per jaar meldt het college de voortgang van de begrotingsuitvoering
23
Nota Governance en verbonden partijen Voorne aan Zee 2026-2030
aan de raad. Dit betreft zowel financiële als inhoudelijke beleidsafwijkingen ten opzichte van de begroting. De rapportages worden voorzien van een begrotingswijziging. De tweede Bestuur rapportage is de laatste bijstelling van de begroting voor de jaarrekening. Ook wijzigingen bij de verbonden partijen komen in deze rapportages aan de orde.
Jaarrekening:
Jaarlijks biedt het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling een jaarrekening aan inclusief een productieverantwoording aan de deelnemende gemeenten. Dit is een wettelijke plicht en gebeurt op een zodanig moment dat het resultaat kan worden verwerkt in de jaarrekening van de gemeente. Tijdige ontvangst wordt bewaakt door de betrokken financieel adviseur van de gemeente.
Actieve informatieplicht
P&C-documenten en bestuurlijke deelname zijn van belang, maar daarmee is de positie van de gemeente in relatie tot de gemeenschappelijke regelingen niet voldoende geborgd. Want uiteindelijk gaat het ook en vooral om de betrokkenheid van de raad en van de individuele raadsleden. Aanvullend is om die reden van belang de actieve informatieplicht. Zowel vanuit de gemeenschappelijke regeling zelf en via de vertegenwoordigers in het Algemeen Bestuur is het van belang dat de raad actief en met regelmaat wordt geïnformeerd over de voortgang en bijzonderheden bij de gemeenschappelijke regelingen. Hier ligt vooral een verantwoordelijkheid bij de wethouders en de raadsrapporteurs. De raadsleden nemen zelf ook een actieve houding aan als het gaat om het belang van deelname aan een verbonden partij. Er is in Voorne aan Zee een pilot afgerond over de inzet van raadsrapporteurs naar aanleiding van de gewijzigde wet gemeenschappelijke Regeling (Wgr) om meer zicht te krijgen op de gemeenschappelijke regelingen. Voor de volgende regelingen is er gestart met een raadsrapporteur: MRDH, DCMR, GGD, GRJR en VRR. Deze pilot wordt als succesvol gezien en zal geborgd worden in de organisatie.