Kaders Rechtmatigheidsverantwoording
Tekst van het document
Rechtmatigheidsverantwoording Vaststelling van de kaders voor de Rechtmatigheidsverantwoording
22 September 2023
Algemene gegevens Naam auteur(s)
Team Procesmanagement & Interne Controle
Naam opdrachtgever(s)
College van B&W Gemeente Voorne aan Zee
Adres
Oostzanddijk 26 3221 AL, Hellevoetsluis
gemeente@voorneaanzee.nl
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
2
Inhoud Algemene gegevens..................................................................................................................................................................2 Inhoud.........................................................................................................................................................................................3 Samenvatting en voorstel.........................................................................................................................................................4 1 Inleiding...................................................................................................................................................................................5 1.1 Bestuurlijk belang van rechtmatigheid...............................................................................................................................5 1.2 Doelstelling van de notitie..................................................................................................................................................5 2 Rechtmatigheidsverantwoording..........................................................................................................................................6 2.1 Wat gaat er
veranderen?...................................................................................................................................................6 2.2 Wat is rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording?...................................................................6 2.3 Wat doet het college met afwijkingen?..............................................................................................................................7 3 Rollen en verantwoordelijkheden.........................................................................................................................................9 3.1 Raad...................................................................................................................................................................................9 3.2 College...............................................................................................................................................................................9 3.3 Ambtelijke organisatie........................................................................................................................................................9 4 Voorstel verantwoordingsgrens.........................................................................................................................................10 4.1 Algemene
overwegingen.................................................................................................................................................10 4.2 Specifieke overwegingen.................................................................................................................................................11 4.3 Welke rapportagegrens stelt het college voor.................................................................................................................11 4.4 Vastlegging rechtmatigheidsverantwoording in de financiële verordening (ex art 212 GW)...........................................12 Bijlage 1 Definities rechtmatigheidscriteria..........................................................................................................................13 Bijlage 2 Modeltekst ex 212 GW: Rechtmatigheidsverantwoording..................................................................................16
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
3
Samenvatting en voorstel Het college van B&W (verder: het college) moet vanaf het boekjaar 2023 een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening en hiermee verantwoording afleggen aan de gemeenteraad (verder: de raad) met betrekking tot de financiële rechtmatigheid. Het college verantwoordt hiermee aan de raad in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. De rechtmatigheid omvat een correcte toepassing van het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. De accountant toetst vervolgens of de jaarrekening en daarmee de rechtmatigheidsverantwoording getrouw is. Met andere woorden, is de uitspraak van het college adequaat onderbouwd of komt de accountant tot andere inzichten. De accountant geeft vanaf boekjaar 2023 geen controleverklaring meer af over rechtmatigheid, wel over de getrouwheid van de jaarrekening. De raad zal een afweging moeten maken over wat wel en niet opgenomen moet worden in de rechtmatigheidsverantwoording. De raad bepaalt de verantwoordingsgrens waarboven de raad door het college wil worden geïnformeerd over afwijkingen ten aanzien van de rechtmatigheid.
Het aangrijpingspunt daarvoor is de verantwoordingsgrens. Deze zogeheten verantwoordingsgrens zal tussen de 0 en 3 procent van de lasten moeten liggen. Hoe hoger de grens, hoe minder snel er informatie opgenomen zal worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Aan de andere kant, informatie verzamelen en vastleggen over rechtmatigheid door het gemeentelijk apparaat is niet kosteloos. Hoe lager de grens, hoe veel meer werk dit kost van de ambtelijke organisatie. Het college stelt voor om het te hanteren verantwoordingsgrens ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording vast te stellen op 2% van de totale lasten en een rapportagegrens te hanteren van € 250.000 in de paragraaf bedrijfsvoering. Dit voorstel is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
De grote verandering is dat de gemeente nu zelf de rechtmatigheid van baten en lasten moet vaststellen en verantwoorden. Tot op heden lagen deze werkzaamheden bij de accountant. De werkzaamheden die de gemeente gaat verrichten om de rechtmatigheid vast te stellen moeten wel de toets der kritiek van de accountant kunnen doorstaan. De diepgang van de controle die de interne organisatie zal uitvoeren veranderd niet. De diepgang van de controle blijft gelijk en wordt jaarlijks op meerdere momenten met de accountant afgestemd. We zijn een nieuwgevormde gemeente. De noodzakelijke kennis en ervaring zal moeten worden opgebouwd. Interne controle plannen moeten worden opgesteld, medewerkers moeten worden opgeleid en moeten ervaring opdoen met het uitvoeren van de controles. Door een wijziging van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) wijzigt de goedkeuringstolerantie die de accountant hanteert ook naar 2%. Met dit verantwoordingsgrens sluiten we beter aan op de rapporteringsgrenzen die de accountant hanteert. Het college vindt het belangrijk dat de raad op dezelfde wijze geïnformeerd wordt, zoals zij dat gewend is van de accountant.
De rechtmatigheidsverantwoording kan worden gezien als een groeiproces gericht op het betrekken van de gehele gemeente bij de verbetering van de bedrijfsvoering en de interne beheersing. Na verloop van tijd vindt evaluatie van de verantwoordingsgrenzen plaats. De paragrafen 4.1 en 4.2 gaan nader in op de algemene en meer specifieke overwegingen voor het voorstel. Nadat de raad akkoord is gegaan met dit voorstel, zullen de uitgangspunten van de rechtmatigheidsverantwoording worden vastgelegd in de financiële verordening van de gemeente Voorne aan Zee (ex. art. 212 GW). Deze aanpassing zal met een later raadsvoorstel worden bekrachtigd.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
4
1
Inleiding
1.1
Bestuurlijk belang van rechtmatigheid
Rechtmatig handelen is voor een overheidsorganisatie belangrijk; een overheid hoort te voldoen aan wet- en regelgeving. Daarom geeft sinds de introductie van het Besluit begroting en verantwoording (‘BBV’) in 2004 de accountant jaarlijks bij de jaarstukken van een gemeente een verklaring over het getrouw beeld én over de rechtmatigheid. De invoering van dit rechtmatigheidsoordeel leidde tot opschoning van de eigen gemeentelijke verordeningen en gaf een impuls aan een verbetering van het financieel beheer bij gemeenten. Bij de evaluatie van het besluit BBV in 2013 heeft de commissie BBV een advies gegeven aan het ministerie van Binnenlandse Zaken om de verantwoordelijkheid voor het afgeven van de rechtmatigheidsverantwoording neer te leggen bij het college. Dit advies heeft ertoe geleid dat met ingang van de jaarrekening 2023 het college een verantwoording af moet leggen over de rechtmatigheid. Dit past in de tijdgeest waarin de verantwoordelijkheid gelegd wordt waar deze hoort. Het college is zich hierdoor nog meer bewust van haar verantwoordelijkheid om te zorgen voor een goed financieel beheer, inclusief bijbehorende verordeningen. De accountant controleert nog wel de verantwoording van het college op getrouwheid. Daarmee zijn voor de raad waarborgen ingebouwd dat het college niet zomaar de verantwoording kan opstellen en afgeven.
1.2
Doelstelling van de notitie
Met de voorliggende notitie en het daarin opgenomen voorstel vraagt het college aan de raad een grenswaarde voor de rechtmatigheidsverantwoording en rapportagegrens vast te stellen en de op te nemen informatie in de paragraaf bedrijfsvoering vast te stellen. Voorafgaand aan het voorstel van het college voor het vaststellen van de grenswaarde schetsen we wat er gaat veranderen en lichten we de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie nader toe. Daarna gaan we in op een aantal overwegingen voor het vaststellen van de grenswaarde. Tenslotte doen wij een voorstel voor de grenswaarde voor de gemeente Voorne aan Zee en geven wij een voorstel voor aanvullingen voor wat betreft rechtmatigheid in de paragraaf bedrijfsvoering.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
5
2
Rechtmatigheidsverantwoording
2.1
Wat gaat er veranderen?
Tot en met het boekjaar 2022 geeft de accountant een oordeel over de getrouwheid en rechtmatigheid van de jaarstukken. Vanaf het boekjaar 2023 zal het college verantwoording afleggen in de jaarstukken over de rechtmatigheid middels een zogenoemde rechtmatigheidsverantwoording. Belangrijke doelstelling van de wijziging is dat de gemeente zelf de verantwoording moet kunnen onderbouwen. Daarbij gaat het met name om het interne controle kader en het voeren van het goede gesprek tussen de raad en het college, over de rechtmatigheid. Het begint met informatie verzamelen gedurende het jaar. Daarnaast kunnen (gedurende het jaar) interne controles worden uitgevoerd. De raad kan haar controlerende rol niet goed invullen als, in het kader van ‘checks en balances’, de betrouwbaarheid van de rechtmatigheidsverantwoording niet is gecontroleerd. Onze procedures zijn er uiteraard op gericht om alle transacties rechtmatig tot stand te laten komen maar de wet- en regelgeving is complex. De accountant toetst daarom dat de informatie van het college in de rechtmatigheidsverantwoording:
Juist, toereikend en volledig is;
Geschikt is voor het doel waarvoor deze wordt verstrekt; Bij de volksvertegenwoordigers geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten.
De accountantscontrole van de rechtmatigheidsverantwoording verschilt straks feitelijk niet van de controle van andere posten en toelichtingen in de jaarrekening van de gemeente. In de kern controleert de accountant het getrouwe beeld van de rechtmatigheidsverantwoording op dezelfde wijze als bijvoorbeeld de getrouwe weergave van de post materiële vaste activa en bijhorende toelichting in de jaarrekening.
2.2 Wat is rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording? Rechtmatigheid is een juridische term, die aangeeft dat een (voorgenomen) handelwijze in overeenstemming is met de geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat een gemeente qua taken op zich neemt. Dit betekent dat alle handelingen van een gemeente moeten voldoen aan alle wet- en regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden (Arbo), aanbestedingen, omgevingswet, subsidievoorwaarden, raadsbesluiten enzovoort. Van een overheidsorganisatie mag immers verwacht worden dat zij conform wet- en regelgeving handelt. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is echter een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen. Bij de controle op rechtmatigheid zijn alle bepalingen met een (mogelijk) financieel gevolg onderwerp van controle. De controle is erop gericht vast te stellen, dat de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen.
Om richting te geven aan de controle is het noodzakelijk om tot een afbakening te komen van de te controleren onderwerpen die van belang zijn. De controle op rechtmatigheid maakt daarvoor gebruik van het normenkader. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en aangeboden aan de raad ter vastlegging.
2.3 Welke rechtmatigheidscriteria worden verantwoord met de rechtmatigheidsverantwoording? Het begrip financiële rechtmatigheid wordt concreet gemaakt met behulp van negen criteria. In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De eerste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De overige drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
6
In bijlage 1 is een overzicht opgenomen waarin de negen criteria verder zijn toegelicht.
2.3
Wat doet het college met afwijkingen?
Binnen de rechtmatigheidsverantwoording wordt onderscheid gemaakt tussen afwijkingen, fouten en onduidelijkheden en begrotingsonrechtmatigheden. Deze begrippen zijn onderling niet uitwisselbaar al kan er wel sprake zijn van overlap.
Afwijkingen: posten die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen (fouten) en posten, waarbij voor het college een onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid Fouten: Rechtmatigheidsfouten treden op bij financiële beheershandelingen, waarbij de in het normenkader beschreven wet- en regelgeving niet is nageleefd. Onduidelijkheden: Indien het college in het kader van de verslaggeving niet kan aangeven of er sprake is van een rechtmatigheidsfout of niet. Begrotingsonrechtmatigheden: Hiervan is sprake als het college bij de realisatie van doelen en het realiseren van activiteiten afwijkt van de budgetten die door de raad zijn vastgesteld. Hiervan is sprake als het lasten- of investeringsbudget is overschreden(a), de baten (opbrengsten) door het doen of nalaten van een financiële beheershandeling lager zijn dan het door de raad vastgestelde budget (b) of voor het door de raad vastgestelde budget minder doelen of activiteiten zijn gerealiseerd dan begroot voor het betreffende budget (c).
De term ‘onzekerheden’ komt voort uit de accountantscontrole en is van een andere aard dan onduidelijkheden. De rechtmatigheidsverantwoording van het college bevat het totaal aan afwijkingen voor zover die (samen met eventuele andere financiële onrechtmatigheden) boven de door de raad vastgestelde grens uitkomen. Voor de afwijkingen die passen binnen de gemaakte afspraken tussen de raad en het college wordt vervolgens verwezen naar de programma’s. De
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
7
afwijkingen tussen begroting en jaarrekening maken immers onderdeel uit van de toelichting van de programma’s onder de derde W-vraag. Daarnaast wordt een totaaloverzicht van afwijkingen opgenomen in de jaarrekening als toelichting op het overzicht van baten en lasten. In de rechtmatigheidsverantwoording worden vervolgens alleen de afwijkingen toegelicht die niet passen in de afspraken tussen de raad en het college en waar mogelijk het (politieke) verantwoordingsdebat over gaat in de raad. Uiteindelijk stemt de raad, al dan niet, in met deze afwijkingen bij de behandeling van de jaarrekening, op basis van een eventuele indemniteitsprocedure. Kern van de verantwoording van het college is dat deze de afwijkingen benoemd waarbij de door de raad vastgestelde grens is overschreden. Getrouwheidsfouten tellen mee in het oordeel van de accountant maar worden niet in de rechtmatigheidsverantwoording gerapporteerd.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
8
3
Rollen en verantwoordelijkheden
3.1
Raad
De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is mede bedoeld om het gesprek te ondersteunen tussen de raad en het college, over de (financiële) rechtmatigheid. Met als doel om de kaderstellende- en controlerende rol van de raad op dit vlak te versterken. Hierbij is van belang dat de raad:
3.2
Jaarlijks het normenkader vaststelt De verantwoordingsgrens vaststelt (tussen de 0% en 3%) Aangeeft aan het college wat over de rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen moet worden.
College
De verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur ligt, nu en straks, bij het college. Het college richt daarvoor de administratie en interne beheersing zodanig in, dat het verantwoording kan afleggen. Het gehele college is verantwoordelijk voor het vermijden van rechtmatigheidsfouten en het optimaliseren van de bedrijfsprocessen om dit te voorkomen. De wethouder van financiën vervult hierbij een coördinerende rol binnen het college, maar de fouten en/of onduidelijkheden kunnen betrekking hebben op het brede beleidsterrein van de gehele gemeente. Uitgangspunt is dat het voltallige college verantwoordelijk is voor het afgeven van de rechtmatigheidsverantwoording. Ambitie van het college is om op termijn een ‘in control statement’ af te geven. Voor het eerste boekjaar ligt de focus nog echter alleen op de rechtmatigheidsverantwoording. Hierbij is het volgende van belang. Het college:
Neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Neemt een toelichting op in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag, over de financiële rechtmatigheid.
Kern daarbij is beheersing, rapportage en maatregelen. Wat gaat het college doen om bestaande onrechtmatigheden op te heffen of nieuwe onrechtmatigheden te voorkomen? Ook dit laatste kan een gespreksonderwerp zijn tussen raad en college. Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens overschrijden en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen.
3.3
Ambtelijke organisatie
De werkzaamheden in het kader van de interne beheersing moeten voldoende zekerheid geven aan het college dat de afwijkingen van de rechtmatigheid niet uitkomen boven de verantwoordingsgrens die met de raad is afgesproken. Voor de onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording dient een intern controleplan opgesteld te worden. Organisatie en accountant moeten vóóraf afstemming en overeenstemming hebben bij het opstellen van het controleplan, de opzet van de steekproef en andere controlemiddelen, zoals beoordeling van analyses, zodat later geen discussie ontstaat over de diepgang van de uitvoering van de interne controle. Interne controle kan worden onderbouwd door bijvoorbeeld:
Plan van aanpak voor de uitvoering van de interne controles; Identificeren van de risicovolle stromen en de hoofdlijnen van de interne beheersing daarvan; Kwaliteits- en risicobeoordeling van de interne processen en IT-systemen van de gemeente; Bepalen van omvang van de werkzaamheden; Mix van werkzaamheden (controles testen, deelwaarnemingen, statistische steekproeven); Mogelijke inzet van data-analyse (randvoorwaarden); Verslag over de uitkomsten van de uitgevoerde interne controles.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
9
4
Voorstel verantwoordingsgrens
De raad is vrij om binnen de genoemde bandbreedte tussen de 0% en 3% het percentage voor de verantwoordingsgrens vast te stellen. De verantwoordingsgrens gaat over het wel of niet hoeven vermelden van rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording. Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden. Hierbij is het van belang om op te merken dat voor fouten en onduidelijkheden hetzelfde percentage geldt. Fouten en onduidelijkheden mogen daarbij niet bij elkaar opgeteld worden. De gemeente Voorne aan Zee handelt rechtmatig en hanteert in alles wat zij doet het voldoen aan wet- en regelgeving als uitgangspunt. De keuze van de hoogte van de verantwoordingsgrens zet meer het accent op de inspanning om het rechtmatig handelen zichtbaar te maken dan dat het afbreuk zou doen aan het uitgangspunt. Het college stelt voor om het te hanteren verantwoordingsgrens ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording vast te stellen op 2% van de totale lasten en een rapportagegrens te hanteren van € 250.000 in de paragraaf bedrijfsvoering.
4.1
Algemene overwegingen
Elke keuze heeft gevolgen. Daarvoor worden de volgende algemene overwegingen vermeld vanuit de Notitie Rechtmatigheidsverantwoording van commissie BADO1: Informatiepositie De raad zal een afweging moeten maken over wat wel en niet opgenomen moet worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Hoe hoger de grens, hoe minder snel er informatie opgenomen zal worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Relevante vragen hierbij voor de raad zijn:
Moet in beginsel over iedere (onrechtmatig bestede) euro verantwoording worden afgelegd, of gaat het om de grote lijnen en dus om onrechtmatigheden waar een substantieel bedrag is gemoeid? Wat wil de raad gaan doen met de verkregen informatie. Wil de raad ook kunnen ingrijpen bij ‘incidenten’ of gaat het om het beleid rond rechtmatigheid? Wat voor informatie is daarvoor nodig? Kunnen raad en het college afspraken maken over wat er over rechtmatigheid in de bedrijfsvoeringsparagraaf zal worden opgenomen? Dergelijke afspraken zijn ook van invloed op de informatiepositie van de raad.
Kosten van de verantwoording Informatie verzamelen en vastleggen over rechtmatigheid door het gemeentelijk apparaat is niet kosteloos. Hoeveel dit kost, hangt ook af van de interne beheersing van de gemeente. Is de interne beheersing van de gemeente op orde, dan hoeft de gemeente weinig interne controle-inspanningen te leveren. Als de interne beheersing van de gemeente (nog) niet op orde is, dan moet de gemeente meer uitgeven aan interne controle om zijn rechtmatigheidsverantwoording vast te stellen. De raad kan bij het vaststellen van de hoogte van de verantwoordingsgrens rekening houden met de kosten ervan. Ze kan de grens later ook lager bijstellen wanneer de kwaliteit van de interne beheersing is toegenomen. Het doel is additionele (structurele) inhuur van personeel zoveel mogelijk te beperken en bij voorkeur binnen bestaande formatie de werkzaamheden te beleggen. Eenduidigheid van normen en communicatie De raad kan er ook voor kiezen om aan te sluiten bij percentages, die reeds herkend worden binnen en buiten de gemeente. Hierbij kan worden gedacht aan percentages die een rol spelen bij de interne controle, of het percentage dat de controlerend accountant hanteert in het kader van de materialiteit. Momenteel is de goedkeuringstolerantie van de accountant 1% voor fouten en 3% voor onzekerheden.
Door een wijziging2 van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) wijzigt de goedkeuringstolerantie die de accountant hanteert naar 2% voor fouten en onzekerheden 1
https://vng.nl/sites/default/files/2020-04/notitie_rechtmatigheidsverantwoording.pdf
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
10
gezamenlijk. Met een verantwoordingsgrens van 2% sluiten we beter aan op de rapporteringsgrenzen die de accountant in de toekomst zal hanteren. Het college vindt het belangrijk dat de raad op dezelfde grens geïnformeerd wordt, zoals zij dat gewend is van de accountant.
4.2
Specifieke overwegingen
Naast de in de vorige paragraaf genoemde algemene overwegingen, spelen specifiek voor de gemeente Voorne aan Zee andere overwegingen om de raad dit voorstel te doen. Om de positie voor de gemeente Voorne aan Zee te bepalen hebben wij in aanvulling op de aspecten van de commissie Bado de volgende overwegingen benoemd: Nieuwgevormde gemeente, haalbaarheid en hiermee risico op een ander dan een goedkeurend oordeel van de accountant.
Nieuwe gemeente Het eerste jaar van de rechtmatigheidsverantwoording zal hoe dan ook een behoorlijk inspanning vragen en gepaard gaan met de nodige hindernissen. De gemeente Voorne aan Zee is een nieuwgevormde gemeente waarbij processen van de voormalige drie gemeenten op elkaar afgestemd worden in de komende tijd. De (control)organisatie wordt nog ingericht en de noodzakelijke kennis en ervaring zal verder moeten worden opgebouwd. Interne controle plannen moeten worden opgesteld, medewerkers moeten worden opgeleid en moeten ervaring opdoen met het uitvoeren van de controles. Daarnaast is als voorbereiding op de fusie verordeningen geharmoniseerd, maar ook tal van verordeningen worden in de komende periode nog geharmoniseerd. Dit betekent dat er verordeningen zijn van voorgaande gemeenten die ook nog getoetst zullen worden. Dit vergt extra aandacht voor het normen- en toetsingskader. Dit zal de nodige capaciteit vragen van de organisatie om de controles op een verantwoorde manier uit te kunnen voeren. De rechtmatigheidsverantwoording kan worden gezien als een groeiproces gericht op het betrekken van de gehele gemeente bij de verbetering van de bedrijfsvoering en de interne beheersing. Na verloop van tijd vindt evaluatie van de verantwoordingsgrenzen plaats.
Haalbaarheid De grote verandering is dat de gemeente nu zelf de rechtmatigheid van baten en lasten moet vaststellen. Tot op heden lagen deze werkzaamheden bij de accountant. De werkzaamheden die de gemeente gaat verrichten om de rechtmatigheid vast te stellen moeten wel de toets der kritiek van de accountant kunnen doorstaan. Hoewel de ambitie gericht is op het voldoen aan de eisen die de accountant stelt is het in het eerste jaar denkbeeldig dat er verschillen van inzicht tussen de gemeente en de accountant bestaan. Opgemerkt wordt dat indien de gemeente de bevindingen van de accountant overneemt en deze vermeldt in de rechtmatigheidsverantwoording de accountant (mogelijk) tot een goedkeurende controle verklaring kan komen. Wel mag worden verwacht dat de gemeente in de bedrijfsvoeringsparagraaf uitgebreid toelicht waarom de gemeente zo handelt en in gaat op het verschil tussen gemeente en accountant.
4.3
Welke rapportagegrens stelt het college voor
Het college is verplicht om onrechtmatigheden toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering indien de geconstateerde onrechtmatigheid de verantwoordingsgrens overschrijdt. Het college hecht waarde aan het gesprek over de bevindingen uit de rechtmatigheidscontroles met de raad. Daarom beperkt het college zich niet alleen tot het geven van een toelichting louter bij het overschrijden van de verantwoordingsgrens. Het college rapporteert derhalve alle bevindingen omtrent de financiële rechtmatigheid boven de rapportagegrens in de paragraaf bedrijfsvoering met een toelichting vanuit haar actieve informatieverstrekking richting raad. Deze rapportagegrens wordt vastgesteld op € 250.000. Hiermee volgen we de ingezette lijn zoals deze thans voor de accountant geldt om geconstateerde onrechtmatigheden vanaf deze grens te benoemen in haar rapport van bevindingen. Naast het opnemen van de rechtmatigheidsverantwoording kan het college in de bedrijfsvoeringsparagraaf het ‘eigen verhaal’ aan de raad vertellen, over de kwaliteit van de interne beheersing en de leer- en verbeterpunten. Deze paragraaf is 2
https://www.internetconsultatie.nl/rechtmatigheidsverantwoording/b1
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
11
geen onderdeel van de jaarrekening, en de accountant toetst deze dan ook anders dan de rechtmatigheidsverantwoording. Maar het biedt wel een goede basis voor het gesprek dat raad en college over het verantwoorden over rechtmatigheid kunnen hebben. In de paragraaf bedrijfsvoering wordt de volgende informatie opgenomen: -
Stand van zaken van de bedrijfsvoering; De beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering; Informatie over de financiële rechtmatigheid; Welke actie wordt ondernomen om afwijkingen van de financiële rechtmatigheid te voorkomen.
4.4 Vastlegging rechtmatigheidsverantwoording in de financiële verordening (ex art 212 GW) In de financiële verordening is reeds opgenomen dat het college verantwoordelijk is voor de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening. Op een aantal plaatsen dient als gevolg van de introductie van de rechtmatigheidsverantwoording de financiële verordening te worden aangepast. De introductie zal met name effect hebben op de volgende artikelen:
Artikel 10 Verantwoordings- en rapportagegrens rechtmatigheidsverantwoording Artikel 11 Voorwaardencriterium Artikel 12 Begrotingscriterium Artikel 13 Misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium
In Bijlage 2 zijn de teksten uit de modelverordening VNG opgenomen. Nadat de raad akkoord gaat met het voorstel in deze notitie, zullen de uitgangspunten van de rechtmatigheidsverantwoording worden vastgelegd in de financiële verordening van de gemeente Voorne aan Zee. Deze aanpassing zal in een later raadsvoorstel worden aangeboden aan de raad.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
12
Bijlage 1
Definities rechtmatigheidscriteria
Toetsingscriteria Er worden in de wetgeving negen aspecten van rechtmatigheid onderscheiden. De criteria 1 t/m 6 worden afgedekt door de toets van de accountant over getrouwheid, en behoeven niet afzonderlijk te worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Vanzelfsprekend maken zij wel onderdeel uit van de reguliere jaarrekeningcontrole. Over de criteria 7 t/m 9 moet het college vanaf 2023 verantwoording afleggen in de rechtmatigheidsverantwoording.
Criteria
Omschrijving
Voorbeeld
1. Calculatiecriterium
De vastgestelde bedragen zijn juist berekend.
Legesbedragen, facturen.
2. Valuteringscriterium
Het tijdstip van betaling en de verantwoording van verplichtingen is juist.
Aangaan en verantwoording van contracten en verplichtingen.
3. Leveringscriterium
Juistheid van ontvangen goederen en/of diensten.
Inkoop van goederen en/of diensten.
4. Adresseringscriterium
De persoon of organisatie waar een financiële stroom naar toe is gegaan, is juist (rechthebbende).
Betalingsverkeer.
5. Volledigheidscriterium
Alle opbrengsten die verantwoord zouden moeten zijn, zijn ook verantwoord.
Legesopbrengsten, onroerende zaakbelastingen, rioolheffingen, afvalstoffenheffing, grondverkopen.
6. Aanvaardbaarheidscriterium
De financiële beheershandeling past bij de activiteiten van de gemeente en in relatie tot de kosten is een aanvaardbare tegenprestatie overeengekomen.
Inkoop van goederen en/of diensten, verstrekken van subsidie.
7. Begrotingscriterium
Financiële handelingen moeten passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Het totaal moet passen binnen het opgestelde en geautoriseerde programmabudget.
Overschrijding van een programmabudget.
8. Voorwaardencriterium
Nadere eisen die worden gesteld bij de uitvoering van financiële beheershandelingen.
Subsidievoorwaarden, aanbesteding, belastingwetgeving.
9. Misbruik en Oneigenlijk gebruik criterium
De interne toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt bij het gebruik van overheidsregelingen (= misbruik).
Subsidieregelingen, kwijtschelding, uitkeringen.
De interne toetsing of derden bij het gebruik van overheidsregelingen geen (rechts)handelingen hebben verricht die in strijd zijn met het doel of de strekking van de regeling (= oneigenlijk gebruik)
Begrotingscriterium Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de, ook na de laatste begrotingswijziging, geraamde bedragen dan kan er sprake zijn van onrechtmatige uitgaven (begrotingsonrechtmatigheid) aangezien het budgetrecht van de raad in het geding is. Voor de controle van het begrotingscriterium wordt gesteund op de reguliere planning en controlcyclus met inachtneming van de regels vermeld in de Financiële verordening gemeente Voorne aan Zee (ex. art. 212). Het college en de raad leggen in de financiële verordening vast op welke wijze wordt omgegaan met begrotingsoverschrijdingen. Hieruit blijk hoe fouten en onduidelijkheden geïnterpreteerd worden in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht door de raad.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
13
Bij de planning en controlcycli wordt de realisatie van de kredieten/budgetten beoordeeld door de 3e lijn. Hierbij wordt per investeringskrediet en programmaniveau alle overschrijdingen geanalyseerd. Als overschrijdingen worden geconstateerd voert de 3e lijn aanvullende controlewerkzaamheden uit naar de oorzaak van de overschrijding. Mutaties in de reserves die niet door een voor 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit zijn gedekt, zijn in strijd met de Gemeentewet. Deze worden in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht. Volgens artikel 28 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) dienen overschrijdingen (en onderschrijdingen) goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen. In de nieuwe situatie betrekt het college alle begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen ten opzichte van de begroting (exploitatie en investeringen) bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording van het college. Indien de overschrijding past binnen het beleidskader van de gemeenteraad en de raad achteraf autoriseert (met de jaarrekening) is er geen sprake van een begrotingsrechtmatigheidsfout.
Wel is het belangrijk dat via de rechtmatigheidsverantwoording inzicht wordt gegeven op het totaalniveau van de afwijkingen ten opzichte van de begroting (op het niveau van programmabudget en investeringen op het niveau van door de raad vastgestelde investeringsbudgetten), indien de afwijkingen op totaalniveau de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens overschrijdt. Samengevat: Stap 1: begrotingsafwijkingen en - overschrijdingen (exploitatie en investeringen) verzamelen ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording door het college; Stap 2: vaststellen en aangeven welke begrotingsafwijkingen en - overschrijdingen passen binnen het door de raad vastgestelde beleid. Deze begrotingsafwijkingen en – overschrijdingen worden bij de programma’s en investeringen meer uitgebreid toegelicht. In de rechtmatigheidsverantwoording wordt daarnaar verwezen. Resultaat: lijst met resterende begrotingsafwijkingen en - overschrijdingen in de rechtmatigheidsverantwoording waarover het college in de rechtmatigheidsverantwoording verantwoording aflegt en door de gemeenteraad bij het debat en het besluit over het vaststellen van de jaarrekening wordt betrokken.
Voorwaardencriterium Het voorwaardecriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen zijn afkomstig uit diverse interne en externe regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. De controle op voorwaardencriterium beperkt zich bij gemeente Voorne aan Zee tot recht, hoogte en duur. Dit is tot op heden ook de reikwijdte van de controle van de accountant voor dit onderdeel. Voor de controle hierop wordt gebruik gemaakt van een jaarlijks geactualiseerd normenkader. Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.
Misbruik & Oneigenlijk gebruik Ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (verder M&O) van wet- en regelgeving dient ook een toetsing plaat te vinden op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door belanghebbenden die aanspraak maken op middelen van de gemeente zijn verstrekt, dan wel verschillende heffingen betalen aan de gemeente. Deze toetsing zal in de 1e lijn moeten plaatsvinden. Het is aan de 1e lijn om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. In de verordeningen dient het risico op M&O voldoende te zijn afgedekt door beheersmaatregelen. De 3e lijn zal in eerste plaats bezien welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de aandacht in de organisatie voor misbruikpreventie en -opsporing, maatregelen om de wet- en regelgeving regelmatig te toetsen op actualiteit en handhavingsmogelijkheden en het sanctiebeleid. Dit zal worden uitgewerkt in het periodiek actualiseren van de frauderisicoanalyse. Als blijkt dat onvoldoende M&O bepalingen in de verordeningen zijn opgenomen om het risico te verminderen, of dat de M&O bepalingen niet worden nageleefd, dan wordt dit gerapporteerd door de 3e lijn aan het college.
Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd vermeldt het college dit in de paragraaf Bedrijfsvoering.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
14
Daadwerkelijke afwijkingen voor zover zij niet het getrouwheidsaspect raken, worden betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. In het navolgende schema is weergegeven wat het effect is van een afwijking van wet- en regelgeving en de consequenties voor de rechtmatigheidsverantwoording. Afwijkingen van wet- en regelgeving worden
Niet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording
En betreffen: Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), maar dit kan geen directe financiële consequenties hebben die in de jaarrekening tot uitdrukking moeten komen. Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), en hieruit kunnen directe financiële consequenties voortvloeien die in de jaarrekening tot uitdrukking moeten komen. Er zijn geen effectieve M&O maatregelen en mede als gevolg daarvan zijn rechtmatigheidsafwijkingen en/of onduidelijkheden geconstateerd die geen consequenties hebben voor getrouwe beeld aspecten van jaarrekeningposten. Er zijn geen effectieve M&O-maatregelen, maar ondanks dat zijn er geen fouten en/of onduidelijkheden geconstateerd.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
Wel opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording
X X X X
15
Bijlage 2 Modeltekst ex 212 GW: Rechtmatigheidsverantwoording Artikel 10. Verantwoordings- en rapportagegrens rechtmatigheidsverantwoording 1. De raad stelt vast op welke wijze hij door middel van de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting en de jaarstukken, naast de verplichte onderdelen van deze paragraaf, wil worden geïnformeerd over rechtmatigheid. 2. In de rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarrekening rapporteren burgemeester en wethouders aan de raad over afwijkingen met een verantwoordingsgrens van [percentage tussen 0 en 3%] van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves. 3. In de paragraaf bedrijfsvoering worden de geconstateerde afwijkingen (fouten of onduidelijkheden) groter dan [bedrag] nader toegelicht. Artikel 11. Voorwaardencriterium 1. Het voorwaardencriterium is het criterium van rechtmatigheid, dat betrekking heeft op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. 2. Burgemeester en wethouders bieden de raad jaarlijks uiterlijk op [datum] ter vaststelling een normenkader rechtmatigheid aan.
Dit kader bestaat uit alle relevante (interne) wet- en regelgeving waaruit financiële beheershandelingen kunnen voortvloeien. [Burgemeester en wethouders operationaliseren dit normenkader in een toetsingskader ten behoeve van de interne beheersing.] Artikel 12 Begrotingscriterium 1. Het begrotingscriterium is een criterium van rechtmatigheid dat betrekking heeft op de grenzen van de baten en lasten in de door de raad geautoriseerde begroting van exploitatie en investeringskredieten en de hiermee samenhangende programma’s, waarbinnen de financiële beheershandelingen tot stand moeten zijn gekomen; 2. De begrotingsrechtmatigheid wordt beoordeeld op het niveau waarop de begroting door de raad is geautoriseerd, zoals is opgenomen in artikel 5. 3. Bij investeringsprojecten wordt de begrotingsrechtmatigheid beoordeeld op het niveau van het totaal gevoteerde kredietbedrag. Een overschrijding van het jaarbudget, passend binnen het totaal bedrag van het krediet, wordt daarmee als rechtmatig beschouwd. 4. Uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting als onrechtmatig wordt beschouwd. Afwijkingen worden als acceptabel aangemerkt in de volgende situaties: a. Er is sprake van een overschrijding waarbij direct gerelateerde inkomsten de overschrijding compenseren. b. Er is sprake van een overschrijding op een open-einde regeling. c.
De overschrijding is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage . 5. Begrotingsonrechtmatigheden die passen binnen het bestaande beleid van de raad, worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijke fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. Artikel 13 Misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium 1.
2.
Het misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium is het criterium van rechtmatigheid, dat betrekking heeft op het voorkomen, detecteren en corrigeren van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden en gemeentelijke eigendommen bij financiële beheershandelingen. Burgemeester en wethouders zorgen voor en leggen vast de regels voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen.
Artikel 10 Uitgangspunten rechtmatigheidsverantwoording Bij de verantwoording over rechtmatigheid wordt gekeken naar negen criteria. Burgemeester en wethouders leggen verantwoording af over alle negen criteria in de jaarrekening. Zie Kadernota rechtmatigheid 2023, augustus 2021, blz. 9 e.v. voor de criteria en bijbehorende toelichting. De eerste zes criteria zijn niet opgenomen in de
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
16
rechtmatigheidsverantwoording. Deze betreffen verantwoording met betrekking tot getrouwheid en rechtmatigheid. Ze komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. Dit zijn het calculatiecriterium, valuteringcriterium, adresseringscriterium, volledigheidscriterium, aanvaardbaarheidscriterium en leveringscriterium. Daarnaast is er een aantal criteria waarbij de verantwoording specifiek gaat over rechtmatigheid. Deze komen wel tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording: -
begrotingscriterium: de financiële handelingen passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting; voorwaardencriterium: voorwaarden in wet- en regelgeving worden nageleefd, zoals subsidievoorwaarden; misbruik en oneigenlijk gebruik criterium: er vindt een toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt plaats, met het oog op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Eerste lid In relatie tot de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is in het eerste lid opgenomen dat de raad bij aanvang van iedere raadsperiode vaststelt op welke wijze hij door middel van de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting en de jaarstukken geïnformeerd wil worden over rechtmatigheid (Kadernota rechtmatigheid 2023, augustus 2021). Tweede lid In het tweede lid stelt de raad de verantwoordingsgrens vast, waarboven burgemeester en wethouders moeten rapporteren aan de raad (Kadernota rechtmatigheid 2023, augustus 2021). Deze grens moet tussen 0 en 3% liggen van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves. Derde lid Het derde lid geeft aan boven welk bedrag afzonderlijke afwijkingen nader moeten worden toegelicht (rapportagegrens). Artikel 11 Voorwaardencriterium\ Eerste lid In het eerste lid wordt de definitie weergegeven van het voorwaardencriterium, het zogenaamde “normenkader”. Tweede lid Artikel 11 geeft aan dat jaarlijks het normenkader ten aanzien van de rechtmatigheidsverantwoording door de gemeenteraad moet worden vastgesteld en voor een bepaalde datum aan de raad moet worden aangeboden. Artikel 12 Begrotingscriterium Eerste lid Artikel 12 gaat expliciet in op de begrotingsrechtmatigheid. In het eerste lid wordt het begrip begrotingsrechtmatigheid gedefinieerd.
Tweede lid De baten en lasten moeten zich bewegen binnen de door de raad goedgekeurde en vastgestelde budgetplafonds. Indien er een overschrijding plaatsvindt is er in principe sprake van een begrotingsonrechtmatigheid. Dat is geregeld in het tweede lid. Artikel 13 Misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium Eerste lid Dit artikel voorziet in het zogenaamde “misbruik en oneigenlijk gebruik criterium”. In het eerste lid wordt het criterium gedefinieerd. Van misbruik is sprake bij het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Van oneigenlijk gebruik is sprake indien bij het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, het verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving is maar in strijd met het doel en de strekking daarvan is. Tweede lid Aan Burgemeester en wethouders wordt opgedragen om regels op stellen voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen.
22 September 2023
Rechtmatigheidsverantwoording
17