Document · PDF

45. Rekenkamerfunctie Hellevoetsluis - Voorbereidingen van WOB naar WOO

Raadsvergadering 6 juli 2023, gemeente Voorne aan ZeeBij agendapunt: Overdrachtsdocument Voorne aan Zee, reactie van het college8.958 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen

Voorbereidingen van WOB naar WOO Rekenkamerfunctie Hellevoetsluis

Colofon: Rekenkamerfunctionaris Drs. H.H. (Herman) Sietsma, rekenkamerfunctionaris

Contactpersoon: N. (Nick) Woudstra MSc, ambtelijk secretaris nick@necker.nl 06 537 323 10

Onderzoekers: Mr C. A. (Carin) Schreuder carin@necker.nl P.J.C. (Pieter) Overeem MSc pieter@necker.nl

Inhoudsopgave Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Bestuurlijke Nota ................................................................................................................................................... 4 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 5 Centrale boodschap................................................................................................................................................ 8 Reactie van college van B&W .............................................................................. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. Nota van Bevindingen .......................................................................................................................................... 11 1.

Context & uitgangssituatie .......................................................................................................................... 12 1.1.

Achtergrond / Wat is de Woo en wat vraagt dat van gemeenten? .......................................................... 12

1.2.

Wat vraagt de komst van de Woo van de gemeente Hellevoetsluis? ....................................................... 14

1.3.

Invloed van de fusie ................................................................................................................................... 17

Werkwijze Hellevoetsluis ............................................................................................................................ 19 2.1.

Huidige processen en procedures .............................................................................................................. 19

2.2.

Voorbereiding op de Woo in Hellevoetsluis- plan van aanpak .................................................................. 22

2.3.

Voorbereiding op de Woo in de praktijk – huidige stand van zaken ......................................................... 23

Bijlage 1.

Bronnen ......................................................................................................................................... 26

Bestuurlijke Nota

Onderzoeksverantwoording Aanleiding Op 1 mei 2022 is de Wet Open Overheid (hierna: Woo) in werking getreden. De totstandkoming van deze wet heeft bijna 10 jaar in beslag genomen. In deze periode zijn wijzigingen in het wetsvoorstel verwerkt die de uitvoerbaarheid en betaalbaarheid van de wet moeten verbeteren. De Woo beoogt een meer transparante en actief openbaar makende overheid en vervangt de Wet Openbaar Bestuur (hierna: Wob). Het belang van openbaarheid van bestuur is onverminderd groot. Het rapport ‘Ongekend Onrecht’ toont aan dat hierin nog veel verbetering mogelijk is.1 Dát is precies wat de Woo beoogt te bereiken. Transparant bestuur bevordert het vertrouwen van burgers en organisaties in de overheid, terwijl het omgekeerde ook geldt: gebrek aan openbaarheid leidt tot afnemend vertrouwen. De gevolgen die de invoering van de Woo voor de gemeente Hellevoetsluis met zich brengt hebben betrekking op - kort gezegd - drie aspecten: • • •

Er is een verplichting tot actieve openbaarmaking van bepaalde categorieën van informatie ontstaan en er komt een inspanningsverplichting voor de overige categorieën; De gemeente moet vanaf 1 mei 2022 maatregelen treffen voor het duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van overheidsdocumentatie; De reactietermijn op informatieverzoeken wordt beperkt van vier naar twee weken.

Welke praktische voorbereidingen dienden er getroffen te worden om per 1 mei 2022 goed te kunnen starten met de Woo en in hoeverre is dat gelukt? Waar staat de gemeente in het licht van de inwerkingtredingsdatum van 1 mei 2022 en de implementatiemomenten die zullen volgen? De implementatie van de wet zal een ruime tijd in beslag nemen. Daarnaast zitten er onderdelen in de wet, zoals openbaarmaking, die al bij invoering geregeld moeten zijn. De inwerkingtreding van de Woo vraagt enerzijds een wijziging van processen. Anderzijds geldt ook dat een aantal artikelen uit de Woo een deel van de staande praktijk zal faciliteren en daarmee geen nieuwe rechten in het leven roept ten opzichte van de Wob. De huidige uitvoering van de Wob door de gemeente zal daarom ook aandacht krijgen in dit onderzoek. Ons onderzoek kijkt naar de actuele status en verder vooral vooruit: wat zijn de benodigde aanpassingen die de Woo voor de gemeente met zich meebrengt? Hoe ver is de implementatie daarvan gevorderd? Heeft de gemeente haar ambitieniveau in beeld, weet ze wat er nog te doen staat en op welk moment?

1https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlementaire_ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf

Als leidraad voor dit onderzoek gebruiken we het Implementatieplan Actief Openbaar Maken dat de VNG hiervoor ontwikkeld heeft.2

Doel- en vraagstelling Op basis van bovenstaande formuleert de rekenkamerfunctie de doelstelling van dit onderzoek als volgt: •

Inzicht geven in de mate waarin de gemeente voorbereidingen heeft getroffen en nog dient te treffen zodat ze per 1 mei 2022 vanuit een goede uitgangspositie kon starten met de naleving (en verdere implementatie) van de Woo.

Bovenstaande doelstelling leidt tot de volgende centrale vraag: Hoe ver was de gemeente Hellevoetsluis gevorderd met het treffen van voorbereidingen naar aanleiding van de komst van de Woo per 11 juli 2022 en in welke mate voldoet zij (reeds) aan de nieuwe verplichtingen van vanuit de Woo?

Deelvragen

Deze hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Welke veranderingen op basis van de Woo verplichten de gemeente Hellevoetsluis tot voorbereidingen of aanpassingen? 2. Welke (proces)veranderingen dienen te worden getroffen in het licht van: a. Actieve openbaarmaking b. De verkorte reactietermijn op informatieverzoeken c. Duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van overheidsdocumentatie 3. In welke mate voldoet de gemeente (reeds) aan de veranderingen die de Woo met zich meebrengt? 4. Welke wijzigingen dient de gemeente nog te implementeren?

Uitvoering onderzoek Het onderzoek bestond uit vier fases: in fase één (februari 2022) hebben de onderzoeksleider en de ambtelijk contactpersoon voor dit onderzoek een startgesprek gevoerd waarin de opzet, de aanpak en inzet van de ambtelijke organisatie zijn besproken. Ook is het informatieverzoek toegelicht. In de tweede fase (maart en april) voerden we een documentanalyse uit zodat er zicht kwam op de beleidsmatige stand van zaken ten aanzien van de proces implementatie WOO, inzicht in het WOB beleid en ontstond

2 Zie: vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf

Inmiddels heeft VNG dit implementatieplan vernieuwd, met de titel ‘Meerjarenplan om

de Wet open overheid (Woo) bij gemeenten te implementeren’. Deze versie is op 22 april 2022 vastgesteld en gemeenten zijn hier op 16 mei 2022 over geïnformeerd door VNG (VNG-Woo-Meerjarenplan.pdf). Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van de eerdere versie van het implementatieplan (Implementatieplan Actief Openbaar Maken), omdat dit het plan was waarmee gemeenten konden werken in de voorbereiding op de Woo en het daarmee dus het relevante kader vormde voor het beantwoorden van de vraag hoe ver de gemeente gevorderd was met het treffen van de benodigde voorbereidingen.

zicht op de benodigde veranderingen. In de derde fase (vanaf medio maart 2022) werden drie interviews gehouden: met het hoofd juridische zaken, het hoofd van de afdeling facilitaire zaken en de gemeentesecretaris. Via de interviews kon een verdiepingsslag op de documentanalyse plaatsvinden. In de vierde, laatste, fase (juni-juli) stelden we nog een aantal aanvullende vragen aan het hoofd juridische zaken en legden we de onderzoeksresultaten vast in een Nota van Bevindingen die we op 11 juli 2022 aan de organisatie voorlegden voor een feitencheck. Na verwerking van de ambtelijke reactie maakten we de Nota van Bevindingen definitief en stelden we de Bestuurlijke Nota op met daarin de conclusies en aanbevelingen. Vervolgens is de rapportage op 13 september 2022 naar het college gestuurd voor een bestuurlijke reactie. Het college heeft geen reactie teruggestuurd.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoekverantwoording, die wordt gevolgd door de centrale boodschap van dit onderzoek (inclusief conclusies en aanbevelingen). Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen. In de bijlagen treft u een schema aan met de geïnterviewden (bijlage 1) en de gehanteerde bronnen (bijlage 2).

Centrale boodschap Vooraf De gemeente Hellevoetsluis zal per 1 januari 2023 met de gemeenten Brielle en Westvoorne fuseren tot de gemeente Voorne aan Zee. Op dit moment - juist ook in de voorbereidingsfase richting de fusie worstelt Hellevoetsluis met de vraag aan welke thema's en dossiers zij haar aandacht en tijd dient te besteden. Veel onderwerpen vragen immers tijd van de fusiepartners, waarbij te denken valt aan HRaspecten, harmonisatie, financiën, huisvesting en ICT. Daarmee heeft de komst van de Woo bestuurlijk en ambtelijk minder tijd en aandacht gekregen dan nodig om aan de wettelijke vereisten te voldoen. Op dit moment geldt dat de gemeente Hellevoetsluis nog niet heeft voldaan aan de stappen ten behoeve van de implementatie van de Woo, die per 1 mei 2022 geregeld hadden moeten zijn. Het feit dat de benodigde maatregelen niet (tijdig) zijn geïmplementeerd, kent (nog) geen materiële consequenties. Dat neemt niet weg dat het problematisch is dat de gemeente niet aan de wet voldoet, al is het vanwege de voorbeeldfunctie die de gemeente vervult en dat zij wel van inwoners verwacht aan de wet te voldoen. Dit klemt te meer omdat de Woo juist aandacht vraagt voor het zijn van een transparante overheid en het op orde hebben van informatiehuishouding.

Naarmate de periode van niet voldoen aan de wettelijke verplichtingen van de Woo voortduurt, zal de beeldvorming over het niet transparant zijn steeds minder gunstig ontwikkelen. Afgezien van deze beeldvorming geldt daarnaast dat de inhoudelijke behandeling van Woo-verzoeken in het geding kan komen, doordat er bijvoorbeeld niet met zekerheid kan worden vastgesteld of in een bepaald Woo-verzoek alle relevante documenten zijn behandeld.

Conclusies Op basis van onze bevindingen in het onderzoek trekken we een viertal conclusies: 1.

Per 1 mei heeft de gemeente Hellevoetsluis geen van de benodigde maatregelen getroffen die per die datum zijn voorgeschreven ten behoeve van de implementatie van de Wet open overheid.

De benodigde voorbereidingen voor- en de implementatie van de Wet open overheid (Woo) hebben tot nu toe onvoldoende aandacht gekregen. De Woo kent een gefaseerde invoering. Per 1 mei 2022 had een eerste aantal zaken geregeld moeten zijn, zoals het aanstellen van een of meerdere contactpersonen om vragen van inwoners te beantwoorden, het elektronisch kunnen indienen van een Woo-verzoek en het geanonimiseerd openbaar (kunnen) maken van documenten met persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Dit is niet gebeurd. Daarmee voldoet de gemeente Hellevoetsluis ten aanzien van de implementatie van de Woo op dit moment niet aan de wet. 2.

De gemeente Hellevoetsluis kent een forse achterstand in de archivering; dit beïnvloedt de behandeling van Woo-verzoeken vroeger of later.

Sinds 2017 heeft gemeente Hellevoetsluis een behoorlijke achterstand in de analoge archivering, waardoor het archief niet op orde is. Vanuit het bestuur heeft de achterstand structureel te weinig

aandacht en prioriteit gekregen. Hoewel het probleem is onderkend, blijft de afdeling facilitaire zaken onderbezet: er is sprake van veel uitval en het blijft ingewikkeld om geschikte medewerkers te vinden. Medio maart 2022 betreft de geschetste achterstand nog steeds ruim een kilometer aan papier. Gevolg hiervan is dat er geen helder overzicht is van welke informatie aanwezig dan wel afwezig is. Het resultaat is dat met onvoldoende zekerheid Woo-verzoeken (en eerder: Wob-verzoeken) afgehandeld kunnen worden, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende inzicht is in hoeverre gedeelde informatie compleet is. 3.

De achterstand in archivering die Hellevoetsluis heeft verdwijnt niet met de aanstaande fusie met Brielle en Westvoorne tot de gemeente Voorne aan Zee. Dit zal dan ook impact hebben op de behandeling van Woo-verzoeken door de nieuwe gemeente zolang deze achterstand niet is weggewerkt.

De gemeenten Hellevoetsluis, Brielle en Westvoorne fuseren per 1 januari 2023 tot één gemeente Voorne aan Zee, en hebben besloten de voorbereiding op- en implementatie van de Woo nu al gezamenlijk op te pakken, anticiperend op de start van de nieuwe gemeente. Met de herindeling zal de archiefachterstand van gemeente Hellevoetsluis evenwel niet verdwenen zijn. Zolang de achterstanden niet zijn weggewerkt, zal de behandeling van Woo-verzoeken ook in de nieuwe gemeente onvolledig zijn. 4.

De raad is niet geïnformeerd over de voortgang van de voorbereiding op- en de implementatie van de Woo.

De voorbereiding op de implementatie van de Woo en de stand van zaken hierin is in Hellevoetsluis tot op heden vooral een kwestie voor het college en de ambtelijke organisatie geweest. In de onderzoeksperiode is de gemeenteraad niet (expliciet) geïnformeerd over de stand van zaken, ook niet over waar de gemeente stond per 1 mei - de inwerkingtredingsdatum van de Woo.

Aanbevelingen Deze conclusies vormen een basis voor een tweetal aanbevelingen om de voorbereiding voor en de implementatie van de Woo alsmede de positie van de gemeenteraad te versterken. 1.

Start met de implementatie van de Woo; oogst laaghangend fruit én breng zo snel mogelijk het voornemen om hier een externe partij bij in te schakelen in de praktijk.

De gemeente Hellevoetsluis heeft niet aan de eerste maatregelen ten behoeve van de Woo, die per 1 mei 2022 geregeld hadden moeten zijn, voldaan. Om hieraan alsnog spoedig te voldoen is het daarom zaak dat de gemeente zo snel mogelijk één of meer interne contactperso(o)n(en) aanwijst om vragen van inwoners te beantwoorden en dit ook met de inwoners communiceert via de gemeentelijke website. Daarnaast moet het elektronisch indienen van een Woo-verzoek mogelijk worden, bijvoorbeeld via een speciaal e-mailadres of webformulier. Gegeven de aanstaande fusie en de wens om het implementeren van de Woo gezamenlijk met de twee andere gemeenten op te pakken, kan op dit punt daar wellicht aansluiting bij worden gezocht. De gemeente dient tot slot maatregelen te treffen om de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten te borgen als randvoorwaarde om uitvoering te geven aan openbaarheid en te voldoen aan de inspanningsverplichting om informatie over beleid actief openbaar te maken (art. 3.1 Woo, oude art.

8 Wob). Het is daarbij van belang om inzichtelijk te krijgen in welke mate de staande Wob-infrastructuur toereikend is voor de behandeling van Woo-verzoeken, maar ook om achterstanden weg te werken. Ambtelijk zijn de drie gemeenten gezamenlijk van plan om de voorbereiding op én de implementatie van de Woo over te laten nemen door een externe partij. Medio juni was er nog geen besluit genomen over het inhuren van deze externe partij. Niet alleen achten we het verstandig om hier vaart mee te maken, maar ook is de aanbeveling om in de opdrachtverlening het orde op zaken stellen in - in dit geval Hellevoetsluis - mee te nemen, zodat een inhaalslag gemaakt kan worden en de nieuwe gemeente Voorne aan Zee zo voorbereid mogelijk van start kan. Daarbij bieden de aanbevelingen uit het Doxisrapport (maart 2022) met betrekking tot het wegwerken van de achterstand in de analoge archivering en de inrichting van de afdeling DIV houvast. 2.

Informeer de raad actief over (het ontbreken van) voortgang in de voorbereiding op de Woo en wat het plan is om ervoor te zorgen dat de gemeente dan wel haar opvolger wel aan de Woo gaat voldoen.

Tot op heden heeft het college de raad nog niet geïnformeerd over (het gebrek aan) voortgang in de implementatie van de Woo en de keuzes die zijn gemaakt in de voorbereiding. De Woo wordt gefaseerd geïmplementeerd, en daarom is het zinvol om de raad in ieder geval aan de start van iedere fase te informeren over de voortgang - ook als er niets is gebeurd. Aangezien er eerder nog niet is gecommuniceerd kan een eerste update over de stand van zaken en de achtergrond daarvan verstandig zijn. Hierin kunnen dan ook voorgenomen stappen over de naleving van de Woo in worden meegenomen.

Nota van Bevindingen

1. Context & uitgangssituatie In dit eerste hoofdstuk schetsen we wat de Wet open overheid betekent voor gemeenten. Daaropvolgend wordt er stilgestaan bij wat de Woo vraagt van de gemeente Hellevoetsluis. Tot slot sluit dit hoofdstuk af met de invloed van de aanstaande fusie van de drie gemeenten Hellevoetsluis, Brielle en Westvoorne op de implementatie van de Woo. Daarmee worden de deelvragen 1 en 3 beantwoord, te weten: -

Welke veranderingen op basis van de Woo verplichten de gemeente Hellevoetsluis tot voorbereidingen of aanpassingen? In welke mate voldoet de gemeente reeds aan de veranderingen die de Woo met zich meebrengt?

1.1. Achtergrond / Wat is de Woo en wat vraagt dat van gemeenten? Op 26 januari 2021 werd de Wijzigingswet Woo aangenomen door de Tweede Kamer. Op 5 oktober 2021 heeft ook de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen en inmiddels is de wet per 1 mei 2022 in werking getreden. Daarmee vervangt de Woo de Wob. Via verschillende wegen zijn gemeenten geadviseerd en in staat gesteld om de Woo ordentelijk te kunnen implementeren. De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft meerdere documenten opgesteld ter voorbereiding op de Woo. In deze eerste paragraaf staan de 'Handreiking van Wob naar Woo' en het 'Implementatieplan actief openbaar maken' centraal.3 Het doel van de Woo is een transparante en actief openbaar makende overheid. Ten opzichte van de Wob reikt de Woo verder in waartoe zij het openbaar bestuur verplicht. De Woo kan onderscheiden worden in actieve en passieve openbaarmaking. Hieronder beschrijven we bondig de belangrijkste veranderingen die de Woo met zich mee brengt. Allereerst verplicht de Woo gemeenten om bepaalde informatiecategorieën uit eigen beweging, dus actief, openbaar te maken. Ten opzichte van de Wob is de reikwijdte verbreed en zal daarmee een groter aantal informatiecategorieën openbaar moeten worden gemaakt.

Het gaat hierbij bijvoorbeeld om persoonlijke beleidsopvattingen die met de Woo tot niet naar de persoon herleidbare vorm openbaar dienen te worden gemaakt. Er zijn twee nieuwe absolute uitzonderingsgronden en een nieuwe relatieve uitzonderingsgrond toegevoegd.4 De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ontwikkelt een platform voor actieve openbaarmaking (PLOOI), waarop openbaarmaking plaats zal moeten vinden. Op het moment dat dit platform ontwikkeld is, zullen gemeenten moeten beginnen met het actief openbaar maken van documenten.

3 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf en Van Wob naar Woo - tweede druk (vng.nl)

4 De twee nieuwe absolute uitsluitingsgronden zijn te vinden in artikel 5.1 lid 1 sub d en e en raken aan de bescherming van persoonsgegevens ingevolge de AVG. De

nieuwe relatieve uitzonderingsgrond is opgenomen in lid 2 sub i en betreft een afweging tussen het belang van openbaarmaking en het belang van het goed functioneren van de staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Vanaf wanneer moeten gemeenten actief openbaar maken? 5 Dat moet nog worden vastgesteld. Artikel 10.3 van de Woo bepaalt dat de wet ingaat op 1 mei 2022, met uitzondering van de in artikel 3.3 opgenomen verplichting voor bestuursorganen om de daar genoemde informatiecategorieën actief openbaar te maken. De wet staat een fasering toe. Bij Koninklijk Besluit zal een fasering worden aangegeven, per overheidsorganisatietype en per informatiecategorie. Deze fasering is nog niet vastgesteld. Momenteel kent de (concept-)wettekst geen sancties, maar zal er wel een externe Kamercommissie worden aangesteld. Deze zal worden belast met het monitoren en het rapporteren van de werkwijze inzake de Woo van de verschillende gemeenten.

Naast het belang van actieve openbaarmaking blijft de passieve openbaarmaking van belang. De eerste zaken die per 1 mei geregeld moeten zijn, hebben dan ook voornamelijk met passieve openbaarmaking te maken. Het gaat om de volgende zaken: • • • •

Een of meer contactperso(o)n(en) aanwijzen om vragen van inwoners te beantwoorden. De bepalingen omtrent openbaarmaking op verzoek: voortaan moeten onder meer ook documenten met persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren in geanonimiseerde vorm betrokken worden. Ook moet een Woo-verzoek elektronisch kunnen worden ingediend. Maatregelen treffen om de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten te borgen als randvoorwaarde om uitvoering te geven aan openbaarheid. De inspanningsverplichting om informatie over beleid actief openbaar te maken (art. 3.1 Woo, oude art. 8 Wob)6.

Daarnaast speelt het thema digitale informatiehuishouding een belangrijke rol in de Woo. Dat is nieuw ten opzichte van de Wob. Hetzelfde geldt voor het nieuwe Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding. Om de doelen van de wet te bereiken worden veranderingen doorgevoerd, waaronder een zorgplicht om documenten in ''goede, geordende en toegankelijke''7 staat te houden. Het duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van documentatie staat daarmee centraal. Implementatieplan VNG De Woo vraagt veel van gemeenten. Met de verschuiving naar een actief openbaar makende overheid komen vele aanpassingen kijken. Het VNG Implementatieplan geeft gemeenten houvast in de voorbereiding op de Woo met betrekking tot actieve openbaarmaking8. Hierin is een zes-tellend stappenplan opgenomen die benoemt welke zaken gemeenten moeten regelen. De stappen in het Implementatieplan luiden als volgt: 1. Stel een projectgroep samen 2. Bepaal je startpositie met betrekking tot de Woo 5 https://www.koopoverheid.nl/voor-overheden/rijksoverheid/plooi-platform-open-overheidsinformatie/veelgestelde-vragen-plooi. 6 Wet open overheid treedt gedeeltelijk in werking op 1 mei | VNG 7 Van Wob naar Woo - tweede druk (vng.nl) p. 56 8 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p. 7 e.v.

3. 4. 5. 6.

Bepaal je ambitieniveau Bepaal de wijze van openbaar maken Bepaal de fasering die van toepassing is op jouw organisatie Bepaal de aanpak/strategie

Het opstarten van een projectgroep is de eerste stap, met als doel om de gemeentelijke organisatie integraal te betrekken. Dat dient zich dus ook te weerspiegelen in de samenstelling van de projectgroep De expertises digitale informatievoorziening (div), informatiemanagement, FG gegevensbescherming, juridische zaken en communicatie horen er in ieder geval in deel te nemen. Met de tweede stap inventariseert de gemeente haar uitgangssituatie, de zogenoemde nulmeting: hoe staat de gemeente ervoor m.b.t. de Woo? Doel hiervan is om in kaart te brengen ''waar deze stukken zich bevinden, om welke aantallen het gaat, of er reeds stukken openbaar gemaakt worden, door wie de stukken openbaar worden gemaakt en hoe die openbaarmaking gaat (handmatig of automatisch).''9 Met behulp van de inventarisatie van stap 2 kan vervolgens voor de gemeente het ambitieniveau met betrekking tot de openbaarheid worden bepaald, fase 3. Er worden vier niveaus onderscheiden: 1. 2. 3. 4.

Beneden-Basis Basis Medium Plus

Het ambitieniveau dient in samenspraak met College/Raad/MT te worden vastgesteld. In stap 4 wordt bepaald via welk middel openbaarmaking van stukken plaatsvindt. Voor sommige categorieën is er een verplicht middel voorgeschreven, voor andere categorieën niet. In stap 5 van het stappenplan dient de fasering bepaald te worden die van toepassing is in de gemeente. Indien als ambitieniveau basis is gekozen dan geldt de wettelijk voorgeschreven fasering. In stap 6 wordt tenslotte aan de hand van diverse aandachtspunten de strategie gekozen. Ook deze hangt samen met het gekozen ambitieniveau. Het Implementatieplan werkt deze zes stappen verder uit. De al genoemde handreiking 'Van Wob naar Woo' is een juridische handreiking die gemeenten ondersteunt bij de implementatie en uitvoering van de nieuwe regels die de Woo met zich brengt. Er is in beschreven waartoe de Wob verplicht en wat er wijzigt ten opzichte van de Wob. Er worden stroomschema's aangereikt en aanbevelingen in gedaan. In de volgende paragraaf zoomen we in op wat deze wetswijziging specifiek voor gemeente Hellevoetsluis betekent.

1.2. Wat vraagt de komst van de Woo van de gemeente Hellevoetsluis? Zoals hierboven vermeld vraagt de Woo per 1 mei 2022 om een aantal zaken geregeld te hebben die met passieve openbaarmaking te maken hebben. Daarnaast vraagt de Woo met name op twee gebieden aanpassingen van gemeenten: ordentelijke digitale informatiehuishouding en actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie. De Woo vraagt ook een cultuurverandering van

9 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p. 7

gemeenten10. Het is belangrijk dat de medewerkers in Hellevoetsluis hierin worden meegenomen, zodat voor hen duidelijk wordt welke gevolgen de Woo heeft en wat dit van hen vraagt. Ordentelijke digitale informatiehuishouding Om een accuraat beeld te schetsen van wat het van de gemeente Hellevoetsluis vraagt om tot een ordentelijke digitale informatiehuishouding te komen, is het zinvol om allereerst kort terug te kijken naar de situatie van een aantal jaar geleden. Het omgaan met informatie en het beheer ervan is immers al jaren een belangrijk thema voor Hellevoetsluis. Informatiebeleidsplan 2014-2016 In Hellevoetsluis is in januari 2014 het Informatiebeleidsplan 2014-2016 'De basis op orde' ('het Informatiebeleidsplan') opgesteld. Het vorige informatiebeleidsplan was in 2007 opgesteld. Het informatiebeleidsplan 2014-2016 schetst ''de belangrijkste ontwikkelingen en hun effecten op de informatievoorziening en de prioriteitstelling''11. Onder meer interviews met diverse personen vormden de input voor het plan. Daarmee geeft het weer waar de gemeente in 2014 op dit thema stond. Er bleken diverse knelpunten te zijn, die als volgt zijn samen te vatten: • •

Het kwaliteitsniveau van de informatievoorziening was niet op orde; Centrale regie op zowel de informatievoorziening als de samenhang van verschillende projecten ontbrak.

In het plan is ook een hoofdstuk gewijd aan het oplossen en voorkomen van deze knelpunten in de toekomst. Deze hiervoor te treffen maatregelen zijn ondergebracht in acht inhoudelijke sporen. Onder spoor 5 'Infrastructuur' staat bijvoorbeeld: ''een toekomstvaste informatiearchitectuur en ICTinfrastructuur is onontbeerlijk.''12 Onder spoor 7 'ICT Management' staat: ''Het strategische, tactische en operationele beheer dient goed belegd te zijn.''13 In bijlage H staan de verschillende activiteiten die per spoor door deelprojectleiders uitgewerkt dienen te worden. Het gaat om meer dan 100 individuele activiteiten. Het is niet duidelijk geworden wat de actuele status is van deze toen gemarkeerde en te ondernemen activiteiten. Het blijkt uit de interviews dat er geen nieuw informatiebeleidsplan in de afgelopen periode is opgesteld, waardoor dit, van 2017 tot heden, dus nog het leidende document is geweest. Aan niet alle knelpunten is gevolg gegeven. Wel is een deel van deze knelpunten opgelost door de uitbesteding van de ICT-infrastructuur en het beheer ervan aan het shared service center waar de gemeente mede-eigenaar van is. Hiermee is onder andere de gehele ICT-infrastructuur vernieuwd en zijn applicaties van nieuwe releases voorzien en zelfs vervangen. De onderdelen informatiemanagement en functioneel applicatiebeheer berusten nog wel bij de gemeente.

Ten aanzien van het knelpunt van het archief & informatiebeheer is in 2018 (na vaststelling door het college en de raad) het zogenaamde archiefbewerkingsproject in gang gezet. Hier is zowel de archiefinspecteur als ook de toezichthouder op het archief- & informatiemanagement van de provincie ook van op de hoogte gesteld.

10 2021-09-07: Memo Plan van Aanpak Woo Voorne aan Zee, p.1. 11 Informatiebeleidsplan 2014-2016, p.4. 12 Informatiebeleidsplan 2014-2016, p. 36. 13 Informatiebeleidsplan 2014-2016, p. 36.

Uit de interviews blijkt dat de gemeente sinds 2017 onderkent dat er een behoorlijke achterstand bestaat in de analoge archivering, waardoor het archief niet op orde is. In 2018 is daarom (na vaststelling door het college en de raad) het zogenaamde archiefbewerkingsproject in gang gezet, met bijbehorend benodigd budget.14 Hoewel er in de afgelopen jaren zo'n 500 meter aan papier is geanalyseerd en gearchiveerd, resteerde in maart 2022 nog ruim een kilometer aan papier die moest worden verwerkt. Doordat er dus een forse achterstand bestaat, is er geen helder overzicht van wat er wel of niet aan documentatie aanwezig is. Zoals het Informatiebeleidsplan laat zien, is dit een probleem dat al langer speelt. In september 2021 is de coördinator/beleidsmedewerker van team DIV vertrokken. Dit heeft ook bijgedragen aan zorgen omtrent de voortgang van de benodigde archiefwerkzaamheden. De realisatie van het archiefbewerkingsproject loopt hierdoor verder vertraging op. De afdeling facilitaire zaken is daarnaast onderbezet, op het gebied van archiefwerkzaamheden is ook sprake van uitval én speelt het dilemma dat het lastig is om geschikte medewerkers hiervoor te vinden. Recent heeft gemeente Hellevoetsluis een extern onderzoek laten doen naar het team DIV (documentaire informatievoorziening).

Centraal hierin stond de vraag hoe de basis voor informatievoorziening op orde kan worden gebracht vóór de fusie op 1 januari 2023.15 Uit dit onderzoek volgt dat ''[u]it de interviews blijkt dat DIV niet goed gepositioneerd is in de organisatie. Er lijkt in de organisatie onvoldoende vertrouwen in DIV te zijn. De afdelingen weten niet goed wat er van hen wordt verwacht als het gaat om informatiebeheer en houden hun informatie bij zich. Dit resulteert onder andere in de aanwezigheid van archieven op de afdelingen zelf (inschatting van 625 m1 fysiek archief, waarvan ca. 75% te bewaren), onvolledige dossiers en onterecht afgesloten zaken.''16 Daarnaast wordt er geconstateerd dat de doelstellingen die op bestuurlijk niveau zijn vastgesteld niet worden door-vertaald naar operationeel niveau. De externe partij die het onderzoek heeft uitgevoerd, Doxis, stelt in paragraaf 2.1 van haar rapportage daarnaast vast "dat de afdeling DIV moeite heeft de opgaves waarvoor zij staan te realiseren. Medewerkers werken allemaal hard en naar eer en geweten maar omdat de basis niet op orde is en er niet voldoende capaciteit beschikbaar is, wordt er veel ad hoc gewerkt en lopen de achterstanden in het werk verder op. De huidige staat van het informatiebeheer is daar een uitkomst van''.

De interviews die voor het huidige onderzoek zijn gevoerd, geven een soortgelijk beeld: de beperkte capaciteit binnen het team DIV zorgt ervoor dat achterstanden niet ingelopen worden. De conclusies van Doxis ondersteunen dit signaal. Naar aanleiding van het rapport van Doxis zijn er extra maatregelen getroffen om deze achterstanden weg te werken. Het is onbekend om wat voor maatregelen dit gaat. Wanneer er dus wordt gekeken naar wat de Woo vraagt van de gemeente Hellevoetsluis op het gebied van informatiehuishouding en het duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van overheidsdocumentatie, blijkt het dat het op orde brengen van het archief en de huidige informatiehuishouding een uitdaging is. Hoewel aan een deel van de knelpunten gevolg is gegeven en er in 2018 een archiefbewerkingsproject is gestart, is de achterstand nog niet ingelopen. De ordentelijke

14 Uit de gevoerde interviews | Adviesrapport Doxis: ‘Advies basis op orde team DIV – gemeente Hellevoetsluis’. 23 maart 2022. P. 1 15 Adviesrapport Doxis: ‘Advies basis op orde team DIV – gemeente Hellevoetsluis’. 23 maart 2022. 16 Adviesrapport Doxis: ‘Advies basis op orde team DIV – gemeente Hellevoetsluis’. 23 maart 2022. P. 8

informatiehuishouding die de Woo van Hellevoetsluis vereist, kan pas gerealiseerd worden als het archief op orde is. Dat is nog niet het geval. Wel is op 20 april 2022 door de drie raden van de fusiegemeenten, dus samen met raden van Brielle en Westvoorne, de zogenaamde I-visie vastgesteld. De I-visie stelt kaders voor een goede informatievoorziening.17 Actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie Zoals reeds beschreven verplicht de Woo gemeenten om bepaalde informatiecategorieën uit eigen beweging, dus actief, openbaar te maken. Daarbij geldt dat de reikwijdte ten opzichte van de Wob is verbreed. Hellevoetsluis dient dus per 1 mei 2022 actief overheidsdocumentatie openbaar te maken uit een breder aantal informatiecategorieën dan voorheen. Informatiehuishouding gaat vooraf aan het openbaar maken van documentatie. Hiervoor is beschreven dat het archief en de huidige informatiehuishouding van de gemeente Hellevoetsluis er al geruime tijd en vanwege diverse redenen niet goed voorstaat. Een gevolg hiervan is dat er ook onduidelijkheid bestaat over de manier waarop tot 1 mei 2022 Wob-verzoeken werden behandeld. Het belangrijkste dat de Woo dus vraagt van de gemeente Hellevoetsluis omtrent actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie is het op orde brengen van het archief en de informatiehuishouding.

Wanneer dit op orde is, neemt het gemak toe waarmee Hellevoetsluis aan de nieuwe vereisten met betrekking tot actieve(re) openbaarmaking kan voldoen, zoals het vervroegde moment van openbaarmaking (2 weken) of zoeken in het verbrede aantal informatiecategorieën. Cultuurverandering Tot slot vraagt de Woo van gemeente Hellevoetsluis een cultuurverandering. De Wet open overheid vraagt van gemeenten om zich een actief openbaar-makende rol aan te meten. Ten opzichte van de Wet openbaar bestuur komt er daarmee meer nadruk te liggen op de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente in het algemeen, en op die van individuele ambtenaren in het bijzonder. De implementatie van de Woo is succesvol als de organisatie er op een integrale manier bij betrokken wordt. Hier wordt ook aandacht aan geschonken met de eerste stap van het stappenplan van het implementatieplan van de VNG.18 Uit de gesprekken blijkt dat het team Juridische zaken zich bewust is van de veranderingen die de Woo met zich meebrengt. Voor medewerkers uit andere teams geldt echter dat het thema 'Woo' verder op afstand staat en dat er voor hen geen duidelijk beeld is van wat er gaat of moet veranderen.

1.3. Invloed van de fusie De gemeente Hellevoetsluis zal per 1 januari 2023 met de gemeente Brielle en Westvoorne fuseren tot de gemeente Voorne aan Zee. Uit de interviews blijkt dat er veel tijd en aandacht uitgaat naar de fusie,

17 Het doel van de I-visie is om richting te geven aan de beste methodes waarop de informatievoorziening ontwikkeld kan worden en hoe data zo slim en veilig

mogelijk kunnen worden gebruikt, aldus: naar1gemeenteopvoorne.nl/visies-vastgesteld (geraadpleegd op 21 juni 2022). 18 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf, p. 7.

sinds de gemeenteraden van de drie gemeenten op 16 december 2020 het herindelingsontwerp hebben vastgesteld. Verschillende onderdelen van de herindeling, waaronder HR-aspecten, harmonisatie, financiën, huisvesting en ICT, vragen prioriteit van de fuserende gemeenten, wat leidt tot minder tijd en aandacht voor de komst van de Woo. Het gezamenlijk oppakken van de voorbereiding van de Woo lijkt daarmee in de tijd naar achteren te zijn geschoven. Op het moment dat de gesprekken werden gevoerd -ultimo maart 2022- was ook op Voorns -gezamenlijk- niveau nog geen start met de voorbereidingen ten behoeve van de Woo gemaakt. In reactie op schriftelijke vragen van de onderzoekers -medio junibevestigen de geïnterviewden dat er nog geen voorbereidingen zijn getroffen. Onderlinge voorbereiding en samenwerking Wel zijn de drie gemeenten afzonderlijk van elkaar in enige mate gestart met de voorbereiding, echter geldt voor elk van de drie gemeenten dat de voorbereiding voor de Woo zich nog in een zeer vroeg stadium bevindt. Uit het Plan van Aanpak implementatie Wet Open Overheid dat gezamenlijk is opgesteld door de drie afzonderlijke teams Juridische zaken van de drie gemeenten in september 2021 blijkt dat er zicht is op wat de Woo aan veranderingen zal vragen van de gemeenten19.

Op voorbereidings- en uitvoeringsniveau (waarover later meer) blijkt dat met het vertrek van de teamleider DIV er onvoldoende zich is op wat er concreet nodig is aan (ook technische) aanpassingen voor de Woo, zo blijkt uit de interviews voor dit onderzoek. Dat er een aanzienlijke kans bestond dat de implementatie van de Woo per 1 mei 2022 niet gehaald zou kunnen worden, is al minimaal september 2021 voorzien, zo blijkt uit de interviews die voor dit onderzoek zijn gehouden.

19 2021-09-07_Memo PvA Woo Voorne aan Zee

2. Werkwijze Hellevoetsluis In dit hoofdstuk gaan we dieper in op de situatie van Hellevoetsluis. Daartoe worden de huidige processen en procedures aangaande de Wob alsook de Woo geanalyseerd. Tevens wordt gekeken naar de voorbereidingen op de Woo in Hellevoetsluis, mede door een bestudering van het door de juridische afdelingen van de drie fusiegemeenten gezamenlijk opgestelde plan van aanpak implementatie WOO d.d. september 2021. Vervolgens zetten we het plan van aanpak met de voorbereiding op de Woo af tegen de praktijk, om tenslotte vooruit te kijken. Daarmee worden in ieder geval de volgende deelvragen 2, 4 en 5 beantwoord. 2. Welke (proces)veranderingen dienen te worden getroffen in het licht van: a. Actieve openbaarmaking b. De verkorte reactietermijn op informatieverzoeken c. Duurzaam ontsluiten en ontsloten houden van overheidsdocumentatie 4. In welke mate voldoet de gemeente reeds aan de veranderingen die de Woo met zich meebrengt? 5. Welke wijzigingen dient de gemeente nog te implementeren?

2.1. Huidige processen en procedures Deze paragraaf brengt de processen en procedures voor het voetlicht die betrekking hebben op het Wob-beleid of de voorbereidingen op de Woo. Hierin zoomen we in op de binnen de organisatie betrokken teams/afdelingen, de werkwijze met betrekking tot de Wob tot 1 mei jongstleden en de staande infrastructuur. Teams In deze alinea wordt er allereerst gekeken naar de twee teams binnen de gemeente die relevante werkzaamheden verrichten in relatie tot de Wob, de (voorbereiding van de) Woo of beiden. Team informatiebeheer Het team informatiebeheer (ook wel afdeling DIV, documentaire informatievoorziening, genoemd) is een van de teams die zich veel bezighoudt met de informatiehuishouding. Dit team is ondergebracht onder de afdeling Facilitaire Zaken. Deze afdeling is verantwoordelijk voor het informatiebeleid en de ondersteunende ICT. Ook is hier het gegevens- en applicatiebeheer gecentraliseerd.20 Zoals reeds is vermeld, bestaat er een achterstand in de archivering. Het team informatiebeheer dat deze achterstand probeert te ondervangen bevat een te beperkt aantal medewerkers. Met de huidige omvang van dit team lukt het wel om de reguliere werkzaamheden te voltooien, maar aan het wegwerken van de achterstand in het archief wordt niet tot nauwelijks toegekomen. Het al genoemde rapport van Doxis van 23 maart 2022 agendeert de urgentie hiervan.

20 IBP Hellevoetsluis vers 1.08, p. 21.

Daarnaast is vanuit deze afdeling veel tijd besteed aan het opstellen van de in hoofdstuk 1.2 al genoemde gezamenlijke I-Visie. Vaststelling hiervan heeft in april 2022 plaatsgevonden. Het informatiebeleidsplan en het informatiebeheerplan, die normaliter zijn afgeleid van de I-visie, zijn nog niet geactualiseerd. Tot dit moment gebruikt dit team verouderd informatiebeleid uit 2013, welke onder de werknemers onbekend is.21 Het Informatiebeleidsplan dat nog gebruikt wordt stamt uit 2014. Met de I-Visie wordt breder aandacht geschonken aan het thema informatievoorziening. Tevens staat de ambitie hierin centraal om ''één ICT-infrastructuur voor de lokale overheid (Generieke Digitale Infrastructuur, GDI)''22 te ontwikkelen. Het thema ‘duurzame toegankelijkheid en archivering’ in de IVisie besteedt aandacht aan het categoriseren van informatie vanaf de bron. Hierbij wordt expliciet vermeld dat ''vanaf het moment van ontstaan van informatie, de informatie gecategoriseerd wordt door middel van metadata. Zo kan gedurende het proces en na afloop de informatie op de juiste manier gearchiveerd en/of ontsloten worden. Dit conform de kaders binnen de Wet Open Overheid.’’23 De Woo speelt hierbij dus een kaderstellende rol.

Team Juridische zaken en Inkoop Een tweede afdeling die een belangrijke rol speelt in het Wob- en Woo-beleid en de daarmee gemoeide afhandeling is het team Juridische zaken en Inkoop, onder de afdeling Bestuurs- en Managementondersteuning (BMO). Dit team heeft een aandeel in de behandeling van Wob en Wooverzoeken (hierover in de volgende paragraaf meer). De gemeente Hellevoetsluis ontvangt ten opzichte van 2014 weinig Wob-verzoeken: respectievelijk 22 verzoeken in 2021 ten opzichte van 108 verzoeken in 2014. In 2022 zijn in de periode tot 1 mei 18 Wob-verzoeken ontvangen. In 2014 is besloten dat Wobverzoeken alleen nog maar fysiek kunnen worden ingediend. Met het afsluiten van de digitale weg is het aantal verzoeken dat binnenkomt zichtbaar verminderd. De digitale weg is met de komst van de Woo weer heropend. In de interviews in het kader van dit onderzoek wordt de verwachting uitgesproken dat de heropening van de elektronische ontsluiting niet zal leiden tot een grote toename aan verzoeken. Navraag medio juli leert dat dit komt doordat Wob-verzoeken sinds 2014 uitgesloten zijn van het verkrijgen van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen. Daarnaast blijkt dat tot op heden (14 juli 2022) er voor zover bekend nog geen digitale Woo-verzoeken zijn ingediend.

Voor wat de Woo betreft, geldt dat de juridische afdelingen van de drie gemeenten gezamenlijk een memo hebben opgesteld in september 2021. Dit memo bevat een plan van aanpak voor de Woo (zie paragraaf 2.2). Het team juridische zaken is daarnaast binnen het eigen team bezig met de komst van de Woo. Ter voorbereiding hebben zij voor de juristen een kennissessie georganiseerd, begeleid door de huisadvocaat. Daarnaast is er een e-learning traject opgestart. De juristen van de drie gemeenten nemen deel aan deze e-learning op hun eigen tempo en kunnen zich zo voorbereiden op de Woo. In de elearning omgeving worden ook modelbrieven, stroomschema’s en modelstappen aangereikt. In het wekelijkse teamoverleg wordt de implementatie van de Wet open overheid tevens besproken.

21 Adviesrapport Doxis: ‘Advies basis op orde team DIV – gemeente Hellevoetsluis’. 23 maart 2022. 22 Concept_220124_I-Visie_0.9, p. 4. 23 Concept_220124_I-Visie_0.9, p. 9.

Werkwijze Wob De gemeente Hellevoetsluis gebruikt een 'Handleiding behandeling Wob-verzoeken'. Hierin is een uitgebreid stroomschema met achttien stappen opgenomen. Dit schema behelst de ontvangst en het in behandeling nemen van het Wob-verzoek, de inhoudelijke beoordeling van het Wob-verzoek en de afrondende besluitvorming. In de handleiding ontbreekt een antwoord op de vraag wie het Wob-verzoek behandelt. De enige stap die hier informatie over lijkt te geven, is stap 1. Hierin wordt de vraag gesteld: ''Berust informatie bij gemeente?'' Als het antwoord hierop nee is, dan is de actie ''doorzenden''. Waar het verzoek vervolgens naartoe doorgezonden moet worden, is niet vermeld. In de gevoerde interviews blijkt wel meer duidelijkheid over de manier waarop de behandeling van Wobverzoeken is georganiseerd: over het algemeen is in de praktijk bekend dat afdelingen zelf aan de lat staan voor de behandeling van Wob-verzoeken. Daarbij wordt aangegeven dat het zo kan zijn dat deze afspraak niet bij iedereen bekend is. Zo blijkt uit het ene gesprek voor dit onderzoek dat het uitgangspunt is dat Wob-verzoeken door elke afdeling zelf worden opgepakt. Een ander gesprek geeft een omgekeerd beeld: de behandeling van Wob-verzoeken wordt georganiseerd door het team Juridische zaken.

Wat in de praktijk in ieder geval geldt, is dat bij de binnenkomst van een Wob-verzoek alle mogelijk betrokken actoren bij het onderwerp worden betrokken bij de beantwoording. Hiermee wordt ook getracht om alle relevante informatie te verzamelen. In Hellevoetsluis is nog niet alle informatie centraal en digitaal beschikbaar. Mede daarom worden alle relevante actoren betrokken in de behandeling van het Wob-verzoek, om zo ook informatie op te halen die in mails, netwerkschijven, kasten of de hoofden van mensen zit. Verschillende werkwijzen in de fusiegemeenten Wanneer er gekeken wordt naar de werkwijzen ten aanzien van de Wob op Voorns niveau, dan is te zien dat er ook tussen de drie gemeenten verschil bestaat. Eén van de twee andere fusiegemeenten, Westvoorne, hanteert momenteel een centraal Wob-beleid. In tegenstelling tot Hellevoetsluis en Brielle, worden Wob verzoeken daar vanuit één centraal punt behandeld. Vanaf de fusiedatum van 1 januari 2023 is het doel dat de hele nieuwe gemeente een uniforme werkwijze voor Woo-verzoeken hanteert. Of dat centraal dan wel decentraal zal zijn, is nog niet bekend.

Technische infrastructuur De Woo vergt geen volledige technische vernieuwing ten opzichte van de Wob en daarmee leent de inrichting van verschillende Wob-processen zich goeddeels ook voor de behandeling van de toekomstige Woo-verzoeken. Een logische voorwaarde hierbij is wel dat de huidige Wob-processen toereikend zijn. De gemeente dient ook inzichtelijk te krijgen welke onderdelen van haar infrastructuur aanpassing behoeven. Daarnaast dienen werkprocessen wel zo aangepast te worden dat actieve(re) openbaarmaking van overheidsdocumentatie mogelijk of vereenvoudigd wordt. Met de impactanalyse, die onderdeel is van stap 6 van het implementatieplan van de VNG,24 kan inzichtelijk gemaakt worden welke processen en systemen in de organisatie geraakt worden door de beoogde verandering. Op dit moment bestaat - zo volgt uit de interviews voor dit onderzoek - binnen de gemeente geen eenduidig beeld over de mate waarin Wob-processen aangepast dienen te worden aan die voor de Woo.

24 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf, p. 10.

De verwachting van de geïnterviewden was wel dat de Wob-infrastructuur voor de complexere Woo gevallen nog niet toereikend is.

2.2. Voorbereiding op de Woo in Hellevoetsluis- plan van aanpak Memo plan van aanpak In de vorige paragraaf is al genoemd dat op 10 september 2021 de juridische afdelingen van de drie gemeenten tezamen een memo hebben opgesteld, waarin een Plan van aanpak wordt gepresenteerd voor de implementatie van de Woo. Het gaat om een bondig memo met een omvang van drie A4. Het beschrijft voornamelijk de veranderingen die de Woo met zich meebrengt en geeft daarnaast een eerste voorzet van de zaken die moeten worden geregeld of waar rekening mee moet worden gehouden voor de voorbereiding van de Woo. Dit memo is gericht aan het Ambtelijk Regieteam (ART), dat bestaat uit de gemeentesecretarissen van de drie gemeenten en de opgavemanager. In dit memo zijn drie voorstellen aan het ART gedaan, namelijk: • • •

Besluiten om de implementatie van de Woo met de drie gemeenten tezamen op te pakken; Instemmen met het Plan van Aanpak, en bijbehorende projectorganisatie, die in het memo uiteen is gezet; Aanstellen van een (deel-) projectleider, die de opdracht krijgt om het plan van aanpak uit te werken tot projectplan.

De implementatie van de Woo wordt door de drie gemeenten in gezamenlijkheid opgepakt, blijkt uit de interviews. Dit is besloten bij bespreking van deze memo op 20 september 2021. In september 2021 is aan het hoofd facilitaire zaken voorgesteld om de voorbereiding op de Woo op te pakken, die gelijk heeft aangegeven daarvoor geen tijd en capaciteit te hebben en het voorstel deed om de voorbereiding uit te besteden aan een externe projectleider. Onderdeel van dit voorstel was om het onderwerp op het niveau van Voorne aan Zee te beleggen en mee te nemen in de fusie. Voor zover bekend is er per medio juni nog geen besluit genomen tot het inhuren van deze externe partij. Sinds de benoeming van de kwartiermaker en beoogd gemeentesecretaris van Voorne aan Zee is de aansturing van het deelproject IV/ICT (bouwsteen 7) zijn verantwoordelijkheid. Ambitieniveau Zoals eerder is beschreven heeft de Vereniging Nederlandse Gemeenten een implementatieplan opgesteld voor actief openbaar maken. Een van de onderdelen hieruit is dat gemeenten het ambitieniveau dienen te bepalen. Deze is onderverdeeld in Beneden-Basis, Basis, Medium en Plus.25 Hierbij geldt dat het eerste ambitieniveau ondermaats is en resulteert in het niet voldoen aan de wettelijke verplichtingen die de Woo met zich mee brengt.

Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat gemeente Hellevoetsluis, in gezamenlijkheid met Brielle en Westvoorne, voor het ambitieniveau Basis gaat. Daarmee is het de bedoeling dat de gemeente de ''wettelijke fasering van de Woo'' volgt. 26 Vanuit

25 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p. 8 26 vng_grip_op_05_implementatieplan_actief_openbaar_maken.idd_.pdf p.8

de wet zijn verschillende informatiecategorieën gekoppeld aan verschillende fasen. De fasen zijn verspreid over een aantal jaren. De paragraaf hierboven beschrijft dat het memo met het plan van aanpak in het najaar van 2021 is besproken. Uit de gesprekken blijkt dat het toen al wel duidelijk was dat de deadline van 1 mei 2022 niet gehaald zou worden. Door geen van de geïnterviewden is aangegeven wanneer de Woo naar verwachting wel geïmplementeerd zal zijn. Een van de redenen dat er in september 2021 al werd gezegd dat de deadline waarschijnlijk niet gehaald zou worden, was dat de I-visie nog niet af was. Doordat deze nog niet af was, konden de verschillende werkgroepen die aan de slag zouden gaan met de voorbereiding en implementatie van de Woo, nog niet aan de slag. Navraag leert dat ook nu de I-visie inmiddels gereed is - per medio juni 2022 nog geen werkgroep geformeerd is die (gepositioneerd onder bouwsteen 7 (ICT/IV)) met de aanpassingen t.b.v. de Woo aan de slag is. Nu de (eerste) deadline van 1 mei gepasseerd is, hadden in ieder geval de volgende zaken geregeld moeten zijn: • • • •

Op dit moment (14 juli 2022)28 is er nog geen contactpersoon Woo aangewezen voor de beantwoording van inwonersvragen. Met betrekking tot het derde en vierde punt geldt dat op dit gebied nog geen extra maatregelen zijn getroffen, anders dan de zaken die al geregeld zijn zoals bijvoorbeeld het digitale postsysteem en het feit dat collegebesluiten al jarenlang actief openbaar gemaakt worden. Navraag per medio juni 2022 levert op dat de eerste verzoeken onder de Woo inmiddels behandeld zijn zonder dat dit tot problemen binnen de organisatie heeft geleid. Omdat deze eerste eisen voornamelijk over passieve openbaarmaking gaan en de ambitieniveaus gekoppeld zijn aan de actieve openbaarmaking, is een koppeling met de ambitieniveaus niet te maken. Wel geldt dat gemeente Nissewaard in ieder geval niet volledig aan bovenstaande eisen heeft voldaan.

2.3. Voorbereiding op de Woo in de praktijk – huidige stand van zaken Voor wat betreft de huidige stand van zaken is een aantal zaken relevant om te noemen. Allereerst geldt dat in het najaar van 2021 al werd uitgesproken dat de deadline van 1 mei waarschijnlijk niet gehaald zou worden. En ook ten tijde van het houden van de interviews medio maart wordt door ieder persoon dat in het kader van dit onderzoek is geïnterviewd beaamd dat de deadline niet gehaald zou worden. In

27 Wet open overheid treedt gedeeltelijk in werking op 1 mei | VNG 28 Blijkens navraag medio juli 2022.

de vorige paragrafen zijn verschillende (contextuele) factoren voor het voetlicht gebracht die laten zien waarom dit het geval is, waarvan de fusie en de beperkte tijd en capaciteit de belangrijkste zijn. Mede hierdoor is er laat van start gegaan met de voorbereiding op de Woo. Uit de interviews voor dit onderzoek volgt dat er in september 2021 op gerekend werd dat de organisatie per 1 mei niet ingericht zou zijn op de inwerkingtreding van de Woo. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het niet duidelijk is in welke mate de gemeenteraad op de hoogte is van de huidige stand van zaken omtrent de voorbereidingen op de Woo. In reactie op schriftelijke vragen van de onderzoekers geven geïnterviewden aan dat er vanuit het college nog geen actieve communicatie richting de gemeenteraad heeft plaatsgevonden. Ten tweede geldt voor de huidige stand van zaken dat hoogstwaarschijnlijk de voorbereiding voor de Woo zal worden opgepakt door een externe partij. Het voorstel om een externe partij in te huren is op 21 maart in de kerngroep IV/ICT besproken, een van de fusiebouwstenen. Het afdelingshoofd facilitaire zaken wacht voor nu op formele toestemming van het Ambtelijk Regieteam. Wanneer er toestemming wordt gegeven om een externe partij de voorbereiding en uitvoering van de Woo te laten oppakken, dan zal de gemeente allereerst een geschikte partij dienen te vinden.

Uit de gesprekken voor dit onderzoek kwam naar voren dat de gemeente in deze zoektocht mogelijk hobbels tegenkomt, omdat meerdere gemeenten op zoek zijn naar een extern bureau om de Woo te implementeren. De verwachting ten tijde van de interviews was dat tussen mei en juni 2022 met dit traject zou worden gestart. De eerste stap zou de werving van een extern bureau zijn. Navraag per medio juni 2022 levert op dat het (kwartiermakers)team Voorne aan Zee (voorheen Ambtelijk Regiteam) nog geen besluit heeft genomen tot het inhuren van een externe partij. Daarnaast blijkt dat er verder ook geen interne voorbereidingen meer hebben plaatsgevonden. Indien en zodra een externe partij wordt ingehuurd, dan bouwt deze partij voort op hetgeen wat de drie individuele gemeenten reeds aan voorbereidingen voor de Woo hebben getroffen, waarbij in de gesprekken naar voren kwam dat ook dan het gebrek aan beschikbare interne capaciteit voorlopig een vertragende factor zal blijven. Voor nu is duidelijk dat er geen aan voltooide voorbereiding beschikbaar zal zijn waar de externe partij uit kan putten. 1 mei 2022 Met een deadline van 1 mei 2022 geldt dat de Woo inmiddels deels in werking is getreden.

Per 1 mei zijn de bepalingen omtrent het op verzoek openbaar maken van informatie en het aanwijzen van een of meer contactpersonen in werking getreden.29 Vanwege het niet operationeel zijn van het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) zijn de bepalingen omtrent het actief openbaar maken van documenten behorende tot 11 informatiecategorieën nog niet in werking getreden. Gemeenten worden wel opgeroepen om zelf vast voortvarend aan de slag te gaan met de beweging naar een meer transparante overheid. Daarmee kan worden bijgedragen aan het vertrouwen van de burger. Dit sluit ook aan bij de inspanningsverplichting in de Woo om informatie over beleid actief openbaar te maken (art. 3.1 Woo, oude art. 8 Wob).

29 Zo blijkt uit een gezamenlijke brief d.d. 29 april 2022 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK), de voorzitters van de VNG en Unie van

Waterschappen en de voorzitter van de bestuurlijke kopgroep digitalisering van het IPO

Gezien het feit dat de gemeente Hellevoetsluis geen voorbereidingen meer heeft getroffen noch heeft laten treffen, voldoet zij niet aan de eerste zaken van de Woo die per 1 mei geregeld hadden moeten zijn (zoals eerder genoemd). Daarnaast kan door de huidige stand van zaken naast het stappenplan van het VNG te leggen, een indicatie worden gegeven van waar de gemeente wel en niet aan voldoet. De gemeente heeft een ambitieniveau vastgesteld (stap 3), namelijk, ambitieniveau 'Basis'. Met de keuze voor het ambitieniveau Basis, geldt dat de gemeente de fasering van de inwerkingtreding van de Woo het wettelijke minimum volgt. Daarmee is stap 5 ook duidelijk. Voor de rest van de voorgestelde stappen geldt dat deze nog niet zijn uitgevoerd. Er is nog geen projectgroep samengesteld (stap 1); de startpositie is nog niet bekend, i.e., er is nog geen nulmeting gedaan om inzicht te krijgen in wát actief openbaar gemaakt moet worden (stap 2); de wijze van openbaar maken is nog niet uitgestippeld (stap 4); en de strategie die voortvloeit uit het ambitieniveau is nog niet bepaald (stap 6). Wel heeft de gemeente informatie over de Woo gepubliceerd op haar website30. Zoals reeds in het vorige hoofdstuk is beschreven, zijn er op dit moment nog geen (materiële) consequenties verbonden aan het niet tijdig voldoen aan zaken die gemeenten per 1 mei geregeld moeten hebben ten behoeve van de Woo.

Desalniettemin, de Woo gaat over het zijn van een transparante overheid en het op orde hebben van de informatiehuishouding. Hoe langer het duurt voordat de gemeente voldoet aan de nieuwe regelgeving, hoe groter de consequentie kan zijn met betrekking tot beeldvorming. Juist wanneer het gaat om wet- en regelgeving die de transparantie en de betrouwbaarheid van de overheid dient te bevorderen, bestaat het risico dat een tegengesteld effect wordt veroorzaakt bij het daaraan niet voldoen.

30 Wet open overheid (Woo) - Gemeente Hellevoetsluis

Bijlage 1. Bronnen Documenten Voor een overzicht van de gebruikte documenten verwijzen wij naar de voetnoten in de rapportage.

Interviews Met de volgende personen is ten behoeve van het onderzoek een gesprek gevoerd: Naam

Datum

Hoofd Juridische Zaken

N. Wildeman

14 maart 2022

Hoofd Facilitaire Zaken

A. Luikens

21 maart 2022

Gemeentesecretaris

S. Bronsveld

24 maart 2022

Bestuursadviseur gemeentesecretaris

R. Knubben

24 maart 2022

Hoofd Juridische Zaken

N. Wildeman

20 juni 2022

M.P. Den Brok

12 september 2022

Portefeuillehouder

Toelichting

Schriftelijke correspondentie

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/12901451/1