RIB Vastgesteld Uitvoerings- en Handhavingsbeleid Zeeland 2025-2028 bijlage

Klachten en ongewone voorvallen In ons uitvoeringsprogramma reserveren we ook uren voor niet-gepland toezicht, dat betrekking heeft op ongewone voorvallen, meldingen en klachten. We onderzoeken altijd ongewone voorvallen, meldingen of klachten. Bij een klacht voeren we een administratieve beoordeling of een controle ter plaatse uit om te vast te stellen of de klacht terecht is. Indien nodig ondernemen we actie en informeren we de klager over de uitkomsten. Toezicht bij gedogen Wij houden actief toezicht op gedoogsituaties. Regelmatig controleren we of de overwegingen voor de beslissing om af te zien van handhaving nog steeds actueel zijn. We beoordelen of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft. Indien dit niet het geval is, treden we handhavend op volgens ons beleid.

26

5. Sanctiestrategie 5.1

Doel

In de sanctiestrategie zijn de kaders vastgelegd die we hanteren bij het handhavend optreden wanneer we een overtreding constateren.

5.2

Beginselplicht tot handhaven

Wanneer we een overtreding van een voorschrift constateren, treden we in beginsel handhavend op. Prioritering beïnvloedt niet de vraag óf we handhaven. In de toezichtfase stellen we prioriteiten op basis van risico’s. Zodra we controleren en een overtreding vaststellen, is handhaving doorgaans de volgende stap. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waar de zogenaamde beginselplicht tot handhaven wordt omschreven4. Gezien het algemeen belang dat gediend is met handhaving, dient het bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen, in principe gebruik te maken van deze bevoegdheid bij overtredingen van wettelijke voorschriften. In situaties waarin het bestuursorgaan redelijk beleid voert, bijvoorbeeld door de overtreder eerst te waarschuwen en gelegenheid tot herstel te bieden voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat van het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden mag worden gevraagd van handhaving af te zien. Dit kan het geval zijn wanneer er concreet uitzicht op legalisatie is.

Bovendien kan handhavend optreden in bepaalde situaties onevenredig zijn in verhouding tot de belangen die ermee gediend zijn, wat kan leiden tot de conclusie dat in die specifieke situatie van optreden moet worden afgezien. De beginselplicht tot handhaving is juridisch verankerd in artikel 18.1, onder c, van de Omgevingswet. Voor het Openbaar Ministerie is de basis van deze verantwoordelijkheid vastgelegd in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie, evenals in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu via het algemeen strafrecht en de wetten die zijn gekoppeld aan de Wet op de economische delicten. Zowel wij als het Openbaar Ministerie richten ons handelen, ieder vanuit onze eigen verantwoordelijkheid, afzonderlijk en in combinatie op het naleven van wet- en regelgeving5. Professionele handhaving kenmerkt zich door een consequente uitvoering. Handhaving kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk zijn. Strafrechtelijk optreden vindt vaak plaats in samenwerking met externe partners, zoals de politie. Onder ‘handhaving’ verstaan we het afdwingen van naleving van regels door middel van juridische, bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregelen. Dit kan onder andere inhouden: • Het opleggen van een last onder dwangsom. • Het opleggen van een last onder bestuursdwang. • Het intrekken van een vergunning.

• Het opleggen van een bestuurlijke boete. • Het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking. • Het opmaken van een proces-verbaal. Deze maatregelen noemen we 'interventies'.

4 5

Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242. Uit: Landelijke Handhavingstrategie Omgevingsrecht (LHSO, versie 12 oktober 2022) 27

Afhankelijk van de ernst van de overtreding kunnen er voorafgaand aan handhaving andere interventies plaatsvinden, zoals een gesprek. Als daardoor de overtreding wordt beëindigd, zijn bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten niet nodig. We bepalen de ernst van de overtreding door te kijken naar de gevolgen ervan. Naast de ernst van de overtreding speelt ook het gedrag van de overtreder een rol bij het vaststellen van de zwaarte van de sanctie.

5.3

Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht

Verschillende (landelijke) partijen6 stelden in 2022 de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) vast. De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet, de daarop gebaseerde regels, en de wetgeving voor het omgevingsrecht die deels nog van kracht blijft, zoals de Woningwet en de Wet milieubeheer. Deze strategie dient als instrument voor de organisaties die verantwoordelijk zijn voor handhaving. De toepassing van de LHSO leidt tot een afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Hierdoor is de LHSO, met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. Alle handhavingspartners die bij de LHSO zijn betrokken, hebben de wens en de verplichting om te streven naar een integrale en effectieve handhaving van de gehele ordeningswetgeving, met bijzondere aandacht voor het omgevingsrecht. Deze noodzaak is geworteld in de manier waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht, opsporing en handhaving heeft geregeld. Bovendien komt deze noodzaak naar voren in verschillende onderzoeksrapporten. De LHSO fungeert als een gezamenlijke strategie van handhavingspartners om een afweging te maken tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Vijf jaar na de vaststelling zal de LHSO op initiatief van het Interprovinciaal Overleg worden geëvalueerd.

Met de LHSO streven wij ernaar de organisatie en uitvoering van, toezicht en handhaving te verbeteren, en te zorgen voor een gelijk speelveld voor inwoners, bedrijven en instellingen die onder de regels vallen. Een ander belangrijk doel van de LHSO is dat de omgeving erop kan vertrouwen dat wij optreden wanneer dat nodig is, zodat de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. De LHSO geeft richtlijnen voor hoe we per situatie reageren op verschillende soorten overtredingen. We passen de meest recente versie van de LHSO toe, met inachtneming van de onderstaande nuanceringen. De kern van de LHSO is opgenomen in de strategie. Een verwijzing naar de LHSO is integraal opgenomen in deel D. Sanctiestrategie Wanneer we handhavend optreden, doen we dat volgens de richtlijnen van de LHSO. Het stappenplan begint bij de constatering van een overtreding tijdens het toezicht. De sanctiestrategie bepaalt hoe en welke sanctie we inzetten. Deze strategie waarborgt ook de afstemming en een passende inzet van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke instrumenten door: • Elke overtreding te beantwoorden met een passende reactie. De keuze van het instrument hangt af van het gedrag van de overtreder (waarom houdt de overtreder zich niet aan de regels?) en van de soort en ernst van de overtreding.

• Rekening te houden met verzachtende of verzwarende omstandigheden, zoals rechtvaardigingsgronden en de mate van schade die de overtreding (mogelijk) veroorzaakt. • Onze reacties strenger te maken als overtredingen aanhouden of zich herhalen. Deze strategie is opgesteld door IPO en het OM, in samenwerking met de VNG, de UvW, het ministerie van I&WM, de Inspectie Leefomgeving en Transport, NLA, politie en de vereniging van omgevingsdiensten. 6

28

•

•

Een methodiek te bieden die een solide basis vormt voor het maken van (werk)afspraken over de afbakening en werkwijze tussen het Openbaar Ministerie, de politie en de buitengewone opsporingsambtenaren. Bij veelvoorkomende overtredingen een richtlijn te hanteren voor hersteltermijnen en dwangsomhoogten, zoals vermeld in deel C: de Zeeuwse Leidraad “richtlijn begunstigingstermijnen en dwangsombedragen 2025”.

Een bestuurlijk vastgestelde specifieke handhavingsaanpak voor een apart taakveld heeft voorrang boven deze strategie. Dit betreft specifieke handhavingsaanpak(ken) met betrekking tot bijvoorbeeld bepaalde wetgeving, lokaal beleid of verordeningen, of specifieke thema's (zoals de aanpak van illegale containers in het buitengebied), met bijbehorende sanctieaanpakken. Bestaande voorbeelden hiervan zijn overtredingen die vallen onder de Wet Damocles en de Alcoholwet. Voor overtredingen van regels met een specifieke handhavingsaanpak is deze sanctiestrategie dus niet van toepassing. Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee leidende hoofdvragen van toepassing (bron: LHSO). Inzake herstel: 1a. Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag: 1b. Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschiktste? Inzake bestraffing 2a. Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag: 2b. Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend? Stappen interventie Casemanagement handhaving Bij overtredingen onderzoeken we of er raakvlakken zijn met ketenpartners of andere overheidspartijen. In dat geval informeren we deze partijen en bekijken we of we gecoördineerd kunnen en moeten optreden. We passen de LHSO gezamenlijk toe.

Wanneer meerdere partners betrokken zijn, blijft het casemanagement voor de aanpak van de overtreding in handen van de partij die de overtreding heeft geconstateerd, totdat we andere afspraken maken. Bij overtredingen waarbij meerdere instanties of interne afdelingen willen handhaven, werken we samen bij de toepassing van de LHSO en vullen we gezamenlijk de matrix in bij meerdere overtredingen. We delen informatie over onze aanpak en de vervolgstappen. Wanneer het efficiënt en/of effectief is, voeren we (her)controles samen uit. Indien er een legalisatietoets van toepassing is, betrekken we de uitvoering bij het casemanagement. Voor meer informatie over casemanagement verwijzen wij naar het Protocol Casemanagement in deel C. Relatie tot (partieel) gedogen Wanneer een overtreder calculerend of crimineel gedrag vertoont, werken we niet mee aan het tot stand komen van een gedoogbeschikking. We verstrekken een gedoogbesluit alleen aan iemand van wie we verwachten dat deze zich houdt aan de voorwaarden die in de gedoogbeschikking zijn opgenomen. We passen de LHSO toe in vijf stappen: Stap 1 – Plaats de bevinding in de interventiematrix Schaal de overtreding in op de interventiematrix (zie figuur 4) op basis van de rapportage van bevindingen. 29

Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt voor overtredingen met vrijwel geen gevolgen (categorie 1), terwijl typering B geldt voor overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4). Voortdurende overtredingen Bij voortduren van een overtreding verschuift de score één stap naar rechts in de interventiematrix, bijvoorbeeld van B naar C. Bij voortduren van overtredingen waarvoor we een herstelmaatregel (zoals een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang) hebben opgelegd, schuift de score pas naar rechts nadat de herstelsanctie is uitgewerkt en de overtreding voortduurt of zich herhaalt.

Figuur 4: De interventiematrix uit de LHSO Stap 2 – Bepaal of er sprake is van verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender of lichtere herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing Indien er sprake is van verzwarende of verzachtende aspecten betrekken wij die bij de afweging voor een passende interventie. Verzwarende aspecten zijn opgenomen in de LHSO (zie deel D). In Zeeland hebben we hieraan toegevoegd dat het belemmeren van toezicht en handhaving, en/of bedreiging ook als verzwarend wordt beschouwd. Voorbeelden van verzachtende omstandigheden zijn: • Vormen van strafuitsluitingsgronden (zoals overmacht), waarbij bestuursrechtelijke herstelmaatregelen wel doorgezet moeten worden, maar straffen niet mogelijk of niet zinvol zijn. • Maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het langer in de eigen omgeving blijven van oudere hulpbehoevende personen. Dit kan soms leiden tot overlast voor de omgeving of onveilige situaties voor deze personen. Vaak begrijpt de oudere hulpbehoevende persoon niet wat het probleem is. Zonder verzwarende of verzachtende omstandigheden kiest de handhaver voor de minst zware (combinatie van) interventies binnen het relevante segment van de interventiematrix, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) geschikter is in de betreffende situatie.

Bij verzwarende omstandigheden wordt gekozen voor zwaardere (combinatie van) interventies. In beginsel liggen deze binnen het relevante segment, maar hiervan kan gemotiveerd worden afgeweken indien een andere interventie passender wordt geacht. In het geval van verzachtende omstandigheden worden bestuursrechtelijke herstelmaatregelen getroffen in combinatie met passende communicatie of informatie naar de overtreder 30

(bijvoorbeeld via een maatschappelijk werker). Hierbij gaan we terughoudend om met bestraffende sancties. Daarnaast is het bij het bepalen van de interventie van belang om te overwegen of een overtreding legaliseerbaar is. Legaliseerbaar? Als voor de activiteit alsnog een vergunning of toestemming kan worden verleend, is de overtreding legaliseerbaar. In dat geval stellen we de overtreder in de gelegenheid om de benodigde toestemming aan te vragen. Indien de overtreder een ontvankelijke aanvraag indient, die volgens het bevoegd gezag kan worden verleend, is er sprake van concreet zicht op legalisatie. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is dit een grond om het opleggen van een bestuursrechtelijke herstelsanctie achterwege te laten. Een legaliseerbare overtreding bevindt zich doorgaans linksonder in de sanctiematrix. Hierdoor volstaan we in beginsel met het aanspreken en informeren van de overtreder. Toch kan er aanleiding zijn om een herstelsanctie of een bestraffende sanctie op te leggen. Vooral als een overtreder niet tijdig, dat wil zeggen binnen een termijn die wij redelijk vinden, de vereiste toestemming aanvraagt. Met een herstelsanctie voorkomen we dit gedrag. Een bestraffende sanctie komt in beeld als sprake is van calculerend gedrag of zelfs crimineel gedrag, zoals bedoeld in de LHS.

We moeten voorkomen dat iemand van tevoren bewust geen vergunning voor bepaalde activiteiten aanvraagt, omdat de overtreder er van uit gaat dat op het moment dat we erachter komen de activiteit alsnog kan worden gelegaliseerd zonder verdere consequenties. Zulk calculerend gedrag sanctioneren we. Stap 3 – Optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix In deze stap besluiten we over de inzet van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregelen, evenals of we herstellend en/of bestraffend optreden. Wanneer treden we bestraffend op, naast een herstelsanctie? • Wanneer de overtreding wordt ingeschaald in A4, B4, C4, D4, C3, D3 of D2, wordt er altijd naast een herstelsanctie ook een bestraffende sanctie opgelegd. • Wanneer de overtreding wordt ingeschaald in A3, B3, C2, C1 of D1, overwegen we of er aanleiding is om naast een herstelsanctie ook een bestraffende sanctie op te leggen. Als we besluiten om geen bestraffende sanctie op te leggen, volgt er een waarschuwing aan de overtreder. We documenteren de uitkomst in het handhavingsdossier. Bij een bestraffende sanctie: bestuursrecht of strafrecht? Wanneer een bestraffende sanctie geïndiceerd is, beoordelen we wat de meest passende interventie is: ofwel bestuursrechtelijk of strafrechtelijk. De uitkomst van stap 2 speelt hierbij een belangrijke rol.

In beginsel wordt bestraffing niet bestuursrechtelijk opgelegd voor overtredingen in de categorieën C3, C4, D3 en D4. Gezien de ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder, kunnen deze beter via het strafrechtelijke traject worden afgehandeld. Overtredingen in categorie D4 kunnen bovendien niet met een bestuurlijke boete worden bestraft. Als het Openbaar Ministerie (OM) niet overgaat tot strafrechtelijke behandeling van overtredingen in de categorieën C3, C4 of D3, heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om alsnog een bestuurlijke boete op te leggen. Dit vereist tijdige afstemming tussen het OM en het betreffende bevoegd gezag, aangezien dit aan bepaalde tijdstermijnen gebonden is.

31

A. Beleidsregels bestuurlijke boete In de beleidsregels voor bestuurlijke boetes (deel C) zijn de voorwaarden uitgewerkt voor het opleggen van een bestuurlijke boete bij overtredingen van artikel 18.12 (regels over bouwen, slopen, gebruik en instandhouding van bouwwerken) en artikel 18.13 (erfgoedregels) van de Omgevingswet. Hierin is ook vastgelegd onder welke omstandigheden we eerst een waarschuwing geven of direct overgaan tot het opleggen van een boete. Deze beleidsregels zijn uitsluitend van toepassing op gemeenten. B. Sancties voor milieubelastende activiteiten Voor milieubelastende activiteiten van inrichtingen die onder de Seveso-regels vallen, heeft de provincie Zeeland een bestraffende sanctie vastgesteld met betrekking tot bestuurlijke boetes.

32

Figuur 5: Optreden met de (algemene) interventiematrix uit de LHSO

33

Stap 4 – Bepaal of afstemmingsoverleg nodig is? Indien uit stap 1 en stap 2 blijkt dat er aanleiding is voor bestraffing, beoordeelt de handhaver in stap 3 of overleg met andere handhavende instanties nodig is. Als is afgesproken dat de bestraffende interventie strafrechtelijk van aard is, wordt deze route gevolgd. In gevallen waarin opzettelijk of zeer nalatig gevaar voor personen en/of het milieu wordt veroorzaakt, vindt altijd overleg met het Openbaar Ministerie (OM) plaats. Dit kan leiden tot een gezamenlijke interventie. Deze stap is gericht op het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft een tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig overleg met de politie en het OM, en omgekeerd. Samen met tijdige informatie-uitwisseling vormt dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking7. Stap 5 – Vastlegging We registreren de stappen die we doorlopen en de beslissingen die we nemen op een eenduidige manier, zodat deze duidelijk en controleerbaar zijn. We rapporteren over iedere overtreding, inclusief de positie ervan in de interventiematrix en welke keuze we maken voor de interventie.

5.4

Bestuursrechtelijke sanctiemiddelen, keuzes en aanpak

Er zijn drie vormen van bestuursrechtelijke herstelsancties: de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang en het schorsen of intrekken van de vergunning. Wij maken per geval een keuze tussen deze mogelijkheden. In deze paragraaf lichten we de verschillende bestuursrechtelijke herstelmaatregelen toe, evenals het afwegingskader om een onderbouwde keuze te maken. Naast bestuursrechtelijke herstelsancties zijn er ook bestraffende sancties binnen het bestuursrecht, zoals de bestuurlijke boete. De keuze tussen last onder bestuursdwang en last onder dwangsom Wanneer we besluiten om een bestuursrechtelijke herstelsanctie op te leggen, kiezen we tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang. Alleen in uitzonderlijke, zeer zwaarwegende omstandigheden, in wettelijk voorgeschreven situaties, of bij vastgestelde lokale regelgeving/beleid passen we het intrekken of schorsen van een vergunning als herstelsanctie toe. Voor een goede afweging tussen last onder dwangsom en last onder bestuursdwang hanteren we de volgende uitgangspunten: a. Last onder dwangsom Door het inzetten van een last onder dwangsom stimuleren we de overtreder om zelf zijn overtreding of herhaling ervan ongedaan te maken. Daarom heeft de last onder dwangsom in beginsel de voorkeur boven de last onder bestuursdwang. We leggen de lasten en verantwoordelijkheden direct bij de overtreder.

Dit sluit aan bij het principe ‘de overtreder betaalt’. b. Last onder bestuursdwang Wanneer er sprake is van (dreigende) onomkeerbare ernstige schade of aantasting van de openbare orde, volksgezondheid, (verkeer)veiligheid of leefomgeving willen we snel ingrijpen om de overtreding te beëindigen. De last onder bestuursdwang biedt doorgaans sneller resultaat dan de last onder dwangsom, waardoor we in dergelijke gevallen voor

Dit kan bijvoorbeeld in een LHO (Lokaal handhavingsoverleg per gemeente of in het casusoverleg RUD Zeeland of DCMR. 7

34

bestuursdwang kiezen. In spoedeisende situaties passen we vanzelfsprekend ook spoedeisende bestuursdwang toe. Bij een last onder bestuursdwang maken we de overtreding ongedaan op kosten van de overtreder, tenzij deze dit zelf heeft gedaan voor het verstrijken van de termijn. In sommige gevallen kunnen praktische bezwaren of technische complexiteit dit bemoeilijken. Als het duidelijk is dat de overtreder, zelfs met een hogere dwangsom, de overtreding niet ongedaan gaat maken, kiezen we voor bestuursdwang. Er is geen spoedeisende situatie vereist om een last onder bestuursdwang op te leggen. c. (Begunstigings)termijn Bij handhaving geven we vaak een (begunstigings)termijn, tenzij er geen tijd nodig is om de overtreding te beëindigen of wanneer handhaving uitsluitend gericht is op het voorkomen van herhaling. In situaties die spoed vereisen, hoeven we geen (begunstigings)termijn te geven. De termijn moet voldoende lang zijn om de overtreding te verhelpen, en mag niet afhankelijk zijn van de lengte van een eventueel voortraject. We houden rekening met de tijd die nodig is voor bijvoorbeeld het bestellen van onderdelen of materialen. Een te lange (begunstigings)termijn kan worden opgevat als gedogen, wat niet is toegestaan.

De Zeeuwse leidraad “richtlijn begunstigingstermijnen en dwangsombedragen 2025” (hierna leidraad), opgenomen in deel C, dient als richtlijn voor begunstigingstermijnen en is niet uitputtend. Deze leidraad is afgeleid van de landelijke leidraad en is aangepast voor de Zeeuwse situatie. Wij motiveren de lengte van de begunstigingstermijn in ons besluit. Deze leidraad is niet van toepassing op Seveso-bedrijven waarvoor de provincie het bevoegd gezag is. d. Keuze bij dwangsomoplegging en hoogte van de dwangsom Bij het opleggen van een last onder dwangsom gebruiken we de Zeeuwse leidraad als basis voor gemeentelijke en provinciale bedrijven, met uitzondering van Seveso-bedrijven. In ons besluit motiveren we de variant en hoogte van de dwangsom aan de hand van deze leidraad. De hoogte van de dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de ernst van het geschonden belang en de beoogde werking van de last onder dwangsom. Het moet een voldoende prikkel zijn om de overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom houden we rekening met: • De aard en ernst van de overtreding. • De kosten van herstel van de overtreding. • Het geschatte financiële voordeel dat de overtreding oplevert, waarbij de omvang van de onderneming een rol speelt.

Bij financieel draagkrachtige bedrijven of bij vermoedens hiervan, passen we een aparte rekenmethodiek toe om de hoogte van de dwangsom vast te stellen. • Het gedrag van de overtreder. Een calculerende overtreder heeft een sterkere prikkel nodig om zich aan de regels te houden dan een goedwillende. Toelichting financieel draagkrachtige ondernemingen De bedragen die in de tabel van de leidraad zijn opgenomen, zijn gebaseerd op een gemiddeld mkb-bedrijf of bouwproject. Voor kleinere bedrijven, natuurlijke personen of bouwprojecten kunnen deze bedragen worden verlaagd, terwijl ze voor grotere bedrijven kunnen worden verhoogd (ECLI:NL:RVS:2022:321). Daarnaast is het belangrijk dat een dwangsom niet zo laag wordt vastgesteld dat er geen prikkel tot naleving ontstaat. Dergelijke dwangsommen zijn niet effectief en worden niet deugdelijk gemotiveerd, zoals bedoeld in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (ECLI:NL:RVS:2006:AZ1263). De jaaropbrengst kan ook worden gebruikt om de hoogte van de dwangsom te bepalen (ECLI:NL:RVS:2022:334). Voor bouwprojecten kan de bouwsom als referentie dienen. In de bijlage van de leidraad is een rekenmethodiek opgenomen die kan worden toegepast voor ondertoezichtstaande bedrijven die financieel zeer draagkrachtig zijn of waarbij het vermoeden 35

bestaat dat dit het geval is. De jaarrekening kan op basis van de algemene bevoegdheden uit hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden opgevraagd. Effectueren handhavingsbesluit Wanneer de overtreding na de (begunstigings)termijn niet is beëindigd, wordt er automatisch een dwangsom verbeurd door de overtreder. Het innen van de verbeurde dwangsom(men) of het uitvoeren van bestuursdwang, inclusief het verhalen van kosten, is een vast onderdeel van ons optreden en vormt geen onderwerp van een hernieuwde bestuurlijke afweging. De standaardoverweging van de rechter met betrekking tot een last onder dwangsom is als volgt: "Bij een besluit omtrent de invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van invordering zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat aan een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom toekomt." Dit uitgangspunt vindt steun in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin staat dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd en dat slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. Dit principe staat bekend als de beginselplicht tot invordering. Bestraffende sancties Naast herstelsancties hanteren we ook bestraffende sancties.

Wanneer we met een bestuurlijke sanctie leed toebrengen aan de overtreder, spreken we van een bestraffende sanctie. Deze sanctie heeft een specifiek preventief effect op de overtreder, omdat we hen ontmoedigen om de overtreding opnieuw te begaan. Daarnaast heeft een bestraffende sanctie ook een algemeen preventief effect op andere personen en/of bedrijven, waardoor zij worden ontmoedigd om überhaupt overtredingen te plegen. Een bestraffende sanctie verschilt van een herstelsanctie. Waar een herstelsanctie gericht is op het beëindigen van concrete overtredingen, het beperken of wegnemen van de gevolgen daarvan en het voorkomen van herhaling, is het doel van een bestraffende sanctie om de overtreder te straffen voor het begaan van de overtreding. Omdat beide soorten sancties verschillende doelen hebben, kunnen we herstelsancties en bestraffende sancties naast elkaar opleggen. Een bestraffende sanctie wordt sneller toegepast als de overtreding opzettelijk is gepleegd of als deze niet kan worden hersteld met een herstelsanctie (bijvoorbeeld bij onomkeerbare overtredingen). Bestraffende sancties kunnen zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk van aard zijn. Een veelvoorkomende bestuursrechtelijke bestraffende sanctie is de bestuurlijke boete.

Bestuursrechtelijk; de bestuurlijke boete De bestuurlijke boete is een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom, opgelegd door een bestuursorgaan bij besluit. Dit betekent dat de overheid de straf direct zelf oplegt, zonder tussenkomst van een strafrechter. Tegen de boetebeschikking is rechtsbescherming mogelijk bij de bestuursrechter, maar alleen nadat de bezwaarprocedure is doorlopen. De toepassing van de bestuurlijke boete valt onder de artikelen 18.12 en 18.13 van de Omgevingswet. Artikel 18.12 geeft het college de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen bij overtredingen van de regels met betrekking tot bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en de instandhouding van bouwwerken. Deze regels waren voorheen opgenomen in het Bouwbesluit, maar zijn nu te vinden in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), dat is gebaseerd op de Omgevingswet en in werking trad met deze wet. Artikel 18.13 verleent het college de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen bij overtredingen van regels die zijn opgesteld ter bescherming van cultureel erfgoed of de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed. Voor inrichtingen waarvoor de provincie 36

bevoegd gezag is, geldt de beleidsregel Bestuurlijke boete niet. Voor Seveso-inrichtingen maken we gebruik van het provinciaal boetebeleid. Afstemming met het Openbaar Ministerie (OM) Bij elke overtreding van enige significantie is het de vraag of het Openbaar Ministerie (OM) strafrechtelijk wil optreden. Als het OM eenmaal strafvervolging heeft ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, is het niet meer mogelijk om een bestuurlijke boete op te leggen. Het opleggen van een bestuurlijke boete vereist dus afstemming met het OM. Uit de praktijk blijkt dat het OM terughoudend is met strafrechtelijk optreden, tenzij het gaat om overtredingen in de categorieën C3, C4, D3 of D4. De Zeeuwse bevoegde gezagen hebben de volgende afspraken gemaakt met het Openbaar Ministerie: • Overtredingen die worden ingeschaald in de categorieën C1, D1, C2, D2, A3, B3, A4 en B4 worden, indien de bevoegdheid daartoe bestaat, direct en zonder terugkoppeling aan het OM bestraft met een bestuurlijke boete. • Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die om afstemming met het OM vragen, ligt het initiatief hiervoor bij de bevoegde gezagen. • Bij overtredingen binnen de categorieën C3, C4, D3 en D4 vindt altijd afstemming met het OM plaats. • Als het OM niet overgaat tot vervolging, heeft het bevoegd gezag alsnog de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen.

Dit vereist tijdige afstemming tussen het OM en het betreffende bevoegd gezag, aangezien dit aan bepaalde tijdstermijnen gebonden is. Strafrechtelijk optreden; welke strafrechtelijke weg bewandelen wij? Wanneer strafrechtelijke sancties geïndiceerd zijn, maken we gebruik van de Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu (BSBm), de SAM-procedure (Snelle Afdoening Milieuzaken) of een regulier proces-verbaal. a. Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu (BSBm) In eerste instantie beoordelen we of het instrument BSBm kan worden ingezet. De directeuren van de DCMR (voor de inrichtingen die onder haar bevoegdheid vallen) en de RUD Zeeland zijn exclusief bevoegd om een BSBm op te leggen. Zeeuwse gemeenten kunnen in bepaalde gevallen via een convenant gebruikmaken van de bevoegdheid van de RUD Zeeland. Wanneer een BSBm wordt opgelegd, is overleg met het OM niet nodig en komt strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde. De procedure loopt rechtstreeks naar het CJIB. b. SAM-procedure (Snelle Afdoening Milieuzaken) Als de BSBm niet kan worden toegepast, maken we gebruik van de SAM-procedure. Deze methode kan worden ingezet voor alle feiten die eenvoudig van aard zijn en vallen onder artikel 1a van de Wet op de Economische Delicten, evenals voor bijvoorbeeld asbestzaken.

Er zijn uitzonderingen, zoals leefbaarheidszaken, maar de meeste feiten uit het omgevingsrecht kunnen hier wel onder vallen. Daarnaast gelden er bepaalde strikte voorwaarden voor het toepassen van de SAM-procedure, zoals een bekennende verdachte, een afstandsverklaring van verdachte bij in beslag genomen voorwerpen en tevens dient sprake te zijn van een recente zaak (max. 60 dagen na vaststellen overtreding, uitzonderingen daargelaten). Door deze procedure toe te passen, verkrijgen we snel duidelijkheid over de mogelijkheid voor het Functioneel Parket om de casus in behandeling te nemen en welke informatie nodig is voor de strafzaak. Bij vaak voorkomende overtredingen is het duidelijk welke informatie het Functioneel Parket nodig heeft, waardoor een verkort proces-verbaal kan worden opgemaakt aan de hand van een SAM-verbaal.

37

c. Regulier proces-verbaal Als zowel de BSBm als de SAM-procedure niet kunnen worden toegepast, dient er een regulier (tik)proces-verbaal te worden opgemaakt. Periodiek overleg tussen boa’s (domein 2) en OM Er is behoefte aan meer afstemming tussen de Buitengewoon Opsporingsambtenaren (boa’s) en het Openbaar Ministerie (OM). Deze afstemming en informatie-uitwisseling vergroten het wederzijds begrip, bevorderen de uniformiteit en verhogen de kans op een succesvolle aanpak. We richten ons op het organiseren van periodiek overleg, inclusief evaluatiemomenten. Over deze afspraken maken we duidelijke afspraken met het OM. NB. In Zeeland kan voor alle milieuovertredingen gebruik worden gemaakt van de boa’s van de RUD Zeeland. RUD Zeeland zal vaak al als eerste de milieuovertreding geconstateerd hebben. Voor niet-milieuovertredingen is er een samenwerkingsovereenkomst tussen de Zeeuwse gemeenten gesloten waarmee er een basis is gecreëerd om boa’s van een andere Zeeuwse gemeente in te zetten bij overtredingen binnen het eigen grondgebied. Overtredingen van de overheid Het is van groot belang dat een overheidsinstelling, in de rol van bouwer, exploitant, enzovoort, zich houdt aan de wet- en regelgeving en daarmee een voorbeeldfunctie vervult. Hierdoor is handhaving binnen de eigen organisatie doorgaans niet nodig.

Echter, in de praktijk kunnen er situaties ontstaan waarin een onderdeel van de eigen overheidsorganisatie de regels niet naleeft. Bestuursorganen aarzelen vaak om bestuurlijke maatregelen tegen zichzelf te nemen, en handhavers bevinden zich intern in een hiërarchisch ondergeschikte positie. Daarom is het cruciaal om vast te leggen hoe we handelen wanneer een handhaver een overtreding van een voorschrift constateert binnen (dienstonderdelen van) onze eigen organisatie. Wij hanteren voor onze eigen dienst dezelfde strategie als voor inwoners en bedrijven, waarbij we een belangrijke rol toekennen aan ons managementteam om de overtreding te beëindigen. Daarnaast is het belangrijk om te documenteren welke procedure we volgen wanneer een toezichthouder bij een andere overheidsinstantie een overtreding constateert. We benaderen andere overheidsinstanties op dezelfde manier als bedrijven en inwoners. Het is vanzelfsprekend dat we, voordat we formele acties ondernemen, de overtredende andere overheidsinstantie (onze collega's/partners) op de hoogte brengen van de overtreding. Dit alles is gericht op een snelle beëindiging van de overtreding. Handhaven bij gedoogsituaties Het niet naleven van gedoogvoorwaarden kunnen we niet beschouwen als een overtreding van een wettelijk voorschrift.

Hierdoor zijn we niet bevoegd om op de niet-naleving van de gedoogvoorwaarden op te treden met een herstelsanctie. We kunnen alleen bestuurlijke sancties opleggen als reactie op overtredingen van wettelijke voorschriften. In dergelijke gevallen trekken we het gedoogbesluit in en handhaven we op de onderliggende overtreding.

38

6. Gedoogstrategie 6.1

Inleiding

Wij hanteren een beginselplicht tot handhaven. Dit betekent dat we op elke geconstateerde overtreding moeten reageren met een passende interventie volgens onze sanctiestrategie. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden zien we af van handhaving, wat losstaat van eventueel strafrechtelijk optreden. In onze gedoogstrategie worden de situaties en condities beschreven waaronder we tijdelijk niet handhaven. Definitie van gedogen: “Het bestuur dat bevoegd is tot handhaving ziet bewust (tijdelijk) af van optreden tegen een overtreding.”

6.2

Integrale beoordeling om te gedogen

Bij de toepassing van de gedoogstrategie onderzoeken we altijd als eerste stap of er samenloop is met andere regelgeving en of het gedogen niet in strijd is met bestaande wet- en regelgeving. We letten hierbij op onze eigen regels, maar ook op die van andere overheden. Dit sluit aan bij onze integrale aanpak, zoals beschreven in deel A en de uitvoeringsstrategie. We volgen de vaste jurisprudentie over gedogen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: “Gezien het algemeen belang dat gediend is met handhaving, dient het bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen, in de regel van deze bevoegdheid gebruik te maken bij overtreding van een wettelijk voorschrift. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd om hiervan af te zien. Dit kan zich voordoen wanneer er concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden in bepaalde situaties onevenredig zijn in verhouding tot de belangen die ermee gediend zijn, waardoor van optreden in die specifieke situatie moet worden afgezien.” Daarnaast gebruiken we de regeringsnota’s ‘Grenzen aan gedogen’ als kader voor onze beslissingen8. Gedogen passen we alleen in uitzonderlijke en/of spoedeisende situaties toe. We gedogen alleen ‘actief’ dit betekent dat we er een besluit over nemen.

Onze uitgangspunten voor gedogen zijn: • We handhaven bij overtredingen, tenzij er uitzonderlijke omstandigheden en/of overgangssituaties zijn. • Gedogen blijft zoveel mogelijk beperkt in omvang en tijd; • We gedogen expliciet, op schriftelijk verzoek van de overtreder en na een zorgvuldige en kenbare belangenafweging; • Het gedogen tast belangen van derden niet in onredelijke mate aan; • De activiteit is na de periode van gedogen vergund of gestopt. Een gedoogbesluit is geen besluit in het kader van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en dit geldt ook voor de weigering of intrekking van een gedoogbesluit. Daarom kan een gedoogbesluit niet worden aangevochten bij de bestuursrechter. Dit neemt echter niet weg dat 8 Bestaande uit de 'eerste gedoogbrief' van de ministers VROM en Verkeer en Waterstaat van

28 mei 1990, TK 1989-1990, 21 137, nr. 269, de 'tweede gedoogbrief' van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991, onder de titel 'Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen', TK 19911992, 22 343, nr. 2 en de kabinetsnota 'Grenzen aan gedogen', TK 1996-1997, 25 085, nrs. 12. 39

anderen in dergelijke gevallen wel om handhaving kunnen verzoeken. Wij zijn verplicht om op dergelijke verzoeken te reageren. We kunnen gedogen bij overgangs- en overmacht situaties. Overgangssituaties zijn situaties waarin we onder bepaalde voorwaarden gedogen kunnen toepassen. Deze omvatten: • Overtredingen met concreet zicht op legalisatie. • Bedrijfsverplaatsingen. • Experimenten en andere tijdelijke overtredingen. • Situaties waarin overtredingen voortkomen uit omstandigheden die buiten de macht van de overtreder liggen, of waarbij een nieuwe vergunning niet aansluitend op de oude vergunning kan worden verleend. • Gevallen waarin de rechter de vergunning vernietigt, terwijl vergunnen wel mogelijk lijkt. • Situaties waarin de overtreder om technische redenen niet kan voldoen aan voorschriften die binnenkort worden aangepast. • Situaties waarbij de overtreding ophoudt te bestaan door versoepeling van regels. Overmacht situaties zijn situaties waarin we gedogen kunnen toepassen. Deze omvatten: • Situaties waarin de overtreding eerder was toegestaan. Volgens artikel 5:5 van de AWB is handhaving in dit geval niet toegestaan, en moeten we gedogen. • Situaties waarin het belang waarvoor de regel is ingesteld beter gediend is met gedogen. • Gevallen waarin handhaving onevenredig zwaar weegt in verhouding tot het belang dat we met handhaving willen beschermen.

Wij gedogen niet in de volgende gevallen: • Als het gedrag van de overtreder recidiverend of calculerend is. • Bij activiteiten die ondermijning met zich meebrengen of kunnen meebrengen. Wij gedogen niet wanneer de te gedogen activiteit in strijd is met een andere regel, en het bevoegde gezag heeft aangegeven dat zij bestuursrechtelijk handhaven of van plan zijn dit te doen. Een afschrift van de gedoogbeschikking sturen we naar: • Het Openbaar Ministerie. • De Politie. • Eventuele andere betrokken instanties. We houden actief toezicht op gedoogsituaties. We evalueren of het gedogen nog actueel is en of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft.

40

Bijlage 1: U&H-partners DCMR Gemeente Borsele Gemeente Goes Gemeente Hulst Gemeente Kapelle Gemeente Middelburg Gemeente Noord-Beveland Gemeente Reimerwaal Gemeente Schouwen-Duiveland Gemeente Sluis Gemeente Terneuzen Gemeente Tholen Gemeente Veere Gemeente Vlissingen GGD Zeeland Natuurmonumenten Openbaar Ministerie Politie Provincie Zeeland Rijkswaterstaat RUD Zeeland Staatsbosbeheer Stichting Het Zeeuwse Landschap Veiligheidsregio Zeeland Waterschap Scheldestromen

41

Bijlage 2: Afkortingen Afkorting ABRvS AMVB ANVS APV AWB AWZI Bal Bbl BBT BIBOB BLO BOA BOb BREF BSBm BW CJIB CMP DCMR DSO EFTAL EU FTE GGD GK HBO I&W IBT ILT IPO IPPC LAP LHSO LVS MBA MBO Mkb NLA OB OM OW

Omschrijving Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Algemene maatregelen van bestuur Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Straling Algemene Plaatselijke Verordening Algemene wet bestuursrecht Afvalwaterzuiveringsinstallatie Besluit activiteiten leefomgeving Besluit bouwwerken leefomgeving Best Beschikbare Technieken Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur Bijzondere lokale omstandigheden Buitengewoon opsporingsambtenaar Bestuurlijk Omgevingsberaad Referentiedocumenten voor Beste Beschikbare technieken Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu Burgerlijk wetboek Centraal Justitieel Incassobureau Circulair Materialen Plan Dienst centraal milieubeheer Rijnmond Digitaal Stelsel Omgevingswet Evenwichtige toedeling van functies aan locaties Europese Unie Fulltime-equivalent Gemeentelijke of gemeenschappelijke gezondheidszorg Gevolgklasse Hoger beroepsonderwijs Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Interbestuurlijk toezicht Inspectie Leefomgeving en Transport Interprovinciaal Overleg Integrated pollution prevention and control Landelijk afvalbeheer Plan Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht Landelijke vergunningenstrategie Milieubelastende activiteit Middelbaar beroepsonderwijs Midden- en kleinbedrijf Nederlandse Arbeidsinspectie Omgevingsbesluit Openbaar Ministerie Omgevingswet 42

Afkorting PFAS

Omschrijving Per- en polyfluoralkylstoffen

PZ RIE-4 RO RUD RvS RWS RWZI SAM SLA U&H UvW VNG VRZ VTH Wkb WS ZZS

Provincie Zeeland Richtlijn industriële Emissies categorie 4 Ruimtelijke Ordening Regionale uitvoeringsdienst Raad van Staten Rijkswaterstaat Rioolwaterzuiveringsinstallatie Snelle Afdoening Milieuzaken Schone Lucht Akkoord Uitvoering & handhaving Unie van Waterschappen Vereniging van Nederlandse Gemeenten Veiligheidsregio Zeeland Vergunningverlening, toezicht en handhaving Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Waterschap Zeer Zorgwekkende Stoffen

43

Deel C: Beleidsregels/Richtlijnen convenanten Toelichting: In dit deel C van de nota Uitvoerings- en Handhavingsbeleid Zeeland 2025-2028, onderdeel strategie, worden de gezamenlijke beleidsregels, richtlijnen en convenanten opgenomen. • Zeeuwse leidraad: “richtlijn begunstigingstermijnen en dwangsombedragen 2025” als eerste gezamenlijk richtlijn. • Probleem- en risicoanalyse Zeeland 2025. • Beleidsregel bestuurlijke boete artikel 18.12 en 18.13. • Protocol casemanagement. • Richtlijn Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb).

44

Zeeuwse leidraad “richtlijn begunstigingstermijnen en dwangsombedragen 2025” Toelichting De last onder dwangsom is een handhavingsbeschikking die tot doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. De dwangsom moet een voldoende prikkel bieden om de overtreding te beëindigen (ECLI:NL:RVS:2020:86). Deze herstelsanctie wordt veelvuldig ingezet in het omgevingsrecht. Het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom moet zorgvuldig worden genomen (artikel 3:4 AWB). Dit betekent dat de bestuursrechter kan beoordelen of de dwangsom geschikt is om het doel te bereiken, of een minder ingrijpende maatregel volstond en of de last in het specifieke geval evenwichtig is (ECLI:NL:RVS:2022:285). Een voorbeeld van deze afweging is de uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:321), waarbij de verwachte huurinkomsten bij het niet naleven van de last niet zijn meegenomen. Volgens Europees recht moet een dwangsom doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn. Vooral de doeltreffendheid verdient aandacht. Een last onder dwangsom bestaat uit de volgende aspecten: 1. De last: Dit is de opdracht om iets te doen. 2. Herstelmaatregelen: Dit is de omschrijving van hoe de opdracht kan worden uitgevoerd. 3. Begunstigingstermijn: Dit is de periode waarin de overtreder de kans heeft om de situatie te herstellen zonder dat de dwangsom verbeurd wordt. 4.

Modaliteiten van de dwangsom: Dit betreft de voorwaarden waaronder de dwangsom wordt opgelegd. De herstelmaatregel moet zo geformuleerd zijn dat de overtreder voldoende vrijheid heeft om te bepalen hoe hij aan de last voldoet. Tegelijkertijd moet de last concreet zijn, zodat de overtreder duidelijk weet wat er van hem verwacht wordt (ECLI:NL:RVS:2020:169). De last mag niet verder strekken dan het treffen van de minst bezwarende maatregel (ECLI:NL:RVS:2022:397). Omgekeerd mag een last ook niet zo geformuleerd zijn dat, wanneer aan de last is voldaan, de overtreding niet is beëindigd (ECLI:NL:RBGEL:2023:353). De last onder dwangsom bevat een begunstigingstermijn. Dit is de periode waarin de overtreder de mogelijkheid heeft om de situatie te herstellen zonder dat de dwangsom verbeurd raakt. De begunstigingstermijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk om de overtreding op te heffen (ECLI:NL:RVS:2015:3891) of om te legaliseren. Wanneer de overtreding onmiddellijk kan worden beëindigd, is een begunstigingstermijn niet vereist, maar kan dit wel wenselijk zijn (ECLI:NL:RVS:1997:AH7216). Tot slot moet worden opgemerkt dat ook bij zicht op legalisatie niet altijd kan worden afgezien van handhaving (ECLI:NL:RVS:2022:800).

Indien naleving van de regels afhankelijk is van een vergunning van een ander bevoegd gezag, moet de begunstigingstermijn worden afgestemd met dat andere gezag (ECLI:NL:RVS:2018:3952 en ECLI:NL:RVS:2019:169). De last onder dwangsom kan namelijk leiden tot de legalisatie van de vergunningplichtige activiteit. Sommige lasten worden geformuleerd als "vier weken na het besluit dient voldaan te worden aan...". Dergelijke lasten zonder specifieke datum beginnen te lopen de dag na het nemen van het besluit (ECLI:NL:RVS:2016:3388). Het is duidelijker voor de overtreder om een concrete datum te benoemen, wat dan ook de voorkeur heeft. Bij herhalende overtredingen is een begunstigingstermijn niet noodzakelijk (ECLI:NL:RVS:2011:BP1330).

45

Als een last onder dwangsom is opgelegd en de begunstigingstermijn niet kan worden nageleefd, mag het bevoegd gezag deze termijn voor het einde ervan verlengen of na het verstrijken van de termijn een nieuwe opleggen, mits er nog geen dwangsom is verbeurd (ECLI:NL:RVS:2013:1829). In de last onder dwangsom moet duidelijk worden opgenomen wat er gebeurt na het verstrijken van de begunstigingstermijn, namelijk of de dwangsom ineens, per tijdseenheid of per overtreding verbeurd wordt. Als richtlijn geldt dat een dwangsom per tijdseenheid vaak wordt opgelegd bij voortdurende overtredingen. Voor ernstige overtredingen kiezen we voor een eenmalige dwangsom, zodat herhaling of langdurige overtredingen niet worden toegestaan. Een dwangsom per overtreding komt vaak voor bij gedragsovertredingen. Wanneer gekozen wordt voor verbeuring per (geconstateerde) overtreding, wordt een passage opgenomen waarin een sub maximum per tijdseenheid wordt vastgesteld. Dit voorkomt dat de overtreder binnen een korte periode (bijvoorbeeld een uur) geconfronteerd wordt met meerdere verbeurde dwangsommen. De tijdseenheid is afhankelijk van het type overtreding. Ongeacht welke verbeuring wordt gekozen, moet de last ook het maximale bedrag bevatten. De hoogte van de dwangsom hangt af van de ernst van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.

De bestuursrechter hanteert een bestuurlijke afweging voor de hoogte van de dwangsom, wat impliceert dat er een terughoudende toetsing plaatsvindt (ECLI:NL:RVS:2017:1100). Het is aan de overtreder om aan te tonen waarom een last onevenredig hoog zou zijn in de rechtsprocedure naar aanleiding van de last (ECLI:NL:RVS:2019:2609). Deze richtlijn is niet van toepassing op Seveso-bedrijven waarvoor de gedeputeerde staten van de provincie Zeeland het bevoegd gezag zijn. Nadere toelichting tabel Om consistent en stelselmatig te werken, stellen we in de tabel voor veelvoorkomende overtredingen vooraf bedragen en termijnen vast. Deze leidraad is niet uitputtend. Afwijkingen van de genoemde bedragen en termijnen, zowel naar boven als naar beneden, zijn altijd mogelijk, mits gemotiveerd, op basis van de ernst en omvang van de overtreding of de financiële draagkracht van de overtreder. Afwijkingen van de termijnen zijn ook mogelijk als specifieke omstandigheden dit rechtvaardigen. Afwijkingen van de beleidsregel zijn mogelijk en zelfs verplicht als de omstandigheden van het geval, zowel op zichzelf als in combinatie met andere omstandigheden, worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die het handelen volgens de beleidsregel onevenredig zouden maken in verhouding tot de te dienen doelen (ECLI:NL:RBDHA:2022:6663).

In de regel zullen we de termijnen en bedragen aanhouden zoals opgenomen in de tabel, tenzij de specifieke omstandigheden van het concrete geval aanleiding geven om hiervan af te wijken. Dit laat onverlet dat in het voortraject, om te komen tot een last onder dwangsom, andere termijnen kunnen worden gehanteerd om cumulatie van lange termijnen te voorkomen. Bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsommen houden we rekening met de gevolgen van overtredingen, die volgens de LHSO in de volgende gradaties zijn ingedeeld: • Gevolgen zijn vrijwel nihil; • Gevolgen zijn beperkt; • Gevolgen zijn van belang; • Gevolgen zijn aanzienlijk. Onder gevolgen verstaan we ook dreigende gevolgen, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot nadelige effecten voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of 46

doden (mens, plant en dier). Daarnaast kunnen de gevolgen betrekking hebben op situaties die de mogelijkheden voor controle beperken of onmogelijk maken, en de verstorende effecten die de overtreding kan hebben op het gezag van de overheid of het systeem van ordening en normering binnen de betrokken bedrijfstak. Bij gevolgen is er sprake van een glijdende schaal en de ernst van de gevolgen kan per type overtreding verschillen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang en aanzienlijke gevolgen is vooral gebaseerd op de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel als aanzienlijk ingeschat. Naast de gevolgen zijn ook de omvang van de onderneming en haar activiteiten, de ernst van de milieuschade, de mate van overlast, de vereiste investeringen, de rechtsvorm, het kapitaal, de draagkracht, het aantal werknemers, de omzet en de winst van de onderneming relevant voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Deze aspecten kunnen niet in de leidraad worden opgenomen, omdat ze altijd afhangen van de specifieke omstandigheden van het geval. De bedragen die in de tabel van deze leidraad zijn opgenomen, zijn gebaseerd op een gemiddeld mkb-bedrijf of bouwproject.

Voor kleinere bedrijven, natuurlijke personen of bouwprojecten kunnen de genoemde bedragen worden verlaagd, terwijl ze voor grotere ondernemingen kunnen worden verhoogd (ECLI:NL:RVS:2022:321). Al verkregen financieel voordeel mag niet worden meegenomen bij het vaststellen van de hoogte van de last onder dwangsom (ECLI:NL:RVS:2011:BP7185). Daarnaast mag een dwangsom niet zo laag worden vastgesteld dat er geen prikkel tot naleving ontstaat. Dergelijke dwangsommen zijn niet effectief en kunnen niet deugdelijk worden gemotiveerd, zoals bedoeld in artikel 3:46 AWB (ECLI:NL:RVS:2006:AZ1263). De jaaropbrengst kan ook worden gebruikt om de hoogte van de dwangsom te bepalen (ECLI:NL:RVS:2022:334). Voor bouwprojecten kan de bouwsom als referentie dienen. In bijlage 2 is een rekenmethodiek opgenomen die kan worden toegepast voor ondertoezichtstaande bedrijven die financieel zeer draagkrachtig zijn of waarbij het vermoeden bestaat dat dit het geval is. De jaarrekening kan op basis van de algemene bevoegdheden uit hoofdstuk 5 van de AWB door toezichthouders worden opgevraagd. In dit beleid hanteren we voor financieel draagkrachtige ondernemingen de indeling uit het Burgerlijk Wetboek, boek twee. Het betreft ondernemingen zoals genoemd in artikel 397 BW2 en groter.

Er moet aan twee van de drie criteria worden voldaan om in een bepaalde categorie te vallen, en de rekenmethodiek wordt alleen toegepast bij middelgrote en grote ondernemingen. Tabel 2: overzicht van de categorieën ondernemingen. Type onderneming

Netto-omzet

Activa

Micro Klein Middelgroot Groot

< € 450.000 € 450.000 - € 7.5 mln. € 7.5 - € 25 mln. > € 25 mln.

< € 900.000 € 900.000 - € 15 mln. € 15 - € 50 mln. > € 50 mln.

Aantal werknemers < 10 personen 10 - 50 personen 50 - 250 personen > 250 personen

De termijn moet in ieder geval redelijk zijn, wat inhoudt dat het redelijkerwijs mogelijk moet zijn om binnen de gestelde termijn aan de last te voldoen. Daarnaast moet de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de ernst van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. In de praktijk betekent dit dat de dwangsom een voldoende prikkel moet bieden om de last uit te voeren. De ernst van de ene overtreding kan in een specifiek geval anders gewogen worden dan die van een andere overtreding, ook al valt deze onder dezelfde categorie in de tabel. Bovendien 47

kan het zijn dat voor vermogende bedrijven de hoogte van de dwangsom anders dient te zijn dan voor een kleine zelfstandige, rekening houdend met de beoogde werking van de dwangsom (prikkel). Tabel 3: overzicht van overtreding met bijbehorende begunstigingstermijn, hoogte dwangsom, per overtreding/per tijdseenheid en het maximum bedrag. Overtreding Begunstigings- Hoogte Per Maximum termijn dwangsom overtreding/ tijdseenheid Omgevingsverordening Zeeland Overtreding van een artikel in twee weken € 250 per week € 1.250 de “Omgevingsverordening Zeeland” (Reclame)uitingen in het één week € 500 per week € 2.500 buitengebied (in het geval van groot oppervlakte of erg in het oog springend wordt het bedrag verdubbeld) Zonder of in afwijking van vergunning/melding MBA in werking zonder of in één maand € 3.500 per week € 17.500 afwijking van vergunning Meldingsplicht Bal één maand € 1.000 per week € 5.000 Informatieplicht Bal één maand € 1.000 per week € 5.000 Informatieplicht één maand € 1.000 per week € 5.000 Omgevingsplan Afvalstoffen Afgifte afvalstoffen niet op twee maanden € 1.000 per week € 5.000 correcte wijze afgevoerd Afvalstoffen niet tijdig twee maanden € 1.000 per week € 5.000 afgevoerd Aanwezigheid overmatig één maand € 500 per week € 2.500 (zwerf)afval in inrichting en / of één week afval in de nabije omgeving afkomstig van de inrichting Verbranden (schoon) afval één dag €

750 per overtreding € 3.750 binnen de inrichting Verbranden (vuil) afval binnen één dag € 1.250 per overtreding € 6.250 de inrichting Niet scheiden van afvalstoffen twee weken € 750 per overtreding € 3.750 Bodem Ontbreken onderzoek naar de drie maanden € 2.000 per maand € 10.000 bodemkwaliteit bij starten activiteit Ontbreken onderzoek naar de drie maanden € 2.000 per maand € 10.000 bodemkwaliteit bij beëindiging activiteit Stoffen in bodem brengen niet één maand € 1.500 per week € 7.500 of nauwelijks vervuilend, niet spoedeisend Lekbak niet tegen inregenen één maand € 500 per week € 2.500 beschermd/ water in lekbak 48

Overtreding

Begunstigingstermijn

Lekbak ledigen en één maand schoonmaken en regelmatig controleren Lekbak heeft onvoldoende één maand opvangcapaciteit Lekbak of vloer niet bestand één maand tegen chemische inwerking van stof Afscheider Olieafscheider niet aanwezig of drie maanden niet aanwezig conform geldende NEN-norm Olieafscheider niet gebruikt twee maanden conform geldende NEN-norm Vetafscheider niet aanwezig of drie maanden niet aanwezig conform geldende NEN-norm Vetafscheider niet gebruikt twee maanden conform geldende NEN-norm Tanks Geen financiële zekerheid voor één maand ondergrondse tank Tank niet geïnstalleerd conform twee maanden de geldende BRL Tank niet boven lekbak twee maanden Tank niet beschermd tegen twee maanden mechanische beschadiging Lekdetectiepotsysteem bevat één maand geen vloeistof meer Geen jaarlijkse controle één maand lekdetectie Geen jaarlijkse controle op twee maanden aanwezigheid bij water bij stalen tank Roestvorming bovengrondse één maand dubbelwandige dieseltank Ontbreken brandblusser bij twee weken dieselolietank Inpandige opslag één maand bovengrondse tank bord roken en vuur verboden ontbreekt Ontluchting inpandige twee maanden dieseltank leegmaken opslagtank voor twee maanden afgewerkte olie keuring tank niet (op tijd) twee maanden uitgevoerd Mobiele tank Brandblusser ontbreekt bij twee weken mobiele tank

Hoogte Per dwangsom overtreding/ tijdseenheid € 500 per week

Maximum

€ 500

per week

€ 2.500

€ 500

per week

€ 2.500

€ 2.000

per maand

€ 10.000

€ 1.250

per week

€ 6.250

€ 2.000

per maand

€ 10.000

€ 1.000

per week

€ 5.000

€ 2.000

per week

€ 10.000

€ 1.000

per maand

€ 5.000

€ 1.000 € 1.000

per maand per week

€ 5.000 € 5.000

€ 1.500

per week

€ 7.500

€ 750

per week

€ 3.750

€ 750

per week

€ 3.750

€ 500

per week

€ 2.500

€ 500

per week

€ 2.500

€ 500

per week

€ 2.500

€ 1.000

per week

€ 5.000

€ 1.000

per week

€ 5.000

€ 1.000

per week

€ 5.000

€ 500

per week

€ 2.500

€ 2.500

49

Overtreding

Begunstigingstermijn

Installatieboek mobiele tank één maand ontbreekt Geen 2,5 jaarlijkse visuele één maand controle Geen visuele inspectie bij één maand verplaatsing mobiele dieselolietank Vloeistofdichte bodemvoorziening Geen vloeistofdichte vloer, wel drie maanden vereist Vloer niet gekeurd als twee maanden vloeistofdicht / vloer niet gekeurd door erkende instelling als vloeistofdicht Geen 6-jaarlijkse keuring twee maanden vloeistofdichte vloer wasplaats of tankplaats Geen jaarlijkse controle twee maanden vloeistofdichte vloer wasplaats of tankplaats Aaneengesloten- of elementenbodemvoorziening Geen bedrijfsinterne één maand procedures inzake de bodemvoorziening Morsingen en lekkages niet één maand opgeruimd Ontbreken absorptiemateriaal één maand i.h.k.v. werkinstructies Ontbreken registratie visuele één maand controle Afleveren brandstof Vastzetmechanisme op één week vulpistolen Noodknop ontbreekt één maand Noodplan ontbreekt één maand Geen brandblustoestel twee weken aanwezig/ niet voldoende brandblustoestellen aanwezig Brandblustoestel niet tijdig twee weken gekeurd Pictogram of gevarensymbool twee weken ontbreekt Temperatuurgevoelig element twee maanden niet gecontroleerd Opslag gasflessen Niet goedgekeurde gasfles of één maand gasfles niet voorzien van geldige keuringsdatum

Hoogte Per dwangsom overtreding/ tijdseenheid € 250 per week

Maximum

€ 1.000

per week

€ 5.000

€ 750

per week

€ 3.750

€ 2.500

per maand

€ 12.500

€ 1.500

per maand

€ 7.500

€ 1.250

per week

€ 6.250

€ 1.000

per week

€ 5.000

€ 500

per week

€ 2.500

€ 250

per week

€ 1.250

€ 250

per week

€ 1.250

€ 250

per week

€ 1.250

€ 500

per week

€ 2.500

€ 1.000 € 1.000 € 1.000

per maand per week per week

€ 5.000 € 2.500 € 5.000

€ 750

per week

€ 3.750

€ 250

per week

€ 1.250

€ 500

per week

€ 2.500

€ 500

per week

€ 2.500

€ 1.250

50

Overtreding

Begunstigingstermijn

Opslagvoorziening gasflessen twee weken niet voorzien van waarschuwingsborden Het ontbreken van één maand veiligheidsinformatiebladen Opslagvoorziening niet twee weken voorzien van 'roken en open vuur verboden' Brandblusser ontbreekt twee weken Gasflessen niet vastgezet twee weken Opslag gasflessen niet twee maanden WBDBO Opslag gevaarlijke stoffen Opslag gevaarlijke stoffen niet twee weken voorzien van waarschuwingsborden Opslagvoorziening niet twee weken voorzien van 'roken en open vuur verboden' Brandveiligheidskast voldoet twee maanden niet aan geldende NENnormen Aftap- en één maand overtapwerkzaamheden in opslagvoorziening Opslagvoorziening niet twee maanden WBDBO Vloeibare gevaarlijke of één maand bodembedreigende stoffen niet op of boven bodembeschermende voorziening opgeslagen (Gebruikte) accu's niet op of één maand boven bodembeschermende voorzien opgeslagen Onverenigbare combinaties direct gevaarlijke stoffen Propaantank Propaantank inclusief twee maanden gasleidingen niet gekeurd/ niet goed gekeurd Geen aanrijdbeveiliging twee maanden propaantank Gasleidingen zodanig twee maanden aangelegd dat deze onderhevig zijn aan temperatuurverschillen Ontbreken brandblusser bij twee weken propaantank Constructie propaantank twee maanden