RIB Inspectierapport artikel 12 2023-2024 bijlage rapport

Het artikel 12-onderzoek wordt dan afgerond, waarbij er eventueel nog een actualisatieonderzoek volgt in 2028. De artikel 12-status blijft echter gehandhaafd zolang Vlissingen een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds ontvangt. Bij de beoordeling of uiterlijk in begrotingsjaar 2024 een afronding van het artikel 12onderzoek en/of artikel 12-status mogelijk is wordt het volgende beoordeeld: 1) De door de tekorten bij de grondexploitaties ontstane negatieve algemene reserve. Deze moet gesaneerd worden naar een niveau van 2% van de OZB-capaciteit o.b.v. rekentarieven gemeentefonds + 2% van de uitkering uit het gemeentefonds. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 8. 2) Het meerjarig begrotingssaldo. Het gaat hierbij niet om het door Vlissingen gepresenteerde begrotingssaldo maar het relevante begrotingssaldo zoals opgenomen in hoofdstuk 9 van dit inspectierapport. Bij de bepaling van het relevante begrotingssaldo wordt rekening gehouden met correcties van posten die niet Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) zijn, posten waarvan beoordeeld wordt dat deze niet reëel zijn, mogelijke inzet van reserves en voorzieningen, mogelijke verhogingen van de baten en mogelijke bezuinigingen op vlak van het klassieke en sociale domein.

3) Bij bovenstaande wordt ook meegewogen of de reden dat Vlissingen artikel 12 is geworden (tekorten grondexploitaties) is opgelost en ook of de oorzaken van bepaalde tekorten met name op het vlak van het sociaal domein wel binnen artikel 12 kunnen/moeten worden opgelost of dat de oorzaken op een landelijk niveau moeten worden aangepakt. Ook wordt beoordeeld of de afgelopen jaren er voldoende 2 Waar het actualisatie-onderzoek 2023 onder andere ten minste op in gaat is beschreven in het bijzonder voorschrift 3 in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 voor de jaren 2019 t/m 2029 naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. Zie hiervoor ook paragraaf 2.3 van dit inspectierapport 20232024.

20

voortgang is geboekt bij het realiseren van bezuinigingen en het ingang zetten van de benodigde maatregelen daarvoor. Immers de artikel 12-regeling is gebaseerd op het principe van intergemeentelijke solidariteit en uitsluitend tijdelijk bedoeld om de ontstane tekortpositie aan te pakken. Een aantal maal is door Vlissingen aangekaart, onder andere tijdens het Tripartite overleg (TPO) en via een amendement van de gemeenteraad bij de Begroting 2025, om bij de afronding van de artikel 12-status ook te beoordelen of het weerstandsvermogen toereikend is (de verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de op basis van een risico-inventarisatie bepaalde benodigde weerstandscapaciteit moet tenminste 1 zijn), of de op basis van de door de VNG ontwikkelde houdbaarheidstest en stresstest de financiële conditie en gezondheid minimaal het rapportcijfer 6 krijgt, of de solvabiliteit ten minste 20% is en of Vlissingen de mogelijkheid heeft naar het niveau van een financieel ‘gemiddeld vergelijkbare’ gemeente te groeien (bijvoorbeeld de mogelijkheid voor het ingang zetten van nieuw beleid dat binnen artikel 12 niet mogelijk was, voor verlaging van het OZB-tarief en voor verhoging van het onderhoudsniveau kapitaalgoederen). Het is daarom goed om ook hier expliciet te vermelden dat binnen de kaders van artikel 12 dat niet mogelijk is.

Artikel 12 is bedoeld voor het oplossen van de oorzaken waardoor een gemeente in de tekortpositie terecht is gekomen, waarbij de gemeente zelf hiervoor de benodigde maatregelen moet nemen. Artikel 12 is niet bedoeld voor het opbouwen van allerlei buffers voor toekomstige risico’s, stijging van de lasten en daling van de baten door eigen beleid of het voldoen aan houdbaarheidstests. Daarnaast wordt binnen artikel 12 al rekening gehouden via beoordeling van stijging van lasten via O&O dat een gemeente moet kunnen doen wat vergelijkbare gemeenten gemiddeld ook kunnen met de reguliere algemene uitkering en de eigen inkomsten (gelijke voorzieningencapaciteit). Bovenstaande beoordelingscriteria worden dan ook niet meegewogen bij de afronding van de artikel 12status. Indien gewenst, is het aan Vlissingen zelf om hier stappen in te zetten na afronding van de artikel 12-status. In het voorliggende inspectierapport 2023-2024 wordt op bovenstaande ingegaan via:  Hoofdstuk 2: Algemene en bijzondere voorschriften.

 Hoofdstuk 3: Reserves en voorzieningen  Hoofdstuk 4: Eigen inkomsten  Hoofdstuk 5: Nettolasten vergeleken  Hoofdstuk 6: Sociaal domein en werk & inkomen  Hoofdstuk 7: Klassiek domein  Hoofdstuk 8: Grondexploitaties  Hoofdstuk 9: Begrotingssaldo  Hoofdstuk 10: Conclusie en advies Daarnaast wordt een voorstel gedaan voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds voor het jaar 2024. De bepaling van deze aanvullende uitkering vindt plaats in hoofdstuk 8 en 9. Indien de fondsbeheerders van het gemeentefonds dit advies geheel of gedeeltelijk overnemen betreft het voor 2024 een extra aanvullende uitkering boven op de aanvullende uitkering van € 7.000.000 per jaar over 2024 zoals door de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 besloten naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. Vanaf 2025 vervalt de jaarlijkse aanvullende uitkering voor de sanering van de negatieve algemene reserve (2025-2027: € 7 miljoen per jaar en 2028: € 4,8 miljoen) op grond van het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 (zie hiervoor ook hoofdstuk 8).

21

2

Algemene en bijzondere voorschriften

2.1

Inleiding Om in aanmerking te kunnen komen voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds moet een gemeente aan een aantal algemene voorschriften voldoen. Bovendien moet de gemeente voldoen aan eventuele bijzondere voorschriften. Hierna wordt nagegaan of, en in hoeverre, de gemeente Vlissingen aan de algemene (paragraaf 2.2) en de bijzondere (paragraaf 2.3) voorschriften voldoet. Paragraaf 2.4 bevat de conclusie op dit onderdeel.

2.2

Algemene voorschriften De algemene voorschriften betreffen een drietal voorwaarden voor toelating tot de artikel 12-procedure. Deze hebben betrekking op de termijnen, het aanmerkelijk en structureel tekort en het redelijk peil van de eigen inkomsten. Termijnen In artikel 19 van het Besluit financiële verhouding 2001 is bepaald dat een aanvraag voor een aanvullende uitkering moet worden ingediend vóór 1 december van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor zij wordt aangevraagd. Tevens moet de begroting zijn vastgesteld uiterlijk op de datum dat het verzoek om toepassing van artikel 12 wordt gedaan. De jaarrekening moet op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, binnen twee weken na vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar, aan Gedeputeerde Staten zijn toegezonden. Zoals aangeven in paragraaf 1.1 heeft Vlissingen bij brief van 19 december 2022 een aanvraag voor een aanvullende uitkering over 2023 en bij brief van 20 december 2023 een aanvraag voor een aanvullende uitkering over 2024 gedaan. Dit is weliswaar na 1 december, echter de fondsbeheerders van het gemeentefonds hebben bij brief van 18 januari 2023, met kenmerk 2023-0000028800, aangegeven dat evenals afgelopen jaren de artikel 12-inspecteur ook vanaf 2023 een artikel 12-onderzoek zal uitvoeren.

De Programmabegroting 2023 is op 10 november 2022 vastgesteld door de gemeenteraad van Vlissingen. De Programmabegroting 2024 is op 16 november 2023 vastgesteld door de gemeenteraad van Vlissingen. De Jaarrekening 2022 is 6 juli 2023 door de gemeenteraad van Vlissingen vastgesteld, op 7 juli 2023 aan het CBS gestuurd en op 7 juli 2023 aan de provincie Zeeland en BZK gestuurd. Hiermee is de inzenddatum van 15 juli 2023 gehaald. De Jaarrekening 2023 is 3 juli 2024 door de gemeenteraad van Vlissingen vastgesteld, op 5 juli 2024 aan het CBS gestuurd en op 4 juli 2024 aan de provincie Zeeland en BZK gestuurd. Hiermee is de inzenddatum van 15 juli 2024 gehaald. Op basis van het vorenstaande wordt geconcludeerd dat de gemeente Vlissingen aan de algemene voorschriften met betrekking tot de termijnen heeft voldaan. Aanmerkelijk en structureel tekort De aanvraag voor artikel 12 is gebaseerd op begrotingen 2023 en 2024. De Begroting 2023 werd gepresenteerd met een negatief saldo van € 7 miljoen en de Begroting 2024 met een negatief saldo van € 2,2 miljoen. Hierbij is echter nog geen rekening gehouden met mogelijke financiële consequenties van het actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties op het saneren van de negatieve algemene reserve.

Daarnaast is er ook nog een tekort op het sociaal domein en werk & inkomen indien de taakstelling op dat vlak niet volledig wordt gerealiseerd (zie hiervoor het inspectierapport 2021-2022).

22

Er is volgens artikel 23 van het Besluit sprake van een aanmerkelijk en structureel tekort indien het tekort gedurende het begrotingsjaar en de drie daaropvolgende jaren zich bevindt op een niveau dat hoger ligt dan 2% van de som van de belastingcapaciteit en de uitkering uit het gemeentefonds (=algemene uitkering + integratie-uitkeringen + decentralisatie-uitkeringen). Bij de eerste artikel 12-aanvraag voor 2015 is het drempelbedrag voor de gemeente Vlissingen berekend op € 2.483.769. In het artikel 12-rapport 2015 is reeds geconcludeerd dat bij de gemeente Vlissingen er sprake is van een aanmerkelijk en structureel tekort. Omdat de beantwoording van die vraag altijd in het eerste artikel 12-jaar plaatsvindt wordt daaraan in dit voorliggende rapport verder dan ook geen aandacht meer besteed. Het redelijk peil Om in aanmerking te komen voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds op grond van artikel 12 van de Fvw moeten de eigen inkomsten van de gemeente tenminste op het redelijk peil liggen. Dit redelijk peil wordt jaarlijks door de beheerders van het gemeentefonds in de zogenaamde meicirculaire bekend gemaakt. Voor 2023 en 2024 geldt dat zowel de afvalstoffenheffing als de rioolheffing kostendekkend moeten zijn. Bij het onderdeel OZB van het redelijk peil geldt voor 2023 een gemiddeld percentage van 0,1729% en voor 2024 van 0,1614% van de WOZ-waarde.

Een gemeente hoeft, met uitzondering van het onderdeel OZB, niet per onderdeel aan de norm te voldoen. Een gemeente voldoet met betrekking tot de toelating tot artikel 12 ook aan het redelijk peil van eigen inkomsten als een tekort bij de reiniging en/of de riolering wordt gecompenseerd door een hoger percentage bij de OZB. Uit hoofdstuk 4 (Eigen inkomsten) blijkt dat, als we ook rekening houden met de BTW, in Vlissingen in 2023 en 2024 de riolering en reiniging 100% lastendekkend zijn. Het gewogen gemiddelde percentage OZB komt, op basis van gebruikte WOZ-waarden bij de berekening van de algemene uitkering uit het gemeentefonds van betaalmaand februari 2023, in 2023 voor Vlissingen uit op 0,2185%. Voor 2024 is dat 0,2050%. De gemeente heeft hiermee in 2023 en 2024 hogere gemiddelde OZB-tarieven dan het redelijk peil OZB van respectievelijk 0,1729% en 0,1614% en voldoet daarmee in beide jaren aan het redelijk peil OZB. Overigens dient Vlissingen om een passende eigen bijdrage te leveren aan de sanering van de negatieve algemene reserve een gemiddeld OZB-tarief te hebben van tenminste 140% van het landelijk gemiddelden. Uit hoofdstuk 4 blijkt dat Vlissingen hieraan zowel in 2023 als 2024 voldoet.

2.3

Bijzondere voorschriften Eventuele aan de aanvullende uitkering verbonden bijzondere voorschriften gelden voor de tijd dat een gemeente is aangewezen op aanvullende steun uit het gemeentefonds. Bijzondere voorschriften blijven van kracht, zo nodig ook bij terugkeer na een afgeronde aanvullende uitkeringsperiode. Inspectierapport 2017-2018 In het besluit van de fondsbeheerders van 19 december 2019 zijn op basis van het inspectierapport 2017-2018 de volgende bijzondere voorschriften opgenomen: 1) Passende bijdrage gemeente Vlissingen: De gemeente Vlissingen dient in de periode 2020-2029 per jaar een passende bijdrage te leveren aan de sanering van de algemene reserve ter hoogte van € 1,663 miljoen in 2020 en daarna vanaf 2021 jaarlijks geïndexeerd met 1,6%. In het jaar 2019 dient het saldo van de saneringsbegroting van € 0,664 miljoen gebruikt te worden ter aanvulling van de algemene reserve.

23

2) Aanvullende uitkering: De in dit besluit vastgestelde aanvullende uitkering uit het gemeentefonds dient vanaf 2019 geheel gebruikt te worden voor de sanering van de algemene reserve. 3) Actualisatie-onderzoek: Gezien de onzekerheden waarmee de grondexploitatieberekeningen zijn omgeven wordt een actualisatie-onderzoek uitgevoerd, te beginnen in 2023 en afhankelijk van de situatie eventueel ook omstreeks 2028. Dit onderzoek dient tenminste in te gaan op:  de hoogte van de te saneren algemene reserve, zijn de huidige inschattingen bij de herzieningen van de grondexploitaties en benodigde hoogte voorzieningen grondexploitaties realistisch gebleken;  de hoogte en noodzaak van de aanwezige bestemmingsreserves en voorzieningen;  de hoogte en mogelijke aanwending van de stille reserves;  de benodigde hoogte van de OZB en lastendekkendheid riolering en reiniging;  consequenties voor Vlissingen van de rechtszaak (Hulst-Enduris) m.b.t.

precario kabels en leidingen en van de wegvallende precario op kabels en leidingen vanaf 2022;  bezuinigingsopties, de realisatie van bezuinigingen en de ‘stelpost nog te bezuinigen’;  beheerplan kades/havens;  de hoogte van de passende bijdrage door Vlissingen, als optelsom van de andere onderzochte onderdelen in het actualisatie-onderzoek;  de hoogte van de aanvullende uitkering;  de inschatting van de rente-effecten van het saneringsbedrag;  de (resterende) looptijd van de sanering. 4) Artikel 12-status: Zolang Vlissingen een artikel 12-uitkering uit het gemeentefonds ontvangt, blijft de artikel 12-status voor Vlissingen van kracht. In 2019 en verder zal de inspecteur onderzoek uitvoeren op de het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, onder de volgende voorwaarden:  Daarbij wordt gestart met de sanering van de als gevolg van grondexploitatieproblematiek ontstane negatieve algemene reserve via de artikel 12-uitkering en via de passende bijdrage van Vlissingen.  Er wordt in eerste instantie alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen.  Op alle andere clusters blijft het uitgangspunt dat Vlissingen eigen risicodrager is van kracht tot het actualisatie-onderzoek in 2023.  De gemeente hoeft voor de periode 2020-2022 niet elk jaar een artikel 12aanvraag in te dienen.

5) Gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten dienen te worden gebruikt voor de sanering van de negatieve algemene reserve: Omdat winst pas mag worden genomen als deze gerealiseerd is worden de positieve grondexploitaties niet meegenomen in de berekening van de eindwaarde van de voorzieningen. Als op deze grondexploitaties in de toekomst inderdaad winst wordt gerealiseerd dient deze winst dan gebruikt te worden voor de sanering van de algemene reserve. Aan gedeputeerde staten van Zeeland wordt verzocht te beoordelen of eventuele gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten ten goede komen aan de algemene reserve. 6) Beoordeling en monitoring door provincie Zeeland: Aan gedeputeerde staten van de provincie Zeeland wordt verzocht de volgende punten te beoordelen en te monitoren en hiervan verslag te doen in het jaarlijkse provinciale verslag in het kader van artikel 12:  Verloop (negatieve) algemene reserve.  Verloop bestemmingsreserves en voorzieningen.  Verloop verliesvoorziening grondexploitaties en risicovoorziening grondexploitaties.  Of eventuele gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten ten goede komen aan de algemene reserve, zie bijzonder voorschrift 5.

24

Ad 1) Passende bijdrage Vlissingen Vlissingen heeft over de periode 2019-2022 respectievelijk € 8,275 miljoen (2019)3, € 11,447 miljoen (2020)4, € 5,488 miljoen (2021)5 en € 19,294 miljoen (2022)6 bijgedragen aan de sanering van de negatieve algemene reserve. Deze bijdrage is hoger dan de voorgeschreven passende bijdrage over de periode 2019-2022 van respectievelijk € 0,664 miljoen (2019), € 1,663 miljoen (2020), € 1,690 miljoen (2021) en € 1,717 miljoen (2022). Dit heeft met name te maken met een vrijval van de verliesvoorziening en risicoreservering grondexploitaties over die jaren. Op de ontwikkeling van de negatieve algemene reserve wordt verder ingegaan in hoofdstuk 3 en 8 van dit inspectierapport 2023-2024. Ad 2) Aanvullende uitkering De aanvullende uitkeringen uit het gemeentefonds op basis van het besluit van de fondsbeheerders van 19 december 2019 van € 13,286 miljoen (2019) en € 7 miljoen (per jaar voor 2020-2022) zijn door Vlissingen geheel gebruikt voor de sanering van de negatieve algemene reserve. Op de ontwikkeling van de negatieve algemene reserve wordt verder ingegaan in hoofdstuk 3 en 8 van dit inspectierapport 2023-2024. Ad 3) Actualisatie-onderzoek Het actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties is met ingang van begrotingsjaar 2023 gestart.

De uitkomsten van dit onderzoek zijn weergegeven in dit voorliggende inspectierapport 2023-2024:  Hoofdstuk 8 (Grondexploitaties): de hoogte van de te saneren algemene reserve, zijn de huidige inschattingen bij de herzieningen van de grondexploitaties en benodigde hoogte voorzieningen grondexploitaties realistisch gebleken.  Hoofdstuk 3 (Reserves en voorzieningen): de hoogte en noodzaak van de aanwezige bestemmingsreserves en voorzieningen.  Hoofdstuk 3 (Reserves en voorzieningen): de hoogte en mogelijke aanwending van de stille reserves.  Hoofdstuk 4 (Eigen inkomsten): de benodigde hoogte van de OZB en lastendekkendheid riolering en reiniging.  Hoofdstuk 4 (Eigen inkomsten): consequenties voor Vlissingen van de rechtszaak (Hulst-Enduris) m.b.t. precario kabels en leidingen en van de wegvallende precario op kabels en leidingen vanaf 2022.  Hoofdstuk 7 (Klassiek domein): bezuinigingsopties, de realisatie van bezuinigingen en de ‘stelpost nog te bezuinigen’.  Hoofdstuk 7 (Klassiek domein): beheerplan kades/havens.  Hoofdstuk 8 (Grondexploitaties) en 9 (Begrotingssaldo): de hoogte van de passende bijdrage door Vlissingen, als optelsom van de andere onderzochte onderdelen in het actualisatie-onderzoek.  Hoofdstuk 9 (Begrotingssaldo): de hoogte van de aanvullende uitkering.  Hoofdstuk 8 (Grondexploitaties): de inschatting van de rente-effecten van het saneringsbedrag.

 Hoofdstuk 8 (Grondexploitaties): de (resterende) looptijd van de sanering. A4) Artikel 12-status Het onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen heeft de afgelopen jaren plaatsgevonden, zonder dat Vlissingen daarbij elk jaar opnieuw een artikel 123 € 8,275: Saldo Jaarrekening 2019 exclusief sociaal domein en werk & inkomen (zie tabel 3.2 inspectierapport 2019). 4 € 11,447 miljoen: Saldo Jaarrekening 2020 exclusief sociaal domein en werk & inkomen en exclusief de aanvullende uitkering o.b.v. beschikking fondsbeheerders 4-2-2021 inkomen (zie tabel 3.2 inspectierapport 2020) 5 € 5,488 miljoen: Saldo Jaarrekening 2021 exclusief sociaal domein en werk & inkomen en exclusief resultaatbestemming van € 3,798 miljoen (zie tabel 3.2 inspectierapport 2021-2022) plus Programmabegroting 2021-2024 eigen bijdrage sanering algemene reserve van € 1,690 miljoen. 6 € 19,294 miljoen: Saldo Jaarrekening 2022 exclusief sociaal domein en werk & inkomen en exclusief resultaatbestemming van € 17,577 miljoen (zie bijlage 8.1 inspectierapport 2023-2024) plus Programmabegroting 2021-2024 eigen bijdrage sanering algemene reserve van € 1,717 miljoen.

25

aanvraag heeft gedaan. Zie voor dit onderzoek en de resultaten tot nu toe de inspectierapporten 2019, 2020 en 2021-2022. Daarbij is begonnen met de sanering van de negatieve algemene reserve (zie ook onder bovenstaande punten 1 en 2) en op alle andere clusters was Vlissingen daarbij eigen risicodrager. Het artikel 12-onderzoek naar het sociaal domein en werk & inkomen is echter nog niet afgerond en liep ook in 2023 en 2024 verder. In hoofdstuk 6 van dit voorliggend inspectierapport wordt daarop ingegaan. Ad 5) Gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten dienen te worden gebruikt voor de sanering van de negatieve algemene reserve In hoofdstuk 8 (Grondexploitaties) wordt ingegaan op de sanering van de negatieve algemene reserve, waaronder de gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten. Ad 6) Beoordeling en monitoring door provincie Zeeland Voor de periode 2019-2022 heeft gedeputeerde staten van de provincie Zeeland in het jaarlijkse provinciale verslag een beoordeling gedaan van het verloop van de negatieve algemene reserve, het verloop van de bestemmingsreserves en voorzieningen, het verloop van de verliesvoorziening grondexploitaties en risicovoorziening grondexploitaties en of eventuele gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten ten goede komen aan de algemene reserve. Zie hiervoor de inspectierapporten 2019, 2020 en 2021-2022.

Inspectierapport 2021-2022 In het inspectierapport 2021-2022 zijn een zestal bijzondere voorschriften opgenomen. In het besluit van 23 mei 2024 van de fondsbeheerders van het gemeentefonds zijn deze bijzondere voorschriften overgenomen. Deze bijzondere voorschriften zijn: A. De extra aanvullende uitkeringen uit het gemeentefonds over 2021 en 2022 dienen geheel te worden gebruikt voor de sanering van de tekorten op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen over 2021 en 2022. B. Vlissingen dient de begroting en meerjarenraming over de periode 2023-2025 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen via saneringsvoorstellen zodanig aan te passen zodat de tekorten sociaal domein en werk & inkomen worden gereduceerd, in die jaren meer wordt toegegroeid naar het niveau van de ontvangsten op dit vlak en Vlissingen weer op eigen benen kan staan. C. Uit de reserve Centrumtaken dient voor 2021 € 2 miljoen en voor 2022 € 3 miljoen ingezet te worden voor de sanering van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen in die jaren. D. Het saldo exclusief sociaal domein en werk & inkomen van de Jaarrekeningen 2021 en 2022 dient geheel ingezet te worden voor de sanering van dat deel van de algemene reserve dat als gevolg van de grondexploitaties negatief is geworden. Hiervan kan alleen gedeeltelijk worden afgeweken als dit via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) wordt goedgekeurd.

E. Conform bijzonder voorschrift 3 uit de beschikking van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 wordt vanaf 2023 een actualisatie-onderzoek uitgevoerd. Dat betekent dat vanaf 2023 alle clusters uit het gemeentefonds weer onderwerp van artikel 12onderzoek zijn en dat het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen stopt. F. Ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet en de BUIG (werk & inkomen) dient Vlissingen in 2023 in kaart te brengen welke opties er resteren om de tekorten te saneren. Ook dient Vlissingen het risico in te schatten dat er de komende jaren extra geld naar de uitvoering van de Participatiewet en de BUIG moet en hiervoor passende beheersmaatregelen te treffen. Uitgangspunt daarbij is dat tekorten die veroorzaakt worden door het niet realiseren van de in het Implementatie-/Werkplan Orionis opgenomen opdrachten, door Vlissingen zelf gedekt moeten worden en wel buiten het sociaal domein en werk & inkomen en ook zonder dat de negatieve algemene reserve weer negatiever wordt. Daar waar het tekorten betreft die het gevolg zijn nieuwe en/of onvoorziene factoren, zoals de explosieve kostenstijgingen op energie en lonen, dienen deze via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) te worden voorgelegd aan de inspecteur.

26

Ad A) Aanvullende uitkeringen 2021 en 2022 De extra aanvullende uitkeringen over 2021 van € 3,002 miljoen en 2022 van € 1,987 miljoen zijn geheel gebruikt door Vlissingen om de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen te saneren over die jaren. Zie hiervoor ook hoofdstuk 3 van dit inspectierapport 2023-2024. Ad B) Saneringsvoorstellen 2023-2025 sociaal domein en werk & inkomen Op de door Vlissingen te nemen maatregelen en daaraan gekoppelde taakstellingen op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen wordt ingegaan in hoofdstuk 6 van dit inspectierapport 2023-2024. Ad C) Inzet reserve Centrumtaken Voor 2021 is door Vlissingen € 2 miljoen ingezet uit de reserve Centrumtaken voor de sanering van de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen in dat jaar Op basis van Jaarrekening 2022 is het tekort sociaal domein en werk & inkomen over 2022 in totaal - € 1,933 miljoen. Als we dit afzetten tegen de artikel 12-uitkering over dat jaar van € 1,987 miljoen, betekent dat dat er voor 2022 niets uit de reserve Centrumtaken ingezet moet worden voor het tekort sociaal domein. De door de fondsbeheerders besloten inzet van deze reserve centrumtaken over 2022 van € 3 miljoen dient te worden gebruikt voor de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van tekorten bij de grondexploitaties.

Zie ook hoofdstukken 3, 8 en 9 van dit inspectierapport 2023-2024. Ad D) Inzet saldo Jaarrekeningen 2021 en 2022 Het saldo van de Jaarrekening 2021 is € 10,798 miljoen positief. Hiervan bedroeg € 6,474 miljoen sociaal domein en werk & inkomen. Van het restant van € 4,324 miljoen is € 0,526 miljoen via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar goedgekeurd om via de resultaatbestemming gebruikt te worden als investeringsbudget zorginfrastructuur in 2023 en € 3,798 miljoen ingezet voor de sanering van de negatieve algemene reserve. Het saldo van de Jaarrekening 2022 is € 17,380 miljoen positief. Hiervan bedroeg - € 2,257 miljoen sociaal domein en werk & inkomen. Van het restant van € 19,637 miljoen is € 2,06 miljoen via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar goedgekeurd om via de resultaatbestemming gebruikt te worden in 2024 en € 17,577 miljoen ingezet voor de sanering van de negatieve algemene reserve. Ad E) Actualisatie-onderzoek 2023 Het actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties is met ingang van begrotingsjaar 2023 gestart. De uitkomsten van dit onderzoek zijn weergegeven in dit voorliggende inspectierapport 2023-2024. Specifiek op de grondexploitaties wordt in hoofdstuk 8 ingegaan.

Ad F) Uitvoering van de Participatiewet en de BUIG Op de door Vlissingen te nemen maatregelen op het vlak van de uitvoering van de Participatiewet en BUIG wordt ingegaan in hoofdstuk 6 van dit inspectierapport 2023-2024.

2.4

Conclusie Termijnen en aanmerkelijk en structureel tekort Ten aanzien van de termijnen heeft Vlissingen voldaan aan de algemene voorschriften. In het artikel 12-rapport 2015 is reeds geconcludeerd dat bij de gemeente Vlissingen er sprake is van een aanmerkelijk en structureel tekort. Omdat de beantwoording van die vraag altijd in het eerste artikel 12-jaar plaatsvindt wordt daaraan in dit voorliggende rapport verder dan ook geen aandacht meer besteed. Redelijk peil eigen inkomsten Als ook rekening wordt gehouden met de BTW zijn in 2023 en 2024 de riolering en reiniging 100% lastendekkend. Het gewogen gemiddelde percentage OZB voor 2023 komt,

27

op basis van gebruikte WOZ-waarden bij de berekening van de algemene uitkering uit het gemeentefonds van betaalmaand februari 2023, in Vlissingen uit op 0,2185%. Voor 2024 is dat 0,2050%. De gemeente heeft hiermee in 2023 en 2024 hogere gemiddelde OZBtarieven dan het redelijk peil OZB van respectievelijk 0,1729% en 0,1614% en voldoet daarmee in beide jaren aan het redelijk peil OZB. Bijzondere voorschriften inspectierapport 2017-2018 Aan de bijzondere voorschriften uit het inspectierapport 2017-2018 met betrekking tot 1 (Passende bijdrage Vlissingen), 2 (Aanvullende uitkering), 4 (Artikel 12-status) en 6 (Beoordeling en monitoring door provincie Zeeland) is voldaan. Op de bijzondere voorschriften 3 (Actualisatie-onderzoek) en 5 (Gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten dienen te worden gebruikt voor de sanering van de negatieve algemene reserve) wordt in het voorliggende inspectierapport nader ingegaan. Bijzondere voorschriften inspectierapport 2021-2022 Aan de bijzondere voorschriften uit het inspectierapport 2021-2022 A (Aanvullende uitkeringen 2021 en 2022) en D (Inzet saldo Jaarrekeningen 2021 en 2022) is voldaan.

Op de bijzondere voorschriften B (Saneringsvoorstellen 2023-2025 sociaal domein en werk & inkomen), C (Inzet reserve Centrumtaken), E (Actualisatie-onderzoek 2023) en F (Uitvoering van de Participatiewet en de BUIG) wordt nader ingegaan in dit inspectierapport 2023-2024.

28

3

Reserves en voorzieningen

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt de vermogenspositie van de gemeente beschouwd en beoordeeld of het aanhouden van de reserves en voorzieningen strikt nodig is. Daarbij wordt voornamelijk ingegaan op:  Het verloop van de reserves en voorzieningen (paragraaf 3.2).  Het verloop van de te saneren negatieve algemene reserve, uitgesplitst naar een deel dat betrekking heeft op de grondexploitatie, een deel dat betrekking heeft op de ‘normale’ exploitatie en een deel dat betrekking heeft op het sociaal domein (paragraaf 3.3).  Het verloop van de bestemmingsreserves (paragraaf 3.4).  De voorzieningen (paragraaf 3.5)  Onderzoek naar aanwezigheid en hoogte van stille reserves en eventuele verkoopbaarheid en de consequenties daarvan (paragraaf 3.6).  Inzet reserves en voorzieningen bij de sanering van de tekorten (paragraaf 3.7) Paragraaf 3.8 sluit het hoofdstuk af met enkele conclusies.

3.2

Verloop van de reserves en voorzieningen In tabel 3.1 staat een overzicht van het verloop van de reserves en voorzieningen over de periode 2018-2024. Het verloop t/m 2023 is gebaseerd op basis van de vastgestelde jaarrekeningen. 2024 is op basis van begroting. Tabel 3.1

Verloop algemene reserve, bestemmingsreserves en voorzieningen in Vlissingen (bedragen x € 1.000)

Jaar Algemene reserve Bestemmingsreserves Totaal reserves Voorzieningen Totaal reserves en voorzieningen

2018

2019

2020

2021

2022

2023

-145.067

-111.512

-94.468

-70.153

-65.498

-38.936

-21.316

6.144

8.681

14.866

28.744

53.879

84.089

118.398

-138.923

-102.831

-79.602

-41.409

-11.619

45.153

97.082

35.758

38.865

28.789

26.494

26.694

25.856

31.268

-103.165

-63.966

-50.813

-14.915

15.075

71.009

128.350

2018 t/m 2023 o.b.v. jaarrekening, correctie 2023 i.v.m. Tweede herziening grondexploitaties 2023 2024 o.b.v. begroting

Let op: de stand van de algemene reserve 2023 komt niet overeen met de stand van de door Vlissingen vastgestelde Jaarrekening 2023 exclusief jaarrekeningresultaat 2023 van - € 43,964 miljoen (negatief). De reden ligt in het feit dat het positieve resultaat van de Tweede herziening grondexploitaties 2023 van € 5,028 miljoen door Vlissingen via de 14e begrotingswijziging 2023 ten gunste is gebracht van het begrotingssaldo en dus via de resultaatsbestemming 2023 loopt. Dit positieve saldo dient echter conform eerdere jaren gebruikt te worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve en is dan ook door de inspecteurs over 2023 toegevoegd aan de algemene reserve grondexploitaties. In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de diverse reserves en voorzieningen, met name om te bepalen of het aanhouden hiervan strikt noodzakelijk is. Het doel hiervan is om te bezien of (een deel) kan worden ingezet voor het saneren van tekorten en de negatieve algemene reserve.

29

2024

3.3

Algemene reserve In tabel 3.2 staat een overzicht van het verloop van de algemene reserve voor de periode 2018 t/m 2024. De jaren 2018 t/m 2023 zijn op basis van de jaarrekening. Het jaar 2024 op basis van begroting. De algemene reserve is daarbij gesplitst in een deel dat betrekking heeft op de grondexploitatie en een deel dat betrekking heeft op de ‘normale’ exploitatie, Voor de periode 2019-2022 is daarnaast in verband met het toen lopende artikel 12onderzoek naar alleen het sociaal domein en werk & inkomen het deel dat betrekking heeft op het sociaal domein en werk & inkomen inzichtelijk gemaakt. Tabel 3.2

Verloop algemene reserve (bedragen x € 1.000)

Jaar AR 'normale' exploitatie

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

21.400

28.500

34.220

34.830

36.263

36.286

38.286

AR grondexploitatie

-166.467

-128.934

-111.013

-93.507

-97.083

-75.222

-59.602

Te saneren AR a.g.v. grondexploitatie

-145.067

-100.434

-76.793

-58.677

-60.820

-38.936

-21.316

-11.078

-17.675

-11.476

-4.678

0

-11.078

-17.675

-11.476

-4.678

0

0

-145.067

-111.512

-94.468

-70.153

-65.498

-38.936

-21.316

AR sociaal domein en werk & inkomen* Te saneren AR a.g.v. SD en W&I Totaal algemene reserve

2018 t/m 2023 o.b.v. jaarrekening, correctie 2023 i.v.m. Tweede herziening grondexploitaties 2023 2024 o.b.v. begroting * Vanaf 2023 wordt AR sociaal domein en werk & inkomen niet meer apart inzichtelijk gemaakt en valt onder AR 'normale' exploitatie

In bijlage 8.1 wordt het verloop van de algemene reserve nader gespecificeerd. Het te saneren deel van de algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitatie is het saldo van de algemene reserve ‘normale’ exploitatie en de algemene reserve grondexploitatie7. Op de sanering van dit deel van de algemene reserve wordt nader ingegaan in hoofdstuk 8 (Grondexploitaties) van dit inspectierapport. In het actualisatieonderzoek en verbrede onderzoek vanaf 2023 is onderzocht of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve grondexploitatie op basis van het inspectierapport 2017-2018 en het besluit van de fondsbeheerders. Indien het jaarrekeningsaldo hoger is dan de voorgeschreven passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering dan komt dit verschil ook ten goede aan dit deel van de algemene reserve.

De negatieve algemene reserve als gevolg van het tekort sociaal domein en werk & inkomen is voor de periode 2019-2022 gesaneerd via de besluiten van de beheerders van het gemeentefonds van 4 februari 2021 (aanvullende uitkering van € 10,363 miljoen, bijlage 1.2 inspectierapport 2020), van 10 februari 2022 (aanvullende uitkering van € 5,265 miljoen, bijlage 1.3 inspectierapport 2021-2022) en van 23 mei 2024 (aanvullende uitkering van € 4,989 miljoen en inzet reserve centrumtaken van € 5 miljoen, bijlage 1.3 van dit voorliggende inspectierapport). Omdat vanaf 2023 het onderzoek naar alleen het sociaal domein is gestopt en het onderzoek weer is verbreed naar alle clusters van het gemeentefonds vallen eventuele tekorten of overschotten sociaal domein vanaf dat jaar weer onder de stand van de algemene reserve ‘normale’ exploitatie en wordt de algemene reserve als gevolg van het tekort sociaal domein en werk & inkomen niet meer apart inzichtelijk gemaakt. Op de uitgangspunten en maatregelen voor de sanering van mogelijke tekorten sociaal domein vanaf 2023 wordt ingegaan in hoofdstuk 6 van dit

7 In tegenstelling tot bij de bepaling van de aanvullende uitkering in het inspectierapport 2017-2018 is hier niet gecorrigeerd voor het niet meenemen opbrengsten na 10-jaars termijn.

30

inspectierapport. Onderstaande tabel 3.3 geeft een inzicht in de sanering van algemene reserve sociaal domein en werk & inkomen stand 31-12-2022. Tabel 3.3

Sanering algemene reserve SD (bedragen x € 1.000) Verloop algemene reserve sociaal domein

Bedrag

Stand algemene reserve SD 31-12-2022

-4.678

Jaarrekeningresultaat 2022 (exclusief aanvullende uitkering o.b.v. inspectierapport 2021-2022)

-2.257

Inzet bestemmingsreserve Centrumtaken tekort SD 2021 (beschikking fondsbeheerders 23-05-2024)

2.000

Aanvullende uitkering SD 2021 (beschikking fondsbeheerders 23-05-2024)

3.002

Aanvullende uitkering SD 2022 (beschikking fondsbeheerders 23-05-2024)

1.987

Verschil vastgestelde aanvullende uitkering en relevant tekort 2022

Totaal

0

In paragraaf 9.5 is berekend dat voor 2022 de door de fondsbeheerders vastgestelde artikel 12-uitkering van € 1,987 miljoen voor het tekort sociaal domein en werk & inkomen € 54.000 hoger is dan het uiteindelijke relevante begrotingssaldo sociaal domein en werk & inkomen van - € 1,933 miljoen. De voorgeschreven inzet van de bestemmingsreserve Centrumtaken over dat jaar van € 3 miljoen wordt gestort in de algemene reserve. Het verschil van € 54.000 is via de resultaatsbestemming 2022 van invloed op de omvang van de algemene reserve. Overigens dient bij een sanering van de algemene reserve volgens artikel 12-beleid rekening te worden gehouden met een buffer ten behoeve van het opvangen van tegenvallers. Deze buffer is gelijk aan het drempelbedrag van 2% voor het aanmerkelijk én structureel tekort. Dit is 2% van de OZB-capaciteit o.b.v. rekentarieven GF+ 2% van de uitkering uit het gemeentefonds. Deze buffer is dus niet afhankelijk van een mogelijke risico-inventarisatie van de gemeente. Artikel 12 is dan ook niet bedoeld voor het vormen van buffers en/of fondsen ten behoeve van het afdekken van alle toekomstige risico’s en investeringen.

3.4

-54

Bestemmingsreserves Bij de bestemmingsreserves (en voorzieningen) wordt jaarlijks aan de hand van de jaarrekening steeds zo goed als mogelijk beoordeeld of het aanhouden ervan, evenals de hoogte, strikt nodig is. Een en ander dient door de gemeente te worden aangetoond en gebaseerd te zijn op een aantoonbare verplichting, realistische bestedingsplannen dan wel risicoraming. Uit tabel 3.4 volgt het verloop van de bestemmingsreserves van 2018 t/m 2024. De tabel laat het verloop zien op basis van de gegevens uit de jaarrekeningen 2018 t/m 2023. 2024 is op basis van begroting.

31

Tabel 3.4

Verloop bestemmingsreserves 2018 t/m 2024 (bedragen x € 1.000)

Jaar

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024 19.173

Reserve Sociaal domein

113

0

0

0

0

0

Reserve Centrumtaken

2.903

4.502

7.298

22.003

35.624

48.325

0

Reserve Ouderenhuisvesting

233

233

224

0

0

0

0

Reserve Bommenruimingen

2.104

2.078

2.078

2.078

2.078

2.078

2.068

791

153

0

0

0

0

0

864

853

834

834

834

834

Reserve Frictiekosten boventalligen Reserve Frictiekosten algemeen Reserve Revitalisering accommodaties

97

451

451

652

535

464

Reserve Geluidssaneringen

754

754

326

326

326

326

Reserve Maritiem en/of cultureel historische evenementen/activiteiten Reserve Wind in de zeilen

25

50

0

100

100

3.183

2.450

2.753

2.384

16.716

552

1.082

Reserve Organisatie doorontwikkeling

1.137

1.866

Reserve Transitievisie

543

543

543

Reserve Visserijkade

259

621

1.061

Reserve GBE Aqua

5.298

10.420

19.714

Reserve Degeneratievergoeding glasvezel

1.110

1.559

1.596

Reserve Omgevingswet

1.001

1.189

1.347

250

2.623

2.623

Reserve Stadslandgoed Nieuwerve Reserve Opvang vluchtelingen

2.014

Reserve Budgetoverhevelingen Reserve Investeringsfonds sociaal domein

5.977

4.687

3.658

2.686

360

360

Reserve Regiobudget centrumtaken

28.870

Reserve Doordecentralisatie beschermd wonen Vlissngen

8.058

Reserve Kapitaallasten programma 1

1.000

Reserve Kapitaallasten programma 2

690

Reserve Aanloopverliezen parkeergarage Machinefabriek

690 4.400

Totaal bestemmingsreserves

6.144

8.681

14.866

28.744

53.879

84.088

118.398

2018 t/m 2023 o.b.v. jaarrekening 2024 o.b.v. begroting, correctie toevoeging reserve Budgetoverhevelingen van € 815.000 en onttrekking reserve Investeringsfonds sociaal domein van € 360.000

Uit de tabel blijkt dat de bestemmingsreserves in de periode 2018-2024 fors zijn toegenomen. Deze stijging heeft vooral te maken met de bestemmingsreserve Centrumtaken (vanaf 2024 opgegaan in de bestemmingsreserves Sociaal domein, Regiobudget centrumtaken en Doordecentralisatie beschermd wonen Vlissingen), instelling van de bestemmingsreserve Wind in de zeilen en de bestemmingsreserve GBE Aqua. Op de bestemmingsreserve Centrumtaken wordt in paragraaf 3.4.1 nader ingegaan en op de overige bestemmingsreserves in paragraaf 3.4.2.

3.4.1

Reserve Centrumtaken Verloop reserve Centrumtaken Vlissingen is centrumgemeente voor Zeeland voor de taken beschermd wonen (BW), maatschappelijke opvang (MO) en vrouwenopvang (VO). Via het gemeentefonds ontvangt Vlissingen dan ook de gelden voor de uitvoering van deze taken. De overschotten hierbij zijn tot en met 2023 toegevoegd aan de bestemmingsreserve Centrumtaken. In tabel 3.5 staat een overzicht van het verloop van de bestemmingsreserve Centrumtaken voor de periode 2018-2024. Tot en met 2023 is op basis van de jaarrekeningen, 2024 is op basis van begroting.

32

Tabel 3.5

Verloop bestemmingsreserve Centrumtaken (bedragen x € 1.000)

Omschrijving (bedragen x 1000) Stand per 1 januari 1 Tekort op basis van Jaarrekening 2018

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

3.376

2.903

4.502

7.298 22.003

35.624

48.325

-473

2 Overschot op basis van Jaarrekening 2019

Totaal

-473 1.599

3 Overschot op basis van Jaarrekening 2020

1.599 2.796

4 Overschot op basis van Jaarrekening 2021

2.796 14.705

5 Overschot op basis van Jaarrekening 2022

14.705 13.621

6 Overschot op basis van Jaarrekening 2023

13.621 12.701

12.701

7 Inzet reserve centrumtaken tekort SD 2021 (beschikking fondsbeheerders 23-05-2024)

-2.000

-2.000

8 Inzet reserve centrumtaken 2022 (beschikking fondsbeheerders 23-05-2024)

-3.000

-3.000

9 Inzet voor regiobudget partnerschapsafspraken BW, MO en VO

-16.070 -16.070

10 Inzet voor risicoreservering BW, MO en VO Vlissingen

-8.058

11 Storting in nieuwe reserve Sociaal domein

-19.198 -19.198

Totaal mutatie

-473

1.599

2.796 14.705 13.621

12.701 -48.326

Stand per 31 december

2.903

4.502

7.298 22.003 35.624

48.325

2018 t/m 2023 o.b.v. jaarrekening 2024 o.b.v. begroting

Toelichting bij de tabel: 1-4) Diverse posten Deze posten zijn toegelicht in de inspectierapporten 2019 (paragraaf 3.4), 2020 (paragraaf 3.3) en 2021-2022 (paragraaf 3.3). 5) Overschot op basis van Jaarrekening 2022 Het overschot op basis van Jaarrekening 2022 betreft de volgende posten:  Niet bestede middelen beschermd wonen 2022: € 12.230.000 (zie ook tabel 3.6).  Niet bestede middelen Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) middelen 2022: € 365.000.  Lagere eigen bijdrage beschermd wonen: - € 431.000.  Restant budget dak- en thuisloosheid: € 1.031.000.  Lagere PGB bestedingen beschermd wonen 2022: € 424.000. 6) Overschot centrumtaken op basis van Jaarrekening 2023 Het overschot op basis van Jaarrekening 2023 betreft de volgende posten:  Niet bestede middelen beschermd wonen 2023: € 14.605.000 (zie ook tabel 3.6).  Lagere eigen bijdrage beschermd wonen: - € 500.000.  Lagere PGB bestedingen beschermd wonen 2023: € 400.000.  Onttrekking t.b.v. brede aanpak dak- en thuisloosheid: - € 1.804.000 7 en 8) Inzet reserve Centrumtaken voor tekort SD 2021 en 2022 In het Inspectierapport 2021-2022 (paragraaf 3.3 en paragraaf 5.4) adviseert de artikel 12-inspecteur om over 2021 € 2 miljoen en over 2022 € 3 miljoen uit de reserve Centrumtaken in te zetten voor de sanering van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen over die jaren.

In hun besluit van 23 mei 2024 hebben de fondsbeheerders van

33

0

-8.058

-3.377

het gemeentefonds dit advies overgenomen via bijzonder voorschrift C. Dit betekent een onttrekking uit de reserve in 2024. 9) Inzet voor regiobudget partnerschapsafspraken BW, MO en VO Zie onderstaand onder het kopje ‘Inzet (historische) reserve Centrumtaken’ 10) Inzet voor risicoreservering BW, MO en VO Vlissingen Zie onderstaand onder het kopje ‘Inzet (historische) reserve Centrumtaken’ 11) Storting in nieuwe reserve Sociaal domein Besloten is om het restant van de reserve Centrumtaken na storting in de reserve Doordecentralisatie beschermd wonen Vlissingen (€ 8,058 miljoen) en storting in de reserve Regiobudget centrumtaken (€ 16,07 miljoen) te storten in een nieuwgevormde bestemmingsreserve Sociaal domein. Deze bestemmingsreserve Sociaal domein dient gebruikt te worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve. Hoeveel is afhankelijk van de resterende negatieve algemene reserve na tweede herziening 2024 grondexploitaties. Zie ook hoofdstuk 8 (Grondexploitaties) en 9 (Begrotingssaldo). Beschermd wonen Omdat de financiële grenzen ten aanzien van de betaalbaarheid van beschermd wonen in Zeeland waren bereikt, zijn er vanaf 2020 een aantal maatregelen genomen die een rem zetten op de ongebreidelde uitbreiding van beschermd wonen. Deze maatregelen zijn beschreven in het inspectierapport 2020 (paragraaf 3.3).

Door deze maatregelen is er een overschot ontstaan bij beschermd wonen die in de reserve Centrumtaken is gestort. In onderstaande tabel 3.6 staat een overzicht van de baten en lasten ten aanzien van beschermd wonen voor de periode 2022-2023. Uit de tabel blijkt dat er per jaar overschoten zijn die leiden tot een forse stijging van de reserve centrumtaken.

34

Tabel 3.6

Beschermd wonen (bedragen x € 1.000)

O mschrijving (bedragen x 1.000) Rijksbijdra ge be sche rmd w o ne n*

2022

2023

34.679

38.118

Corre ctie ba te n ge me e nte fo nds MO e n VO se pte mbe r 2023-me i 2022

465

Rijksbijdra ge DU bo uw ste ne nnotitie MO

279

PGB

-400

Eige n bijdra ge

700

900

Budge tpla fond

-19.500

-19.500

Tra ns forma tie fo nds

-2.000

-2.009

Budge tove rhe ve ling tra nsforma tie midde le n 2021-2022

-1.000

Kos te n be drijfsvo e ring

-950

-582

-602

Dive rse ko ste n

-35

-35

Be richte nve rke e r be s che rmd w one n

-50

-50

Ona fha nke lijke de s kundige be s che rmd w one n Progra mma be groting CZW -bure a u (te ko rt MO e n VO) Te kort de kking inde xa tie ta rie ve n MO/VO 2022

-100 -1.080

Progra mma coördina tor MO

-50

Inhuur going co nce rn ce ntrumta ke n

-90

Toe ga ng tot BW e n inte ns ie ve be ge le iding thuis

-204

Contra ctbe he e r e n a a nbe ste ding be sche rmd w one n 2022

-151

Inhuur a a nbe ste ding be sche rmd w one n

-10

Onde rzoe k inrichting gove rna nce e n inkoo p

-11

Clië nt- e n na a ste npe rs pe ctie f 2022

-14

Progra mma coördina tor MO

-25

Eva lua tie toe ga ng be s che rmd w o ne n

-13

Onde rzoe k ide a a l zorgla nds cha p be sche rmd w one n

-65

W UP-porta a l

-1.076

-262 -13

-6

Be richte nve rke e r be s che rmd w one n Progra mma coördina tor be sche rmd w one n

-250

-72

-36

-108

Contra ctbe he e r BW okt-de c 2022

-38

Uitvoe ringskoste n W lz

-79

Na be ta ling BW 2021

-237

Re ke ningre s ulta a t 2022 (CZW e n ge me e nte )

3.139

BW iEb 2.0 bij CAK

-50

Be richte nve rke e r e n monitoring BW e n MO 2023

-252

Contra ctbe he e r BW ja n-juni 2023

-80

Progra mma s e cre ta ris BW

-17

Be s te ding POK midde le n

-474

Risico ta xa tie onde rzoe k BW

-50

Be groting 2023 CZW -bure a u (te korte n MO e n VO)

-496

Communica tie pla n doo rde ce ntra lisa tie BW e n MO

-5

Proje ctle ide r go ve rna nce BW e n je ugd

-25

Contra ctma na ge r BW e n MO 2023 e n 2024

-88

Le e rne tw e rkbije e nko mste n BW 2023

-8

Ona fha nke lijk de skundige BW 2023 e n 2024

-100

Gove rna nce inkoop je ugd, BW , MO, VO

-58

Inspira tie s e ss ie s BW MO VO 2023 e n 2024

-8

He rijkingsno titie MO e n VO

-25

Fina ncië le compe ns a tie toe ga nge n BW

-206

Toe voe ging aan re se rve Inve ste ringsfonds sociaal dome in

-360

Na be ta ling Go rs

-43

Be drijfsvoe rings la ste n CZW -bure a u

-18

Re ke ningre s ulta a t 2023 (CZW e n ge me e nte ) O verschot

1.619 12.230

14.605

* O.b.v. septembercirculaire jaar t 2022-2023: o.b.v. Jaarrekening

Partnerschapsafspraken en regiobudget Op basis van de Zeeuwse partnerschapsafspraken beschermd wonen (BW), maatschappelijke opvang (MO) en vrouwenopvang (VO) is vanaf 1 januari 2024 een gezamenlijk regiobudget gevormd, beheerd door Vlissingen. Centrumgemeente Vlissingen oormerkt de uit het gemeentefonds ontvangen uitkeringen voor BW, MO en VO vanaf 1 januari 2024 voor de taken als bedoeld in de partnerschapsafspraken. Daarmee krijgen deze middelen een specifieke bestemming en blijven deze middelen volledig beschikbaar voor het regiobudget. Als de doordecentralisatie plaatsvindt, zullen de regiogemeenten hun Rijksbijdrage volledig bestemmen voor de taken als bedoeld in de overeenkomst en direct

35

beschikbaar stellen voor het regiobudget. Eventuele overschoten worden vanaf 2024 niet meer gestort in de reserve centrumtaken, maar in een nieuwe bestemmingsreserve Regiobudget Centrumtaken. Deze middelen blijven vanaf 2024 volledig beschikbaar voor het regiobudget. In bovenstaande tabel 3.6 zijn dan ook geen kolommen voor 2024 en verder opgenomen. De door centrumgemeente Vlissingen tot en met 2023 opgebouwde reserve Centrumtaken (de historische reserve Centrumtaken) maakt geen deel uit van de partnerschapsafspraken. Zie voor meer informatie over de partnerschapsafspraken en het regiobudget hoofdstuk 6 van dit inspectierapport. Inzet (historische) reserve Centrumtaken De inspecteurs zijn van mening dat met ingang van 2020 tot en met 2023 voor de centrumgemeentemiddelen beschermd wonen (BW), vrouwenopvang (VO) en maatschappelijke opvang (MO) uit het gemeentefonds geldt dat deze door Vlissingen kunnen worden gebruikt voor tekorten op andere vlakken. De in die periode opgebouwde (historische) reserve Centrumtaken is dan ook vrij besteedbaar voor Vlissingen. De redenen zijn: 1. In de Financiële verhoudingswet wordt bepaald dat de middelen uit het gemeentefonds vrij besteedbaar zijn voor de gemeente. Dit geldt ook voor de middelen beschermd wonen (BW), vrouwenpopvang (VO) en maatschappelijke opvang (MO). Formeel zijn de middelen MO, VO en BW dan ook van de centrumgemeente.

De overschotten bij BW, MO en VO kunnen dan ook aan andere zaken worden uitgegeven door Vlissingen. 2. Over de periode 2020-2023 zijn er met de Zeeuwse gemeenten geen afspraken gemaakt over risicoverevening. Vlissingen heeft aangegeven dat het onduidelijk is waarom deze afspraken niet zijn gemaakt. Het is dan ook niet te achterhalen of dat bewust niet is gebeurd of dat daar niet over is nagedacht. Dit betekent echter wel naar het oordeel van de inspecteurs dat in geval van budgetoverschrijding in de regio de risico’s geheel bij Vlissingen lagen als centrumgemeente. Dat betekent echter ook dat overschotten ten goede kunnen komen aan Vlissingen. In de deelovereenkomst beschermd wonen voor de Zeeuwse regio wordt bepaald dat voor de vaststelling van de bekostiging in 2018 en 2019 als budgetplatfond geldt het totaal van de uitkering die hiervoor jaarlijks door het Rijk aan de gemeente Vlissingen beschikbaar wordt gesteld (macro budgettair kader). Dat betekent naar het oordeel van de inspecteurs dat in 2019 nog niet gebruik kon worden gemaakt van de reserve Centrumtaken voor het opvangen van de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen als geheel. Voor 2020 en verder geldt deze overeenkomst echter niet meer.

Ten aanzien van de mogelijke inzet van de reserve Centrumtaken en in het kader van de partnerschapsafspraken en het in te richten nieuwe governancemodel BW, MO en VO zijn er conform de afspraken drie (risicotaxatie) onderzoeken verricht. Ten eerste het onderzoek van Adlasz dat zicht richtte zich op de risico’s voor de gemeente Vlissingen. Ten tweede het onderzoek AEF dat zich richtte zich op de risico’s van de 13 Zeeuwse gemeenten. Het derde onderzoek van HHM was bedoeld om een inschatting te maken van de aard en omvang van de noodzakelijke (en gewenste) spreiding van zorgaanbod in Zeeland in het kader van de regiovisie. Dit laatste onderzoek was ook gewenst om een inschatting te kunnen maken van de benodigde investeringen in de fysieke infrastructuur. De drie rapporten vormen het kader voor de gesprekken die zijn gevoerd tussen Vlissingen als centrumgemeente en de overige Zeeuwse gemeenten ten aanzien van de inzet van de historische reserve Centrumtaken. 1) Onderzoek Adlasz Adviesbureau Adlasz heeft een risicotaxatie onderzoek uitgevoerd vanuit centrumgemeenteperspectief, Vlissingen dus. Dit onderzoek brengt de (financiële) risico’s van verschillende scenario’s in kaart. Het meest waarschijnlijke scenario is dat er vooralsnog geen doordecentralisatie van beschermd wonen plaatsvindt, maar gemeenten in

36

Zeeland wel werken met de partnerschapsafspraken vanaf 2024. Het financiële risico voor gemeente Vlissingen in dit scenario wordt geschat op € 2.356.200. Daarnaast moeten er in Zeeland afspraken worden gemaakt over de best passende governance voor de inkoop van jeugdhulp, BW, MO en VO. In het geval hierover Zeeuws breed overeenstemming wordt bereikt loopt het financiële risico voor gemeente Vlissingen op tot een bedrag van € 8.057.700. Dit komt doordat Vlissingen als aanbestedende centrumgemeente juridisch verantwoordelijk blijft voor de lopende contracten met de zorgaanbieders BW en er het risico bestaat dat een nieuw op te richten gemeenschappelijke regeling deze verplichtingen niet wil overnemen. Daarnaast is er een (bestaand) tekort bij de MO en VO dat wordt gedekt uit het positieve resultaat BW-middelen. Het risico bestaat dat deze tekorten op enig moment niet meegaan in de Zeeuwse samenwerking. 2) Onderzoek AEF AEF heeft zich in haar onderzoek geconcentreerd op de risico’s van de 13 Zeeuwse gemeenten en de benodigde investeringen in de regio voor het bouwen aan een toekomstbestendige zorginfrastructuur. Ten aanzien van de risicodekking geldt dat omdat het in het geval van de historische reserve Centrumtaken om een eenmalige uitname gaat, de structurele risico’s niet zijn meegenomen.

Die maken deel uit van de reguliere exploitatie en in die zin van de verbeteropgave die in het regiobudget ligt besloten. Ten aanzien van de incidentele risico’s is onderzocht welke risico’s voortvloeien uit de voorgenomen financiële doordecentralisatie van BW, het woonplaatsbeginsel en het partnerschap. AEF benoemt onder andere het financiële risico voor de dertien regiogemeenten als meer cliënten instromen in BW dan voorzien, als minder cliënten uitstromen dan voorzien, als meer cliënten dan voorzien BW-voorzieningen buiten de regio afnemen en als landelijk wordt besloten tot een herijking van het objectieve verdeelmodel. De incidentele risico’s lopen volgens AEF op tot ruim € 7 miljoen. Echter een belangrijk deel daarvan, namelijk € 5 miljoen, ligt in een mogelijke herziening van het verdeelmodel. Voor de investering voor het bouwen aan een toekomstbestendige zorginfrastructuur in lijn met de ambities in de Regiovisie Beschermd wonen en Maatschappelijke opvang Zeeland 2022-2025, namelijk de transformatie van beschermd wonen naar beschermd thuis, is volgens AEF circa € 8 miljoen nodig. AEF benoemt daarbij een aantal beheersmaatregelen ten aanzien van de risico’s hierbij voor de Zeeuwse gemeenten. Deze maatregelen dragen bij aan de ambities in de regiovisie. Echter aangezien de doordecentralisatie is uitgesteld, zal dat risico zich in 2024 niet voordoen.

Dat betekent dat bovenstaande is herzien en voor risicoafdekking en investering nu grofweg respectievelijk € 2 miljoen en € 13 miljoen nodig is. Daarnaast is circa € 1 miljoen nodig voor monitoring en innovatie. In totaal is € 16,07 miljoen nodig voor de regio. 3) Onderzoek HHM Het bureau HHM heeft in haar onderzoek geprobeerd om de vraag te beantwoorden hoe het zorglandschap in Zeeland er in de toekomst kwantitatief uit gaat zien en welke vervolgstappen in Zeeland moeten worden gezet om te komen tot het gewenste zorglandschap voor BW, MO en VO. HHM komt tot de volgende conclusies ten aanzien van de opgave:  De vraag naar beschermd wonen op basis van een Wmo-beschikking neemt tussen 2021 en 2030 toe met 210 plekken, waarvan 40 begeleiding thuis.  De vraag naar maatschappelijke opvang neemt tussen 2021 en 2030 toe met 130 plekken, waarvan 65 voor ambulante ondersteuning.  De vraag naar vrouwenopvang neemt tussen 2021 en 2030 toe met 75 plekken voor casemanagement en ambulante begeleiding.  Er is sprake van een onevenredige spreiding van voorzieningen over Zeeland. Vlissingen maakt bij deze conclusies twee kanttekeningen. Ten eerste zijn de cijfers waarop HHM haar conclusies baseert onvoldoende betrouwbaar. Het is niet steeds duidelijk waar ze vandaan komen en of ze geïnterpreteerd mogen worden zoals dat in het rapport gebeurt.

Ten tweede geeft HHM wel een overzicht van benodigde plaatsen en de spreiding, maar zegt niets over de noodzakelijke investering ter plekke. Bijvoorbeeld is een locatie intra of

37

extramuraal? Is er sprake van ambulante of vaste zorg? Dit soort afwegingen is bepalend voor de investeringslast ter plekke. Het rapport is dan ook niet van belang bij de bepaling van benodigde bedragen voor risico’s en investeringen. Conclusie De inspecteurs zijn van mening dat de onderbouwing van het geclaimde bedrag van € 16,07 miljoen voor risico’s en investeringen voor de regio niet bijzonder hard is. Echter het is wel duidelijk dat er financiële armslag voor de Zeeuwse gemeenten nodig is. Enerzijds voor het dekken van incidentele financiële risico’s voor de dertien regiogemeenten. En anderzijds voor de ambities in de Regiovisie Beschermd wonen en Maatschappelijke opvang Zeeland 2022-2025 voor de transformatie van beschermd wonen naar beschermd thuis en innovatie. Daarom gaan de inspecteurs akkoord met een eenmalige uitname uit reserve Centrumtaken van € 16,07 miljoen ten gunste van een nieuwe bestemmingsreserve Regiobudget centrumtaken. Voorwaarde daarbij is wel dat de discussie over de inzet van de reserve Centrumtaken in Zeeland stopt en de overige 12 Zeeuwse gemeenten geen aansprak meer maken op het restant van de reserve Centrumtaken.

Vlissingen heeft daarbij aangegeven dat alle Zeeuwse gemeenten zich in het eerste kwartaal van 2024 akkoord hebben verklaard met het voorstel om € 16,07 miljoen uit de historische reserve vrij te maken en te storten in het vanuit de partnerschapsafspraken nieuwgevormde regiobudget. Tevens hebben alle Zeeuwse gemeenten een ondertekende verklaring gestuurd naar Vlissingen waarin zij aangeven dat zij geen aanspraak meer zullen maken op het restant van de reserve Centrumtaken. Ook zijn de inspecteurs akkoord met het reserveren in een nieuwe bestemmingsreserve Doordecentralisatie beschermd wonen Vlissingen van € 8,058 miljoen voor risico’s voor Vlissingen zelf ten laste van de reserve Centrumtaken.

3.4.2

Overige bestemmingsreserves In deze paragraaf wordt ingegaan op die bestemmingsreserves die op basis van Jaarrekening 2023 nog ‘gevuld’ zijn en/of in 2024 zijn ‘gevuld’. Beoordeeld wordt of het aanhouden ervan, evenals de hoogte, strikt nodig is. Een en ander dient door de gemeente te worden aangetoond en gebaseerd te zijn op een aantoonbare verplichting, realistische bestedingsplannen dan wel risicoraming. Reserve Sociaal domein Zoals aangegeven in paragraaf 3.4.1 is het restant van de reserve Centrumtaken gestort in de reserve Sociaal domein door Vlissingen. De storting betrof € 19,198 miljoen. Inmiddels is hieruit € 25.000 onttrokken voor een intergemeentelijk onderzoek naar de uitgaven op zorg per inwoner en resteert nog € 19,173 miljoen. Zoals aangegeven in hoofdstuk 6 is geconstateerd dat voor de uitvoering en realisatie van de beschreven maatregelen en bijbehorende bezuinigingen op het vlak van het sociaal domein er uitvoeringskosten en investeringen nodig zijn. Deze uitvoeringskosten en investeringen zijn in de begroting van Vlissingen verwerkt via een zogenaamd investeringsfonds en daarnaast bij de verwerking van de Hervormingsagenda Jeugd. Vlissingen wil deze investeringen dekken via de gerealiseerde bezuinigingen (opbrengsten). Aangezien dit voor een deel onzekere opbrengsten zijn, zijn de inspecteurs hier geen voorstander van.

Er is immers sprake van een ondernemersrisico en dat kan het financieel beeld van de gemeente Vlissingen - op grond waarvan de fondsbeheerders moet besluiten of de gemeente weer op eigen benen kan staan, dus de artikel 12-status kan verlaten – negatief beïnvloeden. De dekking van de benodigde investeringen dient dan ook plaats te vinden via de reserve Sociaal domein naar het oordeel van de inspecteurs. In totaal betreft het de bedragen € 0,8 miljoen (2024), € 3,7 miljoen (2025), € 2,2 miljoen (2026), € 1,8 miljoen (2027) en € 1,2 miljoen (2028). Naast bovengenoemde investeringen op het vlak van het investeringsfonds en de Hervormingsagenda Jeugd, geeft Vlissingen aan dat er ook nog een investering nodig is voor het terugdringen van de zorgvraag Wmo, door het versterken van de

38

maatschappelijke context waarbinnen die zorgvraag ontstaat. Dat betekent volgens Vlissingen investeren in terugdringen van armoede, versterken van sociale inclusie en sociale cohesie, oftewel bestaanszekerheid en maatschappelijke en arbeidsmatige participatie. Naast de benodigde investeringen in het sociaal domein geeft Vlissingen aan dat er ook de nodige risico’s zijn dat de nog niet gerealiseerde bezuinigingen (zie tabel 6.2) niet geheel gerealiseerd kunnen worden. Vlissingen noemt hierbij specifiek dat de realisatie van de bezuiniging mogelijk geheel of gedeeltelijk weggestreept moeten worden tegen additionele kostenstijgingen en daarnaast dat Vlissingen te maken heeft met een aantal opgaven die voor realisatie sterk of zelfs volledig afhankelijk zijn van nog te implementeren Rijksbeleid, zoals de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiering van de zorginfrastructuur. Ook ziet Vlissingen risico’s op het vlak van de BUIG en exogene factoren. Ook de inspecteurs zijn van oordeel dat er op het vlak van het sociaal domein een aantal ontwikkelingen, aandachtspunten en risico’s zijn die van invloed kunnen zijn op de ontwikkeling van het begrotingssaldo van Vlissingen, ook na afronding van het artikel 12traject. Op de belangrijkste wordt in de paragrafen 6.4.1 t/m 6.4.7 ingegaan.