RIB Concept besluit aanvullende uitkering 2023-2024 Artikel 12 Toelichting besluit Vlissingen 2023-2024+tbv ambtelijke afstemming met Vlissingen

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Bestuur, Financiën en Regio’s Afdeling Regelgeving, Toezicht en Monitoring x september 2025 Toelichting op het besluit tot een aanvullende uitkering en beëindiging artikel-12 status op grond van artikel 12 Financiële-verhoudingswet voor de gemeente Vlissingen over de begrotingsjaren 2023 en 2024.

Inleiding Het artikel 12-besluit vloeit voort uit de hierna opgenomen conclusie van de fondsbeheerders. Deze conclusie is het resultaat van afwegingen, die mede gebaseerd zijn op het inspectierapport van de inspecteurs en de reacties van de gemeente Vlissingen en de provincie Zeeland. Een samenvatting van het inspectierapport en de reacties van de gemeente Vlissingen en de provincie Zeeland is opgenomen in bijlage 1 van deze toelichting. Bijlage 2 bevat de resultaten van het nader onderzoek naar de totstandkoming van de ontvlechting van Evides, de financieringsconstructie, en het verloop van de verschillende dividendstromen.

Conclusie van de fondsbeheerders In de reacties van Vlissingen en de provincie Zeeland zijn over een aantal onderwerpen opvattingen ingebracht die afwijken van die van de inspecteurs. Daarnaast zijn er opvattingen ingebracht die bij de afweging in de besluitvorming over deze beschikking nadere aandacht vragen. Ter voorbereiding op dit besluit en de toelichting is op 7 mei 2025 in Vlissingen op ambtelijk niveau gesproken met alle indieners van een reactie, met als doel om de ingebrachte opvattingen in een gesprek nader toegelicht te krijgen. De gemeente Vlissingen heeft ook op bestuurlijk niveau met de ambtelijke vertegenwoordigers van BZK gesproken op 4 juli 2025. Hieronder wordt eerst ingegaan op vijf punten die zijn genoemd in de reactie van Vlissingen en de adviezen van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland naar aanleiding van het Inspectierapport 2023-2024. Het zesde punt betreft een reactie op het voorstel van de inspecteurs. Het betreft: 1. 2.

3. 4. 5. 6.

Onttrekking reserve Wind in de zeilen Kwetsbaarheid begroting 2.1 Externe factoren binnen het sociaal domein 2.2 Gevolgen exit artikel 12 2.3 Achterblijven herverdeling gemeentefonds 2.4 Conclusie Inzet voorziening groot onderhoud accommodaties Onttrekking reserve Opvang vluchtelingen Weerstandsvermogen bij beëindiging artikel 12-status Uitbreiding toelatingskaartje artikel 12

1. Onttrekking reserve Wind in de zeilen De inspecteurs adviseren om € 5 miljoen van de reserve Wind in de zeilen in te zetten voor de sanering van de algemene reserve. De inspecteurs komen tot dit advies gezien de niet verwachte en substantiële omvang van het dividend dat voortvloeit uit de ontvlechting van drinkwaterbedrijf Evides en energiemaatschappij PZEM/ZEH. De inspecteurs verwijzen daarbij naar het verwachte dividend van Evides à € 0,5 miljoen in het adviesrapport behorende bij het bestuursakkoord Wind in de zeilen en zetten dit af tegen de geraamde dividenden vanuit PZEM/ZEH à € 18,5 miljoen in 2024, die worden toegevoegd aan de reserve Wind in de zeilen.

1

Volgens de inspecteurs is het deel boven het bedrag wat in het bestuursakkoord is benoemd niet volledig nodig voor Wind in de zeilen en kan dit (gedeeltelijk) gebruikt worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve. De inspecteurs achten de inzet van € 5 miljoen redelijk. In de brieven in reactie op het inspectierapport verzetten de gemeente Vlissingen en de provincie Zeeland zich tegen dit advies. Daarbij wordt verwezen naar het bestuursakkoord en het adviesrapport Wind in de zeilen, waarin staat dat de extra financiële componenten die voortkomen uit het compensatiepakket niet in het artikel 12-proces betrokken mogen worden1. Op basis van nader onderzoek naar de totstandkoming van de ontvlechting van Evides, de financieringsconstructie, en het verloop van de verschillende dividendstromen (zie bijlage 2), concluderen de fondsbeheerders dat de dividenden van Evides en PZEM/ZEH los van elkaar moeten worden gezien in het kader van Wind in de zeilen. Het bestuursakkoord, het adviesrapport en het fiche 1K uit de bijlage van inzake Wind in de zeilen richt zich uitsluitend op het per direct beschikbaar maken van het dividend van Evides voor de Zeeuwse gemeenten en de provincie. Er wordt op geen enkele wijze gerefereerd aan het mogelijke (super)dividend vanuit PZEM/ZEH.

Integendeel, de ontvlechting van Evides uit PZEM/ZEH was ten tijde van de samenstelling van het compensatiepakket juist nodig om het Evides dividend niet te laten verdampen in de tot dan toe tegenvallende resultaten van PZEM/ZEH. In fiche 1K staat ‘De dividenden van Evides vloeien nu in PZEM, en komen onder de huidige omstandigheden pas na de sluiting van de kerncentrale in 2033 beschikbaar voor de aandeelhouders’. Door Evides in 2021 te ontvlechten, zijn de aandeelhouders in staat gesteld zoals het fiche 1K beoogt om via deze dividenden hun financiële positie te versterken. Het (super)dividend PZEM/ZEH is vooral afkomstig uit de liquiditeitsbuffer, die wordt aangehouden wegens het risico op vervroegde sluiting van de kerncentrale en die vrijvalt naarmate de sluiting in 2033 dichterbij komt. Deze liquiditeitsbuffer bestaat verder uit eerder opgebouwde liquide middelen en verkoopopbrengsten van diverse andere bedrijfsonderdelen waaronder voor een (beperkt) deel de verkoopopbrengst Evides. Daarnaast hebben de gunstige energieprijzen sinds 2022 en de beleggingsresultaten bijgedragen aan de positieve bedrijfsresultaten. De Zeeuwse decentrale overheden hebben met het PZEM/ZEH-dividend in de jaren 2022 tot en met 2024 de lening voor de aankoop van Evides volledig kunnen aflossen.

De rest van het PZEM/ZEH dividend zou Vlissingen ook zonder het compensatiepakket Wind in de zeilen hebben ontvangen. Het is daarom verwarrend en onterecht dat de (super)dividenden PZEM/ZEH in zijn geheel in verband zijn gebracht met het compensatiepakket Wind in de zeilen en in de reserve Wind in de zeilen zijn gestort. De relatie die mede hierdoor onterecht met het compensatiepakket Wind in de zeilen is gelegd, in het licht van het bestuursakkoord waarin staat dat deze extra financiële componenten niet in het artikel 12-proces betrokken mogen worden, heeft er in geresulteerd dat de inspecteurs terughoudend hebben geoordeeld over de inzetbaarheid van het geraamde (super)dividend PZEM/ZEH 2024 van € 18,5 miljoen en daarmee over dit deel van de reserve Wind in de zeilen. Hadden de inspecteurs het (super)dividend PZEM/ZEH niet in het licht van het bestuursakkoord Wind in de zeilen beoordeeld, dan hadden ze dit dividend naar verwachting op grond van de artikel 12-handleiding aan de hand van de veel zwaardere O&O-toets beoordeeld. Dit zou hebben geresulteerd in een omvangrijkere inzet voor de saneringsopgave (algemene reserve en/of sluitende begroting) resulterend in een lagere artikel 12-uitkering en daarmee een lager beslag op de collectiviteit van de gemeenten.

De fondsbeheerders nemen met deze kennis het advies van de inspecteurs over om € 5 miljoen van het dividend PZEM/ZEH over 2024, welke voor een geraamd bedrag van € 18,5 miljoen aan de reserve Wind in de zeilen is toegevoegd, in te zetten voor de sanering van de algemene reserve. De fondsbeheerders wegen hierbij mee dat er (nog) geen voorgenomen bestedingen zijn ten aanzien van het in de reserve Wind in de zeilen gestorte dividend PZEM/ZEH 2024 en dat de

1 Rapport Wind in de zeilen - Een nieuwe start, Advies compensatiepakket Vlissingen en Zeeland 26-

6-2020 (pagina 10 en 27)

2

gemeente ook vanaf 2025 zelf heeft besloten € 2,88 miljoen van het (super)dividend PZEM/ZEH in te zetten voor het begrotingssaldo (zie pagina 43, punt 2 van het inspectierapport alsmede onderdeel 1 van de reactie van de gemeente Vlissingen). Tot slot benadrukken de fondsbeheerders dat het voorgaande betekent dat een aanmerkelijk deel van het geraamde (super)dividend PZEM/ZEH van € 18,5 miljoen over 2024, dat in de reserve Wind in de zeilen is gestort, alsmede aanzienlijke delen van het geraamde (super)dividend PZEM/ZEH van € 11,5 miljoen over de jaren 2025 en 2026 en van € 5,8 miljoen over de jaren 2027 tot en met 2033 vrij besteedbaar zijn, omdat de inspecteurs deze in hun afrondende rapport om voornoemde redenen niet hebben betrokken en Vlissingen hier voor he grootste deel (met uitzondering van de voornoemde € 2,88 miljoen voor het begrotingssaldo met ingang van 2025) nog geen bestemming aan heeft gegeven. Hierdoor heeft de gemeente Vlissingen meer vrij beschikbare middelen voorhanden dan een gemeente normaal gesproken bij de afsluiting van een artikel 12-traject ter beschikking heeft. Met deze middelen wordt de gemeente in staat gesteld bijvoorbeeld eigen beleid te voeren of (financiële) knelpunten op te lossen. 2.

Kwetsbaarheid begroting Het advies van de inspecteurs om de artikel 12-status van Vlissingen per 31-12-2024 te beëindigen is volgens Vlissingen te optimistisch vanwege de kwetsbaarheid van de begroting. Vlissingen vindt dat een aanvullende (meerjarige) bijdrage daarom noodzakelijk is om een duurzame uitstroom uit artikel 12 veilig te stellen. Vlissingen brengt de kwetsbaarheid van de begroting in beeld aan de hand van de onderdelen 2.1 tot en met 2.3 om in onderdeel 2.4 tot een conclusie te komen. Hieraan voorafgaand vinden de fondsbeheerders het wenselijk om een globaal beeld te schetsen van het artikel 12-proces in Vlissingen van de afgelopen 10 jaar en de gezondmaking van de financiële positie die dat te weeg heeft gebracht. Saldo van baten en lasten (exploitatie) Waar de begroting in 2015 voldeed aan de artikel 12-norm van het aanmerkelijk tekort en op dit onderdeel daarmee voldeed aan het artikel 12-toelatingskaartje, is na 10 jaar met ingang van 2025 sprake van een sluitende begroting (tabel 9.3 Inspectierapport 2023-2024), zoals de gemeente ook zelf in haar reactie bevestigt. Hiervoor is in de afgelopen jaren door de gemeente in samenspraak met de inspecteurs en de toezichthouder hard gewerkt aan het toewerken naar deze sluitende begroting aan de hand van het voortschrijdende artikel 12-proces.

In de tussenliggende jaren was er geen sprake van een sluitende begroting en zijn de geraamde relevante begrotingssaldi in de jaren 2015 t/m 2022 afgedekt door een totaal aan hiervoor verstrekte aanvullende uitkeringen van € 34,2 miljoen. In de sluitende begroting die er thans ligt is rekening gehouden met nog te realiseren ombuigingen op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen in de jaarschijven 2025 t/m 2028 die oplopen tot € 8,7 miljoen. Dat er bij de afronding van een artikel 12-proces nog te realiseren ombuigingen resteren, is een gebruikelijke gang van zaken. Uniek voor het proces in Vlissingen is dat de inspecteurs in hun rapport voor de jaren 2025 en verder voor wat betreft de nog te realiseren bezuinigingen op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen alternatieven hebben benoemd voor als de geraamde ombuigingen niet gerealiseerd kunnen worden. Daarmee is het nu aan de gemeente Vlissingen om conform het artikel 12-beleid in de handleiding artikel 12 Financiële-verhoudingswet 2017 (zie pagina 5) verantwoordelijkheid te nemen voor haar financiële positie, de geraamde ombuigingen daadwerkelijk te realiseren en als het begrotingsevenwicht verstoord dreigt te raken zelf maatregelen te nemen. Ook de provincie wijst in haar reactie op het laatste bijzondere voorschrift op deze eigen verantwoordelijkheid bij beëindiging van de artikel 12status.

Algemene reserve en bestemmingsreserves Verder is in de afgelopen jaren de negatieve algemene reserve gesaneerd van per saldo € 145 miljoen negatief in 2018 (tabel 3.2 Inspectierapport 2023-2024) naar € 3,8 miljoen positief ultimo 2024 (tabel 8.4 Inspectierapport 2023-2024). De inspanningen van de gemeente hebben daaraan bijgedragen, zoals de gerealiseerde ombuigingen resulterend in de jaarlijkse passende bijdrage Vlissingen met ingang van 2020 van € 1,7 miljoen (plus indexering in de jaren tot en met 2024, zie tabel 8.1; met ingang van 2025 is er geen sprake meer van een passende bijdrage Vlissingen voor

3

de sanering van de algemene reserve). Maar ook de positieve rekeningresultaten sinds 2015 waren belangrijk. De winstnemingen op de grondexploitaties sinds 2018 voor per saldo circa € 46 miljoen (pagina 140 t/m 144 Inspectierapport 2023-2024) en de afwaardering van de verlies- en risicovoorzieningen voor de grondexploitaties voor € 31,6 miljoen (tabel 8.3 Inspectierapport 20232024) in dezelfde periode hebben daar een belangrijke bijdrage aan geleverd. Net als het totaal aan aanvullende uitkeringen over de jaren 2018 t/m 2024 voor een bedrag van € 60,6 miljoen (tabel 8.1 i.c.m. tabel 8. Inspectierapport 2023-2024; inclusief het nog toe te kennen bedrag van € 6,4 miljoen over 2024). De vorming van de verlies- en risicovoorzieningen grondexploitaties was de oorzaak van het ontstaan van de negatieve stand van de algemene reserve. Deze voorzieningen bedroegen ultimo 2018 € 177 miljoen. Met de vorming van deze omvangrijke voorzieningen zijn de fondsbeheerders op voorstel van de inspecteurs akkoord gegaan. Door te opteren voor zowel een laag risicoprofiel als een doorrekening op het een scenario ‘midden’ is Vlissingen binnen artikel 12 in staat gesteld zich sociaal en ruimtelijk duurzaam te ontwikkelen.

Tevens is hierbij rekening gehouden met een geadviseerde extra grondprijsverlaging in het Scheldekwartier en zijn beide voorzieningen gewaardeerd tegen eindwaarde waardoor in de gemeentelijke exploitatie jaarlijks geen rekening hoeft te worden gehouden met de rente-effecten (zie paragraaf 8.2 Inspectierapport 2023-2024 onder het kopje Externe toets 2015). Behalve de winstnemingen in de afgelopen jaren zal zich dit naar verwachting in de toekomst gaan vertalen in een verbetering van de sociale structuur in de gemeente Vlissingen. Ultimo 2024 is voor deze verlies- en risicovoorzieningen nog een bedrag geraamd van € 145,3 miljoen (tabel 8.3 Inspectierapport 2023-2024). De positieve jaarrekeningresultaten maakten het in de afgelopen jaren mogelijk om ook de bestemmingsreserves weer naar een verantwoord niveau te laten groeien. Van € 6,1 miljoen in 2018 naar € 104,4 miljoen in 2024 (Inspectierapport 2023-2024: tabel 3.4 Verloop bestemmingsreserves na aftrek reserves uit tabel 3.8 Inzet reserves en voorzieningen voor sanering algemene reserve). Waar Vlissingen zich met haar financiële kengetallen in 2015 in de onderste regionen bevond, beschikt Vlissingen nu over financiële kengetallen die aanzienlijk zijn verbeterd en rond landelijke gemiddelden liggen (zie databank Findo van BZK op www.findo.nl).

Deze bestemmingsreserves dragen bij aan de buffers en weerstandscapaciteit om op eigen benen te staan en aan het toegroeien naar een voorzieningenniveau gelijkwaardig met vergelijkbare gemeenten. Binnen de gemeentelijke bestemmingsreserves hebben de inspecteurs bij de beoordeling aanzienlijke reserves in stand gelaten om mogelijke risico’s binnen het sociaal domein het hoofd te kunnen bieden (paragraaf 3.4 t/m 3.4.2 Inspectierapport 2023-2024). Zo is € 9,7 miljoen uit de nieuw gevormde reserve sociaal domein gereserveerd voor investeringen in het sociaal domein om de noodzakelijk ombuigingen te kunnen realiseren en resteert er € 9,7 miljoen in deze reserve om risico’s binnen het sociaal domein op te vangen. Ook voor de centrumtaken van Vlissingen in het sociaal domein heeft de gemeente de reserve Regiobudget centrumtaken gevormd voor een bedrag van € 28,9 miljoen. Want net als de gemeente zijn ook de inspecteurs van mening dat de grootste risico’s zich op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen bevinden. De onvoldoende voortgang van de ombuigingen op deze twee beleidsterreinen in de afgelopen jaren illustreren dat en worden ook door de inspecteurs in de paragrafen 6.4 tot en met 6.4.7 van het Inspectierapport 2023-2024beschreven.

Komende jaren Binnen het artikel 12-proces is in de afgelopen jaren inzichtelijk gemaakt aan de hand van vergelijkingen van de nettolasten van Vlissingen voor alle gemeentefondsclusters met de ijkpunten van het gemeentefonds en met nettolasten van andere groepen van gemeenten waar de nettolasten van Vlissingen hoger zijn. Daaruit blijkt dat Vlissingen thans nog vooral afwijkt door meer nettolasten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen (zie hoofdstuk 5 en 6 Inspectierapport 2023-2024). Daarom richten de in het Inspectierapport 2023-2024 voorgestelde ombuigingsinspanningen van de inspecteurs zich vooral op die beleidsterreinen. De huidige inspanningen op de andere gemeentefondsclusters zijn in deze eindfase van het artikel 12-proces beperkt of nihil. Verder zijn risico’s benoemd en waar nodig risicoreserves gevormd voor het sociaal domein of de regiocomponent er van. Het is nu aan de gemeente Vlissingen om daadwerkelijk invulling te geven aan de geraamde ombuigingen voor de komende jaren.

4

Ervaring leert dat er sinds de in 1997 ingevoerde en in de afgelopen jaren verfijnde en recent geactualiseerde globale en kostengeoriënteerde verdeling van het gemeentefonds nauwelijks meer artikel 12-gemeenten zijn. Bovendien is er onder het beperkte aantal artikel 12-gemeenten dat er tot en met 2016 was geen recidive is opgetreden, Dit komt omdat het artikel 12-proces problemen benoemt en in samenspraak met inspecteurs, de artikel 12-gemeente en toezichthouder er oplossingen voor aanreikt. Dat het artikel 12-proces daar ook bij Vlissingen in is geslaagd tonen de uitkomsten van de jaarrekeningen sinds 2015 aan. Die hebben er aan bijgedragen dat er nu sprake is van de hiervoor beschreven (meer dan) sluitende begroting 2024 en sluitende meerjarenramingen 2025 tot en met 2028. Daarnaast hebben de doorgevoerde maatregelen en aanvullende uitkeringen geresulteerd in de sanering van de algemene reserve en een aanzienlijke groei van de bestemmingsreserves. De positieve jaarrekeningresultaten waren de aanleiding om een vergelijking te maken tussen de begroting en jaarrekening in de jaren 2017-2022. Daaruit blijkt dat Vlissingen macro steeds een tekort begroot terwijl er in de rekening een overschot wordt gerealiseerd (paragraaf 5.4 Inspectierapport 2023-2024).

Tabel 5.13 van het Inspectierapport 2023-2024 becijfert dit verschil in de onderzochte periode gemiddeld op € 28,2 miljoen per jaar. In het kader van het plan van aanpak exit artikel 12 heeft Vlissingen een onderzoek onder de naam Begrotingsanalyse opgestart waarbij de jaarlijkse ramingen (de exploitatie) wordt beoordeeld op financiële ruimte (stofkam). In de eerste fase heeft dat geresulteerd in een bedrag van € 1,4 miljoen in 2025 oplopend naar € 2,6 miljoen in 2028. De uitkomsten uit de 2e fase van dit onderzoek konden niet meer worden meegenomen in het inspectierapport maar vooruitlopend op de definitieve resultaten is een bedrag van € 0,3 miljoen in 2025 oplopend tot € 0,6 miljoen in 2028 opgenomen als mogelijke ombuiging (paragraaf 7.6 Inspectierapport 2023-2024). Als de gemeente deze lijn doortrekt en de in de komende jaren geraamde ombuigingen in het sociaal domein realiseert dan ontstaat er ruimte om eigen beleid te gaan voeren zoals een verlaging van de OZB of andere wensen die bij een meerderheid van de gemeenteraad leven. Dit gegeven is gebaseerd op ervaringen bij voormalige artikel 12-gemeenten die los komen van het strakke artikel 12-kader, de beleidswensen van de raad weten in te passen en hun begroting reëel en structureel sluitend weten te houden.

Ook het hiervoor beschreven verschijnsel dat de realisatie van de baten en de lasten binnen een artikel 12-proces normaal gesproken positiever uitpakt dan de raming er van draagt hieraan bij. Bovendien zijn in het artikel 12-proces alle risico’s in beeld gebracht en van maatregelen voorzien waardoor verrassingen vaker positief dan negatief uitpakken. De voortzetting van de geleidelijke vrijval bij het realiseren van de grondexploitaties van de omvangrijke verlies- en risicovoorzieningen voor de grondexploitaties in combinatie met een voortzetting van de winstneming van de afgelopen jaren kunnen daar bij de huidige woningmarkt naar verwachting als voorbeeld dienen. Met de potentiële positieve resultaten van de grondexploitaties in de toekomst is in dit inspectierapport overigens geen rekening gehouden. Deze zullen dus bij realisatie geheel ten goede komen van Vlissingen bijvoorbeeld om de weerstandscapaciteit te vergroten of om het voorzieningenniveau te verbeteren. Tot slot ontvangt de gemeente tot en met 2033 nog zo’n € 38 miljoen aan dividend PZEM/ZEH die niet is ingezet voor het begrotingssaldo en daarmee vrij besteedbaar is.

2.1 Externe factoren binnen het sociaal domein Als de reactie van de gemeente goed wordt begrepen stelt Vlissingen dat ze onvoldoende invloed kan uitoefenen op de structurele lastenstijgingen en dat er sprake is van een te laag niveau van structurele rijksvergoedingen resulterend in een negatieve scheefgroei tussen inkomsten en uitgaven. Ook de provincie Zeeland wijst hier in haar advies op. De gemeente ziet deze opvatting bevestigd in de bevindingen van de Jeugdautoriteit en het advies van de commissie Van Ark. In het Inspectierapport 2021-2022 hebben de inspecteurs onderzoek gedaan naar exogene factoren specifiek op het terrein van het sociaal domein en werk & inkomen. Vlissingen is van oordeel dat deze exogene factoren er mogelijk voor kunnen zorgen dat de gemeente minder of zelfs geen grip heeft op de lasten van onderdelen van het sociaal domein en werk & inkomen. Deze factoren zijn samenwerkingsverbanden, wet- en regelgeving en structuurkenmerken. In lijn met de constatering van de inspecteurs in paragraaf 6.4.6 van het Inspectierapport 2023-2024 zijn de fondsbeheerders van oordeel dat bij samenwerkingsverbanden op termijn wel invloed uitgeoefend

5

kan worden, wet- en regelgeving geldt voor alle gemeenten en structuurkenmerken objectief zijn met de kanttekening dat er geen rekening kan worden gehouden met alle specifieke structuurkenmerken van elke gemeente. Van gemeenten wordt verwacht dat ze zelf de benodigde maatregelen nemen om eventuele extra lasten als gevolg van structuurkenmerken waar de verdeelmodellen niet of onvoldoende rekening mee houden op te vangen. Dat geldt ook voor een artikel 12-gemeente. In dezelfde zin als bij de voorafgaande punten stelt de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (commissie Van Ark) dat de beoogde positieve financiële effecten van de maatregelen uit de Hervormingsagenda zich de komende jaren niet of nauwelijks zullen manifesteren, maar de commissie constateert ook dat de financiële tekorten in de jeugdzorg een gedeelde verantwoordelijkheid zijn van Rijk en gemeenten en hanteert dit als uitgangspunt voor de bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2025 – 2028. Verder roept de commissie in haar advies gemeenten op om het aanvullende budget dat beschikbaar komt, te benutten ter versterking van de sociale basis. Het pleidooi voor de vorming van deskundige en gezaghebbende lokale teams maakt duidelijk dat gemeenten hierin zelf ook een sleutelrol hebben2.

Deze punten onderstrepen de noodzaak voor gemeenten om zelf actief bij te blijven dragen aan structurele verbeteringen. Vlissingen heeft zich de afgelopen tijd ingezet voor het sociaal domein en zal in de toekomst ook moeten blijven investeren, net zoals andere gemeenten, om te komen tot een goede balans in het sociaal domein, met name in de jeugdzorg. Voor zover er zorgen zijn bij Vlissingen of de geraamde ombuigingen in het inspectierapport voldoende in lijn zijn met de adviezen van de commissie van Ark is het nu aan de gemeente om deze daarop desgewenst aan te passen. Inmiddels zijn in vervolg op de commissie Van Ark en het Overhedenoverleg van april jl. in de meien septembercirculaire gemeentefonds 2025 extra middelen bekend gemaakt voor de jeugdzorg. Het betreft de verzachting ingroeipad Hervormingsagenda Jeugd € 498 miljoen in 2026 en € 427 miljoen in 2027, tekorten jeugdzorg rekening rijk € 414 structureel en compensatie tekorten jeugdzorg 2023/2024 € 728 miljoen. Tevens worden de op de aanvullende post gereserveerde middelen voor de Hervormingsagenda Jeugd overgeboekt: € 356 miljoen in 2026 tot € 320 in 2030. Voor de demping van de terugval gemeentefonds 2026 is € 424 miljoen structureel beschikbaar (van € 400 miljoen in 2026 tot € 424 in 2030).

2.2 Gevolgen exit artikel 12 Vlissingen geeft aan in de begroting als gevolg de exit artikel 12 aan te lopen tegen de volgende twee concrete tegenvallers die verwerkt zullen moeten worden: a) een lagere bijdrage dan verwacht vanuit de fondsbeheerders Een geraamd rente-effect van € 0,6 miljoen doordat de eerder ingeschatte saneringsbijdrage via artikel 12 € 19,4 miljoen lager uitvalt en nu extern gefinancierd moet worden. Vlissingen baseert dit in de komende jaren tot € 0,6 miljoen oplopende nadeel waarschijnlijk op hetgeen in paragraaf 8.6 van het Inspectierapport 2023-2024 is opgenomen over Rente-effecten sanering. De fondsbeheerders merken op dat de lagere saneringsbijdrage vanzelfsprekend rente-effecten zal hebben, maar ook de vervroegde sanering van de algemene reserve en de groei van de bestemmingsreserves zorgen voor een lagere externe financieringsbehoefte. Deze snellere groei van de reserves dan geraamd alsmede de overige afwijkingen in balansstanden van de verschillende activa en passiva hebben (rente-)effecten tot gevolg die de gemeente in de loop van het jaar inzichtelijk moet maken in de berap via een herziening van de renteomslag. Na de beëindiging van de artikel 12-status is het de verantwoordelijkheid van de gemeente om zowel de voor- als nadelige (rente)effecten van verschillen in de balansstanden inzichtelijk te maken en te verwerken in de begroting.

b) noodzakelijke maatregelen na de exit artikel 12 Vlissingen is van oordeel dat het na een artikel 12-exit maatregelen moet kunnen nemen die noodzakelijk zijn om in zijn totaliteit maximaal te kunnen doen wat vergelijkbare gemeenten gemiddeld ook kunnen met de reguliere algemene uitkering en de eigen inkomsten. Het betreft 2 Zie achtereenvolgens p. 66 en 69 (onder Beoordeling en adviezen commissie) en p. 53 (laatste

alinea) van Groeipijn - advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd | Rapport | Rijksoverheid.nl

6

hier zaken als verlaging van de OZB-tarieven naar een gemiddeld niveau, het ophogen van het huidige minimale onderhoudsniveau en het omhoog brengen van de inkomensnormen voor het minimabeleid. De provincie Zeeland wijst er in vergelijkbare zin op dat het voorzieningenniveau per afzonderlijk onderdeel wellicht nog net op een aanvaardbaar niveau is, maar dat de som van dit alles toch een beeld laat zien dat er nog een inhaalslag gemaakt moet worden. De provincie is van oordeel dat deze inhaalslag de komende jaren extra middelen zal vergen, maar dat deze ruimte er bij Vlissingen in het bijzonder en gemeenten in het algemeen niet is, omdat de financiële positie toch al onder druk staat doordat het rijk onvoldoende middelen ter beschikking stelt voor zowel autonome als medebewindstaken. In het hiervoor beschreven globaal beeld van het tienjarige artikel 12-proces in Vlissingen en de financiële gezondmaking waarin dat heeft geresulteerd is ook geschetst dat niet alleen de ervaring bij andere artikel 12-gemeenten, maar ook de feitelijke ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente Vlissingen laat zien dat hier in de komende jaren ruimte voor het voeren van eigen beleid is en verder gaat ontstaan.

De onder 2.1 beschreven bekendmaking van extra middelen in de mei- en septembercirculaire 2025 voor de jeugdzorg en voor de demping van de terugval gemeentefonds 2026 dragen hier verder aan bij. 2.3 Nadelen door achterblijven herverdeling gemeentefonds Vlissingen hecht er waarde aan om onder de aandacht te brengen dat Vlissingen, na de decentralisatie in het sociaal domein, niet uitkomt met de normbedragen uit het gemeentefonds. Het achterblijven van de herverdeling voor Vlissingen als ‘voordeel-gemeente’ legt extra druk op de toch al kwetsbare begroting. De gemeente geeft aan dat, gezien de grootstedelijke problematiek en de offers die de laatste jaren door de meer kwetsbare inwoners zijn gebracht, het Vlissingen niet verweten mag worden dat de opgelegde taakstellingen nog niet (volledig) zijn gerealiseerd. De fondsbeheerders hebben begrip voor de teleurstelling van Vlissingen vanwege de later dan verwachte aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds zoals beschreven in de Kamerbrief vervolg traject verdeelmodel gemeentefonds3. Een zorgvuldige invoering met goed doordachte en onderbouwde verdeelmaatstaven voor alle gemeenten kost nu eenmaal tijd. Overigens is nog niet aan te geven of Vlissingen een voordeel- of nadeelgemeente wordt aangezien de aanpassingen in de verdeelmaatstaven nog niet bekend zijn.

Vlissingen wordt gekenmerkt door een matige sociale structuur en een sterke centrumfunctie. Voor wat betreft de sociale problematiek die Vlissingen schetst merken de fondsbeheerders op dat deze zich via de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds overigens, gecorrigeerd voor het zijn van een 3D-centrumgemeente, ook nu al vertalen in een hogere gemeentefondsuitkering. Zie in dit verband ook paragraaf 1.2 en bijlage 1.1 en 1.2 van het Inspectierapport 2023-2024. Met de inspecteurs zijn de fondsbeheerders van oordeel dat het hoge nettolastenniveau van Vlissingen zoals geschetst op de clusters Sociale basisvoorzieningen en Participatie (paragraaf 5.3.2 en 5.3.3 Inspectierapport 2023-2024) in relatie tot het gemeentefondsijkpunt dat is gebaseerd op de globale, kostengeoriënteerde kenmerken/maatstaven van de sociale structuur van Vlissingen, nog steeds aandacht vraagt. Ook de vergelijking met andere groepen gemeenten bevestigt dit beeld. De ontwikkeling van het tekort sociaal domein en werk & inkomen, de ombuigingsvoorstellen, de beschrijving van de risico’s en aandachtspunten sociaal domein, de mogelijke alternatieven maatregelen en de beschikbaarheid van bestemmingsreserves voor de investeringen en afdekking van risico’s in het sociaal domein laten zien dat het toegroeien naar een meer sluitend financieel perspectief nodig en mogelijk is.

2.4 Conclusie Op basis van de hiervoor beschreven punten constateert Vlissingen dat er sprake is van een kwetsbare begroting die zorgen baart en waarin een robuust financieel perspectief ontbreekt als gevolg van onvoldoende structurele rijksbijdragen, stijgende uitgaven, hoge OZB-tarieven en de nog te nemen maatregelen na de artikel 12-exit. De gemeente vindt het beeld dat de inspecteurs schetsten in hun inspectierapport dan ook te optimistisch. Vlissingen stelt daarom voor om het deel van de bijdrage zoals in 2019 door de fondsbeheerders is beschikt en waarvan de inspecteurs 3 Kamerbrief over vervolgtraject verdeelmodel gemeentefonds per 1 januari 2026 | Kamerstuk |

Rijksoverheid.nl

7

voorstellen deze niet uit te keren (€ 19,4 miljoen) aanvullend (in tranches) aan Vlissingen beschikbaar te stellen. Het door Vlissingen geschetste beeld van een kwetsbare begroting wordt niet door de fondsbeheerders gedeeld. De fondsbeheerders hebben daar in onderdeel 2.1 van deze toelichting, aan de hand van het Inspectierapport 2023-2024, een positiever beeld naast gezet. De fondsbeheerders constateren dat het artikel 12-proces in Vlissingen de afgelopen 10 jaar heeft gezorgd voor een herstel van de financiële positie: de negatieve algemene reserve is gesaneerd en het begrotingstekort uit 2015 is met ingang van 2024 opgelost. Wel zijn in die begrotingsjaren 2025 tot en met 2028 ombuigingsvoorstellen verwerkt die de gemeente nog dient te realiseren. Om de ombuigingen te realiseren hebben de inspecteurs reserves in stand gehouden zoals bijvoorbeeld de reserve Sociaal domein zodat de gemeente investeringsmiddelen voor een bedrag van € 9.7 miljoen ter beschikking heeft. Ook is er een bedrag van € 9,7 miljoen in deze reserve voorhanden om een vertraging in de realisatie van de ombuigingen op te vangen en zijn in het inspectierapport alternatieve maatregelen opgenomen voor als ombuigingsvoorstellen volledig of gedeeltelijk niet gerealiseerd kunnen worden.

Verder besteden de inspecteurs in de paragrafen 6.4 tot en met 6.4.7 van het Inspectierapport 2023-2024 uitgebreid aandacht aan de risico’s en aandachtspunten waarbij zij constateren dat er vanaf 2019 te weinig voortgang is geboekt bij het realiseren van de ombuigingen. In lijn met het voorstel van de inspecteurs zijn de fondsbeheerders van oordeel dat er geen aanleiding is om tegemoet te komen aan het voorstel van de gemeente Vlissingen om de bijdrage zoals deze in 2019 door de fondsbeheerders is beschikt en waarvan de inspecteurs voorstellen deze niet uit te keren (€ 19,4 miljoen) aanvullend (in tranches) aan Vlissingen beschikbaar te stellen. Het is tijd dat de gemeente na een artikel 12-status van tien jaar, een spectaculair herstel van de reservepositie (€ 148,8 miljoen sanering algemene reserve en € 98,3 miljoen groei bestemmingsreserves: totaal ruim € 247 miljoen in 10 jaar) en een sluitende begroting weer zonder aanvullende uitkering verder gaat. Dit herstel van de reservepositie was mogelijk door de omvangrijke positieve jaarrekeningresultaten, waaraan de winstnemingen op de grondexploitaties en de afwaardering van de verlies- en risicovoorzieningen een belangrijke bijdrage hebben geleverd.

Maar ook de verstrekte en nog te verstrekken aanvullende uitkering (een kleine € 95 miljoen in totaliteit) en de jaarlijkse passende bijdrage Vlissingen hebben hun aandeel geleverd. De verwachting is dat de positieve ontwikkeling van de financiële positie de komende jaren doorzet. De ervaring leert dat er dan binnen de financiële positie van een voormalige artikel 12gemeente bij een begroting die reëel en structureel sluitend blijft, ook ruimte ontstaat om eigen beleid te gaan voeren buiten het strakke artikel 12-kader. De extra middelen zoals bekendgemaakt in de mei- en septembercirculaire 2025 voor de jeugdzorg en voor de demping van de terugval gemeentefonds 2026 dragen hier verder aan bij. Verder is het nu aan de gemeente de noodzakelijke stappen te zetten om de geraamde ombuigingen op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen daadwerkelijk te realiseren. 3 Inzet voorziening groot onderhoud accommodaties De gemeente en de provincie verzetten zich tegen het advies van de inspecteurs om de volledige voorziening groot onderhoud accommodaties per 31-12-2024 vrij te laten vallen en in te zetten voor de sanering van de negatieve algemene reserve. Er is begrip voor de inzet van € 1,5 miljoen van de voorziening die betrekking heeft op accommodaties die afgestoten hadden kunnen worden.

De gemeente en provincie stellen echter dat de resterende € 2,4 miljoen van de voorziening nodig is voor het onderhoud van accommodaties die wel door de inspecteurs zijn geaccepteerd. Voor de accommodaties is een overzicht opgesteld van het benodigd budget voor de periode 20242032 op basis van de Meerjaren Onderhoudsplannen (MJOP’s). Dit budget is door de inspecteurs beoordeeld en gecorrigeerd in het kader van artikel 12 (zie bijlage 7.2 op pagina 231 Inspectierapport 2023-2024). Op hoofdlijnen betreft dit de volgende correcties: • Kostendekkend maken accommodaties begraafplaatsen en parkeergarages door (verhoging) begraafplaatsrechten en parkeertarieven. Hierdoor komen de onderhoudslasten te vervallen. • Nog af te stoten accommodaties op basis van het onderzoek van Newae (2017), waardoor de onderhoudslasten eveneens komen te vervallen.

8

De inspecteurs zetten dit gecorrigeerde budget af tegen het in de begroting beschikbare budget en concluderen dat er jaarlijks meer budget beschikbaar is dan nodig. Binnen het artikel 12-traject is de afgelopen tien jaar met verschillen van inzicht tussen de gemeente en de inspecteurs op een constructieve wijze toegewerkt naar een sluitende meerjarenbegroting. Hiervoor is conform de handleiding via de verschillende onderzoeken een uiterste inspanning van de gemeente gevraagd in de vorm van besparingen die de gemeente heeft doorgevoerd. Op het terrein van de accommodaties heeft dat in 2017 geresulteerd in een onderzoek naar de optimalisatie van het accommodatiebestand door Newae, waaruit 60 accommodaties naar voren zijn gekomen die kunnen worden afgestoten. Tevens is gekeken waar de exploitatie- en onderhoudslasten volledig gedekt kunnen worden via de opbrengsten van een accommodatie die deze genereert. Dit alles heeft er in geresulteerd dat de inspecteurs in afstemming met Vlissingen op basis van tabel 7.2.3 van bijlage 7.2 in het Inspectierapport 2023-2024 hebben vastgesteld dat het beschikbare budget voor de komende 10 jaar het benodigde budget voor onderhoud van de accommodaties overstijgt met een bedrag van € 579.862 gemiddeld per jaar.

Dat betekent dat Vlissingen na korting van de voor de komende 10 jaar geraamde budgetten voor onderhoud jaarlijks voldoende budget in de begroting heeft geraamd om al het noodzakelijke onderhoud aan de accommodaties conform het beheerplan uit te voeren. Daarmee hebben de inspecteurs geoordeeld dat de per ultimo 2024 beschikbare middelen in de voorziening Groot onderhoud accommodaties niet meer nodig zijn en kunnen worden ingezet voor de sanering van de negatieve algemene reserve. De fondsbeheerders begrijpen en onderschrijven deze conclusie. Eventuele verschillen op jaarbasis tussen het beschikbare en benodigde budget kan de gemeente met ingang van 2025 dan natuurlijk weer ‘egaliseren’ via een nieuw te vormen voorziening. 4 Onttrekking reserve Opvang vluchtelingen Het advies van de inspecteurs om voor de sanering van de negatieve algemene reserve € 2,0 miljoen te onttrekken uit de reserve Opvang vluchtelingen, welke per 31 december 2024 een omvang heeft van € 4,7 miljoen, stuit bij Vlissingen en de provincie Zeeland op weerstand. Vlissingen acht de volledige reserve Opvang vluchtelingen noodzakelijk om te kunnen voldoen aan de taakstelling van de huisvestingsopgaven voor ontheemden en statushouders.

Vlissingen heeft een substantiële reservepositie vanwege de hogere Rijksbijdrage dan de gemaakte kosten voor zowel 2022, 2023 als 2024 en ondanks dat de ontvangen middelen zijn verkregen uit specifieke uitkeringen van het Rijk, heeft de minister van asiel en migratie naar aanleiding van vragen van de Tweede Kamer aangegeven dat gemeenten die geld overhouden aan de opvang van Oekraïense vluchtelingen dat overschot niet hoeven terug te betalen aan het Rijk. Verder heeft Vlissingen besloten om vanuit deze reserve € 3 miljoen te storten in de reserve Aanloopverliezen parkeergarage Machinefabriek. Gezien dat Vlissingen inmiddels weer een substantiële reservepositie heeft en zelf ook een onttrekking heeft gedaan uit deze reserve voor een ander doel, sluiten de fondsbeheerders zich aan bij het advies van de inspecteurs om € 2 miljoen in te zetten voor de sanering van de negatieve algemene reserve. 5 Weerstandsvermogen bij beëindiging artikel 12-status Vlissingen pleit voor een hogere buffer dan de minimale buffer van 2% die momenteel volgens de artikel 12-handleiding geldt. De provincie is ook van oordeel dat door het ontbreken van structurele weerstandscapaciteit de financiële positie van Vlissingen zeer kwetsbaar is.

Echter, de inspecteurs moeten rekening houden met de norm uit de handleiding voor de algemene reserve van 2% van de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds, inclusief integratie en decentralisatie-uitkeringen, en de OZB-capaciteit. Het artikel 12 beleid mede gebaseerd op ervaringen uit het verleden laat zien dat een sluitende meerjarenperspectief en de sanering van een negatieve algemene reserve belangrijke elementen zijn om weer zelfstandig en financieel gezond verder te kunnen. Bovendien

9

wordt verwezen naar de hiervoor beschreven groei van de bestemmingsreserves en de ruimte die daarbinnen beschikbaar is voor benodigde investeringen en afdekking van mogelijke risico’s. 6 Uitbreiding toelatingskaartje artikel 12 De inspecteurs stellen in paragraaf 9.7 en hoofdstuk 10 van het Inspectierapport 2023-2024 voor te onderzoeken of het zogenaamde toelatingskaartje artikel 12 uitgebreid moet worden met een beoordeling of een gemeente toegelaten moet worden die korte tijd na haar artikel 12-exit een hernieuwd artikel 12 verzoek tot toelating indient. De inspecteurs lichten in paragraaf 6.4.7 van het Inspectierapport 2023-2024 toe wat de aanleiding is voor dit voorstel. De fondsbeheerders nemen dit advies in die zin over dat bij de eerstvolgende herziening van het artikel 12-beleid zoals vastgelegd in de Handleiding artikel 12 onderzocht of verkend zal worden wat de voor- en nadelen van een dergelijke uitbreiding zijn. Tevens kan daarbij worden gedacht aan de randvoorwaarden die aan de uitbreiding van het toelatingskaartje moeten worden gesteld, zoals de eisen waaraan een dergelijke aanvraag van een gemeente moet voldoen, wat een redelijke termijn is om deze beoordeling voor te schrijven etc. Conclusie en besluit Op basis van bovenstaande analyse en overweging zien de fondsbeheerders geen aanleiding om af te wijken van het voorstel van de inspecteurs.

De fondsbeheerders nemen het advies in zijn geheel over en kennen op basis van het in het rapport gestelde de gemeente Vlissingen voor het jaar 2024 een aanvullende uitkering toe van € 6.361.000. Wel worden twee van de zes bijzondere voorschriften verplaatst naar een andere plek in het besluit omdat er geen sprake is van een aanwijzing aan het adres van de gemeente Vlissingen. Het betreft: • het voorgestelde bijzondere voorschrift 4 dat met de laatste aanvullende uitkering over 2024 met ingang van 2025 de aanvullende uitkeringen voor de sanering van de negatieve algemene reserve (2025-2027: € 7 miljoen per jaar en 2028: € 4,8 miljoen) op grond van het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vervallen. In het besluit wordt dit verwerkt in onderdeel 3; • het voorgestelde bijzondere voorschrift 5 waarin wordt vastgesteld dat de artikel 12-status van Vlissingen met dit besluit per 31-12-2024 feitelijk is beëindigd; dit vormt onderdeel van de kern van het besluit en betreft geen voorschrift voor Vlissingen.

10