Rekenkamer - Rapport burgerparticipatie
Tekst van het document
Vlissingen samen meer participatie 1
Uitvoering van burger- en overheidsparticipatie in de gemeente Vlissingen
1 Vrije aanpassing op titel coalitieakkoord 2022-2026 ‘samen kunnen we meer’
Colofon Uitgave:
Rekenkamer Vlissingen
Informatie:
https://www.Rekenkamerkvm.nl
Datum:
november 2022
Versie:
1.0
Status:
Definitief
Rekenkameronderzoek Participatie
2
Samenvatting De samenleving en de bestuurlijke omstandigheden veranderen in rap tempo. Die veranderingen zijn ook voelbaar in de lokale politiek. Bij alle overheden zien we de opkomst van vormen van participatie tussen inwoners en de overheid. Deze ontwikkeling wordt nog versterkt door de komst van de Omgevingswet. De Rekenkamer Vlissingen heeft onderzocht hoe het veranderende samenspel tussen inwoners en de gemeente is georganiseerd. Wij realiseren ons dat dit samenspel een dieperliggende betekenis heeft door de veranderende verhoudingen in Nederland. Toch hebben we ons in dit rapport beperkt tot de opzet, het bestaan en de werking van ambities en het geformuleerde beleid en de mate van effectiviteit: wat is er bedacht, hoe dat is uitgewerkt en hoe pakt dat in de praktijk uit? We constateren dat participatie vooral bij de ambtenaren al een doorleefd begrip geworden is. De raad blijft daarbij achter. Het is van belang dat de raad snel daarin mee optrekt en de koers uitzet, zowel in haar rol als beleidsbepaler als in haar volksvertegenwoordigende rol. Daar kan niet te lang mee worden getreuzeld. Immers, participatie speelt nu. Met de komst van de Omgevingswet wordt dat nog meer benadrukt. Intussen heeft Vlissingen al een aantal goede resultaten behaald en ervaring opgedaan, onder andere met de Strategische visie.
Bij sommige trajecten (zoals het Arsenaalgebied) is nog ruimte voor verbetering. Van belang is om deze ervaringen te verwerken in nieuwe trajecten. Genoeg budget is daarbij belangrijk. Dat de gemeente extra investering doet in de vorm van een derde wijkcoördinator komt participatie ten goede. De raad heeft zich uitgesproken om participatie te beperken tot een raadgevende rol vanuit de samenleving. Dat past naar ons oordeel niet bij de ambities die Nederland en Vlissingen zeggen te hebben m.b.t. participatie. Zeker omdat participatie maatwerk is, zou men flexibeler kunnen omgaan en bij elk traject ook hogere treden van de participatieladder als kader kunnen stellen. Concluderend: het begin is er, goede ervaringen zijn er, nu doorpakken.
Rekenkameronderzoek Participatie
3
Inhoud SAMENVATTING .................................................................................................................................. 3 INHOUD ................................................................................................................................................. 4 1
INLEIDING ..................................................................................................................................... 6 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
2
AANLEIDING ........................................................................................................................................... 6 VRAAGSTELLING EN AFBAKENING ........................................................................................................ 6 ONDERZOEKSVRAAG .............................................................................................................................. 7 METHODIEK EN ACTIVITEITEN ............................................................................................................. 8 NORMENKADER ...................................................................................................................................... 8 LEESWIJZER ............................................................................................................................................ 9
THEORETISCH KADER ............................................................................................................. 11 2.1 HET BEGRIP PARTICIPATIE ................................................................................................................. 11 2.2 JURIDISCH EN BELEIDSKADER ............................................................................................................ 12 2.2.1 Europees Handvest ........................................................................................................................ 12 2.2.2 Landelijke wet- en regelgeving ................................................................................................. 13 2.2.3 Toekomstige wetgeving: de Omgevingswet en de Wet Versterking participatie op decentraal niveau ........................................................................................................................................... 13
3
BURGERARTICIPATIE EN VLISSINGEN ................................................................................ 15 3.1 AMBITIE, VISIE EN DOELSTELLINGEN ................................................................................................ 15 3.2 BELEID EN REGELGEVING BURGERPARTICIPATIE GEMEENTE VLISSINGEN..................................... 17 3.3 PARTICIPATIE HIER EN NU BIJ DE GEMEENTE VLISSINGEN .............................................................. 19 3.3.1 Participatie en praktijk................................................................................................................ 19 De praktijk van de beleidsontwikkeling Omgevingsvisie ............................................................................................ 20 Diversen in kader van participatiepraktijk in Vlissingen ............................................................................................ 20
4
BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN .................................................................................... 22 4.1 BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN T.A.V. AMBITIE, VISIE EN DOELSTELLINGEN .......................... 22 4.2 BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN OVER BELEID EN REGELGEVING PARTICIPATIE GEMEENTE VLISSINGEN ..................................................................................................................................................... 23 4.3 BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN PARTICIPATIE HIER EN NU BIJ DE GEMEENTE VLISSINGEN .. 23 4.3.1 Bevindingen en aanbevelingen participatie en praktijk .................................................. 23 4.3.2 Bevindingen en aanbevelingen n.a.v. casusstudie: Arsenaal........................................... 26
5
KWALIFICATIES EN AANBEVELINGEN ................................................................................. 30 5.1 KWALIFICATIES EN AANBEVELINGEN IN RELATIE TOT AMBITIE, VISIE EN BELEIDSDOELEN ......... 31 5.2 KWALIFICATIES EN AANBEVELINGEN IN RELATIE TOT BELEIDSKADER EN INSTRUMENTEN ......... 31 5.2.1 Kwalificaties en aanbevelingen in relatie tot participatie hier en nu bij de gemeente Vlissingen ...................................................................................................................................... 32
6
WEDERHOOR COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS ............................... 35
7
REACTIE REKENKAMER VLISSINGEN (NAWOORD).......................................................... 42
BIJLAGE I: PERSONEN WAARMEE GESPROKEN IS.................................................................... 51
Rekenkameronderzoek Participatie
4
Rekenkameronderzoek Participatie
5
1
Inleiding
1.1
Aanleiding De overheid kan niet meer de solistische oplosser zijn van alle vraagstukken en burgers kunnen niet langer alleen consument van deze beleidsproducten en diensten zijn. Participatie is (meestal onderverdeeld in burger- en overheidsparticipatie)2 een in te voeren thema voor elke gemeente in Nederland geworden. Door decentralisatie van nationale overheidstaken krijgen gemeenten steeds meer verantwoordelijkheden, en participatie wordt daarin opgenomen. Zo staan er twee belangrijke nieuwe wetten op de rol: de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau, waarin participatie expliciet is opgenomen. Participatie betekent voor raadsleden, ambtenaren en colleges een aanvulling op de bestaande manier van werken, een transitie waar ze midden inzitten. Participatie en de daarmee samenhangende verandering van de verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving vragen aanpassingen in de uitvoering van de rol van de raadsleden. De drie rollen van de gemeenteraad zijn (i) het vormen van de volksvertegenwoordiging, (ii) het stellen van kaders en (iii) het controleren van het college (B&W). Binnen die rollen moet ruimte worden gegeven aan burgerinitiatieven. Door participatie oefenen burgers invloed uit op de juridische, financiële en/of beleidsmatige kaders. Maar ook op proceskaders, bijvoorbeeld over de kwaliteit van de participatie.
Tegelijkertijd kunnen burgers met (ervarings-)deskundigheid ook een rol spelen bij controlerende taken, zoals vormen van burgeraudits. Gemeenten zijn al jaren volop bezig met de beweging die het kabinet met participatie voorstaat, zo ook de gemeente Vlissingen. De gemeenteraad heeft bij de rekenkamer aangegeven dat dit om reflectie vraagt op de rol van het ambtelijk apparaat, het college en uiteraard op die van de gemeenteraad.
1.2
Vraagstelling en afbakening Tijdens het rondje raadsfracties dat de rekenkamer aan het begin van elk kalenderjaar doet is door bijna alle fracties het verzoek gedaan om uit te zoeken hoe de gemeente de burgers betrekt. Dit verzoek is overgenomen in het onderzoeksprogramma. Op basis van de gevoerde gesprekken en de aangegeven beoogde doelstellingen heeft de rekenkamer de volgende doelstelling genoteerd: Het onderzoek van de Rekenkamer Vlissingen is er op gericht na te gaan hoe de gemeente Vlissingen omgaat met burger- en overheidsparticipatie. In dit onderzoek is ook een casus opgenomen: Het Arsenaalgebied.
2 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/burgerschap/burgerparticipatie, https://prodemos.nl/wp-
content/uploads/2018/05/ProDemos-Monitor-Burgerparticipatie-2018.pdf
Rekenkameronderzoek Participatie
6
Definities en afbakening:
1.3
In dit onderzoek definiëren wij burger als zijnde een inwoner van de gemeente en geen bestuurder uit die gemeente. Onder burgers vallen dus bijna alle inwoners van een gemeente als zijnde individuen, maar ook in groepen zoals wijkraden, belangengroepen en verenigingen. Ook ondernemers vallen onder de burgers van een gemeente.
Er wordt geen algemene enquête over participatie uitgezet onder de inwoners.
In recente wetgeving (de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet) neemt burgerbetrokkenheid een prominente rol in. De wetgever heeft bepaald dat partijen bij het besluitvormingsproces worden betrokken voordat de formele besluitvormingsprocedure aanvangt. Op die manier is burgerbetrokkenheid in de wet verankerd als betrokkenheid aan de voorkant van de beleidsvorming zodat partijen mee kunnen denken over nieuwe ontwikkelingen. In dit onderzoek worden de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet niet onderzocht.
Naast het begrip burgerparticipatie bestaat ook het begrip overheidsparticipatie. Hierbij participeert de gemeente in een initiatief van inwoners. Bij burgerparticipatie wordt de burger betrokken bij ideeën en plannen van de gemeente. In dit rapport wordt geen onderscheid gemaakt tussen beide vormen. Dit omdat er geen relevantie is waar of hoe een initiatief is begonnen; soms kan in een proces overheidsparticipatie omslaan in burgerparticipatie of vice versa. In dit document wordt dus de term participatie gebruikt; daarmee worden beide bedoeld, zowel burger- als overheidsparticipatie.
Onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag is als volgt geformuleerd: Hoe geeft de gemeente Vlissingen invulling aan het vastgestelde beleid en de ambities voor het samenspel tussen de gemeenschap en de gemeente en is deze invulling toekomstbestendig met inachtneming van de nieuwe wetgeving?3 Deelvragen: 1. Wat verstaan we onder participatie (definiëren van het begrip)? 2. Welke wet- en regelgeving en beleidskaders zijn van toepassing op participatie? 3. Hoe is participatie vastgelegd in de gemeentelijke beleidsdocumenten en/of verordeningen? 4. Welke activiteiten heeft de gemeente Vlissingen de afgelopen jaren ondernomen op het gebied van participatie?
3 Omgevingswet
Rekenkameronderzoek Participatie
7
5. Wat gebeurt er in de gemeente Vlissingen op het gebied van participatie dat uit burgers zelf voortkomt (maatschappelijke initiatieven)? 6. Wat betekent participatie voor de rol van de gemeente en de onderscheiden actoren (raad, college, burgemeester en ambtenaren)? 7. Wat is de omvang van het budget voor participatie en hoe is dit gealloceerd? 8. Hoe zag één specifieke casus eruit? Hoe verhoudt dit zich tegenover het beleid en de gemeentelijke doelstelling van burgerparticipatie? 9. Waar liggen in de periode 2021 – 2023 concrete kansen voor vernieuwing en verbetering op het gebied van participatie?
1.4
Methodiek en activiteiten Het onderzoek bestond uit de volgende stappen: 1. Oriëntatie. Introductiegesprek met contactpersoon binnen de gemeente en overdracht van relevante stukken. Ook is het onderwerp voor de casusstudie vastgesteld. 2. Literatuurstudie. Wij nemen kennis van relevante stukken. 3. Interviews. Van elk interview afzonderlijk zijn gespreksnotities gemaakt, die gedeeld zijn met de geïnterviewde en door hem/haar aangepast. De namen van de geïnterviewden staan in bijlage I. 4. Een concept-Rekenkamerrapport is opgesteld en voor wederhoor voorgelegd aan het college. Op de ontvangen reactie op het conceptrapport hebben wij een nawoord geschreven. 5. Het definitieve rapport is aangeboden aan de gemeenteraad.
1.5
Normenkader Voor het toetsen van de onderzoeksvragen, hebben we het normenkader van de Rekenkamer Rucphen gebruikt4. Het normenkader fungeert als leidraad bij de analyse van de informatie en de totstandkoming van de bevindingen en luidt als volgt: 1. Ambitie, visie & doelstellingen: 1.1. De ambitie op het gebied van participatie is vastgelegd. 1.2. De visie op het gebied van participatie met burgers is helder geformuleerd. 1.3. De doelstellingen op het gebied van participatie zijn SMART geformuleerd. 2. Beleidskader en instrumenten: 4 https://www.rucphen.nl/Rekenkamercommissie
Rekenkameronderzoek Participatie
8
2.1. Er is een beleidskader om participatie tussen overheid en burgers te vergroten. 2.2. Instrumenten om inwoners te betrekken bij planvorming voor gemeentelijk beleid zijn helder omschreven. 2.3. Instrumenten om initiatieven vanuit de samenleving te stimuleren dan wel te ondersteunen zijn helder omschreven. 2.4. Het budget is gealloceerd in de programmabegroting en verantwoording vindt plaats via de jaarrekening. 3. Praktische vertaling en effect: 3.1. De omschreven (beleids-)instrumenten worden in de praktijk toegepast. 3.2. Er is periodiek contact met burgers over participatieprojecten. 3.3. De doelen die met burgerparticipatie en overheidsparticipatie worden in de praktijk bereikt. 3.4. De ervaringen met burgerparticipatie en overheidsparticipatie worden periodiek gedeeld met de gemeenteraad.
We hanteren bij dit onderzoek de volgende kwalificaties bij het toetsen van de normen:
1.6
Kwalificatie
Norm
geen verbetering nodig
aan de norm is voldaan
enige verbetering mogelijk
aan de norm is deels voldaan
veel verbetering mogelijk
over de norm is informatie aangetroffen, maar op belangrijke punten ontbreekt informatie of de informatie voldoet niet geheel aan de norm
niet meetbaar
over de norm is geen informatie aangetroffen of de informatie is onjuist, of de procedure/wet wordt niet nageleefd
Leeswijzer Dit eerste hoofdstuk is een inleidend hoofdstuk. In de inleiding wordt het kader geschetst waarbinnen het onderzoek plaats vindt. Concreet gaat het dan over de aanleiding (§1.1), waar het onderzoek wel en niet op ingaat met daarbij de onderzoeksvragen (§1.2 en §1.3), de methode (§1.4) en het normenkader (§1.5). In het tweede hoofdstuk hebben we het theoretisch kader beschreven. Dit hoofdstuk gaat nader in op het begrip participatie (§2.1) en het juridisch kader (§2.2).
Rekenkameronderzoek Participatie
9
In hoofdstuk 3 volgt een uiteenzetting van wat we hebben aangetroffen. Dit wordt beschreven langs de drie lijnen ambitie, visie en doelstellingen (§3.1), lokaal beleid en regelgeving (§3.2) en de praktijk in Vlissingen (§3.3). In hoofdstuk 4 worden de bevindingen en conclusies gegeven in vergelijk met de informatie uit hoofdstuk 3. De praktijk aanschouwd, wat vertellen de geïnterviewden, wat valt op langs de lijn van ambities, beleid(s)(instrumenten) en effectiviteit? In het 5e hoofdstuk komen we met aanbevelingen door een combinatie te maken tussen de deelvragen, het normenkader en het kwalificeren van de normen. We hebben aan elke deelvraag normen gekoppeld, zodat we kunnen toetsen op welke wijze aan de norm is voldaan.
Rekenkameronderzoek Participatie
10
2
Theoretisch kader
2.1
Het begrip participatie Als het gaat over participatie van burgers bij gemeentelijk beleid worden twee termen gebruikt, namelijk burgerparticipatie en overheidsparticipatie. Onder burgerparticipatie wordt verstaan: Inwoners participeren in een initiatief van de gemeente. Inwoners krijgen de kans om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling en/of uitvoering van plannen van de gemeente. (Uit: Participatiemonitor, een initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten). Bij overheidsparticipatie staat het initiatief van inwoners centraal en heeft de gemeente een faciliterende rol. In getoonde tabel zijn beide begrippen naast elkaar gezet.5 In essentie kan gesteld worden dat burgerparticipatie en overheidsparticipatie overeenkomen. Beide vormen van participatie komen neer op burgerbetrokkenheid en daarin de rol van de overheid in relatie tot de burgers. Het verschil is dat er bij burgerparticipatie sprake is van een initiatief van de gemeente waar burgers in participeren en bij overheidsparticipatie een initiatief van (groepen) burgers waar de gemeente in participeert.
Siebers komt in haar proefschrift tot de conclusie dat voor elke gemeente het inpassen van deze nieuwe verhoudingen tussen overheid en burgers in combinatie met de betrokkenheid van burgers een zoektocht is die maatwerk vraagt.6 Het zijn niet zomaar twee naast elkaar gelijkwaardig bestaande termen en vormen van participatie. Het verschil in perspectief tussen beide termen is mede door de kabinetsnota7 ter stimulering van een vitale samenleving, “de doe-democratie”, ingegeven. Het kabinet wil juist meer ruimte en vertrouwen bieden aan maatschappelijke initiatieven en daarom actief bijdragen aan de transitie naar een doe-democratie. Een doe-democratie, overheidsparticipatie, gaat verder dan meedenken. Dus niet alleen de klassieke inspraak of de wat modernere interactieve 5 Uit: Burgerparticipatie of Overheidsparticipatie: Hoe dienend is uw gemeente?, Berenschot, mei 2013 6 Uit: V. Siebers, Journey to unravel citizen engagement, VU 2020 7 Uit: https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/de-doe-democratie-naar-een-nieuwe-verhouding-tussen-
overheid-en-samenleving/
Rekenkameronderzoek Participatie
11
beleidsvorming, maar een vorm van participatie die bestaat uit initiatieven en inzet van burgers. In dit rapport maken we geen onderscheid tussen beide termen en gebruiken we de term participatie, daarmee bedoelen we dus zowel burgerparticipatie als overheidsparticipatie. Om de impact van burgerparticipatie te benoemen wordt vaak gebruik gemaakt van de zogenaamde participatieladder (komt ook terug in figuur § 4.3.1). De participatieladder is door Edelenbos en Monnikhof ontwikkeld om de impact van participatie op de politieke besluitvorming te duiden. De participatieladder bestaat uit treden en elke trede onderscheidt een andere rol van de betrokkenen, meestal de burger, in het proces. Treden/rollen die door Edelenbos en Monnikhof worden onderscheiden zijn raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen, maar ook andere indelingen worden gevonden.8
2.2
Juridisch en beleidskader
2.2.1 Europees Handvest De rol van burgers bij overheidsbeleid kent zijn grondslag in het Europees Handvest inzake lokale autonomie dat op 1 juli 1991 in werking is getreden voor Nederland. Het Handvest is opgesteld door de Raad van Europa. Het bevat bepalingen over rechten van de plaatselijke overheid en strekt ertoe hun autonomie ten opzichte van de centrale overheid te beschermen en te versterken. In Nederland vallen gemeenten en provincies onder de werking van dit Handvest. Het Aanvullend Protocol, in 2010 goedgekeurd door de Eerste en de Tweede Kamer, vult het Europees Handvest aan met regels over het recht op burgerparticipatie. Het recht op burgerparticipatie is het recht te trachten de uitoefening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden door een lokale autoriteit mede te bepalen of hierop invloed uit te oefenen. Het gaat dus om regels die betrekking hebben op het actief en passief kiesrecht en op het recht in te spreken en te participeren in besluitvorming die de burgers raakt. Maar het gaat ook over maatregelen om bepaalde categorieën personen die geconfronteerd worden met specifieke belemmeringen bij participatie tegemoet te komen. Hierbij kan gedacht worden aan groepen in de samenleving die in zijn algemeenheid bij participatieactiviteiten sterk ondervertegenwoordigd zijn.
Dat kunnen jongeren zijn, bewoners van achterstandswijken of mensen uit etnische minderheidsgroepen.9
8 Uit:
https://vng.nl/files/vng/vng/Documenten/Extranet/Burgerzaken/bestanden_burgerparticipatie/M.Leyenaar_boekje%20burgerfo rum_inventarisatie_090527.pdf 9 Uit: Kamerstukken Staten Generaal, vergaderjaar 2010-2011, Aanvullend Protocol bij het Europees Handvest inzake lokale
autonomie betreffende het recht op participatie in de aangelegenheden van lokale autoriteiten. https://www.njb.nl/wetgeving/wetsvoorstellen/burgerparticipatie/#:~:text=Het%20recht%20op%20burgerparticipatie%20is,hier op%20invloed%20uit%20te%20oefenen.
Rekenkameronderzoek Participatie
12
2.2.2 Landelijke wet- en regelgeving De belangrijkste bepalingen die het recht op burgerparticipatie regelen zijn te vinden in de Grondwet, de Kieswet, de Algemene wet bestuursrecht en de Gemeente- en Provinciewet. Als het gaat over participatie dan noemen we allereerst artikel 170 lid 1 onder c Gemeentewet, waarin is bepaald dat de burgemeester toeziet op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie. Daarnaast zijn er formele momenten waarop partijen op grond van de wet betrokken worden bij de besluitvormingsfase. Die zijn geregeld in:
Inspraakprocedure afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Inspraakverordening op grond van artikel 150 lid 1 Gemeentewet10
De betrokkenheid via deze wetgeving kenmerkt zich onder andere door het indienen van zienswijzen of het bezwaar maken tegen het voorgenomen besluit.
2.2.3 Toekomstige wetgeving: de Omgevingswet en de Wet Versterking participatie op decentraal niveau Binnenkort worden twee wetten van kracht waarin participatie een belangrijke rol speelt: de Omgevingswet en de Wet Versterking participatie op decentraal niveau. De nieuwe Omgevingswet is een samenstel van tientallen wetten en honderden regelingen over omgevingsrecht. Dit alles wordt in één wet en vier Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB's) geïntegreerd, de zogeheten Omgevingswet. De invoeringsdatum is onlangs verschoven naar 1 januari 2023. De Omgevingswet gaat in de kern over ruimte geven, loslaten en vertrouwen, over een andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving. Overigens bestaan bij veel gemeenten nog stevige twijfels over de haalbaarheid van de invoering van dit nieuwe stelsel. De Omgevingswet wil meer ruimte geven voor ideeën van initiatiefnemers en voor lokale afwegingen. Daarin wegen de belangen van betrokkenen nadrukkelijk mee. De nieuwe instrumenten, ruimere afwegingsruimte voor de gemeente en de ontsluiting van alle relevante informatie over de omgeving voor iedereen maakt van de leefomgeving een heel ander speelveld. De gemeente is geen allesbepaler, die boven de partijen staat, maar maakt deel uit van een netwerksamenleving waar ruimte is voor de invloed en energie van verschillende partijen.
Alle betrokkenen moeten daarin een nieuwe plaats vinden, voor wat betreft positie, rol en houding. Het wetsvoorstel voor de Wet Versterking participatie op decentraal niveau regelt de Gemeentewet door de verplichte inspraakverordening te verbreden naar een participatieverordening, waarin gemeenten ook het uitdaagrecht (de Nederlandse variant van “Right to Challenge”) van inwoners en maatschappelijke partijen regelen. Het uitdaagrecht houdt in dat een groep inwoners taken van gemeenten kunnen overnemen als zij denken dat het anders, beter, slimmer en/of goedkoper kan. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft het advies over dit wetsvoorstel op 10 https://www.vlissingen.nl/bestuur/documenten/inspraak.html
Rekenkameronderzoek Participatie
13
30 september 2020 vastgesteld. Het wetsvoorstel is nog niet aangeboden aan de Tweede en de Eerste Kamer.
Rekenkameronderzoek Participatie
14
3
Burgerarticipatie en Vlissingen In dit hoofdstuk zoomen we in op beleid en praktijk van burgerparticipatie in Vlissingen: hoe heeft Vlissingen burgerparticipatie omschreven en hoe werkt het in de alledaagse praktijk van de gemeente? Dit hoofdstuk volgt de drie blokken uit het normenkader: ambitie en visie, beleidsinstrumenten en ervaringen. Er is gebruik gemaakt van de interviewnotities, gemeentewebsites en van de volgende stukken:
Conceptrapport participatiebeleid en notitie leidraad (nog niet vastgesteld)
Coalitieakkoord ”Samen zijn we Vlissingen” (coalitie 2018-2022)
Coalitieakkoord ”Samen kunnen we meer” (coalitie 2022-2026)
Presentatie: Verkenning Omgevingsvisie Vlissingen Programmaplan Omgevingswet (januari 2022)11
Visie op Leefbaarheid 2015 (presentatie juli 2016)
Programmabegroting 2022 – 2025
Strategische visie / Toekomstvisie 2040 (vastgesteld september 2021)
In paragraaf 3.1 bespreken we de gevonden visie. In paragraaf 3.2 wordt een opsomming gegeven van de reeds aanwezige regelgeving op het gebied van burgerparticipatie of regelgeving die de ambitie ondersteunt. In paragraaf 3.3 is de pragmatische werkelijkheid van dit moment beschreven.
3.1
Ambitie, visie en doelstellingen Tijdens de interviews werd duidelijk dat binnen de gemeente Vlissingen zowel raad, college als ambtenaren het belangrijk vinden dat een ieder in Vlissingen meedoet. Deze visie is in meerdere documenten terug te vinden, en ook duidelijk in het meest recente coalitieakkoord 2022 — 2026, “Samen kunnen we meer”. Dit akkoord begint met een uitnodiging aan inwoners, ondernemers en instellingen voor initiatieven uit de samenleving12. Op grond van de nieuwe Omgevingswet moet elke gemeente per 2024 een verplichte Omgevingsvisie hebben. Burgerparticipatie is daarin een verplicht onderdeel. De gemeente Vlissingen is bezig met het ontwikkelen van de Omgevingsvisie. In dit traject zijn 3 fasen te onderscheiden:
11 https://www.vlissingen.nl/inwoner/omgevingswet/omgevingsvisie/wat-is-de-omgevingsvisie.html 12 Zeer recent is een nieuw coalitieakkoord gepresenteerd. In dit verslag is voor een groot deel nog gebruik gemaakt
van het vorige coalitieakkoord. Het nieuwe akkoord 2022 is voor een groot deel duidelijke voortzetting van ambities genoemd in akkoord 2018.
Rekenkameronderzoek Participatie
15
1. Inventarisatie en analysefase: er is een verkenning Vlissingen gedaan d.m.v. participatie met een raadswerkgroep o.l.v. een extern deskundige (eind 2021) 2. Koers bepalen: Tot stand komen van een ontwerpvisie (eind 2022) 3. Van ontwerp naar vaststelling: Een definitieve Omgevingsvisie (midden 2023) Fase 1 is afgerond en gepresenteerd aan de gemeenteraad (18 januari 2022). Tijdens fase 1 zijn de 8 Vlissingse kernkwaliteiten en overeenkomstige doelen en opgaven bepaald. Fase 2 is recentelijk gestart. Participatievoornemens worden ook teruggevonden in de gemeentelijke begroting van 2022 (programmabegroting 2022-2025). Participatie komt terug in de programmaonderdelen 1, 2 en 4: 1:
Leefbaarheid inspraak in veilig verkeer en sportaccommodatie
2:
Aantrekkelijke stad raadgevend i.k.v. visie Spuikomgebied
4:
Bestuur speerpunt in dit programma is communicatie en participatie
Bij het laatste punt wordt aangegeven dat de doelstelling is dat de gemeente bij elke beleidsontwikkeling en/of project standaard burgerparticipatie opneemt. Daarbij wordt vooraf:
vastgelegd op welke manier participatie mogelijk is,
op welk niveau van de participatieladder.
het proces afgestemd op de doelgroep en het onderwerp.
De gemeente wil inzetten op een meer gestructureerde burgerparticipatie en zo het begrip 'Samen zijn we Vlissingen' ook echt handen en voeten geven. Het doel is om zo de kennis, kunde en inzichten van de samenleving zo goed mogelijk te benutten en de verwachtingen over het proces ‘aan de voorkant’ voor iedereen helder te hebben.
Tabel uit Programmabegroting 2022-2025 gemeente Vlissingen
Als laatste noemen we dat er zelfs een naamswijziging heeft plaatsgevonden voor het team “Communicatie” naar “Communicatie en participatie”. Geïnterviewden gaven aan dat op deze manier de gemeente wil uitstralen dat participatie een onderdeel is dat de werkwijze van de gehele gemeente betreft en daarmee programma- en afdelingsoverstijgend is.
Rekenkameronderzoek Participatie
16
3.2
Beleid en regelgeving burgerparticipatie gemeente Vlissingen In de Presentatie “Verkenning Omgevingsvisie Vlissingen Programmaplan Omgevingswet” wordt aangegeven dat burgerparticipatie een belangrijke middel is in de Omgevingswet. Zoals reeds gezegd in de vorige paragraaf wordt in het kader van de Omgevingswet door de gemeente in 3 fasen de Omgevingsvisie ontwikkeld. Naast de Omgevingsvisie worden ook een Strategische visie en een Duurzaamheidsvisie ontwikkeld. In al deze visies is burgerparticipatie een belangrijk middel. Omgevingsvisie en Duurzaamheidsvisie zijn een afgeleide van de strategische visie. Strategische visie De strategische visie is genaamd “Blik op de toekomst, Strategische visie 2040” en in september 2021 aangenomen door de raad. De strategische visie is opgesteld in twee rondes met inbreng van het bureau Citizens. Participatie was hierbij een belangrijk hulpmiddel. De twee rondes bestonden uit ophalen van de Vlissingse thema’s en vervolgens een reflectieronde op deze thema’s. strategische visie “Blik op de toekomst, Strategische visie 2040”
participatiebeleid & Vlissingse participatieleidraad concept
omgevingsvisie gereed medio 2023
duurzaamheidsvisie
Omgevingsvisie Zoals opgemerkt wordt op dit moment de Omgevingsvisie ontwikkeld. De Omgevingsvisie is een afgeleide van de Strategische visie 2040. De gemeente heeft 8 opgaven opgesteld voor de Omgevingsvisie (zie figuur). 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Natuurlijk Vlissingen aan zee; Aantrekkelijk wonen en verblijven; Sociaal en gezonde stad aan zee; Toekomstbestendig Vlissingen; Bedrijvige stad aan zee; Bereikbare stad aan zee; Culturele en beleefbare stad aan zee; Veilige stad aan zee.
Hiervoor is de gemeente verdeeld in 9 gebieden (NB: dit zijn andere dan de hierna in paragraaf 3.3.1 genoemde wijken opgesteld in 2016). Deze 9 gebieden zijn gekozen
Rekenkameronderzoek Participatie
17
op basis van landschappelijke en culturele kenmerken en opgaven, voorbeelden zijn binnenstad, kust, kennis, haven enzovoorts. Van de in paragraaf 3.1 gemelde 3 fasen is fase 1 van de gemeentelijke Omgevingsvisie in januari 2021 afgerond en gepresenteerd aan raad en college. Wij hebben begrepen dat de raad tijdens dit proces heeft aangegeven dat elk burgerparticipatietraject raadplegend zal zijn. Hiermee is impliciet aangegeven dat hogere treden op de ladder (zie paragraaf 4.3.1) wat betreft de raad geen optie zijn. Dit laatste is ook terug te lezen in de Strategische visie 2040. Participatiebeleid Een eigenstandig gemeentelijk Burgerparticipatiebeleid is er tot op heden nog niet. Wel is een concept “Participatiebeleid” beschikbaar (dec. 2021). Wanneer de mogelijkheid er is wordt deze ter inspraak aan de raad voorgelegd. In dit beleidsstuk worden de kaders aangegeven van de manier waarop de gemeente Vlissingen met participatie om gaat. Naast het “Participatiebeleid” is “De Vlissingse participatieleidraad” opgesteld. Vanaf 2022 wil de gemeente volgens deze leidraad werken13. Deze Participatieleidraad is een stappenplan voor een ieder binnen de gemeente om goed voorbereid aan een participatietraject te beginnen. Dit stappenplan vervangt alle voorgaande stappenplannen en flowschema’s m.b.t. participatie.
Met dit beleid en met deze leidraad wil de gemeente de onderstaande punten realiseren: 1. De kwaliteit van het participatieproces waarborgen. 2. Belangen, meningen en creativiteit uit de samenleving in beeld krijgen. 3. Het vergroten van draagvlak voor het (proces dat doorlopen wordt voor een) te nemen besluit. 4. Voldoen aan de regels van de Omgevingswet.
Inspraakverordening ~ participatieverordening Tijdens het onderzoek is aangegeven dat wanneer in de toekomst het participatiebeleid wordt aangenomen de inspraakverordening (uit 2009) wordt omgezet naar een participatieverordening. Vlissingen heeft in “het reglement van orde van de raad” en in document “inspraakverordening” geregeld dat aan het begin
13 Voorgenomen is om de participatiebeleid en participatieleidraad samen met de nieuw op te stellen participatieverordening in
het 4e kwartaal 2022 aan de raad voor te leggen.
Rekenkameronderzoek Participatie
18
van alle raadsvergaderingen en commissievergaderingen er de mogelijkheid is in te spreken.
3.3
Inspraak geeft aan belanghebbenden de mogelijkheid om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken.
Inspraak is voor het bevoegde bestuursorgaan een belangrijk hulpmiddel in de noodzakelijke belangenafweging tijdens beleidsvoorbereiding.
Participatie hier en nu bij de gemeente Vlissingen
3.3.1 Participatie en praktijk Inwoners kunnen inspreken bij de besluitvorming in raadsvergaderingen (inspraakverordening). Men kan inspreken op vooraf geagendeerde punten, deze staan vermeld op de website van de gemeente. Indien men wil spreken over nietgeagendeerde punten is dat mogelijk in commissievergaderingen (volgens het Reglement van orde voor de raad). Personen kunnen spreken namens een organisatie, vereniging of als individu en melden zich vooraf bij de griffier: https://www.vlissingen.nl/bestuur/documenten/inspraak.html.
Alhoewel inspreken een vorm van burgerparticipatie is, en om die reden hier ook genoemd, wordt het vaak niet als zodanig gezien. Inspreken kan pas aan het eind van een traject en is vaak niet meer dan een zienswijze/mening die men ter sprake wil brengen. In een dergelijk stadium leidt dit zelden tot nooit tot een verandering van het voorgenomen besluit van de raad. In 2016 is de gemeente gestart met de “Visie op leefbaarheid”. Twee wijken (Bossenburgh en Paauwenburg) waren pilotwijken. De leefbaarheid in de pilotwijken is 1 jaar later geëvalueerd. Deze visie is het begin geweest wat betreft de kaders van burgerparticipatie en wijkaanpak, en nog steeds leidend. Toen is vastgesteld dat de gemeente gebiedsgericht blijft werken. Omdat elke wijk anders is, is maatwerk nodig. Om de deelname van burgers werkbaar te maken is de gemeente ingedeeld in wijken: Binnenstad, Paauwenburg, Souburg enzovoorts. Wijktafels kunnen een wijkplan opstellen. Rond thema’s (knelpunten) kan de gemeente zogenaamde wijktafels (structureel overleg) opzetten. Verder zijn er door de gemeente wijkcoördinatoren aangesteld. Zij zijn de verbinding tussen de wijk en de gemeente. Zij zijn goed ingebed in zowel de wijk als de gemeente. Een aantal wijken hebben actieve wijktafels (of iets soortgelijks, de dorpsraad). Een aantal wijken heeft (momenteel) geen actieve wijktafels.
Wijktafels kunnen ook gedurende de periode van een thema actief zijn en daarna weer inactief. https://www.vlissingen.nl/inwoner/wonen/wijkenen-kernen/wijkcooerdinatoren.html
De wijkcoördinatoren zijn in dienst van de gemeente. Zij zijn deel van het team “communicatie en participatie” van de gemeente. Dit team heeft eenmaal per dag
Rekenkameronderzoek Participatie
19
contact (iedereen present). Wijkcoördinatoren mogen onderwerpen direct agenderen bij het college. Bij elk door de gemeente aangemerkt project wordt een persoon van het team “communicatie en participatie” betrokken. Op deze manier wordt gezorgd dat in elk project burgerparticipatie en communicatie daarover wordt ingezet.
De praktijk van de beleidsontwikkeling Omgevingsvisie De gemeente Vlissingen is bezig met het ontwikkelen van de Omgevingsvisie. Zoals reeds eerder gemeld is fase 2 gestart. Deze wordt net als fase 1 gedaan vanuit een participatieproces en wederom met een raadswerkgroep. Voor de trajecten is in juni 2019 een raadswerkgroep opgezet bestaande uit ambtenaren, college en raadsleden. Elke bijeenkomst wordt voorbereid en begeleid door een extern deskundige. Zo nodig worden andere extern deskundigen uitgenodigd voor toelichting, men kan denken aan uitleg over juridische kaders. De bedoeling is dat een raadswerkgroep de niet-politieke kant van het onderwerp onderzoekt en verdiept, om vervolgens de gemeenteraad in dit omvangrijke onderwerp te faciliteren en in positie te brengen. Bij de aanstelling zijn als doelen van de werkgroep gedefinieerd:
Vergroten kennis over de omgevingswet, inclusief vertalen van de bijbehorende omslag in denken bij raadsleden. NB: vorig jaar is een “Scholing van de Raad” geweest op het thema burgerparticipatie. Volgens de geïnterviewden was de raad goed vertegenwoordigd;
Stimulering van actieve participatie van inwoners en andere stakeholders aan de voorzijde van het proces van beleidsvoorbereiding en planvorming;
Het fungeren als klankbord voor het college;
Nadere uitwerking van de verschillende rollen van de gemeenteraad.
Diversen in kader van participatiepraktijk in Vlissingen Naast de reeds genoemde zaken hebben we nog de volgende punten aangetroffen die in het kader van “participatie in de praktijk” vermeldingswaard zijn:
In de programmabegroting 2022-2025 werd nog gevonden dat er gebruik gemaakt kan worden van diverse participatie-methodieken. Als belangrijkste methodiek wordt hier verwezen naar een nieuw te introduceren digitaal platform. Het is de rekenkamer onduidelijk hoe intensief dit wordt gebruikt en wat de intenties zijn om het meer te gebruiken?
Gemeente Vlissingen doet mee aan MAEX Zeeland14, een online platform voor initiatieven van burgers, teams en bedrijven in Zeeland. Het platform is opgezet door de Rabobank en Provincie Zeeland en is specifiek voor burgers en bedrijven bedoelt.
14 https://maex.nl/zeeland/#/region/gemeenteVlissingen
Rekenkameronderzoek Participatie
20
De gemeente Vlissingen heeft een websitelink voor inwoners waarin participatie wordt uitgelegd. Ook bewoners kunnen gebruik maken van het gemeentelijke stappenplan. Het is wel ver zoeken om de site over participatie te vinden. De uitleg is helder en er zijn duidelijke documenten en personen waar naar verwezen wordt. Ook het filmpje is heel duidelijk
https://www.vlissingen.nl/inwoner/omgevingswet/participatie/wat-is-participatie-volgens-deomgevingswet.html; https://www.vlissingen.nl/inwoner/omgevingswet/participatie/participatiebeleid-enleidraad.html
Er is budget voor (onvoorziene) participatie, bijvoorbeeld initiatieven vanuit burgers zelf, die gedurende een financieel jaar opkomen (100 k€/jaar). Mogelijke uitgaven voor burgerparticipatie (initiatieven vanuit de gemeente) dienen vooraf bij het opstellen van de begroting van een project te worden opgenomen (een post burgerparticipatie).
Rekenkameronderzoek Participatie
21
4
Bevindingen en aanbevelingen In het vorige hoofdstuk is uitgezocht wat de gemeente Vlissingen wil en heeft geregeld m.b.t. participatie, hoe dit in de praktijk wordt ingezet en hoe dit voor de gemeente en burgers uitpakt. In dit hoofdstuk bekijken we de afzonderlijke onderwerpen van de aparte paragrafen uit Hoofdstuk 3 wederom, met als doel het komen tot bevindingen en conclusies die de rekenkamer maakt n.a.v. het onderzoek. In paragraaf 4.1 voor de ambitie, visie en doelstellingen, in 4.2 wat betreft de regelgeving en in 4.3 de praktijk op dit moment inclusief de casusstudie.
4.1
Bevindingen en aanbevelingen t.a.v. ambitie, visie en doelstellingen Samengevat kunnen we concluderen dat de gemeente een ambitie, visie en doelstelling heeft over participatie en deze heeft uitgesproken. In de programmabegroting 2022-2025 is het terug te vinden in de paragraaf 8.2.1.2 burgerparticipatie. Hier geven zij duidelijk aan dat participatie een standaard werkwijze is. Wat betreft de rekenkamer mag het waarom de gemeente voor burgerparticipatie kiest vaker expliciet worden benoemd. Het beoogde doel blijft daardoor onderbelicht. Het is een gemiste kans dat het begrip burgerparticipatie niet terugkomt in het document Strategische visie 2040. Wel zijn in Hoofdstuk 6 van deze toekomstvisie enkele goede stukken opgenomen die appelleren aan burgerparticipatie en het waarom. Voorbeelden zijn de titel “Vlissingen in samenwerking” en het stukje waarin wordt aangegeven dat de jeugd betrokken is omdat zij de toekomst zijn. Het waarom is voor de burger niet automatisch duidelijk en dit explicieter opnemen kan juist dat zetje zijn om mee te gaan doen, vooral in wijken waar participatie geen gemeengoed is. Verleid de burger zodat ook zij het nut ervan meekrijgt. Zoals in de toekomstvisie, maar vooral ook in de kleinere projecten op wijkniveau. Het hoe wat betreft burgerparticipatie is duidelijk opgenomen.
We constateren dat voor een ieder bij de gemeente: raad, college en ambtenaren de visie leeft dat participatie een belangrijk en onmisbaar middel is. Met het toekennen van de aparte afdeling “communicatie en participatie” is het voor alle gemeentelijke afdelingen en de burger duidelijk dat participatie belangrijk is. De Rekenkamer merkt dat bij de raad het begrip participatie nog vaak een containerbegrip is. Het begrip wordt teveel naar eigen inzicht ingevuld en vaak wordt op dit thema passief afgewacht. Het onderwerp participatie is bij de ambtenaren een doorleefd begrip. Het is urgent dat de raad zich meer verdiept in het thema participatie zodat dit voor hen gaat leven. Wel is duidelijk dat afgelopen jaar een duidelijke leercurve waar te nemen. Dit dankzij de aparte raadswerkgroep en met het opstellen van de strategische visie. Toename in begrip en nut blijkt ook uit het zeer recente coalitieakkoord 2022-2026. De nieuw te gebruiken participatieleidraad en participatiebeleid kan deze kennis verder toe laten nemen. De raad is in het participatieproces essentieel, bijvoorbeeld om voor elk project apart de kaders en trede aan te geven. Tevens kan de raad hiermee zijn eigen rol duidelijker definiëren
Rekenkameronderzoek Participatie
22
en als vertegenwoordiger van de burgers optreden door juist in het begin van het traject de kaders van de participatie al duidelijk te doordenken. Participatie is niet iets waar de gemeente Vlissingen in de toekomst mee aan de slag gaat: integendeel, zij is dat al sinds 2016 vorm aan het geven. Participatie is reeds aangevangen, de raad kan hierin meer mee optrekken.
4.2
Bevindingen en aanbevelingen over beleid en regelgeving participatie gemeente Vlissingen De gemeente heeft relatief veel ervaring opgedaan met participatie; dat betreft zowel goede als minder goede ervaringen. Op dit moment (zomer 2022) ligt er een beleidsdocument voor participatie met daarbij een participatieleidraad. Beide zijn in concept en de gemeente wil deze in het 4e kwartaal van 2022 vaststellen. Beide conceptdocumenten zijn goed leesbare documenten en pragmatisch in de aanpak. Beide zijn ons inziens laagdrempelig in gebruik voor zowel ambtenaren, raadsleden als burgers. De documenten geven daarnaast voldoende ruimte voor eigen invulling door gebruikers, initiatiefnemers van gemeentelijke projecten. Daarmee voldoen deze documenten aan de waarneming en doelstelling van de gemeente dat participatie maatwerk is, omdat elk gebied anders is. Zoals eerder genoemd bestaan binnen de gemeente Vlissingen reeds de inspraakverordening en de leefbaarheidsvisie wijken. Het voornemen om de inspraakverordening samen te voegen met het, in ontwikkeling zijnde, participatiebeleid tot een participatieverordening is nuttig. De participatieverordening wordt gelijktijdig met participatiebeleid en participatieleidraad ingebracht bij de raad (4e kwartaal 2022). De aanbeveling is om deze verordening wel makkelijk voor de burger te maken.
Richt het zo in dat de ambtenaar de verordening als leidraad gebruikt bij het faciliteren van de burger met zijn/haar initiatief. Zo wordt voorkomen dat de burger zich de verordening eigen moet maken. Het risico dreigt dat een burger afhaakt omdat het een te grote opgave is, zoals het vinden van participanten of andere eisen. Goede initiatieven worden dan in een vroeg stadium reeds gemist. Het mag niet resulteren in het feit dat alleen projecten die de gemeente zelf van plan is de enige projecten zijn waarin participatie plaats vindt. M.a.w. heb oog voor beiden zowel burger- als overheidsparticipatie.
4.3
Bevindingen en aanbevelingen participatie hier en nu bij de gemeente Vlissingen
4.3.1 Bevindingen en aanbevelingen participatie en praktijk Participeren van burgers De opkomstcijfers door de jaren heen laat zien dat burgers steeds vaker de weg naar inspraak weten te vinden en daar gebruik van maken. Het toevoegen van het spreekrecht appelleert blijkbaar aan een behoefte die er is bij de burgers. Dit inspraakbeleid bestaat sinds 2009 (13 jaar).
Rekenkameronderzoek Participatie
23
Het nadeel van inspraak is dat het pas in een laat stadium van beleidsontwikkeling mogelijk is. Vandaar dat de gemeente kijkt naar het inbedden van de mening en initiatieven van burgers in een vroeger stadium, burgerparticipatie. Een vorm van mogelijk vroegtijdig aansluiten bij de gemeente Vlissingen is gebruik maken van wijktafels. Mogelijk niet alleen rond knelpunten maar ook rond nieuwe thema’s. Het beleid van wijktafels bestaat sinds 2016 (6 jaar). Wij hebben gezien dat via de website van de gemeente burgers toegang hebben tot pagina van hun eigen wijk en daar is tevens laagdrempelig toegang tot de wijkcoördinator. Een aantal wijken maakt intensief gebruik van deze door de gemeente geboden faciliteit. In een enkele wijk zijn zelfs meerdere wijktafels actief. Het valt echter ook op dat er wijken zijn met af en toe een wijktafel (indien er een issue of project speelt) en zelfs wijken die aangeven helemaal geen behoefte te hebben aan wijktafel of wijkplan. In het onderzoek werd aangegeven dat deze wijken een conservatieve benadering prefereren. Daarmee wordt bedoeld dat de wijk verwacht dat de gemeente met een concreet en zover mogelijk uitgewerkt voorstel komt en de wijk daarna de ruimte krijgt om voor of tegen te stemmen. De gemeente geeft aan dit te respecteren en daarmee te accepteren. De redenatie is dat er immers verschil is tussen de wijken.
De gemeente laat de wijk hierin leidend zijn. Het heeft 13 jaar geduurd voordat de burger de mogelijkheid van inspraak is gaan waarderen en gaan gebruiken. Het concept wijktafel bestaat nu circa 6 jaar, als er al een tafel is. Maar als er een tafel is blijkt deze succesvol. Alles lijkt erop dat de burger moet wennen aan de kansen van wijktafels zoals zij ook moest wennen aan de kans van inspraak. Wat doet de gemeente om deze ontwikkeling te steunen en te versnellen? Wellicht helpt het als wijkcoördinatoren hierin een nog actievere rol kunnen krijgen door bijvoorbeeld het waarom van participatie in projecten te laten zien en de burger op te zoeken. Wijkcoördinatoren zijn essentieel en onmisbaar voor Vlissingen.
Binnenkort ligt er een “participatiebeleid” en een “Omgevingsvisie”. Zoals bij introductie van de inspraakverordening (2009) en de wijktafels (2016) zal dit wederom een meerjarige gewenning betekenen voor de burger. Het voordeel is dat, omdat Vlissingen als sinds 2016 met wijkttafels werkt, de gemeente al veel ervaring heeft met praktische aspecten van participatie, een vliegwiel. Kaders stellen aan de hand van doel en missie Zoals al eerder aangegeven wordt aandacht besteed aan het hoe maar minder aan waarom de raad participatie belangrijk vindt. En dan bedoelt de Rekenkamer vooral binnen de afzonderlijke projecten. Samenwerken / participatie ontstaat pas nadat voor de deelnemers het waarom doen we dit duidelijk is. Met andere woorden als missie en doelen duidelijk zijn, de twee bovenste lagen van de doelmatigheids-
Rekenkameronderzoek Participatie
24
piramide zoals hiernaast afgebeeld. Voor een traject moeten alle lagen aanwezig zijn. Met het document “de Vlissingse participatieleidraad” en met het hebben van een geschikte participatie-infrastructuur (wijkcoördinatoren, tafels, communicatieteam, ervaring) zijn de onderste drie lagen van de doelmatigheidspiramide bij de gemeente ingevuld. Er mag meer aandacht komen voor de bovenste twee lagen. De strategische visie is een geschikt document voor de basis. Raadsleden hebben hier een duidelijke rol, bijvoorbeeld door middel van de raadswerkgroep. Tot nu toe blijven de raadsleden een beetje uit beeld. Maar juist de bovenste lagen van de piramide zijn de punten om op te pakken door de raad. Zij stellen de kaders per project, missie en doel. Het vooraf doordenken van doel en kaders gaat nadien de raadsleden ook helpen in de controlerende taak die zij hebben. Participatie is het middel voor de raad om samen met ambtenaren de kaders scherp te stellen. De vorm van een raadswerkgroep, zoals die al bestaat, is een middel hiervoor. De Rekenkamer denkt dat de wijkcoördinatoren hierin een brugfunctie kunnen vervullen. Wijkcoördinatoren zijn duidelijk betrokken bij de pragmatische kant tussen burger (wijken), ambtenaren (communicatie) en college (agenderen) een concrete taak van de wijkcoördinator naar de raad toe kan de raad helpen in ontwikkeling van zijn taak.
Niveau van participatie In de literatuur wordt participatie toegelicht aan de hand van de zogenaamde participatieladder, zie figuur hiernaast. De gemeenteraad van Vlissingen heeft in fase 1 van het onderzoek naar de gemeentelijke Omgevingsvisie al aangegeven dat elk burgerparticipatietraject raadplegend zal zijn. Hiermee hebben zij te kennen gegeven dat hogere treden op de ladder wat betreft de raad geen optie zijn. Dit is ook terug te lezen in de Toekomstvisie 2040. De Rekenkamer vindt het onverstandig om dit zo expliciet reeds in de visie al vast te leggen en tevens voor alle trajecten ongeacht welke. Deze uitspraak werkt contraproductief op het doel van participatie die landelijk is aangegeven maar ook op de missie van de gemeente, namelijk samenwerken. Afhankelijk van het type traject dat wordt opgezet moet, om het gedefinieerde doel van het project te bereiken, meer ingezet worden op het creëren van een gevoel van betrokkenheid en eigenaarschap bij de burgers. Dit staat of valt met communicatie, maar vooral ook met het gevoel dat “wat ik inbreng doet er toe”. Door burgers alleen te raadplegen zal de burger niet geneigd
Rekenkameronderzoek Participatie
25
zijn nu of in de toekomst te gaan samenwerken of meewerken. De burger wordt niet verzocht te gaan “doen” maar hooguit verzocht om zijn (stellige) mening te “geven”. Dit helpt niet in de visie van de gemeente als men samenwerking beoogt.
4.3.2 Bevindingen en aanbevelingen n.a.v. casusstudie: Arsenaal De Rekenkamer heeft Visie Arsenaalgebied als casestudie opgepakt. Er is gekeken naar het proces en aansluiting op doelstellingen van de gemeente. Er is niet gekeken naar het proces binnen de gemeenschap (burgers) zelf. Een dergelijk uitgebreidere verdieping, om bijvoorbeeld meer inzicht te krijgen naar draagvlak kan indien gewenst in de toekomst gedaan worden. In dat geval worden alle gemaakte stappen en overwegingen bekeken en worden interviews en enquêtes gehouden met alle direct betrokkenen ook burgers.15 Achtergrond wijk / gebied en opdracht wijkvisie ‘Het Arsenaalgebied’ bestaat uit: De Koopmanshaven, Michiel de Ruyterhaven, Zeilmarkt, Het Ruyterplein Parkeerterrein Stenen Beer en deel van de Oranjedijk. Het gebied dient ook als verbinding tussen boulevard en binnenstad. Het gebied wordt omschreven als gezichtsbepalend met een eeuwenlange historie en veel potentie. Momenteel wordt in opdracht van de provincie de ‘muur van Altena’ gerestaureerd wat duurt tot medio 2023.16 Recent heeft het Arsenaalgebouw een andere invulling gekregen, van een toeristische dagattractie naar een hotel. Over de invulling zijn in september 2021 door het Comité Beschermd Stadsgezicht Vlissingen schriftelijk vragen gesteld en beantwoord door de gemeente.17 In december 2019 is door de gemeente aangegeven dat d.m.v.
participatie de visie op het Arsenaalgebied moet worden opgezet. Het doel is in een gemeentelijke nota beschreven, en in de Vlissingse Bode van 22-01-2020 als volgt verwoord: De visie moet uitgangspunten opleveren waaraan de gemeente nieuwe initiatieven en plannen voor de openbare ruimte kan toetsen. Ook komt er een analyse van de sterke en zwakke punten van het gebied in te staan, net als doelstellingen voor de ontwikkeling van het Arsenaalgebied. Ook bepalen we met de aanwezigen de invalshoeken voor het toekomstplan, zoals de functies van het gebied, bouwvolumes, parkeren en de openbare ruimte’. 'De kwaliteit 15 Voor dit rapport heeft De Rekenkamer Nollebos niet gekozen als case-studie. Nollebos is een zodanig omvangrijke casus
dat het te groot wordt als deelstudie. Indien gewenst is het mogelijk dat wij een apart onderzoek opstarten uitsluitend over het traject Nollebos. Dit kan de raad in overweging geven bij de Rekenkamer. 16 https://scheldestromen.nl/restauratie-muur-van-altena 17 https://www.vlissingen.nl/fileadmin/user_upload/Populaire_besluitenlijst_22_september_2021.pdf,
https://gemeenteraad.vlissingen.nl/fileadmin/user_upload/48_CDA-POV-PvdA-SGP-VVD__Ontwikkelingen_Arsenaalgebied_antwoord.pdf. 1332655 - Brief Comité Beschermd Stadsgezicht inzake participatieproces Visie Arsenaalgebied
Rekenkameronderzoek Participatie
26
van het proces om de visie te realiseren en de kwaliteit van de inhoud van de visie hebben voorrang op de planning. Het doel is om een visie op te stellen voor de gemeenteraad met zoveel mogelijk draagvlak.18 Dit gebied is, deels, gebonden aan de door de gemeente in november 2021 vastgestelde Boulevardvisie (opgesteld door bureau MA.AN).19 Een deel van de Koopmanshaven (maritiem en levendigheid) en een deel van de Oranjedijk (rust, ruimte en herdenken) vallen onder de Boulevardvisie en straks ook onder de op te stellen Arsenaalvisie. In 2019 is door college en raad de vraag gesteld of aanvang van dit visietraject zinvol is omdat Waterschap Scheldestromen een dijkonderzoek gaat uitvoeren dat in 202120 klaar moet zijn.21, 22 Toen is aangegeven dat voor antwoord op deze vraag B&W de belanghebbenden in het gebied, inwoners, ondernemers en het Comité Beschermd Stadsgezicht Vlissingen consulteert. Aanvang opstellen visie Arsenaal De gemeenteraad heeft op 8 november 2018 op basis van een amendement van de SP en Lijst Duijndam ingestemd met een jaarlijks budget van € 45.000,- t.b.v. burgerparticipatie Nollebos/ Westduingebied en het Arsenaalgebied. Op 11 juni 2020 is de collegeopdracht (1210249) Visie Arsenaalgebied vastgesteld. De toen begrote kosten voor het project (€ 22.000,- in 2020 en € 43.000,- in 2021) te dekken uit het budget Leefbaarheid Nollebos en Arsenaal (612302).
Het college gaat ervan uit dat alle belanghebbenden samen met de gemeente tot een gebiedsvisie zullen komen voor het Arsenaalgebied. Het college gaat er vanuit dat in eerste aanleg de belanghebbenden van het gebied erbij betrokken worden.23 In een later stadium worden inwoners en ondernemers betrokken die een indirect belang bij het gebied hebben. Het participatietraject is gestart onder begeleiding van bureau MA.AN. Na enkele fysieke bijeenkomsten is vanwege Coronamaatregelen overgestapt naar digitale bijeenkomsten. Deze digitale bijeenkomsten waren geen succes, partijen gaven niet de ruimte om naar elkaar te luisteren. Toen is besloten om met iedere stakeholder apart het participatieproces voort te zetten. Stakeholders worden apart uitgenodigd en geconsulteerd op hun visie in de vorm van schetssessies.
18 https://www.internetbode.nl/regio/vlissingen/304643/in-februari-meer-duidelijk-over-dilemma-arsenaalgebied19 https://www.vlissingen.nl/inwoner/wonen/wijken-en-kernen/binnenstad/herinrichting-
boulevards/boulevardsvisie/boulevardsvisie.html 20
https://gemeenteraad.vlissingen.nl/fileadmin/user_upload/Wettelijke_beoordeling_van_de_waterkeringen_en_visie_Arsenaalg ebied.pdf 21 https://www.pzc.nl/zeeuws-nieuws/waterschap-keurde-vorig-jaar-23-kilometer-aan-zeeuwse-dijken-af~aed23506/ 22 In document Waterschapsbeheerprogramma Scheldestromen 2022-2027 staat aangegeven dat beoordeling in 2022 klaar is.
Deze beoordeling leidt tot maatregelen, zodat de primaire waterkeringen in 2050 voldoen. https://scheldestromen.nl/sites/scheldestromen.nl/files/WBP%20definitief.pdf, https://scheldestromen.nl/sites/scheldestromen.nl/files/Strategische%20visie%20waterbeheer%20zeeland%202050.pdf 23 Belanghebbenden zijn bewoners, ondernemers en overheidsorganisaties die een belang binnen het gebied hebben.
Rekenkameronderzoek Participatie
27
Bij aanvang is gebruik gemaakt van een flowschema, bestaand uit een blokdiagram met chronologisch te nemen stappen. Er is (nog) geen gebruik gemaakt van de participatieleidraad. Logisch, want deze was (bij aanvang) en is formeel (nog) niet beschikbaar. De Rekenkamer constateert dat het participatieproces zich nog steeds bij stap 1 van het participatieproces bevindt (stadium). In het flowschema wordt de schetssessie niet vernoemd (methode). Voortgang proces Het valt op dat sinds december 2019 een aantal beslissingen zijn genomen die niet in het participatieproces zijn opgenomen, maar die wel betekenis hebben voor de visie van het gebied. Betrokkenen die ook als stakeholder betrokken zijn bij het participatieproces, hebben gebruik gemaakt van hun recht om met de gemeente in overleg te gaan over invulling van hun specifieke (zakelijke) activiteiten in het gebied. Een ondernemer heeft aanpassingen voorgesteld op een pand passende binnen het aangaande bestemmingsplan. Verder heeft het rijk gesteld dat 1 juli 2022 alle waterkeringen en kunstwerken moeten zijn beoordeeld. Dit heeft effect op de dijken en inrichting van het Arsenaal gebied tot 2050. Herstelwerkzaamheden van ‘muur van Altena’ zijn aangevangen. Na afschalen van de Coronamaatregelen heeft het college in februari 2022, midden in het participatieproces, een nieuwe opdracht verstrekt aan bureau MA.AN.
In de aanpak zijn de volgende wijziging aangebracht: 1. Stakeholders worden nu individueel geconsulteerd i.p.v. gezamenlijk, 2. de groep stakeholders is aangepast en 3. als methode zijn schetssessies toegevoegd. Nut en noodzaak van deze wijzigingen zijn ons niet helder. Het ontgaat ons waarom de versoepeling van de Coronamaatregelen een ander inzicht heeft gegeven op het uitnodigen van de stakeholders (1). Ad (2): het aantal stakeholders is door de gemeente verminderd. Het college heeft naar aanleiding van de opstelling van het Comité beschermd stadsgezicht (het opzeggen van het vertrouwen in de handelwijze van de gemeente) besloten om bewoners binnen het visiegebied persoonlijk uit te nodigen in verschillende stadia van het proces, afhankelijk van locatie. Uiteindelijk is alleen nog gesproken met de 31 eigenaren van “Residence Maritiem”. Door deze handelwijze van het college is het basisprincipe om samen met alle belanghebbenden een participatieproces aan te vangen en te volbrengen losgelaten of in ieder geval halverwege aangepast. Het bevreemdt ons dat het college aanvangt om met alle belanghebbenden gezamenlijk tot een visie te komen en dan overstapt naar een traject waar afzonderlijk met belanghebbenden een participatieproces wordt gedaan.
Het tussentijds wijzigen van de aanpak en het uitsluiten van te kritische stakeholders leidt naar het oordeel van de Rekenkamer niet tot een groter vertrouwen van de omgeving in het proces en de uitkomst daarvan. Het is de Rekenkamer niet bekend of er van alle individuele gesprekken verslagen zijn gemaakt en hoe deze gespreksverslagen beoordeeld worden door de gemeente c.q. bureau MA.AN. Het is ons wel bekend dat het overleg tussen ondernemers en bewoners niet gelopen is zoals verwacht. Door het ontbreken van duidelijke kaders