Rekenkamer - Onderzoeksvoorstel GR Vlissingen

Onderzoeksvoorstel Op afstand grip houden

Onderzoek naar de rol van de raad in de aansturing van gemeenschappelijke regelingen

25 augustus 2025 Rekenkamer Vlissingen

1

PROBLEEMSTELLING .................................................................................................................. 3 1.1 1.2

2

BELEIDSCONTEXT ....................................................................................................................... 4 2.1 2.2 2.3 2.4

3

BELEIDSTHEORIE ................................................................................................................................... 4 GEMEENTELIJK BELEID .......................................................................................................................... 5 DEFINITIES ............................................................................................................................................. 5 NORMENKADER ...................................................................................................................................... 7

ONDERZOEKSOPZET ................................................................................................................... 8 3.1 3.2 3.3

4

AANLEIDING ........................................................................................................................................... 3 DOELSTELLING EN ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................................................ 3

ONDERZOEKSMETHODEN ...................................................................................................................... 8 SELECTIE GEÏNTERVIEWDEN ................................................................................................................. 8 AFBAKENING .......................................................................................................................................... 9

PRAKTISCHE OPZET ................................................................................................................ 11 4.1 4.2 4.3

PLANNING ............................................................................................................................................ 11 ONDERZOEKSTEAM ............................................................................................................................. 11 PRIVACY ............................................................................................................................................... 11

BIJLAGE 1: NORMENKADER .......................................................................................................... 12

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

2 van 12

1 1.1

Aanleiding

Op 1 juli 2022 is een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in werking getreden. Deze wijziging heeft als voornaamste doelstelling de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Gemeenteraden hebben via een versterking van de kaderstellende en controlerende rol meer mogelijkheden gekregen om invloed uit te oefenen op besluiten van een gemeenschappelijke regeling en om achteraf controle uit te oefenen op de taakuitvoering. Geeft uitvoering van deze wetswijziging in de praktijk ook daadwerkelijk meer grip op de aansturing van gemeenschappelijke regelingen? Uit gesprekken met raadsfracties blijkt dat beheersing en invulling van rollen nog steeds een punt van zorg is. Voor de rekenkamer is dit aanleiding om een onderzoek te starten naar gemeenschappelijke regelingen, waarbij met name de rol en verantwoordelijkheden van de gemeenteraad nader onderzocht wordt. Het onderzoek wordt ook uitgevoerd in Kapelle en Middelburg.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

Hoe wordt invulling gegeven aan sturing op afstand bij deelname aan gemeenschappelijke regelingen? Aan welke knoppen kan de raad draaien om grip uit te oefenen op gemeenschappelijke regelingen en welke informatievoorziening is daarvoor nodig? Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer de raad meer inzicht te geven in: de uitwerking en invulling van de principes van goed bestuur (good governance) bij gemeenschappelijke regelingen; de opvolging in de praktijk van de wetswijziging Wgr van juli 2022. zodat de raad beter in staat is om binnen de kaderstellende en controlerende rol van de raad de gewenste sturing te geven aan gemeenschappelijke regelingen. Aan de hand van bovenstaande doelstelling formuleert de rekenkamer de volgende centrale vraag voor het onderzoek naar gemeenschappelijke regelingen: In hoeverre is de raad in staat om binnen haar kaderstellende en controlerende rol de gewenste sturing te geven aan gemeenschappelijke regelingen? Om deze centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen opgesteld: 1. Heeft de gemeente Vlissingen beleid vastgesteld ten aanzien van sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen? 2. In hoeverre maakt de raad gebruik van de beschikbare mogelijkheden om kaders te stellen en te controleren? 3.

Is de informatie die de raad ontvangt voldoende om de kaderstellende en controlerende rol van de raad adequaat te kunnen invullen?

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

3 van 12

2 2.1

Beleidstheorie

Om de maatschappelijke opgaven waar lokale overheden zich voor gesteld zien te kunnen realiseren en de bestuurlijke slagkracht te vergroten, werken overheden steeds meer en intensiever met elkaar samen. Dat gebeurt op verschillende niveaus en op verschille nde manieren, onder andere via gemeenschappelijke regelingen, waarbij bevoegdheden van het lokale bestuur worden overgedragen aan (het bestuur van) een regionaal, interbestuurlijk samenwerkingsverband. De regels voor (publiekrechtelijke) samenwerking tussen provincies, gemeenten en waterschappen staan in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Per 1 juli 2022 is de wet gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen in het kort zijn 1: Procedure bij de totstandkoming of wijziging van een gemeenschappelijk regeling . Voortaan moet een ontwerpregeling van burgemeesters of colleges van burgemeester en wethouders voor zienswijze aan de gemeenteraden worden voorgelegd. Op deze manier kan de raad aan de voorkant invloed uitoefenen op de inhoud en totstandkoming van een gemeenschappelijke regeling. Instellen gemeenschappelijke adviescommissie Een van de mogelijkheden om de invloed van gemeenteraden te vergroten is het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie. Deze adviescommissie bestaat uit één of meer raadsleden die per deelnemende gemeente door de raad zijn gekozen.

De adviescommissie kan het bestuur van een openbaar lichaam adviseren over voorgenomen besluiten. Ook kan de adviescommissie gemeenteraden adviseren en gezamenlijke standpunten van de raden van de deelnemende gemeenten voorbereiden. Bijvoorbeeld het opstellen van een gezamenlijke zienswijze. Dankzij de adviescommissie kunnen de raden eerder en nauwer betrokken worden dan voorheen het geval was. Zienswijze bij voorgenomen besluiten raad eventuele wensen of bedenkingen bij een bepaald voorstel of besluit kenbaar maken aan het bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling moet altijd schriftelijk en gemotiveerd op de zienswijzen reageren. Pas daarna kan het bestuur tot besluitvorming overgaan.

1 https://www.kennisopenbaarbestuur.nl/themas/regionaal-besturen-en-samenwerken/regionale-samenwerking

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

4 van 12

Wijziging begrotingscyclus De uiterste termijnen om de kadernota, de ontwerpbegroting en de begroting van een gemeenschappelijke regeling in te dienen, zijn verruimd. Voortaan moet de begroting van een gemeenschappelijke regeling uiterlijk 15 september naar gedeputeerde staten worden gestuurd, in plaats van 1 augustus. Vóór die datum heeft de raad 12 weken de tijd om een zienswijze te geven op de ontwerpbegroting. Zo kan de raad de ontwerpbegroting nog voor het zomerreces bespreken. Ook is er meer tijd voor eventuele afstemming met andere gemeenteraden. Aandachtspunt is dat de zienswijzetermijn voor een deel in het zomerreces valt. Het is dus belangrijk dat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling en de raad afspraken maken over de beste datum voor het aanbieden van de stukken en de uiterste datum waarop de reactie binnen moet zijn. Een aantal wijzigingen is direct per juli 2022 ingegaan, zoals: Het recht voor gemeenteraden om een zienswijze in te dienen bij het treffen van een gemeenschappelijke regeling; De bevoegdheid om een gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen; Actieve informatieplicht voor het bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Voor andere wijzigingen moeten de deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling een keuze maken welke afspraken ze in de regeling willen opnemen.

Zoals bijvoorbeeld afspraken over inspraakmogelijkheden voor burgers en bedrijven. Hiervoor was tot 1 juli 2024 de tijd. De Wgr is per 12 februari 2025 geactualiseerd. Dit betreft aanpassing van verwijzing naar artikelnummer van de Gemeentewet in artikel 16, lid 5 en artikel 41, lid 1b.

2.2

Gemeentelijk beleid

Notitie verbonden partijen Er is geen aparte beleidsnotitie verbonden partijen. De gewijzigde Wgr en het VZG rapport gemeenschappelijke regelingen vormen de basis. VZG rapport gemeenschappelijke regelingen regelingen is er door de Zeeuwse gemeenten in VZGIn november 2018 heeft het bestuur van de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG) het rapport uitgebracht over de samenwerking met gemeenschappelijke regelingen (GR-en). In juli 2022 en in januari 2024 is het VZG rapport geactualiseerd.

2.3

Definities

Verbonden partij In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt verbonden partij als volgt gedefinieerd: Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

5 van 12

Financieel belang wil zeggen: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verpli chtingen niet nakomt. Bestuurlijk belang wil zeggen: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Gemeenschappelijke

regelingen zijn publiekrechtelijke privaatrechtelijke organisaties.

organisaties .

Stichtingen,

Gemeenschappelijke regeling Een gemeenschappelijke regeling is een samenwerking tussen bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen, rechtspersonen of andere openbare lichamen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die bestuursorganen. Kenmerkend voor deze vorm van samenwerking is dat de organisatie wel onderdeel is van het gemeentebestuur, maar op afstand staat en als zodanig verlengd lokaal bestuur wordt genoemd. Goed bestuur (good governance) 2 In dit onderzoek maken wij gebruik van het begrip goed bestuur (good governance). Onder goed bestuur3 wordt verstaan: Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden. De rekenkamer onderzoekt hoe de principes van goed bestuur bij gemeenschappelijke regelingen zijn uitgewerkt en ingevuld. De definitie van goed bestuur is zowel van toepassing op goed bestuur binnen de deelneming zelf als op goed bestuur van de gemeente bij de aansturing van de verbonden partij. Goed bestuur van de gemeente bij een deelneming draagt bij aan een doeltreffende en doelmatige beleidsrealisering door deze partijen.

Voor 'goed bestuur' worden vier controlemechanismen onderscheiden 4: 1. Sturen: richting geven aan het realiseren van beleidsdoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen; 2. Beheersen: een stelsel van maatregelen en procedures, die de gemeente de zekerheid geven dat de deelneming blijvend de juiste richting opgaat; 3. Toezicht houden: heeft tot doel de continuïteit van de deelneming te waarborgen en 4. Verantwoorden: over alle taken en bevoegdheden dient informatie te worden verschaft.

2 Passages over goed bestuur, verantwoordelijkheden en specifieke rol van de raad en het college zijn overgenomen uit de

Onderzoeksopzet Grip op Warmtenetwerk Zaanstad, Rekenkamer Metropool Amsterdam, pagina 10-13 3 Ministerie van Financiën, Handleiding Goverment Governance

een instrument ter toetsing van governance bij de overheid, januari

2000, pagina 5 4 Bossert, J. good governance

leidraad voor goed bestuur en management, februari 2003. Deloitte, mei 2006, pag ina 17-19

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

6 van 12

In de aansturing van een deelneming hebben het college en de raad verschillende verantwoordelijkheden. De raad heeft kaderstellende en controlerende taken en het college bestuurlijke en uitvoerende. In het geval van een deelneming is het college enerzijds uitvoerder van het gemeentelijke beleid en heeft zij anderzijds richting de deelneming een kaderstellende en controlerende rol. De raad bepaalt wat de doelen en de taken van de gemeente zijn en wat er wel en niet tot het gemeentelijk publiek belang behoort (kaders stellen). De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) stelt de raad in staat om voorafgaand aan besluitvorming hun zienswijze over het ontwerp van de regeling naar voren brengen (met uitzondering van het ontwerp van een regeling die getroffen of mede getroffen wordt door de raden). Daarnaast heeft de raad een budgettaire bevoegdheid. Het college beslist of een deelneming het geëigende instrument is om een gemeentelijk doel te bereiken. Ook de bewaking in de uitvoeringsfase van de deelneming (sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden) behoort primair tot de taken van het college. Nadat de deelneming van start is gegaan, is het de taak van het college om toezicht te houden op uitvoering, prestaties, kosten en risicobeheersing van de deelneming.

De raad controleert of de deelneming de taak conform de gestelde kaders uitvoert en of het college de uitvoering goed bewaakt en zo nodig bijstuurt. Het bewaken in de uitvoeringsfase van een deelneming is lastiger vanwege de grotere afstand. Dit geldt ook voor het toezicht hierop door de raad. In onderstaande figuur zijn deze verantwoordelijkheden van de raad (in het blauw) en het college (in het groen) weergegeven.

2.4

Normenkader

In het onderzoek zal de rekenkamer normen hanteren voor het beantwoorden van de deelvragen en het beoordelen van het beleid. De normen zijn gebaseerd op wet- en regelgeving met betrekking tot verbonden partijen (Wgr, BBV, gemeentewet), eigen beleid van de gemeente en normen die voortvloeien uit professionele opvattingen (goed bestuur). De betreffende normen staan vermeld in bijlage 1. Normen kunnen door voortschrijdend inzicht in de loop van het onderzoek worden aangevuld of aangescherpt.

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

7 van 12

3 3.1

Onderzoeksmethoden

Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden worden de volgende methoden van onderzoek gebruikt: Documentanalyse Op basis van bestaande bronnen worden allereerst de feiten in kaart gebracht. We brengen onder andere in kaart in welke gemeenschappelijke regelingen de gemeente Vlissingen deelneemt, welke visie de gemeente op gemeenschappelijke regelingen heeft en hoe dit doorwerkt in theorie en praktijk. We kijken naar onder andere beleidsdocumenten en naar verantwoordingsdocumenten van de geselecteerde gemeenschappelijke regelingen. Vragenlijst raadsleden Om zoveel mogelijk raadsleden in staat te stellen een bijdrage aan het onderzoek te leveren wordt er naast een documentanalyse gebruik gemaakt van een compacte vragenlijst voor de raad. De respons op deze vragenlijst zal gebruikt worden als input voor een tweede deel van het onderzoek, waarbij met een vertegenwoordiging van de raad een groepsgesprek zal worden gehouden. Interviews Nader inzicht in het beleid en de uitvoering hiervan wordt verkregen door het houden van interviews met betrokkenen vanuit het bestuur en de ambtelijke organisatie van de gemeente en met een afvaardiging van de raad. Daarnaast willen we graag spreken met de directeuren/besturen van de gemeenschappelijke regelingen die in de casestudies nader bekeken worden.

Casuïstiek Om een diepgaander inzicht te verkrijgen in het beleid in de praktijk worden drie casussen geselecteerd. Toetsing aan het normenkader Alle informatie uit de voorgaande stappen wordt geanalyseerd en getoetst aan het vooraf opgestelde normenkader. Voor het normenkader wordt verwezen naar paragraaf 2.4 en Bijlage 1.

3.2

Selectie geïnterviewden

Voor de interviews worden de volgende betrokkenen geïnterviewd. Wanneer uit deze interviews blijkt dat het voor het onderzoek nodig is om extra personen te interviewen, kan deze selectie worden uitgebreid. De contactpersoon voor dit onderzoek die door de gemeente wordt aangedragen; De gemeentelijke vertegenwoordiger in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling; De ambtelijk verantwoordelijke(n), betrokken bij beleid en uitvoering; Een lid van de VZG werkgroep Gemeenschappelijke Regelingen; Raadsleden van zowel coalitiepartijen als oppositiepartijen; Vertegenwoordiger(s) van de gemeenschappelijke regeling(en). Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

8 van 12

3.3

Afbakening

Onderzoeksperiode In juli 2022 is de wet gewijzigd en is het VZG rapport geactualiseerd met betrekking tot samenwerking tussen gemeente en gemeenschappelijke regelingen. De rekenkamer zal in beginsel de onderzoeksperiode 2023-2024 hanteren voor onderzoek naar de uitvoering van de gemeenschappelijke regeling. Selectie casus De gemeente Vlissingen neemt deel aan zes gemeenschappelijke regelingen 5. Deelname aan 3 regelingen is verplicht vanuit onderliggende regelgeving, dit zijn: Veiligheidsregio Zeeland (VRZ); Gemeenschappelijke regeling Gezondheidsdienst Zeeland (GGD); Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD-Zeeland). Deelname aan de overige 3 regelingen is op basis van eigen keuze van de gemeente Vlissingen. Gemeenschappelijke regeling 1.

2. 3.

Eén bestuurslid en één plaatsvervangend lid uit het college van B&W

Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD)

Eén lid in algemeen bestuur

Veiligheidsregio Zeeland (VRZ)

De burgemeester in het algemeen bestuur en als agendalid en toehoorder in het dagelijks bestuur

3.678

De burgemeester en één wethouder in het algemeen bestuur en twee plaatsvervangende leden uit het college

451

Eén bestuurslid dagelijks bestuur en drie leden algemeen bestuur uit het college gemeente Vlissingen

10.3227

Brandweer Vlissingen (SGB)

6.

Bijdrage 20256

Afvalstoffenverwijdering Midden- en Noord Zeeland (OLAZ)

4.

5.

Vertegenwoordiging

Orionis

Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD)

1.149 672

Eén bestuurslid en één plaatsvervangend lid uit het college

2.974

6 Programmabegroting 2025-2028, pagina 107 7 Naast de bijdragen aan de GR zijn er aanvullende uitkeringen/bijdragen voor bijstand, minima en participatie

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

9 van 12

De bijdrage aan gemeenschappelijke regelingen is 19,2 miljoen volgens de begroting 2025. Dit betekent dat 6% van de begrote uitgaven in de gemeente Vlissingen via een gemeenschappelijke regeling wordt uitgegeven. De rekenkamer heeft 3 deelnemingen voor dit onderzoek geselecteerd, zie onderstaande tabel. Bij de selectie is gekeken naar het bestuurlijk, financieel en maatschappelijk belang voor de gemeente, deelname als bewuste eigen keuze van de gemeente zelf, het aantal deelnemers Gemeenschappelijke regeling

Programma

Start deelname

Deelnemers

Orionis

Sociale samenhang

1-12-2012

Middelburg, Veere en Vlissingen

Openbaar Lichaam Afvalstoffenverwijdering Zeeland (OLAZ)

Leefbaarheid

01-09-2009

Alle 13 Zeeuwse gemeenten

Publiek Vervoer Zeeland

Sociale samenhang

In oprichting

Alle 13 Zeeuwse gemeenten en Provincie Zeeland

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

10 van 12

4 4.1

Planning

Het onderzoek start in augustus 2025 en het definitieve rapport wordt naar verwachting in maart 2026 aan de raad aangeboden. In het onderzoek worden de volgende stappen gezet: Oriëntatie en opstellen onderzoeksvoorstel. Literatuurstudie en opstellen vragenlijst raadsleden. Uitzetten enquête onder raadsleden. Interviews. Van deze interviews wordt een verslag gemaakt, dat ter accordering aan de geïnterviewden wordt voorgelegd. Nota van bevindingen en ambtelijk wederhoor. Hierbij wordt gevraagd om binnen drie weken een schriftelijke reactie te geven op de bevindingen in de nota. Conceptrapportage met daarin de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. Bestuurlijk wederhoor. De conceptrapportage wordt voor wederhoor voorgelegd aan het college van Burgemeester en Wethouders. Hierbij wordt gevraagd om binnen drie weken een schriftelijke reactie te geven op de conceptrapportage. De bestuurlijke reactie wordt samen met het nawoord van de rekenkamer opgenomen in het definitieve rapport. Het definitieve rapport wordt aangeboden aan de raad. Vanaf dat moment is het onderzoeksrapport openbaar. Het definitieve onderzoeksrapport is onderwerp van bespreking in de eerstvolgende commissievergadering na oplevering van de definitieve eindrapportage.

Om de tijdslijnen te halen is het van belang dat het ambtelijk en bestuurlijk wederhoor binnen de hierboven genoemde termijnen plaatsvindt.

4.2

Onderzoeksteam

Het onderzoek wordt namens de Rekenkamer Vlissingen uitgevoerd door: Mirjam Kort Ilona Pattenier Marie-Antoinette Smit

4.3

Privacy

In dit onderzoek zal de rekenkamer verschillende functionarissen van de gemeente Vlissingen (en deskundigen) interviewen. De persoonsgegevens die in dat kader worden verwerkt, worden zoveel mogelijk beperkt, maar betreffen in elk geval naam, functie en (zakelijke) contactgegevens. Deze gegevens zullen conform de AVG worden verwerkt. De rekenkamer zal geen bijzondere persoonsgegevens verwerken.

Deelvraag 1: Heeft de gemeente Vlissingen beleid vastgesteld ten aanzien van sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen? Norm 1.1

Er is een beleidskader voor gemeenschappelijke regelingen.

1.2

Rol en positie van raad en college zijn opgenomen in het beleidskader.

1.3

Concrete sturings- en beheersingsmogelijkheden worden benoemd in het beleidskader.

1.4

De inrichting van de governance voldoet aan geldende wet- en regelgeving, waaronder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

Deelvraag 2: In hoeverre maakt de raad gebruik van de beschikbare mogelijkheden om kaders te stellen en te controleren? Norm 2.1

De beschikbare sturings- en beheersingsmogelijkheden zijn bekend bij de raad en worden gebruikt.

2.2

Er zijn aanpassingen doorgevoerd conform de mogelijkheden die de wetswijziging Wgr biedt.

2.3

De raad stelt raadsvragen om aanvullende informatie te krijgen (passieve informatieplicht).

3. Is de informatie die de raad ontvangt voldoende om de kaderstellende en controlerende rol van de raad adequaat te kunnen invullen? Norm 3.1

Er zijn (bij de oprichting) afspraken gemaakt over de aan te leveren informatie aan college en raad.

3.2

Er zijn afspraken vastgelegd over verantwoording bij wijzigingen en ontwikkelingen.

3.3

De informatievoorziening aan de raad is volledig, tijdig, juist en conform afspraken en wet- en regelgeving (waaronder actieve informatieplicht college en bestuur gemeenschappelijk orgaan).

3.4

De informatievoorziening is bruikbaar voor de raad en voldoet aan de behoefte van de raad.

Onderzoeksvoorstel gemeenschappelijke regelingen

12 van 12