Raad - Rapportage - onderzoek Wmo - ZorgfocuZ

januari 2026

RAPPORTAGE

Onderzoek Wmo

Gemeente Vlissingen

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Inhoudsopgave

1.3.1

Theoretisch model

5

1.3.2

Dataverzamelingsmethoden

5

2

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

3

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Inleiding Aanleiding Eind 2024 is ZorgfocuZ door gemeenteraad van Vlissingen gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de toeleiding en kwaliteit van vier Wmo-voorzieningen binnen de gemeente. De directe aanleiding hiervoor was de aangenomen motie van 18 april 2024 waarin de raad besluit te onderzoeken of de uitvoering van het Wmobeleid voldoet aan de inhoudelijke en kwalitatieve normen. In deze motie constateert de raad dat de wijzigingen in het Wmo-beleid en de inrichting van de Wmo hebben geleid tot onrust en een onbekend aantal klachten bij inwoners. In dezelfde motie besluit de raad dan ook een extern onderzoeksbureau de uitvoering van het Wmobeleid te laten onderzoeken. In samenspraak met een afvaardiging van de raad, gemeentelijke rekenkamer en de Adviesraad Wmo en Jeugd is een onderzoeksplan opgesteld dat moet voorzien in de informatiebehoefte van de raad.

Vraagstelling Centrale vraag Voldoet de uitvoering van het Wmo-beleid met betrekking tot de voorzieningen huishoudelijke hulp, individuele ondersteuning, specialistische individuele ondersteuning en zinvolle dagbesteding aan de inhoudelijke en kwalitatieve normen?

• In welke context speelt de Wmo zich af en wat kan daarbij geleerd worden van andere gemeenten?

• Wat is het wettelijk kader rondom de (toegang tot de) maatschappelijke ondersteuning waarbinnen de gemeente moet opereren?

Uitvoering

• Hoe is de Wmo georganiseerd in Vlissingen? • Wat zijn de ervaringen van de consulenten en cliënten ten aanzien van de Wmo? • In hoeverre zijn de noodzakelijke veranderingen uit de Ontwikkelagenda 2021 in de praktijk gebracht en wat is hiervan de invloed geweest op de uitvoering van de Wmo?

Resultaat

• Welk Wmo-beleid heeft de gemeente Vlissingen vastgesteld?

• Wat is bij de gemeente bekend over de mate waarin de doelen gehaald worden?

Sturing

Beleid

Context

De centrale vraag in dit onderzoek wordt beantwoord door deelvragen te beantwoorden. Deze deelvragen zijn gestructureerd aan de hand van vijf thema’s (zie 1.3 voor verdere toelichting).

• Is de gemeenteraad in de positie om adequaat te kunnen sturen op de kwaliteit van de Wmo op basis van monitorings- en sturingsinformatie?

4

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Methodologische onderbouwing 1.3.1 Theoretisch model Dit onderzoek is gestructureerd aan de hand van de theorie ‘Realistisch Evalueren’ van Pawson & Tilley (1997), waarin wordt gesteld dat interventies alleen te begrijpen zijn door de samenhang tussen context, mechanismen en uitkomsten te analyseren. De vijf onderzoeksthema’s in de onderzoeksopzet, te weten context, beleid, uitvoering, resultaten en sturing, volgen deze benadering. Per thema wordt vastgesteld hoe beleidsuitgangspunten, uitvoeringsprocessen en ervaringen van stakeholders elkaar beïnvloeden. In de onderstaande figuur is verder verduidelijkt hoe methoden zijn verdeeld over de thema’s.

Figuur 1 – Gehanteerde onderzoeksmethodiek

1.3.2 Dataverzamelingsmethoden Documentstudie, deskresearch en gesprekken Aan elk thema ligt een documentstudie van relevante gemeentelijke documentatie ten grondslag. Deze documentstudie varieerde van beleids- en sturingsdocumentatie als de Ontwikkelagenda en het Plan van Aanpak Artikel 12 tot administratieprotocollen en voorgaande cliëntervaringsonderzoeken. Deze gegevens zijn waar relevant aangevuld met deskresearch op basis van openbare gegevensbronnen. Verder zijn per thema waar mogelijk alle relevante perspectieven van stakeholders meegenomen. De volgende stakeholders deel uit van het onderzoek: • Inwoners (vragenlijstonderzoek, telefonische interviews, shadowing); • Consulenten van de gemeente (groepsgesprek); • Consulenten van de zorgaanbieders (groepsgesprek) • Beleidsmedewerkers van de gemeente (groepsgesprek); • Portefeuillehouder (interview); • Gemeenteraad (raadsessie).

5

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Enquête De vragenlijst is in samenspraak met de opdrachtgever tot stand gekomen. Inwoners van de gemeente Vlissingen die tijdens de looptijd van het onderzoek ondersteuning in het kader van de Wmo ontvingen konden deelnemen aan het onderzoek van begin juni tot medio juli 2025. Het vragenlijstonderzoek is volledig uitgevoerd door ZorgfocuZ. Cliënten zijn schriftelijk benaderd. Deelname was mogelijk door een schriftelijke vragenlijst in te vullen of door een digitale vragenlijst via een QR-code in te vullen. Doordat elke cliënt een unieke code had konden vragenlijsten per persoon slechts eenmaal worden ingevuld. Vragen waren niet verplicht om in te vullen. Hierdoor is per vraag variatie in het aantal respondenten mogelijk. Daarom is in de figuren het aantal respondenten per vraag en antwoordoptie weergegeven. Percentages tellen mogelijk niet overal op tot 100% omdat deze afgerond op hele decimalen worden weergegeven. Resultaten uit de enquête worden waar mogelijk en relevant vergeleken met data uit andere gemeenten. Omdat veel cliënten uit de enquête meer dan één voorziening hadden is het niet mogelijk om de resultaten per voorziening tegen elkaar af te zetten. Voor de enquête zijn 1654 cliënten benaderd. Daarvan hebben in totaal 444 respondenten (26,8%) de vragenlijst volledig ingevuld.

Wanneer een betrouwbaarheidsniveau van 95%, dat binnen kwantitatief onderzoek geldt als standaard, wordt gehandhaafd volgt hier een foutmarge van 4,0% uit. Dat houdt in dat er met 95% zekerheid gezegd kan worden dat de meningen van de onderzoekspopulatie maximaal 4,0% onder of boven de uitkomst van dit onderzoek liggen. Als 50% van de respondenten uit de steekproef een antwoord geeft, dan zal dit in de daadwerkelijke populatie, met 95% zekerheid, tussen de 46% en de 54% liggen. Doorgaans wordt voor de nauwkeurigheidsmarge in de statistiek een waarde onder de 5% gezien als een betrouwbaar resultaat.

Belinterviews De voor de belinterviews geïnterviewde cliënten zijn geworven vanuit de enquête. Alle geïnteresseerde cliënten zijn gecontacteerd voor een belafspraak. Tijdens de belafspraak werd cliënten gevraagd om terug te blikken op hoe zij het toegangsproces hebben ervaren. Data zijn dus verzameld op basis van heugenis van deelnemende cliënten. De resultaten van de belinterviews kunnen worden gebruikt om knelpunten in de uitvoering te signaleren, maar zijn niet geschikt om generaliserende uitspraken te doen over de cliëntpopulatie als geheel.

Shadowing Shadowing is een onderzoeksmethodiek waarbij onderzoekers inwoners volgen (“schaduwen”) terwijl zij het toegangsproces doorlopen. De onderzoeker is vanaf de eerste melding aangehaakt. Zo woont de onderzoeker het gesprek bij en ontvangt deze de documentatie die de gemeente gedurende het traject met de inwoner deelt. De onderzoeker toetst elke stap in het toegangsproces aan een normenkader. Daarnaast geeft de inwoner bij elke stap in de toegang aan hoe zij de gemeentelijke dienstverlening hebben ervaren. Zo ontstaat een objectief en genuanceerd beeld van het toegangsproces. Deze methode is uitermate geschikt voor het signaleren van knelpunten in de toegang, maar door de geringe aantallen (voortkomend uit het tijdsintensieve karakter van de methode) niet geschikt om generale afspraken te doen over de cliëntpopulatie. In de onderstaande afbeelding wordt het proces verder geduid. De werving van de shadowingtrajecten bleek in de praktijk een uitdaging. Daarom zijn niet alle beoogde trajecten zijn gerealiseerd. Verder zijn niet alle gestarte trajecten afgerond vanwege, onder andere, doorlooptijden die de periode van dataverzameling overschreden of toegangstrajecten die op initiatief van de cliënt werden gepauzeerd of beëindigd. Daarnaast is niet elke norm die in het volgtraject wordt getoetst voor alle trajecten relevant is.

Daarom is in de lopende tekst bij elke bevinding aangegeven op hoeveel trajecten deze betrekking heeft.

6

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Figuur 2 - Uitleg shadowing

QuickScans De toegankelijkheid van de schriftelijke en digitale communicatie geëvalueerd door gebruik te maken van QuickScans. De QuickScan is een tool die ZorgfocuZ in samenwerking met de Rijksuniversiteit Groningen heeft ontwikkeld met als doel om objectieve uitspraken te kunnen doen over toegankelijke communicatie. Voor dit onderzoek zijn voor evaluatie van de digitale toegankelijkheid de gemeentelijke websites met informatie over de Wmo en voor de schriftelijke toegankelijkheid de beschikking geëvalueerd.

7

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Toelichting begrippen In het kader van de leesbaarheid wordt hieronder een korte begrippenlijst weergegeven van termen die in het vervolg van het rapport veelvuldig worden gebruikt. Combinaties: Hiermee worden de twee combinaties van zorgaanbieders bedoeld: Naerebout Combinatie en Zeeuws Baken. Consulenten: Onderscheid wordt gemaakt tussen medewerkers van het aanmeldteam (Naerebout Combinatie/Zeeuws Baken) en consulenten van de gemeente (gemeente). Gesprek: Het keukentafelgesprek is onderdeel van het onderzoek dat de gemeente doet na een melding van een hulpvraag van een inwoner. Een gesprek is nodig om een formele aanvraag voor individuele ondersteuning in gang te zetten. Toegang: Toegang gaat over de manier waarop inwoners voor zorg en ondersteuning bij de gemeente aankloppen. In iedere gemeente is het toegangsproces anders ingericht. In dit rapportage wordt met het begrip ‘toegang’ gedoeld op (1) het hele traject vanaf het moment van melding van een hulpvraag tot het verlenen van de beschikking en (2) de plek waar de inwoner zich kan melden met een hulpvraag.

8

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Conclusies en aanbevelingen Conclusie 1: De toegang tot de Wmo functioneert in de praktijk goed, maar laat concrete ruimte voor verbetering zien De toegang tot de Wmo wordt door inwoners veelal als positief ervaren. Het merendeel van de inwoners voelt zich goed geholpen tijdens het meld- en aanvraagproces. Tegelijkertijd heeft de uitvoering bij zowel de aanbieders als de gemeente te maken met wachttijden: bij de zorgaanbieders worden de wettelijke termijnen overschreden voor het inschatten van de benodigde ondersteuning. Bij de gemeente worden wettelijke termijnen tussen de melding en het keukentafelgesprek en de opvolging van het gesprek overschreden. Hoewel het aantal gevolgde cliënten beperkt is, worden er gebreken gesignaleerd. De meerderheid van de gevolgde cliënten is tijdens het bijgewoonde keukentafelgesprek niet voorgelicht over het persoonsgebonden budget en of de eigen bijdrage. Aanbeveling 1.1 (college): Maak wachttijden geaggregeerd inzichtelijk Eenduidige geaggregeerde wachttijdendata ontbreken. Dit maakt het niet mogelijk om inzichtelijk te maken hoe omvangrijk wachttijden zijn en waar welke ontwikkelingen hierin waarneembaar zijn. Dit stelt tevens in staat om oorzaken voor wachttijden te identificeren en hierop te acteren.

Bij het inzichtelijk maken van een overkoepelend beeld is het aan te bevelen om termijnen te formuleren voor alle afzonderlijke stappen in het toegangsproces. Borg tot slot dat bij oplopende wachttijden proactief naar cliënten wordt gecommuniceerd. Aanbeveling 1.2 (college): Voorkom gebreken in het toegangsproces Zorg dat het toegangsproces in alle gevallen voldoet aan formele eisen. Acteer op overschrijding van wachttijden en borg in het werkproces dat het persoonsgebonden budget en de eigen bijdrage bij alle keukentafelgesprekken aan bod komen. Conclusie 2: Cliënten beoordelen de kwaliteit van de Wmo-ondersteuning overwegend positief, maar urenreducties en personeelstekorten bedreigen de kwaliteit van de ondersteuning. De kwaliteit van de uitvoering van de Wmo wordt door cliënten overwegend positief beoordeeld. Dit moet worden bezien in het licht van een grote bezuiniginsopgave en een verandering van de zorginfrastructuur. Wel staat op de kwaliteit op sommige plekken onder druk. Zo geeft een deel van de cliënten ‘Schoon en Leefbaar Huis’ aan dat de hoeveelheid geboden ondersteuning niet toereikend is wat gevolgen heeft voor de mate waarin hun huis schoon en leefbaar wordt ervaren. Ook geeft een deel van de cliënten aan dat vervanging bij uitval van hulp in sommige gevallen ontbreekt.

Professionals kunnen door de beperktere inzet binnen ‘Schoon en Leefbaar Huis’ vaak alleen basistaken uitvoeren, waardoor aanvullende werkzaamheden blijven liggen en mantelzorgers vaker moeten bijspringen. De ingeperkte ondersteuning zou tevens tot vertrek van personeel hebben geleid, wat de reeds beperkte capaciteit verder onder druk heeft gezet. Door personeelstekorten is sprake van een verminderde continuïteit in de ondersteuning. Dit wordt versterkt door de uitdaging om gekwalificeerd personeel aan te trekken. Aanbeveling 2.1 (college): Verken hoe kan worden ingezet op continuïteit in personeel bij zorgaanbieders Uit dit onderzoek is duidelijk geworden dat werving en behoud van gekwalificeerd personeel, net als bij veel andere gemeenten, een uitdaging is. De invloed van de gemeente op het personeelsbeleid van zorgaanbieders is beperkt. Aangezien dit van invloed is op de kwaliteit van de Wmo valt het echter wel aan te bevelen om blijvend in gesprek te zijn met zorgaanbieders over mogelijke ondersteuning van de gemeente bij het werven en behouden van personeel.

9

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Conclusie 3: De samenwerkingsstructuur met de combinaties leidt tot een meer robuuste zorginfrastructuur, maar leidt tot onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en ontwikkeltaken. De huidige samenwerkingsvorm met de combinaties heeft geleid tot een constructieve samenwerking. Binnen de combinaties ziet men elkaar als partners in plaats van tegenpartijen en ook met de gemeente is sprake van een meer gelijkwaardige relatie. Tegelijkertijd brengt de gekozen financierings- en samenwerkingsvorm knelpunten met zich mee. De lumpsum-financiering zonder oormerken maakt dat aanbieders geen financiële kaders hebben voor de hoeveelheid tijd die zij in overleg en doorontwikkeling steken. Hoewel in de overeenkomst is afgesproken samen te werken aan innovatie, ontbreekt een concrete uitwerking hiervan. Als gevolg daarvan ervaren medewerkers van de aanmeldteams van de combinaties een uitdijend takenpakket. De gemeente wijst erop dat de lumpsum conform afspraken juist bedoeld is als vrije ruimte voor uitvoering en innovatie en verwacht dat aanbieders zelf prioriteren binnen het beschikbare budget. Aanbeveling 3.1 (college): Maak duidelijke afspraken met de combinaties over de doorontwikkeling van de zorginfrastructuur Maak afspraken over de partijen die in de praktijk bij de doorontwikkeling betrokken zijn en bij welke partij het initiatief tot doorontwikkeling ligt.

Zorg verder voor een duidelijke afkadering van de onderwerpen die onder de doorontwikkeling vallen en hoeveel tijdsinvestering er op deze onderwerpen van de betrokken partijen wordt verwacht. Conclusie 4: De voortgang op de beleidsdoelstellingen is beperkt inzichtelijk doordat monitoring en terugkoppeling over de behaalde resultaten onvoldoende hebben plaatsgevonden. De uitvoering van het Wmo-beleid volgens de Ontwikkelagenda Sociaal Domein 2020–2023 is slechts beperkt inzichtelijk gemaakt. Daardoor blijft in dit onderzoek onduidelijk in hoeverre de beoogde veranderingen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. In de praktijk lijkt de focus vooral te hebben gelegen op het doorontwikkelen van de zorginfrastructuur en het realiseren van de veranderopgave, en minder op het expliciet monitoren op deze vooraf gestelde doelen. Na de invoering van de huidige werkwijze in 2020–2021 ontbreekt een structurele en volledige terugkoppeling van de resultaten op de beleidsdoelstellingen. Hierdoor is niet goed vast te stellen of de ingezette veranderingen het beoogde effect hebben gesorteerd. Aanbeveling 4.1 (raad): Maak als raad expliciet welke sturingsinformatie nodig is om de controlerende rol te vervullen Bepaal als raad welke informatie u nodig heeft om de uitvoering en de resultaten van nieuwe integrale beleidsplan te kunnen controleren en deel uw informatiewens met het college.

Overweeg daarin ten minste geaggregeerde wachtlijstinformatie, (trends in) aantallen cliënten, cliëntervaringen en klachtenregistraties van de gemeente en combinaties. Streef na om meetbare indicatoren per beleidsdoel te vast te stellen. Een periodieke rapportage over de voortgang op behaalde resultaten kan een middel zijn om hierover geïnformeerd te worden.

10

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Bestuurlijke reactie

11

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

12

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

13

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

14

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

15

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

16

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Achtergrond en context Vlissingen heeft de afgelopen jaren binnen strikte financiële kaders onder artikel 12-toezicht, waardoor kostenbeheersing en ingrijpende besparingen in het sociaal domein centraal staan 1. De gemeente heeft na het beëindigen van Porthos een eigen toegangsvorm ingericht waarbij aanbieders signaleren, adviseren en doorgeleiden. Het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen ligt in Vlissingen hoger dan landelijk en neemt verder toe, o.a. door vergrijzing en bevolkingssamenstelling, maar ook door de invoering van het abonnementstarief binnen de Wmo. Alvorens de bevindingen van dit onderzoek worden gepresenteerd, wordt in dit hoofdstuk de beleidsmatige, organisatorische en demografische context van de gemeente Vlissingen geschetst. Door een analyse van de lokale context kunnen de onderzoeksresultaten in een breder perspectief geplaatst worden. Op basis van openbare data worden inzichten over demografische kenmerken van de gemeente Vlissingen gegeven en wordt de ontwikkeling van het zorggebruik gepresenteerd. Waar mogelijk en/of relevant worden de Vlissingse statistieken vergelen met landelelijke gegevens.

Artikel 12 Het functioneren van de Wmo in Vlissingen moet worden begrepen in de context van strakke financiële kaders. De gemeente heeft de afgelopen jaren onder artikel 12-toezicht gestaan.1 Artikel 12 van de Financiële Verhoudingswet stelt dat een gemeente bij een structureel tekort onder verscherpt toezicht gesteld kan worden vanuit het Rijk. De bezuinigingen hebben geleid tot een scherpe focus op kostenbeheersing, ook in het sociaal domein. De Ontwikkelagenda Sociaal Domein 2020–2023 – de beleidsnota waarin de raad kaders stelde – is onlosmakelijk verbonden met het Plan van Aanpak Artikel 12 (2019), waarin het hoofddoel van de doorontwikkeling wordt samengevat als toekomstbestendigheid. Onderdeel hiervan is dat Vlissingen fors moest besparen op het sociaal domein en tegelijkertijd de greep op de toegang moest vergroten. Bij het vormgeven van de nieuwe toegangsvorm (zie volgend kopje) heeft dit geleid tot een bezuinigingstaakstelling (bij aanvang van het aanbestedingstraject) van respectievelijk €1,1 mln. en €1,8 mln. in 2021 en 2022 2. Op aandringen van de rijksinspecteur artikel 12 zijn er begin 2020 aanvullende verbeterplannen gemaakt naast de Ontwikkelagenda. Het is dus zaak de bevindingen uit dit onderzoeksrapport te plaatsen in de context van beperkte financiële middelen en een noodzaak tot doorontwikkeling.

Nieuwe toegangsvorm Na het uiteenvallen van het Walcherse uitvoeringsloket Porthos3 in 2018 heeft de gemeente Vlissingen de toegang tot ondersteuning binnen de eigen organisatie belegd. Ook het voorliggende veld is herzien, met beëindiging van enkele subsidies en het oprichten van nieuwe organisaties. Sinds 2020 verzorgt het gemeentelijk Team Wmo & Jeugd de eerste aanmelding. Vervolgens zijn Naerebout Combinatie en Zeeuws Baken sinds 1 juli 2022 als belangrijke uitvoeringspartners bij de toegang betrokken. Zij hebben contact met cliënten en leveren de feitelijke ondersteuning. Inwoners kunnen zich ook bij deze aanbieders melden met een hulpvraag. De combinaties spelen bij de toegang vooral een rol in het signaleren, adviseren en (ten dele) doorgeleiden van inwoners richting de gemeente. De toegangsbeoordeling voor de algemene voorzieningen (schoon en Leefbaar huis en Zinvolle Dagbesteding) uitbesteed aan de aanbieders. De keuze voor deze constructie met combinaties als uitvoerende partners is bedoeld om sturing te behouden en tegelijk de expertise van zorgaanbieders te benutten.

1 Hoewel de gemeente formeel nog de artikel 12 status heeft, is sinds 01-01-2025 gestart met de afsluitingsprocedure. 2 Data afkomstig uit de selectieleidraad aanbesteding Wmo. In de Raamovereenkomst (art. 18.1) is genoemd dat het lumpsumbudget

vastgesteld wordt op basis van de begroting 2021 en 2022, verminderd met maximaal 20%. De feitelijke korting lag lager dan deze 20%, bijvoorbeeld omdat tot 1 juli 2022 de oude overeenkomst (met P*Q financiering) nog van kracht was. 3 Porthos was het gezamenlijke zorgloket voor de gemeenten Vlissingen, Veere en Middelburg.

17

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Type voorzieningen In dit onderzoek wordt specifiek aandacht besteed aan de vier verschillende voorzieningen die onder aanvullende zorg vallen, namelijk Schoon en Leefbaar Huis, Zinvolle Dagbesteding, Individuele Begeleiding en Specialistische Individuele Begeleiding. De hieronder weergeven uitleg per voorzieningen is gebaseerd op de beleidsregels van de gemeente Vlissingen4. •

•

•

•

Schoon en Leefbaar Huis is voor inwoners die door een hulpvraag belemmerd zijn bij hun huishouden. De hulp is erop gericht om het huis van de inwoner schoon te maken en de inwoner te ondersteunen bij het aanbrengen van structuur en overzicht. Bij Zinvolle Dagbesteding is er voor inwoners die niet kunnen werken ruimte om in groepsverband activiteiten te ondernemen om de dag prettig door te komen en/of om (sociale) vaardigheden bij te houden. Om mantelzorgers te ontlasten kunnen inwoners die mantelzorg ontvangen ook aanspraak op de voorziening maken. Reguliere individuele begeleiding is bedoeld voor inwoners die vanwege fysieke of psychologische klachten hulp nodig hebben om zich staande te houden in de samenleving. De klachten bij reguliere individuele ondersteuning kunnen variëren van huiselijk of seksueel geweld en verslaving tot dementie en zintuiglijke beperkingen. Specialistische individuele begeleiding is een voorziening waarbij er sprake moet zijn van zeer complexe problematiek of inwoners die zich in een sterk ontregelde situatie bevinden. Hierbij is er vaak sprake van thema’s op het snijvlak van zorg, justitie, veiligheid of op de grens van drang en dwang. De ondersteuning is erop gericht om de problemen te stabiliseren en om achteruitgang te voorkomen.

Route naar ondersteuning In de onderstaande tekst wordt voor de hierboven genoemde voorzieningen geduid hoe de route naar de toegang voor deze voorzieningen verloopt. Daarnaast wordt beknopt toegelicht hoe de toegang voor de voorzieningen is ingericht. In Hoofdstuk 7 wordt het gehele toegangsproces uitgediept. De voorzieningen Zinvolle Dagbesteding en Schoon en Leefbaar Huis zijn ingericht als algemene, en dus vrij toegankelijke, voorzieningen. Dat betekent dat inwoners geen indicatie nodig hebben om deze ondersteuning te kunnen ontvangen. Voor een aanvraag tot ondersteuning kan een inwoner zich melden bij de aanmeldteams van een van de twee combinaties. De aanmeldteams zijn online, per mail of per telefoon te benaderen. De medewerker van het aanmeldteam doet vervolgens een ‘lichte toegangstoets’, waaruit blijkt of de inwoner in aanmerking komt voor de voorziening waarvoor die zich heeft aangemeld. Nadat is getoetst of de inwoner in aanmerking komt voor de voorziening wordt deze al dan niet toegekend. Meer informatie hierover wordt weergegeven in Hoofdstuk 7. (Specialistische) individuele begeleiding is een geïndiceerde voorziening. Voor het verlenen van deze ondersteuning moet er dus een indicatie worden afgegeven. Inwoners kunnen zich voor deze voorzieningen telefonisch, per mail of aan de balie melden bij de gemeentelijke toegang.

Vervolgens start de toegang een onderzoek op, waarbij zorgaanbieders aansluiten om een adviserende rol te bekleden. Deze adviserende rol van de zorgaanbieders is een standaard onderdeel van de procedure. Zij geven hun advies wordt gegeven via het adviesformulier. Het onderzoek, dat o.a. in de vorm van een gesprek plaatsvindt, heeft als doel passende ondersteuning te vinden voor de hulpvraag van een inwoner. Daarbij wordt gekeken naar de noodzaak voor een voorziening en of er alternatieve oplossingen mogelijk zijn. Als uit het onderzoek blijkt dat de inwoner in aanmerking komt voor ondersteuning wordt er een indicatie verleend.

4 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2025-63230.pdf

18

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Gemeentelijk zorggebruik De toename van het aantal ouderen doet een stijging van het aantal ondersteuningsvragen vermoeden. In 2024 is het totaal inwoners dat ondersteuning Schoon en Leefbaar Huis krijgt 1.635. Daarvan is meer dan de helft (56%) 75 jaar en ouder. Het gemiddeld gebruik van Wmo-voorzieningen in Vlissingen ligt in iedere onderstaande categorie hoger dan het gemiddelde Wmo-gebruik in Nederland.

Tabel 1. Gebruik verschillende Wmo-maatwerkvoorzieningen (aantallen per 1.000 inwoners)5

Wmo-voorziening (eerste halfjaar 2024) Totaal (excl. verblijf en opvang) Ondersteuning thuis Begeleiding Dagbesteding Hulp bij het huishouden Verblijf en opvang Beschermd wonen Hulpmiddelen en diensten

Vlissingen

Nederland

86 19 12 10 36 9 9 58

65 12 10 3 28 2 1 41

In het onderstaande figuur staat de voorspelling van het aantal gebruikers van Wmo-voorzieningen in de gemeente Vlissingen. De weergegeven cijfers zijn feitelijk voor 2024, voor de jaren erna betreft het een voorspelling. Zoals te zien is er een stijgende trend waar te nemen van Wmo-gebruik, maar daarin volgt de gemeente Vlissingen een landelijke trend. Van de 4.505 inwoners die gebruik maken van de Wmo in 2024, is 46% 75 jaar en ouder6.

Figuur 3 - Huidig en voorspeld zorggebruik Vlissingen

5 Gemeentelijke monitor Sociaal Domein, geraadpleegd via:

https://www.waarstaatjegemeente.nl/mosaic/dashboard/gemeentelijke-monitor-sociaal-domein en CBS-Statline Wmocliënten; type maatwerkvoorziening, persoonskenmerken, regio. Geraadpleegd via: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85896NED/table?dl=B1A80 6 CBC (2025): Vaker zorg vanuit de Wmo, meer jongvolwassenen kregen hulp. Online artikel, 13 mei. Geraadpleegd via: https://www.cbs.nl/item?sc_itemid=31726c2a-3c21-4d8d-9249-69d60a8f692f&sc_lang=nl-nl

19

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Visie en beleid Uit een onderzoek van de VNG volgden het Onderzoek Artikel 12 van de inspecteur, het Plan van Aanpak Artikel 12 (2019) en de Ontwikkelagenda Sociaal Domein 2020-2023, die de basis vormden voor de herstructurering van de Wmo in Vlissingen. De koers werd vertaald naar veranderopgaven, targets en KPI’s. Uit de stukken is ten aanzien van de Wmo beperkt op te maken hoe geplande acties bijdroegen aan beoogde veranderingen en hoe de voortgang na 2021-2022 is gemonitord of geborgd. In de praktijk zijn de stukken richtinggevend geweest en lag de nadruk op de veranderopgave en doorontwikkeling van de ondersteuningsstructuur samen met de combinaties. Alvorens we inzoomen op de uitvoeringspraktijk staan we in dit hoofdstuk kort stil bij de beleidsmatige grondslag van de Wmo.

Documentatie herstructurering De Ontwikkelagenda Sociaal Domein 2020-2023 is de beleidsnota sociaal domein waarin de raad nieuwe kaders voor de uitvoering van het brede sociaal domein vaststelt. De Ontwikkelagenda moet gelezen worden in het licht van het Plan van Aanpak Art. 12 (2019), deze zijn “onlosmakelijk met elkaar verbonden”, zo staat in de Inleiding van de Ontwikkelagenda. Samen geven zij vorm aan de doorontwikkeling van het sociaal domein in de gemeente Vlissingen de komende jaren. Het belangrijkste doel van de doorontwikkeling is samen te vatten in één woord: toekomstbestendigheid. In het Plan van Aanpak Art. 12 zijn de aanbevelingen van het onderzoek van VNG (2019) over de financiële beheersbaarheid in het Sociaal Domein meegenomen. In het stuk geeft de gemeente handen en voeten aan de financiële taakstelling voor het Sociaal Domein. Voor de Wmo staat in het plan het voornemen genoteerd om in de periode 2019-2022 te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om de financiële tekorten terug te dringen. De documenten, die volgden op het Artikel 12-rapport van de inspecteur, moeten dus in onderlinge samenhang met elkaar gezien worden. In chronologische volgorde is eerst het VNG-onderzoek uitgevoerd (2019), toen het Plan van Aanpak Art. 12 geschreven (2019), vervolgens is de Ontwikkelagenda opgesteld (2020).

Van visie naar praktijk De Ontwikkelagenda is niet in één keer geschreven, maar geschreven en vastgesteld in twee verschillende fasen. In juli 2020 is de Ontwikkelagenda tot en met het onderdeel Doelstellingen door de raad vastgesteld. In 2019 stemde de raad ook in met het document “Gewenste Situatie vanaf 1 januari 2020”. Het vervolg, het hoofdstuk Targets, is in januari 2021 door de raad vastgesteld. De targets zijn “concrete meetbare doelen op weg naar de gewenste situatie”7. De targets zijn gekoppeld aan vijf “noodzakelijke veranderingen om de beweging van [de] huidige situatie naar [de] gewenste situatie mogelijk te maken”.8 1. 2. 3. 4. 5.

Terugdringen van het aantal aanvragen voor individuele voorzieningen. Doelmatiger en doeltreffender inzetten van individuele voorzieningen (kortdurend, resultaatgericht)9. Een gezonde financiële balans binnen het Sociaal Domein realiseren. Gemeente Vlissingen als opdrachtgever, meer nadruk op sturing, verantwoording en integraal werken. Zorgen voor een andere manier van denken en werken door inwoners, professionals en de gemeente Vlissingen gericht op de gewenste situatie.

7 Bron: A. jan 2021 5.6 rvs vaststellen hoofdstuk 'Targets' Ontwikkelagenda Sociaal Domein bijlage 2 hfdst Targets. 8 Bron: A. jan 2021 5.6 rvs vaststellen hoofdstuk 'Targets' Ontwikkelagenda Sociaal Domein bijlage 2 hfdst Targets 9 Er wordt niet expliciet in de Ontwikkelagenda genoemd of deze verandering betrekking heeft op specialistische individuele voorzieningen

20

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

De ontwikkelagenda is vervolgens vertaald (april 2021) naar een Uitvoeringsprogramma 2021-2022. In het uitvoeringsprogramma beschrijft het college “welke concrete maatregelen, projecten en andere inspanningen ingezet worden en voorzien van een tijdslijn wanneer [welke targets] gerealiseerd moeten zijn.” Het uitvoeringsprogramma kondigt KPI’s aan die “aangeven hoe we de voortgang op de veranderingen willen monitoren”. Inhoudelijk is het programma uitgewerkt in zogenaamde tekeningen, waarin de bovenstaande vijf veranderingen verder zijn uitgewerkt. Per tekening wordt de verandering weergegeven, en daar hangen vervolgens targets, inspanningen, en concrete activiteiten aan met daaraan gekoppelde KPI’s onder. Het Uitvoeringsprogramma geeft aan dat sommige KPI’s (in de tekeningen aangegeven met een rode rand) direct uit het Plan van Aanpak – Art. 12 komen. Op deze manier worden de inspanningen uit het Plan van Aanpak Art. 12 verbonden met de inspanningen voortkomend uit de ontwikkelagenda. Ter illustratie is hieronder een uitsnede van een tekening weergegeven.

Figuur 4 - Ter illustratie: een uitsnede van de uitwerking van noodzakelijke verandering 2 in een tekening

Hoewel uit de documentatie blijkt dat de noodzakelijke veranderingen tot op een behoorlijk detailniveau zijn uitgewerkt, wordt niet goed duidelijk hoe de voorgestelde acties zich verhouden tot de beoogde verandering. Ook wordt op basis van de documentatie niet duidelijk hoe er na de periode 2021-2022 is gewerkt aan de veranderingen en wat de effecten zijn geweest van de genoteerde inspanningen. In een raadsinformatiebrief over de Ontwikkelagenda uit april 2021 staat dat uitvoering van de ontwikkelagenda verloopt via het Plan van Aanpak Artikel 12. De programmabegroting, bestuursrapportages en jaarrekeningen zouden de raad in staat moeten stellen de uitvoering te volgen.10 De inhoudelijke terugkoppeling in de P&C-documentatie is weinig gedetailleerd. Zo staat in de jaarrekening van 2023:

10 De ambtelijke organisatie merkt in het ambtelijk wederhoor op dat de raad ook geïnformeerd is door middel van raadsinformatiebrieven,

raadscommissies, beantwoording van raadsvragen en rapportages. Het valt buiten de scope van dit onderzoek om de omvang en diepgang hiervan na te gaan.

21

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

“Binnen de zeer dynamische context van het sociaal domein en de Zeeuwse samenwerking, wordt herijkt op welk moment welke uitvoeringsmaatregelen nodig zijn om de noodzakelijke veranderingen te realiseren. Daarbij wordt ook gekeken naar de wijze van opstellen en het monitoren van de resultaten.” Hieruit blijkt een meer pragmatische aanpak met ruimte om te acteren op een veranderende situatie. Ook in de programmabegroting van dat jaar wordt het niet veel concreter. Het beoogde effect van de inspanningen betreft “doorontwikkeling van de aanvullende zorg binnen de Wmo”, terwijl de bijbehorende streefwaarde smal geformuleerd is: “terugdringen van het aantal aanvragen en toekenningen voor individuele voorzieningen”. In de tijd van de herstructurering vormde de ontwikkelagenda ‘een goede basis’ voor de herstructurering, aldus de portefeuillehouder. Daarbij wordt genoemd dat het document niet werd gezien als statisch document, maar als handvat voor de aankomende (door)ontwikkelingen – waaronder de overeenkomsten met de combinaties. Het was dan ook een richtinggevend document waar de acties rondom doorontwikkeling van de zorginfrastructuur aan getoetst werden. Kortom, de focus lijkt in de periode vanaf 2021 te hebben gelegen op het doorontwikkelen van de zorginfrastructuur en het realiseren van de veranderopgave.

In deze periode lijkt er weliswaar te zijn gewerkt aan de gewenste situaties, noodzakelijke veranderingen, doelen, targets en leidende principes, maar ontbrak systematische monitoring hiervan, waardoor integrale uitspraken over de voortgang hierop niet mogelijk zijn.

22

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Samenwerking met combinaties Vlissingen heeft onder artikel-12-toezicht de zorginfrastructuur heringericht en werkt sinds 2021 met twee combinaties. De samenwerking wordt gefinancierd via een lumpsum-model met brede kaders. Sturing vindt hoofdzakelijk plaats binnen overlegstructuren. Gemeente en aanbieders ervaren samenwerking als een verbetering, maar vanuit de zorgaanbieders worden knelpunten ervaren zoals ad-hoc doorontwikkeling door gebrek aan sturing. Onderliggende risico’s zijn personeelstekorten en verzwarende problematiek binnen doelgroepen.

Samenwerking op papier Effect van bezuinigingen op samenwerking Zoals beschreven in het contexthoofdstuk heeft Vlissingen als artikel-12 gemeente sterk moeten bezuinigen in de afgelopen jaren. Dit heeft er onder andere toe geleid dat het sociaal domein, uit financiële noodzaak, een sterke ontwikkeling heeft doorgemaakt. De toegang tot voorzieningen is onder andere geheel opnieuw ingericht. Volgens de een ambtenaar van gemeente heeft de artikel 12-status de ontwikkeling van het sociaal domein sterk versneld: “als de gemeentelijke motorboot 20 PK was, is hij door artikel 12 60 PK geworden”. De druk van de rijksinspecteur dwong de gemeente om sneller en scherpere keuzes te maken en leidde tot een nieuwe aanbesteding voor de Wmo. Met deze aanpak kwam naast een bezuinigingsopdracht op de Wmo van €1,1 mln. in 2021 en €1,8 mln. in 2022 ook de wens om het systeem van ondersteuning toekomstbestendig te maken. Deze toekomstbestendigheid zou volgen door (maatwerk)voorzieningen beter op elkaar aan te laten sluiten.

Doorontwikkeling als focus Zoals eerder genoteerd heeft de focus vanaf 2020 gelegen op de doorontwikkeling van de zorginfrastructuur. Na het uiteenvallen van uitvoeringsloket Porthos in 2018 heeft de gemeente Vlissingen de toegang tot ondersteuning in 2020 binnen de eigen organisatie belegd. Sinds 2020 verzorgt het gemeentelijk Team Wmo & Jeugd de eerste aanmelding. In de periode juli tot en met december 2021 heeft de gemeente Vlissingen een aanbestedingsprocedure doorlopen voor de aanvullende zorg binnen de Wmo. Uit de aanbesteding blijkt dat de gemeente wenst om samen met de zorgaanbieders effectieve en efficiënte aanvullende zorg te bieden, waarbij de ‘strategische partners’ zorg dragen voor het totaal aan producten voor aanvullende zorg. De algemene voorzieningen, Schoon en Leefbaar Huis en Zinvolle Dagbesteding, worden door de combinaties en door hen gecontracteerde zorgaanbieders uitgevoerd. De uitvoering wordt gefinancierd via een door de gemeente beschikbaar gesteld lump sum-budget. Binnen dit budget is er geen sprake van oormerken: van de combinaties en gecontracteerde zorgaanbieders wordt verwacht dat zij al hun taken in uitvoering, zowel rondom zorg als innovatie, kunnen brengen. Dit budget wordt jaarlijks vastgesteld in overleg tussen de gemeente en de combinaties. Er is de mogelijkheid om het budget tussentijds bij te stellen, mits goed onderbouwd.

In de raamovereenkomst wordt bijvoorbeeld genoemd dat er bij een significante afwijking in cliëntaantallen overleg plaatsvindt over mogelijke oorzaken en oplossingen. De meeste van de bovengenoemde beleidsmatige uitgangspunten zijn terug te vinden in de raamovereenkomsten die zijn gesloten met de combinaties. Zo is er een duidelijke rol voor hen weggelegd in het integraal werken met de gemeentelijke toegang en wettelijke verwijzers, het verzorgen van aanvullende zorg als algemene voorziening en het stimuleren van het collectieve aanbod. In de aan de raamwerkovereenkomst gekoppelde ontwikkelovereenkomst is de doorontwikkeling van de ondersteuning verder uitgewerkt. Het stuk heeft het karakter van voorgenomen kaders, waarbij vijf leidende principes centraal staan. De principes kunnen worden gezien als afspraken over hoe de gemeente en combinaties beogen te werken: 1. Inwoners aan zet 2. Oplossing centraal

23

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

3. 4. 5.

Gemeente is regisseur en opdrachtgever Leren door te doen Integraal werken

Aan elk van de leidende principes zijn een aantal punten gekoppeld, met eenzelfde algemeen karakter, bijvoorbeeld naar elkaar omkijken hoort, samen oplossingen zoeken en ruimte nemen om te veranderen.

Samenwerking in de praktijk Positieve ervaringen met partnerschapsmodel Zowel de gemeentelijke consulenten als de medewerkers van het aanmeldteam van de combinaties benadrukken dat een goede onderlinge samenwerking essentieel is voor een goed functionerende toegang. In het groepsgesprek geven beleidsmedewerkers van de gemeente aan trots te zijn op wat er de afgelopen jaren is bereikt, ondanks moeilijke omstandigheden. Na het uiteenvallen van Porthos moest Vlissingen met een klein team zelf de toegang organiseren, wat volgens gemeentelijke consulenten goed is gelukt: “we mogen in vergelijking met andere gemeentes echt niet klagen over hoe het bij ons gaat, ondanks alles wat er is gebeurd”. De gemeente heeft de omslag gemaakt naar het nieuwe systeem met twee hoofdaanbieders en tegelijkertijd financiële beperkingen weten op te vangen. Door de portefeuillehouder wordt toegelicht dat het veranderproces ingewikkeld was, maar heeft geleid tot goede samenwerking op bestuurlijk niveau. Door beleid wordt verder het beeld geschetst dat de huidige toegang tot de Wmo, naast het uiteenvallen van Porthos en de brede veranderopgave, vooral het resultaat is geweest van de hervormingen die onder druk van het artikel 12-toezicht in gang zijn gezet. De financiële druk dwong de gemeente om strakker te sturen en nauwer samen te werken met de combinaties.

Beleidsmedewerkers geven aan dat dit toezicht het tempo van professionalisering en innovatie heeft opgevoerd. Zij zien het nieuwe partnerschapsmodel met twee combinaties en co-eigenaarschap als de juiste keuze om zowel de kosten te beheersen als de kwaliteit te borgen. De gemeente houdt daarbij volgens hen de regie via kwartaalgesprekken, kernteam-overleggen en het werk van de gemeentelijke kwaliteitsadviseur, die onder meer de rechtmatigheid van indicaties structureel toetst. Dit beeld kan in dit onderzoek niet voldoende worden beoordeeld, omdat de verslagen van de overlegstructuren vaak incompleet zijn. Voorbeelden van missende data zijn informatie over wachtlijsten en doorontwikkeling. Vanuit de combinaties wordt de samenwerking in de basis eveneens als positief ervaren. Men voelt zich inmiddels partners in plaats van concurrenten. Zo geven consulenten van de combinaties aan dat ze gezamenlijk casussen bespreken en tot oplossingen komen: “Eerst was je als aanbieders een soort concurrent. Wij kunnen elkaar gewoon vinden nu. Dat is positief”. Dit citaat illustreert de omslag naar een samenwerking waarin iedereen aan dezelfde kant staat.

Risico’s binnen de samenwerking Tegelijkertijd erkennen de gemeentelijk beleidsmedewerkers dat het personeelsgebrek bij de combinaties en de toenemende complexiteit van de doelgroep reële risico’s voor de uitvoering van de Wmo vormen. De toenemende complexiteit vormt, in combinatie met de bezuinigingsopgave die Vlissingen als artikel 12gemeemte heeft, een uitdaging voor de uitvoering van de Wmo, aldus de portefeuillehouder. Zo licht hij verder toe dat de focus op uitgaven heeft gedrukt op de samenwerking in de gemeente en regio. De beleidsmedewerkers zijn echter van mening dat de bestaande overlegstructuren en het gezamenlijke ontwikkelproces voldoende instrumenten bieden om deze risico’s beheersbaar te houden. Zij beschouwen de combinatie van strakke financiële kaders en open samenwerking als een kracht: de Wmotoegang wordt volgens hen niet alleen goed beheerst, maar zou door de druk van artikel 12 juist een kwaliteitssprong hebben gemaakt. Verder ontstaat bij de gezamenlijke verantwoordelijkheid een spanningsveld voor de combinaties. Zo steken zij extra tijd in overleggen en het ontwikkelen van oplossingen, zonder dat daar vanuit de gemeente de middelen

24

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

voor worden geboden: er is geen sprake van oormerken binnen de lumpsum, noch worden er extra middelen ter beschikking gesteld voor inzet op overleg en (door)ontwikkeling. Zorgaanbieders geven in de gesprekken aan dat doorontwikkeling veel tijd kost: “we doen het erbij”11. Vanuit een zorgaanbieder wordt aangegeven dat deze tijdsinvestering vooral leidt tot meer overhead. Overigens wordt door de zorgaanbieders benadrukt dat dit geen gevolgen heeft voor de geleverde zorg. Ook beleidsmedewerkers van de gemeente geven aan dat tijd die zorgaanbieders aan doorontwikkeling besteden niet resulteert in langere wachtlijsten. De gemeente geeft aan dat er juist ruimte zou moeten ontstaan voor doorontwikkeling door niet op cliëntniveau te indiceren, te bekostigen en te verantwoorden. Uit een gesprek met de portefeuillehouder blijkt dat de gemeente de duiding van de combinaties ook niet geheel te delen. De lumpsum zou juist bedoeld zijn als vrije ruimte voor innovatie. Ontwikkeltijd is expliciet onderwerp geweest van de contractbesprekingen en is daarom binnen het totale budget verdisconteerd. Ook wordt benadrukt dat aanvullende middelen in specifieke situaties wel kunnen worden vrijgemaakt, zoals bij de inzet van een ergotherapeut.

Tegelijkertijd wordt door de portefeuillehouder gesteld dat doorontwikkeling niet uitsluitend afhankelijk is van extra budget, maar ook kan worden bereikt door efficiënter te werken. De combinaties en de gemeente zoeken naar een balans waarbij de gemeente haar regierol blijft pakken, maar de inbreng van de uitvoerende partijen optimaal benut wordt. Concrete vormen die dit heeft aangenomen zijn o.a. het Kernteam Aanvullende Zorg, waarin elke acht weken op managementniveau wordt afgestemd, en kwartaalgesprekken contractmanagement worden gevoerd. Het is aan de combinaties zelf is om hiervoor tijd vrij te maken. Een van de aanmeldteams van de combinaties kaart aan dat het ‘co-eigenaarschap’ ook zou moeten doorwerken op cliëntniveau. Als zij een gemeentelijk consulent willen spreken, moeten zij contact opnemen met het algemene nummer van de gemeente, zo is de ervaring van een deel van de zorgaanbieders. Consulenten van de zorgaanbieders noemen dat een “hiaat in onze samenwerking” en geven aan daar van te balen12. De gemeente geeft aan dat de inhoudelijke doorontwikkeling en prioritering worden besproken in het Kernteamoverleg. Initiatieven rondom het terugdringen van administratieve lasten zijn hier ook onderdeel van. Combinaties hebben zelf ook de ruimte om initiatieven aan te dragen.

Echter, de combinaties lijken deze ruimte, vooral rondom de doorontwikkeling van de samenwerking met de gemeente en het Wmo-proces, te ervaren als een ‘ad hoc’-werkwijze. Als gevolg hiervan geven de combinaties aan dat zij een “uitdijend takenpakket” ervaren. Als voorbeeld noemen de combinaties het ontwikkelen van een gezamenlijke ‘beslisboom’ om te bepalen wanneer ondersteuning regulier dan wel specialistisch moet zijn. Dit initiatief vond in onderling overleg plaats en was een reactie op een acuut knelpunt. Hoewel deze informele aanpak oplossingsgericht is, betekent het dat zorgaanbieders soms werkzaamheden oppakken die in hun ogen eigenlijk door de gemeente geïnitieerd hadden moeten worden. De gemeente ziet dit echter als exemplarisch voor de ruimte die aanbieders zelf kunnen nemen. Hoewel gezamenlijke doorontwikkeling van de zorginfrastructuur deel uitmaakt van de overeenkomst tussen gemeente en combinaties, laten de brede kaders uit de ontwikkelovereenkomst ruimte voor uiteenlopende interpretaties. Beleidsmedewerkers van de gemeente geven aan dat er weliswaar hoofdzakelijk geïnitieerd wordt vanuit de zorgaanbieders, maar het doorgaans initiatieven zijn waar vervolgens gezamenlijk aan wordt gewerkt.

Wachtlijsten De gemeente heeft al een aantal jaren te maken met wachtlijsten. Zo wordt in de programmabegroting van 2024 gesproken over ‘wachtlijstproblematiek’. Volgens Naerebout zijn de wachttijden alvorens gestart kan worden met Schoon en Leefbaar Huis tijdens de looptijd van het onderzoek rond de acht tot negen maanden. De combinaties hebben zowel onderling als met de gemeente contact over oplopende wachtlijsten. Dit leidde ertoe

11 Bij wederhoor wordt op managementniveau door één van de combinaties aangegeven dat dit punt niet herkend wordt. 12 In het ambtelijk wederhoor wordt aangegeven dat de gemeente deze werkwijze bewust hanteert om de bereikbaarheid niet af te laten

hangen van aanwezigheid van individuele medewerkers.

25

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

dat Zeeuws Baken in 2024 en 2025 extra cliënten van de wachtlijst van Naerebout Combinatie overnam zodra er bij Zeeuws Baken ruimte beschikbaar was en de wachtlijsten bij Naerebout Combinatie verder opliepen. Ook is de gemeente in 2022 op initiatief van Zeeuws Baken gestart met een pilot ergotherapie (ook wel ‘ergopilot’ genoemd) om wachtlijsten te verkorten. Bij de pilot, die door de gemeente wordt gefinancierd, wordt een ergotherapeut ingezet bij cliënten die op een wachtlijst voor Schoon en Leefbaar Huis staan. Deelname aan de pilot is vrijwillig. Het traject met de ergotherapeut duurt maximaal tien weken. Daarna stuurt de ergotherapeut een advies naar het aanmeldpunt. In de rapportage staat vermeld hoeveel ondersteuning de cliënt volgens de ergotherapeut nodig heeft. Het aanmeldpunt van de combinatie maakt op basis van deze rapportage een ondersteuningsplan. Vervolgens moet de zorg binnen twee weken worden opgestart. Op het moment dat de dataverzameling voor dit onderzoek plaatsvond zijn er enkele tientallen cliënten die aan de ergopilot deelnemen. Voor deelname aan de ergopilot is volgens de combinaties een wachtlijst. Dit zou voornamelijk te maken hebben met een personeelstekort bij de zorgaanbieders. Ten tijde van dit onderzoek zou de wachttijd in de ideale situatie ongeveer acht weken bedragen, daarna kan worden gestart met deelname aan het traject.

De gemeente en combinaties gaan verschillend om met uitlopende doorlooptijden. De gemeente geeft aan bij maatwerkvoorzieningen zelf actief telefonisch contact met de cliënt te zoeken als hun traject dreigt uit te lopen. Bij geen gehoor wordt de cliënt per mail aangeschreven. Eén van de combinaties geeft aan dat wordt gewerkt aan een werkproces waarin is vastgelegd hoe de communicatie naar inwoners bij wachttijden dient te verlopen. In de praktijk wordt alleen contact met inwoners opgenomen tijdens de formele contactmomenten in het toegangsproces. Zowel door de gemeente als door de combinaties wordt aangegeven dat een tekort aan personeel in de weg staat van meer proactieve communicatie naar inwoners die met wachttijden te maken hebben.

26

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Toeleiding naar de Wmo in de praktijk Cliënten waarderen de afzonderlijke stappen in het toegangstraject als overwegend positief. Hoewel de waardering iets achter blijft bij landelijke data, moet dit worden geduid in het licht van de bezuinigingsopgave en herstructurering van de toegang. De communicatie richting cliënten wordt doorgaans als helder ervaren, maar blijkt in de praktijk niet altijd tijdig. Ook gedeelde documentatie als verslagen en beschikkingen, die inhoudelijk in orde zijn, volgen regelmatig vertraagd op het gesprek. De start van ondersteuning verloopt meestal binnen de afgesproken marges, al ontstaan bij specifieke voorzieningen langdurige vertragingen door capaciteitstekorten. De bevindingen laten zien dat cliënten doorgaans tevreden zijn en het systeem grotendeels op orde lijkt te zijn, maar dat doorlooptijden en tijdigheid van communicatie een terugkerend aandachtspunt vormen. In dit hoofdstuk wordt het toegangsproces geduid aan de hand van de afzonderlijke stappen die tijdens het proces worden genomen. Per stap worden data weergegeven uit de documentenstudie op basis van gemeentelijke documentatie en groepsgesprekken, bijvoorbeeld met gemeentelijk beleidsmedewerkers en consulenten van de gemeente en combinaties. Het inwonersperspectief wordt geschetst op basis van een enquête, belinterviews en shadowing.

In dit hoofdstuk wordt het toegangsproces voor algemene voorzieningen kort besproken bij het kopje ‘melding’. De overige kopjes hebben betrekking op het toegangsproces voor maatwerkvoorzieningen.

Gehele proces Waardering gehele toegangsproces Uit de enquête blijkt dat respondenten de ondersteuning vanuit de gemeente bij het indienen van de Wmoaanvraag positief waarderen: gemiddeld wordt hiervoor een 7,4 gegeven. Dit duidt erop dat het aanvraagproces vanuit cliëntperspectief als toegankelijk wordt ervaren. In de algemene beoordeling van het proces van het aanvragen van ondersteuning geven cliënten die zich hebben gemeld bij de gemeente een hoger rapportcijfer (7,4) dan cliënten die zich hebben gemeld bij één van de combinaties (6,9).

Figuur 5 - Stelling 'Hoe tevreden bent u over de manier waarop u geholpen bent bij het aanvragen van ondersteuning' onder Vlissingers

Toegankelijkheid communicatie Gemeentelijke website De gemeentelijke website is door middel van een QuickScan (zie paragraaf 1.3) beoordeeld op toegankelijkheid. De QuickScan is een instrument dat ZorgfocuZ heeft ontworpen in samenwerking met de Rijksuniversiteit Groningen en kan worden gebruikt om de toegankelijkheid van schriftelijke en digitale communicatiemiddelen te toetsen. De gemeentelijke website over Wmo, waarop inwoners terechtkomen als zij ondersteuning zoeken, is hiermee getoetst. De website voldoet grotendeels aan de eisen voor toegankelijkheid, gebruiksvriendelijkheid en vormgeving. De teksten zijn begrijpelijk, maar wisselend van niveau; kortere zinnen en consequente

27

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

toepassing van taalniveau B1 kunnen de leesbaarheid verbeteren. Functioneel werkt de site goed, al ontbreekt een chatfunctie13. De overige onderdelen functioneren naar behoren. Een uitgebreide beoordeling is te vinden in Bijlage 1.

Afzonderlijke processtappen

Melding

Uitnodiging

Gesprek

Verslag en aanvraag

Beslissing

Beoogde situatie Zoals in het contexthoofdstuk is besproken wordt er in de gemeente Vlissingen onderscheid gemaakt tussen algemene voorzieningen, namelijk Schoon en Leefbaar Huis en Zinvolle Dagbesteding, en maatwerkvoorzieningen, namelijk (specialistische) individuele ondersteuning. De aanmeldprocedure verschilt per type voorziening. Hieronder wordt voor algemene en maatwerkvoorzieningen het proces apart beschreven. Omdat voor algemene voorzieningen geldt dat er geen onderzoek in de vorm van een gesprek nodig is worden alle processtappen voor een aanvraag voor dit type voorziening onder het kopje ‘melding’ beschreven. Algemene voorziening Een aanvraag voor Schoon en Leefbaar Huis en Zinvolle Dagbesteding verloopt via de combinaties en kan telefonisch, per mail of aan de balie bij de toegang worden gedaan. Omdat algemene voorzieningen vrij toegankelijk zijn, hoeven inwoners geen beschikking te hebben en is er dus geen onderzoek in de vorm van een gesprek nodig. Wel wordt er een zogenaamde ‘lichte toegangstoets’ gedaan door één van de combinaties. Zo verwijst de toegang de inwoner vervolgens door naar één van de twee combinaties, die dus toetsen of een inwoner al dan niet in aanmerking komt voor de voorziening. Deze toets wordt gedaan op criteria die vastgelegd zijn in de Ontwikkelovereenkomsten (art.

7.4 (Schoon en Leefbaar Huis) en art 7.6 (Zinvolle Dagbesteding) van de Ontwikkelovereenkomsten). Een voorbeeld van een criterium die voor beide voorzieningen geldt, is dat de inwoner voor ondersteuning niet terug kan vallen op hun huishouden of sociale netwerk, of dat de inwoner in aanmerking zou komen voor een andere, beter passende voorziening. Bij toekenning van ondersteuning wordt het principe van ‘passende ondersteuning’ toegepast, wat inhoudt dat er gedaan wordt wat nodig is – niet meer of minder. Het is bewust beleid dat een medewerker van het aanmeldteam van één van de combinaties voor algemene ondersteuning toetst of de inwoner aan de criteria voldoet en vervolgens de ondersteuning in gang zet . De gedachte is dat dit zorgt voor een snelle eerste opvang en minder bureaucratie voor de cliënt, terwijl de gemeente de regie behoudt via afspraken met de aanbieders over doorverwijzing en toetsing. Maatwerkvoorziening Het toegangsproces dat uitmondt in een formele beschikking begint feitelijk hetzelfde als bij een aanvraag voor een algemene voorziening. Zo maakt de inwoner de hulpvraag kenbaar bij de toegang door telefonisch, per mail of aan de balie een melding te maken. Ook bij een aanmelding voor een maatwerkvoorziening wordt er een ‘lichte toegangstoets’ gedaan met als doel om te controleren of de inwoner beter geholpen is met een algemene

13 In het ambtelijk wederhoor geeft de gemeente aan dit intern gesignaleerd te hebben voornemens te zijn in 2026 hierop actie te

ondernemen.

28

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

voorziening. De melding wordt schriftelijk per mail of brief door de gemeente bevestigd. Vervolgens vindt er een onderzoek plaats in de vorm van een gesprek door een medewerker van het aanmeldteam van de gemeente, waarna de inwoner desgewenst een formele aanvraag kan indienen.

Praktijk Gemeentelijke consulenten bevestigen in een groepsgesprek dat bewust wordt ingezet op snelle en laagdrempelige eerste opvang. Zij zien de eerste melding als belangrijk voor het opbouwen van vertrouwen en benadrukken dat het Wmo-loket in de meeste gevallen goed bereikbaar is. De combinaties herkennen dit positieve beeld, maar merken op dat de druk op het loket kan toenemen bij piekbelasting, bijvoorbeeld rond vakanties, wat incidenteel leidt tot langere wachttijden. Beleidsmedewerkers geven aan dat de gemeente sinds artikel 12 expliciet heeft ingezet op professionalisering van het eerste contact en dat dit de kwaliteit van de aanmeldfase heeft verbeterd. Cliënten ervaren deze eerste contactfase overwegend positief. Zo geeft 70% van de respondenten aan het duidelijk te vinden waar zij met hun vraag terecht konden. In andere gemeenten geeft gemiddeld 78% van de cliënten aan dat zij de toegang goed konden vinden. Cliënten uit de shadowingtrajecten beamen dat de toegang goed bereikbaar was: alle cliënten die zelf een melding hebben gedaan geven aan dat deze goed bereikbaar was (4/4).

Figuur 6 - Stelling: 'Ik vond het duidelijk waar ik met mijn vraag terecht kon' onder Vlissingse cliënten

Verder blijkt uit verdiepende interviews dat men snel te woord werd gestaan, netjes en begripvol behandeld werd, en dat de aanmelding meestal aan de verwachtingen voldeed. Dit wordt bevestigd door de enquête: 79% van de cliënten vond de informatie bij de aanmelding duidelijk en 74% vond deze volledig. Daarnaast waren de meeste cliënten het eens met stellingen dat de toegangsmedewerker hen respectvol behandelde (79%), voldoende informatie over mogelijke oplossingen voor hun hulpvraag gaf (75%) en ruimte gaf om vragen te stellen (84%). Goed om te benoemen is dat een kleiner deel van de cliënten op deze vragen negatief antwoordde (4%-9%) dan de cliënten (8%-16%) die de stellingen neutraal beantwoordden. Daarnaast ervaren gevolgde cliënten de toegang als laagdrempelig (7/7) en geven allen aan het eerste contact positief te hebben ervaren (7/7). Verder geven de meeste gevolgde cliënten (6/7) aan dat zij voor hun gevoel snel te woord zijn gestaan door de juiste persoon. Slechts incidenteel worden problemen genoemd. Zo ervoer één geïnterviewde cliënt het eerste telefonische contact als moeizaam door een lange wachttijd aan de telefoon. Verder was het voor 2 van de 8 gevolgde cliënten niet duidelijk wat er ging gebeuren nadat er een melding gemaakt was. Opvallend is dat cliënten in de enquête iets positiever over de toegang van de gemeente zijn dan over de toegang van de combinaties.

Dat geldt bijvoorbeeld voor de deskundigheid van de toegangsmedewerker (85% versus 71%). Ook bij de duidelijkheid van de verstrekte informatie is het verschil zichtbaar (81% versus 67%).

Melding

Uitnodiging

Gesprek

Verslag en aanvraag

Beslissing 29

Onderzoek Wmo - Gemeente Vlissingen

Beoogde situatie Na de melding volgt de uitnodiging voor een gesprek. Het initiatief om de inwoner uit te nodigen ligt bij de toegang. Uit de beleidsdocumentatie blijkt niet dat er afspraken zijn gemaakt over de vorm van de uitnodiging (telefonisch, schriftelijk, digitaal) of over een mogelijke bevestiging van de uitnodiging. Uit de Nadere Regels voor Jeugdhulp en Maatschappelijke ondersteuning14 blijkt dat de gemeente een termijn hanteert van 8 weken waarbinnen de inwoner een beschikking moet ontvangen. De Spelregels Wmo 2015 van ANBO 15 specificeert termijnen per processtap. Uit de Spelregels volgt dat de inwoner binnen twee weken na de melding moet worden uitgenodigd voor een gesprek. Uit gemeentelijke documentatie16 blijkt dat de gemeente ernaar streeft de gesprekken tijdig in te plannen, mede omdat in het verleden lange wachttijden bij toegangsloket Porthos tot veel ontevredenheid hebben geleid. Inwoners kunnen vanwege de lange wachtlijsten voor Schoon en Leefbaar Huis tijdens het wachten deelnemen aan de pilot ergotherapie. Rapportage over wachttijden tussen het maken van een melding en de uitnodiging voor het gesprek is niet mogelijk. De reden hiervoor is dat de datum waarop de uitnodiging voor het gesprek wordt verstuurd niet eenduidig in de gemeentelijke systemen wordt geregistreerd. De gemeente heeft deze wachttijden op een geaggregeerd niveau niet inzichtelijk.

Beleidsmatig is afgesproken om wachttijden nadrukkelijk te monitoren en bij te sturen. Hoewel er in de gemeentelijke verordening weinig is vastgelegd over doorlooptijden, hanteert de gemeente de wettelijke doorlooptijden. Zij geeft aan de doorlooptijden op casusniveau te monitoren via een intern monitoringssysteem. Vanuit de verordening is er alleen een verplichte termijn voor de duur van het toegangstraject (zes weken vanaf de melding). De streeftijden die de gemeente intern hanteert zijn de onderzoekers niet bekend. Hoe de monitoring plaatsvindt en wat er gebeurt bij overschrijding is niet duidelijk. Sinds 2023 deelt Team Wmo maandelijks een overzicht van openstaande meldingen en geplande gesprekken met de combinaties. Ook zijn wachttijden een vast agendapunt in de kwartaalgesprekken tussen gemeente en combinaties, zodat tijdig kan worden ingegrepen. Beleidsmedewerkers geven aan dat deze structurele monitoring inmiddels een vast onderdeel is van de samenwerking. De registratie van de kwartaalgesprekken blijkt voor de onderzoekers echter onvoldoende om een goed beeld te vormen van de wachttijden.