Raad - 50PLUS - reactie op rekenkamerrapport Participatie

Geachte leden van de Vlissingse Rekenkamer, op 8 december jl. is het concept-rapport van de Rekenkamer besproken inzake burger- en overheidsparticipatie Vlissingen besproken. Het concept- rapport is bij de aanwezige raadsleden in ruime meerderheid goed ontvangen. Er zijn opmerkingen geplaatst en de vraag is of deze opmerkingen nog opgenomen worden in het definitieve rapport van de Rekenkamer. De bijeenkomst is een informatiebijeenkomst genoemd en dus neem ik aan dat er nog een moment komt voor bespreking en vaststelling van het definitieve rapport. Ondergetekende was van plan de nodige opmerkingen te maken, maar omdat mijn beurt verrassend snel kwam was ik hierop niet echt voorbereid en heb ik het 'afgedaan' met een paar opmerkingen, die opbouwend waren bedoeld. Nu heeft mijn partij/fractie slechts één stem en heb ik me in de bijeenkomst niet al te druk gemaakt in de gedachte dat ik nog wel schriftelijk zal reageren en in de hoop dat de opmerkingen intern in de Rekenkamer nog kan worden besproken. Onderstaande is de reactie van mijn fractie en is een flink stuk geworden wat een samenspel is geworden van twee personen. We vinden het onderwerp van dusdanig groot belang dat we graag hier wat tijd in hebben willen steken. Hopelijk wordt het stuk gelezen, ook door de raadsleden, in de hoop dat er aan het huidige participatiebeleid nog wel geschaafd zou kunnen worden.

Kortom het is een mening en hopelijk kunnen jullie er nog wat mee. Ik ben wel benieuwd hoe de verdere procedure in deze gaat verlopen. Voor vragen en opmerkingen kunt u mij altijd benaderen. Met vriendelijke groet, Kris van Wezel - fractievoorzitter 50PLUS-Vlissingen -

Verlate reactie op concept-rapportage Rekenkamer inzake burger- en overheidsparticipatie gemeente Vlissingen van fractie 50PLUS-Vlissingen. Om met de deur in huis te vallen is het verbazend hoe de Rekenkamer er in is geslaagd voor een relatief eenvoudige opdracht van de gemeenteraad zo’n ingewikkelde rapportage te maken. In plaats van zich te beperken tot het onder de loep nemen van de praktijk (welke procedures van overheids- en burgerparticipatiewaren er bijv. in de laatste drie jaar? Zijn er onderwerpen geweest waarbij ten onrechte geen participatie heeft plaatsgevonden? Tot welke resultaten hebben procedures geleid? Is er sprake geweest van daadwerkelijke invloed op de planvorming? enz.) lijkt dit rapport meer op een aanzet voor een dissertatie. Het bevat veel theorie en biedt weinig inzicht in resultaten. Je kunt er hoofdzakelijk een theoretisch inventariserende waarde aan toekennen. Vreemde begripsvorming De rapportage lezende gaf het wat moeite om de interpretatie te volgen die de Rekenkamer aan sommige begrippen geeft. Als voorbeeld de zinsnede bovenaan pagina 24: ‘Het nadeel 1

van inspraak is dat het pas in een laat stadium van beleidsontwikkeling mogelijk is. Vandaar dat de gemeente kijkt naar het inbedden van de mening en initiatieven van burgers in een vroeger stadium, burgerparticipatie’. De gangbare definitie van het begrip inspraak (inspraak is het betrekken van burgers in het algemeen en van belanghebbenden in het bijzonder bij het voorbereiden, vormen of uitvoeren van beleid door de overheid’) laat toch zien dat er geen wezenlijk verschil is met het begrip burgerparticipatie. Het ligt dan dus echt aan de gemeente: er is iets misgegaan in het voortraject: de burger is niet tijdig bij de plan- of meningsvorming betrokken! Volgens de toelichting op artikel 1b van de Inspraakverordening gemeente Vlissingen 2009 is het bestuursorgaan immers verantwoordelijk voor de uitvoering, de nadere regeling en organisatie van de inspraak. En daarmee dus ook voor de tijdstippen waarop inspraak wordt verleend. In 1970 begon de gemeente Vlissingen met voorlichting met de eerste voorlichtingsambtenaar. In 1977 werd bij het toenmalige Bureau Voorlichting een inspraakcoördinator aangetrokken (vanwege ‘de mondiger geworden burger’, iets wat de Rekenkamer nu -45 jaar later- opnieuw vaststelt...!).

Sinds 1970 is dus al bij de gemeente Vlissingen gaandeweg een plaatselijk inspraakbeleid ontwikkeld en als een van de eerste in ons land zijn de spelregels daarvoor zelfs vastgelegd in een eigen inspraakverordening (inmiddels vervangen door een standaard verordening van de VNG). In de loop der jaren veranderde er ook wat in de naamgeving: Bureau voorlichting (= eenrichtingsverkeer) werd Sectie Communicatie (= tweerichtingsverkeer), de plaats in de organisatie veranderde van een bureau onder de afdeling Algemene zaken van de gemeentesecretarie in een afzonderlijke sectie binnen de stafafdeling van de gemeentelijke sectororganisatie. En inspraak werd samenspraak. Hoewel naamgeving weinig zegt vormen deze veranderingen wel een zekere indicatie van een groei naar meer overleg met en invloed van de burger op gemeentelijke voornemens en plannen. En met aandacht voor een centrale plaats binnen de organisatie van de discipline communicatie (inclusief samenspraak/participatie)! In de jaren negentig gold op dat moment een gegroeide praktijk van het informeren en betrekken van inwoners bij allerlei voornemens en plannen op verschillend niveau (zie later). Geconstateerd kan worden dat er in de afgelopen 22 jaar eigenlijk geen verdere verdieping maar eerder vervlakking van dit vakgebied heeft plaatsgevonden.

Dat is bij meerdere beleidsterreinen al vaker opgevallen: er is als gevolg van in de loop der tijd plaatsgevonden hebbende personele wijzigingen in de ambtelijke en bestuurlijke organisatie weinig historisch besef. Er bestaat voor ambtelijke en bestuurlijke nieuwkomers geen tot weinig inzicht in de vraag ‘waarom doen we dit eigenlijk op deze manier’? Of er is niemand meer die wat kan overdragen of men heeft geen zin om zich erin te verdiepen. Gevolg is dan dat niet zelden het wiel maar weer 2

opnieuw uitgevonden wordt.... Verspilling van kennis, kunde en geld.....!

Enkele opvallende zaken in de rapportage Ingaand op enkele zaken die in het bijzonder opvielen in de rapportage. De Rekenkamer spreekt enkele keren over ‘een veranderend samenspel tussen inwoners en gemeente’ zonder duidelijk te maken wat er dan wel sinds wanneer is veranderd. Dit is een beetje flauwekul: de verhoudingen tussen burger en overheid zijn de afgelopen 50 jaar niet wezenlijk veranderd. Het is toch ook heel eenvoudig: de overheid heeft voornemens en maakt plannen en de burger wil daar invloed op. Moeilijker is het niet. Maar het wordt vaak moeilijk gemaakt. Het gaat vaak om de mentaliteit bij de overheidsbestuurders en -functionarissen, want het geven van invloed aan de burger betekent voor hen het gedeeltelijk afstaan daarvan. Dat laatste is vaak de oorzaak van fricties en onwil (‘wij hebben er immers voor geleerd’, ‘allemaal tijdverlies’, ‘daar hebben ze vast geen belangstelling voor’, enz.). Het is verheugend te lezen dat de Rekenkamer heeft vastgesteld dat ‘participatie een doorleefd begrip is geworden bij de ambtenaren’. Jammer genoeg geeft de Rekenkamer niet aan op welke wijze dat is vastgesteld. Als dat is op basis van de mondeling gehouden interne interviews moet wel bedacht worden dat er een groot verschil is tussen ‘het belijden met de mond en het belijden met de geest’.....

Participatieladder Belangrijke vaststelling in het rapport is dat de raad er eerder voor heeft gekozen participatie te beperken tot een raadgevende rol. Dat is -zoals de Rekenkamer ook stelt- wel erg mager en zeker niet ambitieus te noemen. Het is -na ‘informatie’ als trede één- slechts trede twee van de vijf treden tellende participatieladder. De Vlissinger is er de laatste plm. 20 jaar qua participatiebeleid (=inspraak/samenspraak) dus op achteruit gegaan. I Er werd onderscheid gemaakt in onderwerpen die zich afspeelden op 1) straat-, 2) buurt-, 3) wijk- en 4) stadsniveau. Het abstractieniveau van die onderwerpen neemt van 1 naar 4 toe; de invloed van de inbreng van de burger neemt van 1 naar 4 af waarbij het belang van de kwaliteit van de inwonersinbreng van 1 naar 4 toeneemt. Wat besluitvorming betreft neemt de invloed van de bestuursorganen van 1 naar 4 toe. Meestal loopt ook de belangstelling van de burger van 1 naar 4 af. Dit onderscheid bleek in de praktijk uiterst bruikbaar bij het vormgeven van procedures en in te zetten middelen. Een onderwerp op straatniveau vormt de herinrichting van een straat na bijv. rioolvervanging. Doelgroepen zijn de bewoners en andere gebruikers van die straat (bijv. leveranciers, nutsbedrijven). Beperkende randvoorwaarden werden vastgesteld, zoals de loop van leidingen (waarboven je bijv.

geen bomen moet planten) en het beschikbare budget (geschat op basis 3

van kengetallen). Op een algemene informatieavond werd een bewonerswerkgroep gevormd, die later met een gemeentelijk tekenaar een concept inrichtingsschets maakte. Zij maakte -veelal op basis van een bewonersenquête- een inventarisatie van bestaande problemen en wensen en bogen zich over onderwerpen als waar en welke verlichting, waar en welke groenvoorziening, waar en hoe parkeren, waar en welke speelvoorzieningen, keuze bestratingsmateriaal e.d. Uitgangspunt was om bewoners maximale invloed op de inrichting van hun straat te geven (‘zij wonen er immers en geen gemeentelijk deskundige of bestuurder!’) en daarmee een maximale betrokkenheid en verantwoordelijkheid te scheppen. Het concept werd daarna tijdens een tweede algemene informatieavond voorgelegd aan alle bewoners en eventueel nog wat aan reacties aangepast en uitgewerkt tot concept inrichtingsplan. Na behandeling in het college volgde een voorstel met kredietaanvraag aan de gemeenteraad. Hier gold de stilzwijgende afspraak dat er in dit bestuurlijke besluitvormingstraject geen wijzigingen meer zouden plaatsvinden! Met deze werkwijze werden de bovenste twee trappen van de participatieladder bereikt: co-productie en meebeslissen! Bij onderwerpen op 2) buurt- en 3) wijkniveau neemt het aantal verschillende belangen gewoonlijk toe en vaak ook het aantal randvoorwaarden en te maken afwegingen.

Denk bijvoorbeeld aan het invoeren van verkeersmaatregelen (parkeerregime, eenrichtingsverkeer), invoering ondergronds vuilophaalsysteem e.d. Ook hier informatieavonden en vorming van bewonerswerkgroepen. Een maatregel in de ene straat kan van invloed zijn op omstandigheden in een andere straat. Bewonersgroepen maakten zo kennis met afwegingen die gemaakt moeten worden. Meestal leidde de participatie op dit niveau tot een voorstel dan wel advies van de buurt of wijk aan het college. Dat zijn tredes drie dan wel vier van de participatieladder. Maar dat is toch altijd hoger dan het raadgevend karakter van trede twee.... Op 4) stadsniveau kan men onderwerpen scharen als Strategische visie, plannen Spuikom, verkeersregime Boulevard, plan Nollebos e.d. Deze onderwerpen gaan het straat-, buurt- en wijkniveau veelal te boven. De invloedssfeer betreft in feite alle inwoners en het abstractieniveau kan vrij hoog liggen. Er is vaak sprake van een impact op naastliggende omgevingen en er zijn daarmee meer afwegingsfactoren. Beslissingen zullen vaak op bestuurlijk niveau genomen moeten worden. Het lijkt evident dat trede twee van de participatieladder ‘raadgevend’ hier wel op zijn plaats is.

Het algemeen uitgangspunt was dat, naarmate overheidsvoornemens of plannen meer invloed hebben op de woon-en leefomstandigheden van inwoners, ook meer waarde gehecht kan (lees: dient te) worden aan hun mening. De ‘kunst’ bij inspraak/samenspraak/participatie (hoe je het maar noemen wilt) is om de in de 4

samenleving aanwezige deskundigheid op het betreffende onderwerp aan te boren en aan te wenden om gemeentelijke voornemens en plannen beter te maken. Conclusie van het voorgaande kan zijn dat je als bestuursorgaan niet voor alle onderwerpen imperatief moet kiezen voor een bepaalde trede van de participatieladder, maar dat je dit per onderwerp moet doen. Voor insprekers is dit uiteraard ook meer stimulerend. Verder van belang zijnde factoren bij procedurevorming Van belang bij het vormgeven van inspraak/participatie procedures is verder: - vermelding van het doel van het inspraakonderwerp - bepalen doelgroepen en wijze van uitnodigen - eventueel vormen van bewonerswerkgroepen (methode inspraak) - tijdschema voor de participatieprocedure: wanneer gebeurt wat (voorziene informatie-en overlegbijeenkomsten, tussen-en eindtermijnen, verschijning stukken e.d.) - een inventariserende enquête van/naar problemen, wensen en verlangens, ideeën - vaststellen van randvoorwaarden (begrenzing inspraak) - tijdigheid: inbreng moet kunnen plaatsvinden voordat ultieme besluitvorming plaatsvindt. Het is handig de totstandkomingsprocedure van een voornemen/plan uit te schrijven met de beslismomenten daarin. Juist die beslismomenten zijn voor inwoners interessant om tijdig hun inbreng te kunnen leveren.

Er kan in zo’n procedure dan ook sprake zijn van meerdere inspraak/ participatiemomenten - terugkoppeling: zeker bij schriftelijke reacties moet voor inwoners duidelijk zijn wat er met hun inbreng is gedaan. Dat kan in een verantwoordingsdocument (inspraakschrift) volgens de opzet ‘inbreng (inwoner) -commentaar (ambtelijk)- beslissing (college) - tussentijdse wijzigingen in de procedure moeten voorkomen worden. Als dat toch nodig is moet dit duidelijk en tijdig aan betrokkenen kenbaar worden gemaakt - tot dusverre niet gebruikelijk, bepleitend is om aan elke procedure als slot toe te voegen: ‘after sales’ (daar moet wel een beter woord voor worden bedacht). Bedoeld wordt om, waar zinvol, na totstandkoming en uitvoering de klant(inwoners)-tevredenheid na te gaan. Zijn er nog op-en aanmerkingen, klachten, zijn er verbeteringen mogelijk? Zowel procedureel als planinhoudelijk! Dat gaat dus iets verder dan alleen een evaluatie! Casus Arsenaalgebied De casus Arsenaalgebied in de rapportage van de Rekenkamer maakt duidelijk dat het hier een rommeltje betrof en dat aan veel van de hiervoor genoemde voorwaarden niet werd voldaan. De vraag komt boven of het in handen geven van (delen van) participatieprocessen bij het Bureau Maan een gelukkige is geweest en of zo’n bureau voldoende geëquipeerd is om aan zo’n proces inhoud te geven.

Over de betrokkenheid van dit bureau bij de procedure Hellingbaan is ook nogal wat op aan te merken. Het schept ook ten onrechte het beeld van een zekere onpartijdigheid 5

van zo’n bureau. Er had gekozen kunnen worden dit onder eigen bestuurlijke leiding (portefeuillehouder) en ambtelijke begeleiding te laten plaatsvinden. Daar ligt de verantwoordelijkheid en moet de confrontatie met de burger (lees: kiezer) plaatsvinden. Van een hedendaagse deskundig opgeleide (daar kan toch van uit gegaan worden) ambtenaar en een toegewijd bestuurder (ook daar kan van uit gegaan worden) mogen we verwachten dat zij aan zulke lokale participatieprocessen vorm en inhoud weten te geven! (Als dat om een of andere reden wenselijk is valt incidenteel ook wel een onpartijdige gespreksleider in te huren). Opdracht Rekenkamer Tot slot een opmerking over de opdracht aan de Rekenkamer. De Vlissinger houdt niet van diepgravende en theoretische benaderingen. Zeker niet bij dit onderwerp, dat in wezen een heel eenvoudige en pragmatische benadering vergt, een Vlissingse benadering. Op diverse plaatsen in de rapportage is sprake van een op handen zijnde Participatieleidraad. Hopelijk wordt die pragmatisch vorm gegeven! Organisatorisch aspect Iets wat gemist wordt in de rapportage is aandacht voor de vraag waar participatie als vakgebied binnen in de organisatie bij voorkeur moet worden belegd. Dus waar er verantwoordelijkheid en aandacht is voor ontwikkelingen op participatiegebied en de vertaling daarvan naar de Vlissingse situatie en naar de organisatie.

Naar mijn mening kan dat alleen zijn bij een centrale organisatorische eenheid als Communicatie. Bij voorkeur zou die eenheid ook (in samenwerking met het bij het participatieonderwerp betrokken organisatieonderdeel) voor een eenduidige vormgeving en uitvoering van participatieprocedures belast moeten worden. Op bestuurlijk niveau zou de voorkeur uitgaan naar een toevoeging aan de portefeuille van de burgemeester. Participatie is op zich immers een niet-politieke aangelegenheid die dan logischerwijs aan een boven de partijen staande bestuurder zou moeten worden toebedeeld. December 2022/januari 2023 CC. - college van B&W - Griffie - Raads- en commissieleden - afd. Communicatie - belangstellenden

6