5.2 Rvs Agressieprotocol gemeenteraad Vlissingen 2024 bijlage 2 Politieke systeemanalyse Vlissingen

Poli�ek en bestuurlijke systeemanalyse voor Gemeente Vlissingen Januari 2024

1

GOVERNANCE & INTEGRITY NEDERLAND Postadres

:

Radarweg 29 (A12), 1043 NX Amsterdam

Secretariaat E-mail Telefoon

: : :

Sylvia Blackson secretariaat@gi-nederland.com 020-800 6120

Contactpersoon E-mail Telefoon Datum

: : : :

Mira Krozer M.Krozer@gi-international.com +31647692930

2

Voor akkoord:

Noureddine Zarroy, directeur Governance & Integrity Nederland

2

1.

Inleiding

Vlissingen wil werk maken integriteit. Op ambtelijk niveau is een analyse uitgevoerd naar het integriteitsysteem in 2021. Nu is dat ook gebeurd op poli�ek bestuurlijk niveau. Deze systeemanalyse gee� een helder beeld wat goed gaat en wat verder ontwikkeld kan worden. Dat maakt het mogelijk om de komende jaren poli�ek bestuurlijk gestructureerd te werken aan integriteit. Het was de wens van de griffier, Floor Vermeulen, om zelf een ac�eve rol te spelen in de analyse om zich op die manier het onderwerp integriteit meer eigen te maken. Anders dan bij andere analyses is zij (en of de Burgemeester) niet alleen ontvanger van een eindrapport maar medeontwikkelaar. Dat hee� eraan bijgedragen dat we een stap verder zijn gekomen dan gebruikelijk. In plaats van "slechts" een analyse op te leveren hebben we een concept ontwikkelprogramma op het gebied van integriteit kunnen opstellen. Dat programma gaat de gemeenteraad in Vlissingen in 3 jaar helpen om de verbeterpunten stap voor stap uit te voeren en gee� een blauwdruk voor het werken aan integriteit in de jaren daarna. De analyse en het ontwikkelprogramma dragen bij aan een versterking van de rol van de griffie, zeten voornemens om in daadwerkelijk ac�e en zorgt ervoor dat de raad zelf aan het stuur zit wat betre� het werken aan integriteit. Werkwijze Aan het begin van het proces zijn 3 leerdoelen afgesproken: 1.

Hoe staat het met het integriteitbeleid? Is de gedragscode en de eventueel bijbehorende regelingen up to date? Kloppen de procedures, zijn ze volledig en werkbaar in de prak�jk? Wat zijn de ervaring met het Gentle Agreement bij de te nemen stappen bij een vermoeden van een integriteitsschending? 2. Wat zijn de ervaringen van betrokkenen op het gebied van integriteit en het integriteitsysteem? Welke verbetering zijn er mogelijk op basis van deze 'gebruikerservaringen'? 3. Hoe kan het onderwerp integriteit onder de aandacht blijven bij de raadsleden? Soms kan aandacht vragen voor integriteit wat sleets worden; hoe blij� het onderwerp relevant en zorgen we dat aandacht hiervoor blij� bijdragen aan het goed func�oneren van de raad. Er zijn 4 interviews gehouden; met de burgemeester, een raadslid, een collegelid en de gemeentesecretaris. Op deze manier konden we zeker zijn dat de vragen van verschillende kanten werden belicht. De interviews zijn gehouden door een collega van G&I maar niet in het bijzijn van de griffier om iedereen de gelegenheid te geven om vrijuit te spreken. De analyse richt zich op vier onderdelen die samen het integriteitsysteem vormen: het moreel beraad en morespruden�e (samen: het morele leerproces) enerzijds, en de preven�eve en repressieve handhavingsprak�jk anderzijds.

De handhavingsprak�jk beoogt de betrokkenen te beschermen tegen schendingen van anderen, verleidingen en moeilijk weerlegbare beschuldigingen en om zorgvuldig om te gaan met meldingen. Het morele leerproces zorgt ervoor dat betrokkenen ondersteuning krijgen bij de las�ge beslissingen die zij moeten nemen. In de analyse is steeds de vraag beantwoord of wat op papier staat voldoende is en hoe de papieren, protocollen etc. in prak�jk gebruikt worden. De focus ligt op het bestaande beleid en de structuren,

3

func�es en rollen, manieren van werken, instrumenten en procedures. De bestaande prak�jk wordt vergeleken met best prac�ces van gemeenten om na te gaan waar het systeem verbetert kan worden. We beschrijven hieronder eerst de analyse van het morele leerproces en daarna van de preven�eve en repressieve handhaving.

4

2.

Analyse

2.1 Moreel leerproces Integer handelen betekent onder andere dat raad-en collegeleden een bijdrage leveren aan besluiten die in lijn zijn met het moreel juiste; waarbij recht wordt gedaan aan de rechten en belangen van alle betrokkenen. Het moreel leerproces bestaat uit het volgen van de training morele oordeelsvorming (tmo) en regelma�g organiseren van een moreel beraad aan de ene kant en het ontwikkelen van morespruden�e aan de andere kant. De training morele oordeelsvorming leert deelnemers om besluiten langs de meetlat van het moreel juiste te leggen door te vraag te stellen hoe dit besluit rekening kan houden met de rechten, belangen en wensen van alle betrokkenen. In een moreel beraad wordt de, in de training aangeleerde, methode toegepast om concrete besluiten te nemen. De uitkomsten van een serie beraden vorm de basis voor morespruden�e; opgedane kennis over de las�ge vraagstukken die zijn behandeld. De tmo is in de raad van Vlissingen twee keer georganiseerd, waarvan de laatste in 2022. Daarmee ligt de bal op de s�p om een moreel beraad te organiseren maar dat is tot op heden niet gebeurd. Dat betekent jammer genoeg dat de investering die is gedaan grotendeels onbenut blij�; de aangeleerde methode blij� niet hangen, de verbetering in besluitvorming en openbaar debat worden niet gehaald. Daarnaast is het college nog niet getraind in morele oordeelsvorming.

Raad en college missen nu de voordelen van het ontwikkelen van een gezamenlijk kader voor het nemen van las�ge beslissingen. Bovendien wordt nu niet geprofiteerd van het voordeel dat het moreel beraad biedt bij complexe raads- dan wel collegebesluiten. Regelma�g een moreel beraad organiseren: -

Zorgt ervoor dat argumenten gestructureerd en daarmee zorgvuldig worden gewogen. Helpt om zeker te zijn dat alle argumenten op tafel komen Helpt om begrip te kweken; goede argumenten bestaan over par�jgrenzen heen en voor tegenovergestelde standpunten is ook wat te zeggen. Ondersteunt woordvoerders om hun inbreng te structureren Helpt debaten met het college voor te bereiden Verstrekt discussiëren op de inhoud, niet op de persoon Versterkt de openbare informa�evoorziening rich�ng burgers

Het tweede deel van het morele leerproces is het ontwikkelen van morespruden�e. Hierbij gaat het om het analyseren van de rechten en belangen die naar voren komen in de moreel beraden. Het ontwikkelen van morespruden�e in een gemeenteraad staat in Nederland in de kinderschoenen maar hee� wel veel poten�e. Te denken valt aan het formuleren van de rechten en plichten van ambtsdragers, het formuleren van een gezamenlijke missie tussen coali�e en opposi�e en een gezamenlijk afwegingskader met het ambtelijk apparaat (als die ook met het moreel leerproces gaat werken). Ook kan morespruden�e helpen om las�ge morele vraagstukken effec�ever op te lossen omdat eerder geformuleerde uitgangspunten als leidraad dienen en uiteindelijk helpt het dus besluiten te nemen die rekening houden met de rechten en belangen van burgers en organisa�es in Vlissingen.

5

De raad stelt regelma�g vragen over de geheimhouding van stukken. Dit vormt een interessant moreel vraagstuk voor het college en een voorbeeld van een vraagstuk waar het moreel leerproces kan helpen. Het vraagstuk is dat er goede argumenten kunnen zijn om stukken onder geheimhouding voor te leggen aan de raad, bijvoorbeeld omdat er vertrouwelijke informa�e van derden in beschreven staat, maar aan de andere kant is het voor het publieke debat niet goed als zaken onnodig buiten de openbaarheid worden gehouden onder het mom van geheimhouding. Het is niet goed voor de rela�e college en raad en niet goed voor de openbare informa�e voorziening. Een a twee keer1 een moreel beraad houden aan de hand van over de vraag of een document/vergadering geheim zou moeten zijn (en zo ja welk deel dan) of niet, aan de hand van een ‘echte’ casus schept helderheid over de gronden waarop geheimhouding van toepassing zijn. Het formuleren van dit soort gronden is een voorbeeld van wat we morespruden�e noemen. Als het gaat om vertrouwelijkheid kan het college de opgebouwde morespruden�e gebruiken om selec�ever te worden in wat zij vertrouwelijk/geheim willen houden (dus bijvoorbeeld delen of passages in plaats van hele documenten) en op basis van welke gronden zij dat willen doen.

Met vooraf afgestemde morespruden�e over vertrouwelijkheid van stukken kan de raad op haar beurt beter volgen waarom geheimhouding wordt opgelegd en vervolgens ook beter controleren of de voorwaarden die werden opgegeven voor vertrouwelijkheid nog steeds gelden. Tot slot kan met morespruden�e over vertrouwelijkheid duidelijker worden bepaald wat raadsleden wél kunnen communiceren naar inwoners. 2.2 De handhavingspraktijk: preventieve cyclus Schendingen komen meestal voort uit onwetendheid, onkunde en verleiding. Niet door kwade opzet. De preven�eve cyclus van het integriteitsysteem hee� daarom tot doel betrokkenen hiertegen te beschermen. Denk aan het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling. De schijn van belangenverstrengeling wil voorkomen dat besluiten genomen door de raad in een kwaad daglicht komen te staan omdat het besluit genomen is door een raadslid met persoonlijke belangen bij een bepaalde uitkomst. Het gaat erom dat er een combina�e is van een besluit met een bepaalde uitkomst en een raadslid met een persoonlijk belang bij juist die uitkomst die op de burger verdacht overkomen. We zijn scherp op de schijn van belangenverstrengeling omdat, nadat het besluit eenmaal is genomen, het moeilijk is om een eventueel verkeerde indruk weg te nemen en omdat het betrokken raadslid zich niet goed tegen beschuldigingen kan verdedigen.

Daarom willen we preven�ef (an�ciperend beschermende) maatregelen nemen om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen. Een voorbeeld van een preven�eve maatregel om de schijn van belangenverstrengeling tegen te gaan is de regel dat raadsleden hun betaalde werkzaamheden openbaar maken. Op die manier kunnen burgers in een vroeg stadium zien welke belangen er mogelijk bij besluiten spelen en worden raadsleden gedwongen om na te denken of het verstandig is om bij bepaalde besluitvorming betrokken te zijn. De gedragscode is het belangrijkste document in de preven�eve cyclus omdat hierin wordt bepaald welke handelingen binnen de gemeenteraad worden gezien als schending. Op die manier waarschuwt de gedragscode raadsleden voor risico’s. Andersom; zonder een goed toepasbare en actuele

Twee keer een moreel beraad hierover zou moeten volstaan mits er goede verslaglegging en een analyse van de verslagen aan toegevoegd worden.

1

6

gedragscode kunnen volksvertegenwoordigers en bestuurders überhaupt niet goed vaststellen wanneer er sprake is van een schending. De gedragscode van de gemeenteraad van Vlissingen dateert uit 2015. Het document hee� een update nodig. Hieronder wordt per cluster besproken wat beter kan. Regels rondom (de schijn van) belangenverstrengeling Te overwegen valt om eerst alle regels in dit cluster op te sommen en daarna de toelich�ng te plaatsen (toelich�ng staat nu na elke regel). Ook kan de formulering van de regels duidelijker. Benoem wat moet en benoem wat niet mag maar laat de uitleg achterwege; die kan eventueel toegevoegd worden in de toelich�ng aan het einde. Overweeg om de verwijzingen naar de wetgever te veranderen in de gedachte dat de gedragscode regels zijn die poli�eke ambtsdragers met elkaar afspreken. Regels rondom (de schijn van) corruptie Ook hier geldt de vorige opmerking dat overwogen kan worden om de toelich�ng naar achteren te plaatsen en de uitleg per regel toe te voegen aan de meer algemene toelich�ng. Hierdoor wordt net als bij de regels omtrent belangenverstrengeling de nadruk meer gelegd op de func�e van de regels; benoemen wat moet (gebod) en benoemen van niet mag (verbod). Daarmee wordt duidelijker welke handeling een schending zou opleveren.

Regels rondom het gebruik van gemeentelijke faciliteiten en financiële middelen Overweeg ook bij dit ar�kel de toelich�ng te verplaatsen. De opmerking in de toelich�ng dat als middelen ter beschikking gesteld voor raadswerk privé worden gebruikt er sprake zou zijn van “fraude” is verwarrend. Privégebruik levert een schending op van het type schending dat hier wordt gedefinieerd; het gebruik van gemeentelijke faciliteiten en financiële middelen, niet per defini�e van fraude. Beoordeel tot slot of enkele voorbeelden van faciliteiten en middelen die genoemd worden nog relevant zijn (fax?). Regels rondom informatie De toelich�ng bij dit cluster beschrij� de afweging die gemaakt moet worden bij het omgaan met informa�e. Maar door eerst de regels te benoemen krijgt die afweging meer betekenis. Gekozen kan worden om in de toelich�ng ook duidelijker op te nemen dát er een afweging gemaakt moet worden; aan de ene kant het informa�erecht van de raad en aan de andere kant de geheimhoudingsplicht. De regels gelden als minimum in de beslissing die voorligt. Neem in de toelich�ng ook een opmerking op over het verschil tussen “vertrouwelijk” en “geheim”.

Er kan makkelijk verwarring ontstaan over de vraag of er een fatsoensnorm is overtreden; daarvan spreken we als er gevraagd is iets vertrouwelijk te behandelen of dat de geheimhouding is geschonden; dat zou een overtreding zijn van een formeel wetelijk kader. In het antwoord op oefening 12 staat dat een raadslid dat het niet eens is met de inlich�ngen terwijl het college van mening is dat aan de informa�eplicht is voldaan hij zijn vraag kan voorleggen aan het presidium. Overweeg om in plaats daarvan op te nemen dat dit soort gevallen worden beslecht door een besluit van de burgemeester. Zo markeert de raad een duidelijk ‘eindpunt’ van een mogelijk geschil. Regels rondom de onderlinge omgang en de gang van zaken tijdens vergaderingen Het vertrouwen in de poli�ek staat, meer dan in 2015, onder druk. We zien een populis�sche stroom die beschuldigende en/of beledigende uitla�ngen doet, die het handelen van ambtenaren in een kwaad daglicht stelt en die het niet zo nauw neemt met de waarheid of leugenach�ge poli�ek bedrij�.

7

Dit alles zet het vertrouwen in de overheid en de poli�ek onder druk en speelt zich natuurlijk met name ook af op sociale media. In een aantal gemeenten is op deze trends gereageerd door extra regels op te nemen in de gedragscode over hoe een verantwoordelijke volksvertegenwoordiger zich dient te gedragen. Vlissingen zou er goed aan doen dit voorbeeld te volgen. Gelet op de best prac�ces van gedragscodes in andere gemeenten kunnen in dit verband de volgende regels over omgangsvormen aan de gedragscode worden toegevoegd: -

Geen badinerende uitla�ngen ten aanzien van ambtenaren en de poli�ek, niet in het openbaar twijfelen aan de integriteit van bestuurders of mederaadsleden (daarvoor hebben we een meldroute), geen aantoonbare onwaarheden verspreiden, onderlinge conflicten in redelijkheid oplossen.

Het gebruik van sociale media moet waar relevant apart worden benoemd. Hieronder worden de voorgestelde regels kort toegelicht. In het openbaar de spot drijven met “de” poli�ek, ambtenaren, democra�e, rechtstaat of grondwet miskend het broze bouwwerk waar ons bestuur zich van bedient. Beargumenteerde kri�ek is welkom maar een griffier of burgemeester moet kunnen ingrijpen als een ambtsdrager een van de grondvesten van de democra�sche rechtsstaat (stelselma�g) belachelijk maakt. Dat ondermijnt namelijk het moeilijke werk van collega’s, ambtenaren en bestuur om het toch al broze vertrouwen van burgers overeind te houden. Openbare verdachtmakingen ten aanzien van de integriteit van een mede-ambtsdragers ondermijnt dat vertrouwen op dezelfde manier. Bovendien stelt het gentle-agreement raadsleden in staat om op een zorgvuldige manier meldingen te doen. Helaas zien we dat het openbare debat in de raadszaal gebruikt worden om aantoonbare onjuistheden of onwaarheden te verspreiden. Een burgemeester moet kunnen ingrijpen als schadelijke, onjuiste informa�e de openbare orde ondermijnd of betrokkenen schade worden berokkend. Daarnaast ligt er een duidelijke opdracht bij de raad; om samen met bestuurders en ambtenaren, te komen tot de hoogste mogelijke kwaliteit van besluitvorming.

Een regel opnemen over het gezamenlijk streven om de feiten boven tafel te krijgen, te luisteren naar elkaar en eerlijk te zijn in de overwegingen kan dit gezamenlijk belang benadrukken. Daarnaast is te overwegen om een regel op te nemen over wat er gebeurt bij onenigheid, conflicten (in de vergadering of in de onderlinge omgang) tussen raadsleden. Er kan worden afgesproken dat een of beide par�jen via de griffier ondersteuning zoeken bij het oplossen van het conflict. Tot slot gaat de toelich�ng op dit moment uit van een algemene norm van medemenselijkheid. Het klopt dat raadsleden anderen op basis van hun menselijkheid respect verschuldigd zijn, maar dat is een wat te ‘ruime’ norm. Waar het om gaat is dat de omgangsvormen die raadsleden naar elkaar, bestuurders, ambtenaren en burgers betrachten afstraalt op het ambt en op het vertrouwen in de poli�ek in het algemeen. Neem ‘jij-bakken’ of persoonlijke aanvallen in de raadszaal. Deze getuigen niet alleen van weinig respect voor de medemenselijkheid van de ander maar, met het oog op de func�e van de raadsleden in onze democra�e, belangrijker: het verengt het openbare debat en schaadt het vertrouwen in ‘de poli�ek’. Het belang van omgangsvormen gelet op de func�e van de raad is een punt waarmee de aangevulde regels in de gedragscode een betere context krijgen.

8

Als de raad deze verbetering doorvoert dan kan de nieuwe gedragscode ook als voorbeeld dienen voor de gedragscodes van de burgemeester en het college. In deze nieuwe gedragscode moet dan ook de nieuwe wetelijke bepalingen sinds april 2023 opgenomen worden. Op die manier kunnen ook bestuurders meeprofiteren van deze ontwikkeling. Voorbeelden en uitlegcasussen in de gedragscode De voorbeelden en uitlegcasussen maken het huidige document lang maar zijn een noodzakelijke toelich�ng op, de anders toch wat, abstracte regel. Om de leesbaarheid van de gedragscode te vergroten is een goede inhoudsopgave cruciaal. Mogelijk kan er een digitaal doorklik-baar document 2 gemaakt waardoor gelijk naar de goede pagina’s wordt verwezen veel toevoegen. De casussen kunnen dienen als materiaal voor korte workshops waarin met name belangenverstrengeling en de schijn en geheimhoudingsregels aan de orde komen. Deze twee type schendingen worden door sleutelfiguren binnen het poli�ek-bestuurlijke integriteitsysteem van Vlissingen gezien als de grootste integriteitsrisico’s, en de prak�jk – kijkend naar het type meldingen dat binnenkomt - wijst dit ook uit.

In het kader van preven�e is het goed om op gezete �jden met zowel raads, commissie als collegeleden (aan de hand van voor hen herkenbare casuïs�ek) te bespreken wat er op het spel staat bij dit type schendingen: welke schade kan er ontstaan? Het reglement van orde is nu onderdeel van de gedragscode doordat het in de bijlage is opgenomen. Dat past niet bij de func�e van de gedragscode namelijk het definiëren van schendingen. Het reglement kan dus beter op een andere manier aan raadsleden gecommuniceerd worden. Preventie binnen het college In de meeste gemeenten, en ook in Vlissingen, is de gemeentesecretaris een vraagbaak voor alles wat met integriteit te maken hee�. Uiteindelijk zijn alle collegeleden zelf verantwoordelijk. De huidige gemeentesecretaris kijkt alle declara�es van wethouders na, hij benadrukt zowel bij ambtenaren als binnen het college (samen met de burgemeester) op het belang van ona�ankelijk advies van ambtenaren en hij houdt in de gaten of er bij gesprekken tussen wethouders en burgers al�jd een ambtenaar aanwezig is. De burgemeester hee� zich in zijn func�e als hoeder van de integriteit een speciale rol als het aankomt op preven�e en het beschermen van betrokkenen. De huidige burgemeester speelt deze aanjagende rol goed; hij nodigt nieuwe wethouders uit voor gesprekken over risico’s/kwetsbaarheden en om vragen proac�ef te bespreken.

Deze burgemeester is zich zeer bewust van het belang van integriteit maar op dit moment is de rol van de burgemeester te kwetsbaar. Er is nog een stap te maken door de preven�eve maatregelen die zijn genomen te borgen in beleid zodat ook toekoms�ge collegeleden beter beschermd zijn. Hierin kan worden vastgelegd wat Vlissingen verwacht van collegeleden; bijvoorbeeld dat de meldroute gekend is en dat er op gezete �jden aandacht is voor morele vraagstukken.

Doorklik-baar via ingevoegde linkjes die het mogelijk maken om bijvoorbeeld stukken tekst te verbergen of uit te klappen of naar een ander deel van de tekst te springen. Kortom maak gebruik van digitale mogelijkheden die in 2015 nog niet gebruikelijk waren. 2

9

2.3 Repressie Het handelen van poli�eke ambtsdragers ligt onder een vergrootglas. Dat is al�jd zo geweest, maar met de komst van sociale media is dit versterkt. Tegelijker�jd kan de schade van een onzorgvuldige en onprofessionele aanpak op het moment dat er een vermoeden van een integriteitsschending bestaat enorm zijn. Poli�eke carrières kunnen gebroken worden en reputa�es kunnen voor al�jd beschadigd raken. De gemeenteraad stelt het beleid vast, controleert het college van B&W en vertegenwoordigt de inwoners van de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders voert de besluiten van de gemeenteraad uit, alsook de weten en regelingen van het Rijk en de provincie. De grote verantwoordelijkheid die beide organen hebben en met het oog op het func�oneren van de democra�e vraagt om de grootst mogelijke zorgvuldigheid bij het optreden tegen (vermoedelijke) integriteitsschendingen. Het huidige gentle agreement wordt in de prak�jk goed gebruikt: het wordt aan het begin van een nieuwe termijn met nieuwe raadsleden gedeeld, bij een vermoeden van een schending wordt deze nauw gevolgd door de griffier en burgemeester en raadsleden weten en accepteren dit. Als gevolg van het gentle agreement staat de opvolging van een melding eigenlijk nooit ter discussie en zijn raadsleden beschermd doordat vaststaat welke stappen doorlopen worden wanneer het vermoeden van een schending ontstaat.

Het verdient een compliment voor alle betrokkenen dat zij op deze zorgvuldige manier omgaan met vermoedens en is een belangrijke waarborg in het op pijl houden van het vertrouwen in de Vlissingse gemeenteraad. De huidige tekst is vastgelegd in 2015 en verdient een update. We lopen de vernieuwingen die overwogen kunnen worden kort na. Aandacht voor intensivering in het debat en ondermijning Er is de laatste jaren meer aandacht voor ondermijning van de lokale poli�ek geweest. We weten namelijk dat criminelen in sommige gevallen ook raadsleden op de korrel hebben om hun ac�viteiten voort te zeten. Zij oefenen dan, uit het zicht van de raad en vaak in de persoonlijke levenssfeer, druk uit om, bijvoorbeeld, een vergunning geregeld te krijgen. Dit zijn echt uitzonderlijke gevallen maar het is toch goed om raadsleden te waarschuwen dat zij in hun ambt een rol krijgen die mogelijk interessant is voor criminelen. De bedoeling is dat zij zo snel mogelijk melden als zij bedreigingen ontvangen zodat maatregelen genomen kunnen worden; poli�e informeren en mogelijk de agenda of de rol van een raadslid in een debat aanpassen. Aan de andere kant zien we ook een intensivering in het debat.

In de raadszaal gaat het er soms he�ig aan toe; een volksvertegenwoordiger kan geconfronteerd worden met de tegenstand van burgers die er tegen sommige besluiten is en er is veel geoorloofd in de confronta�es tussen raadsleden onderling. Dat hoort bij de rol die raadsleden hebben. Maar er zijn ook grenzen. De voorziter of burgemeester moet ingrijpen bij dreigementen maar ook bijvoorbeeld om te voorkomen dat bevolkingsgroepen tegen elkaar op gezet worden. Bij ondermijning zijn criminelen betrokken. Zij beïnvloeden raadsleden buiten het zicht om en via het binnendringen van iemands levenssfeer. Dat mogen we nooit toestaan. Met intensivering van het debat bedoelen we dat er, in de openbaarheid, druk op raadsleden mag ontstaan bij een controversieel of moeilijk besluit mits er geen dreigementen worden geuit. De burgemeester-hoeder van de integriteit In 2015 was de burgemeester nog niet beschreven in de wet als ‘hoeder van integriteit’. Dat is nu wel zo. De betekenis van de rol in het gentle agreement namelijk die van procesbegeleider kan iets 10

uitgebreider omschreven worden zodat het doel van het gentle agreement ook duidelijker is voor de lezer. Ontwikkelingen ten aanzien van een zorgvuldig proces van melding tot evaluatie Integriteitonderzoeken leveren bijna al�jd schade op, daarom is de ontwikkeling er steeds meer naar om meldingen niet ‘automa�sch’ te onderzoeken, ook omdat er steeds meer bekend wordt over de posi�eve uitwerking van andere vormen van opvolging. Het huidige gentle agreement is nog te zeer georiënteerd op het zo zorgvuldig mogelijk vormgeven van het onderzoeksproces. De huidige best prac�ce gee� meer inzicht in een breder georiënteerd proces door de rollen en verantwoordelijkheden in opeenvolgende de fases te beschrijven van melden naar wegen en onderzoeken naar oordelen en sanc�es opleggen tot evalueren. Op die manier is er meer ruimte om melders (maar ook degene waarover het vermoeden gaat) goed in te lichten, hebben degene die een mogelijke rol hebben in het proces (griffier, ambtelijke integriteit coördinator, gemeentesecretaris, raadslid, frac�evoorziter, leden van het presidium en burgemeester) meer grip op hun taken en kan de burgemeester zijn of haar keuzes beter verantwoorden en kan de raad beter controleren. Hieronder een korte beschrijving van de vernieuwingen per fase.

Meldfase Er hoe� in de prak�jk niet veel te veranderen aan hoe Vlissingen omgaat met meldingen ten aanzien van raadsleden omdat het in de prak�jk goed werkt. Te overwegen valt om duidelijker op te nemen dat een raadslid, bij een vermoeden, in eerste instan�e op het raadslid zelf afstapt. Tegelijker�jd is nog steeds de regel: bij twijfel al�jd de griffier om advies vragen. In een vernieuwd gentle agreement kan in deze fase ook de processtappen opgenomen hoe om wordt gegaan met meldingen ten aanzien van een wethouder of een burgemeester. Deze meldingen moeten op een iets andere manier behandeld worden dan die ten aanzien van een raadslid maar profiteren dan wel van de uitgebreidere zorgvuldigheid in een vernieuwd gentle agreement. Wegen en onderzoeken In het huidige gentle agreement is niet expliciet opgenomen dat de melding gewogen wordt voordat er een vooronderzoek wordt gedaan. Het is beter de weging expliciet te benoemen als een van de te nemen processtappen en daarbij ook een wegingskader op te nemen zodat betrokkenen weten hoe de weging tot stand gekomen is. Bovendien; door duidelijker te benoemen wat er uit een weging is besloten, kan aan de melder beter worden uitgelegd waarom voor deze vorm van opvolging wordt gekozen; ook als dat geen onderzoek betre�.

Er dient ook vermeld te worden dat de burgemeester zich ook kan laten bijstaan door meer en andere deskundigen (extern, griffier of in het ambtelijke apparaat) bij deze weging en een eventueel vooronderzoek dan op dit moment vermeld. Oordelen en sanctie opleggen In een goed werkend protocol wordt er, bijvoorbeeld in rela�e tot het beschrijven van de verschillende sanc�emogelijkheden, ook ingegaan op begrippen als propor�onaliteit, lichte en zware schendingen en de invloed op besluitvorming dan wel op de geloofwaardigheid van de poli�ek. Aandacht voor hoe er wordt omgegaan met verzwarende dan wel verlichtende omstandigheden en wat er moet gebeuren als het om een strafwaardig feit gaat is ook goed om mee te nemen in een protocol. Dit alles helpt bij het komen tot een oordeel en een passende sanc�e. Een overzicht van de diverse sanc�emogelijkheden opnemen in het protocol is verstandig omdat er op die manier nog meer duidelijkheid ontstaat rich�ng alle betrokkenen. Voorbeelden zijn: een poli�eke ambtsdrager (benoemd of gekozen) binnenskamers corrigerend toespreken; hem of haar publieke excuses laten 11

maken; een mo�e van treurnis/ a�euring/ wantrouwen; schorsing/ ontslag (alleen voor burgemeester, wethouder en griffier). Evaluatie Raadsleden of wethouders maken gedurende hun poli�eke loopbaan hoogstens een beperkt aantal handhavingstrajecten mee, meestal zijdelings. De burgemeester en de griffier zullen meer ervaring opdoen, maar ook voor hen geldt: handhaven wordt nooit rou�ne. Daarom is in de regel na afronding van een integriteitsvraagstuk een korte reflec�e geboden – of de zaak nu al wordt afgerond na de beoordeling van een melding, nadat er vooronderzoek is verricht of pas na een integriteitsonderzoek dat al dan niet tot sanc�onering hee� geleid. Vaststellen kerndocumenten preventieve en repressieve handhaving Een vernieuwde tekst voor de gedragscode en het gentle agreement moet opnieuw door raadsleden bekrach�gd worden door hen dit document te laten ondertekenen, het liefst voorafgaand door een bespreking van het document, bijvoorbeeld aan de hand van casuïs�ek. Dit zou je met elke nieuwe raad kunnen herhalen: een check op het up to date houden van document zelf en het opnieuw bekrach�gen door raadsleden voorafgaand aan de uitleg van het doel en belang van het gentle agreement: onderlinge afspraken om elkaar te beschermen wanneer het vermoeden van een integriteitschending ontstaat, en ter ondersteuning van de burgemeester en griffier in de afwikkeling hiervan.

12

3.

Conclusie en aanbevelingen

In de gemeenteraad van Vlissingen ligt de bal op de s�p om het morele leerproces vorm te geven. Een ini�a�ef daartoe gaat helpen om tot zorgvuldige besluitvorming te komen. Op termijn gaat hierdoor de kwaliteit van beslissingen omhoog; zeker als er ook morespruden�e wordt ontwikkeld o�ewel als er structureel geleerd wordt van las�ge beslissingen die zijn onderzocht. Ook het college kan profiteren van een eigen moreel leerproces maar moet nog een training morele oordeelsvorming krijgen. De gedragscode is aan verbetering toe met name als het aankomt op regels over omgangsvormen. Hierdoor zijn nieuwe raadsleden beter beschermd tegen ondermijnend populisme. De gedragscodes voor de burgemeester en het college kunnen meeprofiteren van de vernieuwingen die doorgevoerd worden. De basis van het repressieve systeem is op orde maar het zou goed zijn als in het gentle agreement een proceslijn wordt besproken waarbij aandacht is voor alle stappen vanaf melding tot evalua�e. Op die manier kunnen raadsleden een betere inscha�ng maken over wat er gebeurt na een melding. Door de melding goed te wegen en ook te beschrijven wat er bij de weging overwogen moet worden zijn raadsleden beter beschermt tegen de schadelijke kanten van (disciplinair) onderzoek.

De routes voor het melden van vermoedens van schendingen van wethouders en de burgemeester kunnen in een nieuw gentle agreement meegenomen worden zodat het bestuur van Vlissingen hier ook profiteert van een betere bescherming. Aanbevelingen: Moreel leerproces Onderzoek welke belangrijke kwes�es in de raad zich lenen voor een moreel beraad. Voer een a twee keer per jaar een moreel beraad uit onder externe begeleiding en laat ook een verslag maken. Analyseer de verslagen om tot rich�nggevende beginselen (dit soort formuleringen noemen we morespruden�e) te komen. Die beginselen kunnen t.z.t. een plaats krijgen aan het begin van de gedragscode De raadsvragen naar geheimhouding leveren voor het college een kwes�e op dat kan profiteren van een moreel beraad. Organiseer hierover een a twee moreel beraden om te komen tot rich�nggevende uitgangspunten om het oordeel over geheimhouding in de toekomst te vergemakkelijken. Train de collegeleden in morele oordeelsvorming. Een paragraaf over het integriteitbeleid van het bestuur in Vlissingen kan oproepen tot het regelma�g organiseren van een moreel beraad en het af en toe bespreken van de risico’s benoemd in de gedragscode.

Preven�e Maak de bestaande regels duidelijker door de toelich�ng en de regel van elkaar te scheiden. Benoem in de regel alleen wat moet en benoem wat niet mag, maar bewaar de uitleg voor de toelich�ng en plaats de toelich�ng achter de regels in de tekst. Vul de gedragscode aan met nieuwe regels om te voorkomen dat verkeerde omgangsvormen het vertrouwen in de raad (en daarmee de lokale democra�e) ondermijnen. Neem in de gedragscode voor het college en de burgemeester de vernieuwingen en de wetswijzigingen van april 2023 in mee.

13

Repressie Beschrijf de burgemeester ‘als hoeder van de integriteit’ zodat zijn rol als procesbegeleider duidelijker wordt. Vernieuw het gentle agreement door een proceslijn te beschrijven met daarin de fases: melden, wegen en onderzoeken, oordelen en sanc�es opleggen en evalueren beschreven.

Implementa�e Werk de vernieuwingen stap voor stap in een 3-jarig programma uit. Stel de vernieuwde preven�eve en repressieve kerndocumenten; gedragscode en gentle agreement, opnieuw vast in een sessie waarbij raadsleden ook uitleg krijgen over de risico’s. Maak er een gewoonte van om bij een nieuw geïnstalleerde raad de gedragscode en het gentle agreement te updaten, en een nieuwe versie te bespreken en opnieuw vast te stellen.

14

4.

Programma ‘werk maken van integriteit’

Op basis van de systeemanalyse doen we een voorstel voor een 3-jarige ontwikkelagenda ‘werk maken van integriteit’. Het doel is om de verbeteringen die uit de systeemanalyse voortvloeien stap voor stap door te voeren maar ook om met de raad elk jaar aandacht te besteden aan integriteit. Het programma is toegesneden op deze raadsperiode die nog 3 jaar beslaat. In het eerste jaar wordt werk gemaakt van de meest urgente verbeteringen die moeten worden doorgevoerd; de gedragscode en het geheimhoudingsprotocol. Het tweede staat het experimenteren met het moreel leerproces centraal. Daarmee kan in daaropvolgende jaren worden doorgegaan. In het derde jaar staat in het teken van het afsluiten van deze raadsperiode; door het opstellen van een raadstestament. De werkwijze is dat de griffie steeds een voorstel doet en daarbij met een klein groepje nadenkt over Vlissingse voorbeelden, casussen en inbreng en daarna een sessie volgt met de raad om dit onderwerp dieper te bespreken en te beslissingen over de voorstellen van de griffier. Jaar 1 2024 Voor de zomer Nazomer Najaar

December

Vernieuwing gedragscode en geheimhoudingsprotocol Griffier doet voorstel voor een nieuw geheimhoudingsprotocol Raadsbesluit geheimhoudingsprotocol Enkele raadsleden bespreken met de griffier (indien wenselijk) het concept voor de gedragscode: zijn er Vlissingse voorbeelden? Is er andere input die van belang is? Leersessie 1 over het belang en de func�e van de gedragscode en de vernieuwde regels Vernieuwde gedragscode wordt in stemming gebracht

Jaar 2 - Zorgvuldige en moreel juiste besluitvorming (2025) en vernieuwing Gentle Agreement 2025 Eind 2024 Griffier en een commissie van raadsleden leggen oor te luisteren bij andere gemeenteraden met een moreel leerproces en bereiden plan van aanpak voor Najaar 2024 Begin 2025

Eind 2025

Moreel beraden onder externe begeleiding uitproberen in eigen frac�e Griffie doet een voorstel voor een vernieuwd gentle agreement Enkele raadsleden bespreken met de griffier (indien wenselijk) het concept: zijn er actualisa�es nodig? Is er andere input die van belang is? Leersessie 2 simula�e op basis van het gentle agreement Leersessie 3 pilot moreel beraad in de raad met actuele casus Raadsbesluit vernieuwing gentle agreement

Jaar 3 - Onboarding voor nieuwe raadsleden en raadstestament 2026 Begin 2026 Sessie ‘Raadstestament’: Wat is ons bevallen uit de afgelopen raadsperiode? Wat werkte, wat niet? Wat willen we jullie meegeven? Wat moet er meegenomen worden in een ontwikkelagenda integriteit voor een nieuwe raad? Raadsleden geven advies aan de griffie over de onboarding van nieuwe raadsleden. Hoe werkt integriteit in de Vlissingse raad? Wat moet je leren/weten over het raadswerk in Vlissingen?

15