5.17 rvs Reactie op art 12 rapport 2020 bijlage 1 art 12 rapport
Tekst van het document
Artikel 12-rapport Vlissingen 2020
MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES DIRECTORAAT-GENERAAL BESTUUR, RUIMTE EN WONEN DIRECTIE BESTUUR, FINANCIËN EN REGIO’S AFDELING REGELGEVING, TOEZICHT EN MONITORING
Rapport naar aanleiding van het verzoek van de gemeente Vlissingen voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds over het begrotingsjaar 2020.
Den Haag, 22 september 2021
1
Inhoudsopgave
Pagina
Samenvatting 1
2
3
4
5
6
4
Inleiding
10
1.1
Artikel 12-onderzoek
10
1.2
Selectiegroep en kerngegevens
10
1.3
Algemene karakteristiek en achtergrondinformatie
11
1.4
Aanvraag aanvullende uitkering 2019
11
1.5
Verslag provincie Zeeland
11
1.6
De termijnen
12
1.7
Bijzondere voorschriften
12
1.8
De aanpak
13
De nettolasten vergeleken
15
2.1
Inleiding
15
2.2
De analyse
15
2.3
Toelichting per cluster
19
2.3.1 Uitgavencluster Inkomen en participatie
19
2.3.2 Uitgavencluster Samenkracht en burgerparticipatie
21
2.3.3 Uitgavencluster Jeugd
23
2.3.4 Uitgavencluster Maatschappelijke ondersteuning
24
2.4
26
Conclusie
Reserves
28
3.1
Inleiding
28
3.2
Algemene reserve
28
3.3
Reserve Centrumtaken
29
3.4
Conclusie
33
Onderzoek en maatregelen
35
4.1
Inleiding
35
4.2
Uitgangspunten artikel 12-onderzoek
35
4.3
Plan van aanpak
36
4.4
Sanering tekorten
39
4.5
Conclusie
52
Het begrotingssaldo
54
5.1
Inleiding
54
5.2
Financieel meerjarenperspectief
54
5.3
Geaccepteerd begrotingssaldo
62
5.4
Relevante begrotingssaldo
63
5.5
Aanvullende uitkering en bijzondere voorschriften
76
5.6
Conclusie
76
Conclusie en advies
79
2
Bijlagen: 1
Inleiding 1.1
Volumina maatstaven en uitkering gemeentefonds Vlissingen en de selectiegroep 2020
1.2
Aanvullende uitkering op basis van het inspectierapport 2019
2
81
Nettolasten vergeleken 2.1
Vergelijking Vlissingen met groepen gemeenten op taakveldenniveau 2018-2020
4
89
Onderzoek en maatregelen 4.1
Onderzoek effectiviteit en efficiency (PvA opdrachten 3.1 t/m 3.13)
4.2
90
Mate van invloed Vlissingen (PvA opdrachten 4.1 t/m 4.2)
5
80
139
4.3
Verdeelmodellen sociaal domein (PvA opdracht 5.1)
147
4.4
Ondersteuning Vlissingen (PvA opdracht 6.1)
152
Het begrotingssaldo 5.1
Ontwikkeling van de begrotingssaldi van Vlissingen in totaal
5.2
154
Baten en lasten per cluster en per taakveld Programmabegroting 2020 en 2021
5.3
156
Ontwikkeling gemeentefondsuitkering per cluster op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen vanaf de stand septembercirculaire 2019
5.4
157
O&O (onontkoombaar en onuitstelbaar) benodigd per begrotingsdocument
158
3
Samenvatting Inleiding Dit rapport heeft tot doel de beheerders van het gemeentefonds te adviseren over de hoogte van de te verstrekken aanvullende uitkering aan Vlissingen over het begrotingsjaar 2020. Een gemeente kan op grond van artikel 12, eerste lid, van de Financiële verhoudingswet (Fvw) een aanvullende uitkering krijgen. De beheerders van het gemeentefonds kunnen voor één of meer uitkeringsjaren een aanvullende uitkering toekennen. Artikel 12-onderzoek In het besluit van de fondsbeheerders met betrekking tot de aanvullende uitkering over de periode 2019-2029 van 19 december 2019, met kenmerk 2019-000684721, wordt in bijzonder voorschrift 4 het volgende bepaald: Zolang Vlissingen een artikel 12-uitkering uit het gemeentefonds ontvangt, blijft de artikel 12-status voor Vlissingen van kracht. In 2019 en verder zal de inspecteur onderzoek uitvoeren op de het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, onder de volgende voorwaarden: • Daarbij wordt gestart met de sanering van de als gevolg van grondexploitatieproblematiek ontstane negatieve algemene reserve via de artikel 12uitkering en via de passende bijdrage van Vlissingen. • Er wordt in eerste instantie alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. • Op alle andere clusters blijft het uitgangspunt dat Vlissingen eigen risicodrager is van kracht tot het actualisatie-onderzoek in 2023.
• De gemeente hoeft voor de periode 2020-2022 niet elk jaar een artikel 12-aanvraag in te dienen. De achterliggende reden voor dit besluit is dat Vlissingen via het artikel 12-traject van 2015 t/m 2018 een passende bijdrage moet leveren aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten grondexploitaties. Daarvoor heeft Vlissingen de afgelopen jaren reeds forse bezuinigingstrajecten ingezet en de OZB fors verhoogd naar 140% van het landelijk gemiddelde. Daardoor heeft Vlissingen minder mogelijkheden om zelf de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen op te vangen via bezuinigingen op de andere clusters van het gemeentefonds. Die zijn immers al intensief onderzocht en daarop is reeds fors bezuinigd. In eerste instantie wordt dan ook alleen onderzoek gedaan naar de clusters sociaal domein en werk & inkomen. Vanaf 2023 zal het onderzoek zich weer verbreden naar alle clusters omdat dan ook weer gekeken wordt naar de inschattingen bij de grondexploitaties. Voor het jaar 2020 heeft Vlissingen op basis van bovenstaande besluit dan ook geen extra aanvraag ingediend en is het in 2019 gestarte artikel 12-onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen voortgezet.
Ook de door de gemeenteraad vastgestelde Programmabegroting 2020-2023 is niet sluitend met respectievelijke saldi van - € 10,5 miljoen in 2020, - € 9,9 miljoen in 2021, - € 10,6 miljoen in 2022 en - € 9,3 miljoen in 2023. Deze tekorten worden met name veroorzaakt door het sociaal domein en werk & inkomen. Nettolasten vergeleken Inzichtelijk is gemaakt welke afwijkingen er zijn tussen enerzijds de nettolasten van Vlissingen en anderzijds het niveau van het gemeentefonds en het niveau van een aantal groepen gemeenten bij de uitgavenclusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning en bijbehorende taakvelden. Dit is normaliter van belang om te bepalen of er terreinen zijn waar een vervolgonderzoek
4
moet plaatsvinden om te bezien of bezuinigingen mogelijk zijn. In dit vanaf 2019 verlengde artikel 12-onderzoek zijn het sociaal domein en werk & inkomen echter in zijn geheel onderwerp van onderzoek, ook op de clusters (taakvelden) waar Vlissingen lagere nettolasten heeft dan de ijkpunten van het gemeentefonds en/of andere groepen van gemeenten. De analyse is de komende periode dan ook vooral van belang om te volgen of de in dit inspectierapport beschreven onderzoeken en maatregelen uiteindelijk leiden tot lagere afwijkingen. Over het algemeen valt te zeggen dat het zonder extra maatregelen niet de goede kant uitgaat. In 2020 heeft er op drie van de vier clusters bij bijna alle vergelijkingen een verslechtering plaatsgevonden. Alleen bij het cluster Inkomen en participatie is er een kleine verbetering zichtbaar. Hoofdstuk 4 gaat in op de maatregelen die worden genomen om het tij te keren en de lasten van Vlissingen meer te laten toegroeien naar het niveau van de baten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Naast de stijgende nettolasten per inwoner bij Vlissingen is er met name bij de clusters Samenkracht en burgerparticipatie en Jeugd ook bij de andere groepen gemeenten een stijgende trend te zien van de nettolasten per inwoner.
En alhoewel om te beginnen er bij Vlissingen de taak ligt om via maatregelen de tekorten te verminderen, zal daarnaast bij deze clusters gezien de landelijke trend van stijgende lasten ook moeten worden bezien door Vlissingen in hoeverre er landelijke of regionale (exogene) factoren zijn die ervoor zorgen dat het tekort stijgt en die ervoor zorgen dat Vlissingen zelf minder invloed heeft op de hoogte van de lasten. In hoofdstuk 4 wordt hierop nader ingegaan. Bij het cluster Inkomen en participatie heeft Vlissingen bij vijf van de zes vergelijkingen hogere nettolasten. Alleen bij de vergelijking met de soortgenoten (gemeenten met een zwakke sociale structuur en redelijke centrumfunctie) heeft Vlissingen lagere nettolasten. Wel nemen de verschillen iets af in 2020 ten opzichte van 2019. Ook bij het cluster Samenkracht en burgerparticipatie is het beeld dat Vlissingen meer uitgeeft. Vlissingen heeft in 2020 bij alle zes vergelijkingen hogere nettolasten. In 2019 was dat nog bij vier van de zes vergelijkingen. In 2020 ten opzichte van 2019 zijn de verschillen bovendien bij alle vergelijkingen verslechterd. In 2020 heeft Vlissingen op het cluster Jeugd bij de vergelijkingen met het gemeentefonds, de selectiegroep, de groottegroep, de gemeenten in Zeeland en het verschil selectiegroep met uitkering gemeentefonds hogere nettolasten.
Alleen bij de vergelijking met de soortgenoten heeft Vlissingen in 2020 nog iets lagere nettolasten. In 2020 verslechtert het beeld verder bij alle vergelijkingen. Bij de vergelijkingen bij het cluster Maatschappelijke ondersteuning zijn er fors lagere nettolasten dan het ijkpunt van het gemeentefonds en fors hogere nettolasten dan de gemiddelden van de groepen gemeenten. Na een verbetering in 2019 ten opzichte van 2018, verslechtert het beeld zich in 2020. Reserves De sanering van de negatieve algemene reserve wordt weergegeven in tabel 3.2 in paragraaf 3.2. Hierbij geldt: 1. Het te saneren deel van de algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitatie is het saldo van de algemene reserve ‘normale’ exploitatie en de algemene reserve grondexploitatie. Dit deel van de algemene reserve wordt gesaneerd via de uitgangspunten en bedragen zoals opgenomen in het inspectierapport 20172018 en de beschikking van de beheerders van het gemeentefonds van 19 december 2019. In het actualisatieonderzoek in 2023 wordt onderzocht of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve grondexploitatie op basis van het inspectierapport 2017-2018 en de
5
beschikking van de fondsbeheerders. Indien het jaarrekeningsaldo hoger is dan de voorgeschreven passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering dan komt dit verschil ook ten goede aan dit deel van de algemene reserve. 2. De negatieve algemene reserve als gevolg van het tekort sociaal domein en werk & inkomen wordt gesaneerd via de beschikking van de beheerders van het gemeentefonds van 4 februari 2021 (zie ook bijlage 1.2), via de in dit inspectierapport voorgestelde aanvullende uitkering over 2020 en via de resultaatbestemming 2020. Met betrekking tot de bestemmingsreserve Centrumtaken is de inspecteur van mening dat met ingang van 2020 voor de centrumgemeentemiddelen beschermd wonen (BW), vrouwenopvang (VO) en maatschappelijke opvang (MO) uit het gemeentefonds geldt dat deze door Vlissingen kunnen worden gebruikt voor tekorten op andere vlakken. De redenen zijn: 1. In de Financiële verhoudingswet wordt bepaald dat de middelen uit het gemeentefonds vrij besteedbaar zijn voor de gemeente. Dit geldt ook voor de middelen beschermd wonen (BW), vrouwenpopvang (VO) en maatschappelijke opvang (MO). Formeel zijn de middelen MO, VO en BW dan ook van de centrumgemeente. De overschotten bij BW, MO en VO kunnen dan ook aan andere onderdelen van het sociaal domein worden uitgegeven door Vlissingen. 2. Op dit moment zijn er met de Zeeuwse gemeenten geen afspraken gemaakt over verevening.
In geval van budgetoverschrijding zal op dat moment moeten blijken of de Zeeuwse gemeenten bereid zijn een deel van de last te dragen. Dat betekent naar het oordeel van de inspecteur dat de risico’s bij een overschrijding in de regio momenteel geheel bij Vlissingen liggen als centrumgemeente. Dat betekent echter ook dat overschotten ten goede kunnen komen aan Vlissingen. Of er daadwerkelijk een bedrag uit de reserve Centrumtaken gebruikt wordt voor de tekorten sociaal domein en werk & inkomen en zo ja welk bedrag, zal per jaar afhangen van de realisatie van de bezuinigingen en de ontwikkeling van het tekort op dit vlak en eventuele benodigde inzet van deze reserve voor onzekerheden en risico’s de komende jaren, zoals de doordecentralisatie beschermd wonen, transitie Dannenberg en de gedeeltelijke overgang beschermd wonen naar de Wet langdurige zorg. Gezien de ontwikkeling van het tekort sociaal domein en werk & inkomen (zie hoofdstuk 5) wordt geadviseerd deze reserve van € 7,3 miljoen (stand 31 december 2020) voor 2020 (nog) niet in te zetten voor de sanering van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen. Voor 2021 en verder zal deze afweging opnieuw dienen te worden gemaakt. Onderzoek en maatregelen In het verlengde artikel 12-onderzoek wordt tot en met 2022 alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten: 1.
Het belangrijkste doel binnen artikel 12 is betere grip op de kostenontwikkeling en reduceren van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen. 2. Het sociaal domein en werk & inkomen zijn in zijn geheel onderwerp van onderzoek. 3. Ook voor de centrumgemeentemiddelen uit het gemeentefonds geldt dat deze vrij besteedbaar zijn en dus kunnen worden gebruikt voor tekorten op andere vlakken. 4. Als er meer geld komt vanuit het Rijk (gemeentefonds) voor sociaal domein en werk & inkomen dan dient dit gebruikt te worden voor opvangen van bestaande tekorten. 5. Alle intensiveringen, lastenstijgingen en nieuw beleid op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen moeten via O&O (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) beoordeeld worden. 6. De uitkomsten van landelijke onderzoeken dienen te worden meegenomen in dit artikel 12-onderzoek. 7. De uit te voeren taken binnen het sociaal domein en werk & inkomen dienen zo breed als mogelijk te worden onderzocht. 8. De ontwikkeling van het totale begrotingssaldo inclusief de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve wordt ‘slechts’ op hoofdlijnen gevolgd.
6
9. Ook bij de samenwerkingsverbanden sociaal domein en werk & inkomen dient te worden bezien of het op het vlak van organisatie, aansturing en kosten anders kan. Vlissingen is hiervoor zelf aan zet. In het Plan van aanpak artikel 12 sociaal domein en werk & inkomen (verder PvA) is beschreven hoe de tekorten sociaal domein en werk & inkomen opgelost dienen te worden. Het PvA geeft een overzicht en de stand van zaken van de aanpak van de problematiek en de aanpak van de tekorten sociaal domein en werk & inkomen. Dit gebeurt aan de hand van concrete opdrachten van de artikel 12-inspecteur aan de gemeente Vlissingen. Het doel is dat de opdrachten leiden tot concrete maatregelen en bezuinigingen. De opdrachten zijn breed en behelzen het gehele sociaal domein en werk & inkomen. Deze opdrachten zijn nader uitgewerkt in de bijlagen 4.1 t/m 4.4 en zijn: • Opdracht 1: Onderbouwing via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) van alle intensiveringen vanaf 2019 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. • Opdracht 2: Nettolasten vergeleken (clusteranalyse clusters gemeentefonds). • Opdracht 3: Onderzoek effectiviteit en efficiency. • Opdracht 4: Mate van invloed van Vlissingen. • Opdracht 5: Regiomiddelen sociaal domein. • Opdracht 6: Ondersteuning Vlissingen. Op basis van het Plan van aanpak zijn in 2020 en 2021 een aantal concrete maatregelen uitgewerkt.
Hieraan zijn voor zover nu mogelijk concrete taakstellingen gekoppeld om de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen te saneren. Ook is in kaart gebracht welke (landelijke) ontwikkelingen er zijn op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Deze maatregelen en ontwikkelingen zijn uitgewerkt in paragraaf 4.4 en zijn: 1. Ombouw ondersteuningsinfrastructuur en invulling gemeentelijke beleidsregie. 2. Inrichten integrale toegang. 3. Herijking uitvoering Participatiewet en invulling adviezen Orionis. 4. Aanvullende maatregelen 2020. 5. Deelvoorstel ondersteuningsinfrastructuur: dagbesteding. 6. Deelvoorstel ondersteuningsinfrastructuur: ambulantisering. 7. Aanvullende bezuinigingen vanaf 2021. 8. Instellen budgetplafonds. 9. Financiële impact landelijke ontwikkelingen sociaal domein. 10. Verbreden artikel 12-onderzoek en -reikwijdte. 11. Financiële impact (exogene) factoren. 12. Inkoop beschermd wonen en inzet reserve Centrumtaken. 13. Maatregelen jeugdzorg. 14. Maatregelen doelgroepenvervoer. 15. Vergroten grip en sturing samenwerkingsverbanden. 16. Overige bezuinigingen. Het totaal aan taakstellingen dat is gekoppeld aan deze maatregelen zijn: • 2020: € 2,8 miljoen, geheel gerealiseerd. • 2021: € 7,3 miljoen, waarvan € 1,7 miljoen gerealiseerd en € 5,6 miljoen resterend.
• 2022: € 10,0 miljoen, waarvan € 0,9 miljoen gerealiseerd en € 9,1 miljoen resterend. • 2023: € 12,5 miljoen, waarvan € 1,7 miljoen gerealiseerd en € 10,8 miljoen resterend. • Vanaf 2024: € 13,1 miljoen structureel, waarvan € 2,3 miljoen gerealiseerd en € 10,8 miljoen structureel resterend. Op basis van de ontwikkeling van het tekort sociaal domein en werk & inkomen zal worden bezien of nog extra taakstellingen nodig zijn. Begrotingssaldo In onderstaande tabel wordt op hoofdlijnen de ontwikkeling van het begrotingssaldo op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen weergegeven. Aan de hand van het
7
berekende relevante begrotingssaldo wordt de omvang van de extra artikel 12-steun bepaald. Onder de tabel en uitgebreider in hoofdstuk 5 wordt e.e.a. toegelicht. 2020
Omschrijving (bedragen x 1000) A.1
Programmabegroting 2020
A.2
Effecten circulaires 2020
6.459
A.3
Begrotingswijzigingen 2020
2.053
A.4
Eerste bestuursrapportage 2020
-344
A.5
Tweede bestuursrapportage 2020
-4.855 3.077
2021
2022
2023
2024
-5.061
-11.656
A.6
Jaarrekening 2020
A.7
Programmabegroting 2021
-9.787
-7.212
-5.494
A.8
Effecten circulaires 2021
3.849
58
72
74
A.9
Begrotingswijzigingen 2021
-3.700
940
1.681
2.288
A.10 Eerste bestuursrapportage 2021
-3.362
-946
-308
-307
Begrotingssaldo SD en W&I
-5.264
-13.000
-7.160
-4.048
-3.006
Correcties m.b.t. SD en W&I
26.208
30.884
21.849
18.500
18.620
Geaccepteerd begrotingssaldo SD en W&I
20.944
17.884
14.689
14.452
15.614
C
Totaal O&O geaccoordeerd
-26.208
-27.725
-20.672
-19.597
-19.349
D
Resterende taakstelling sociaal domein en werk & inkomen
0
5.594
9.099
10.808
10.801
-5.265
-4.248
3.116
5.662
7.066
-4.248
3.116
5.662
7.066
B
Aanvaardbaar begrotingssaldo SD en W&I E
Inbreng reserves
0
F
Inbreng saldo jaarrekening
0
Relevante begrotingssaldo SD en W&I
-5.265
Let op: de verwachting is dat voor 2021 en verder het relevante saldo nog zal wijzigen. De gemeente Vlissingen moet voor die jaren immers nog diverse posten via onontkoombaar en onuitstelbaar (O&O) onderbouwen (2021: € 6,4 miljoen, 2022: € 6,8 miljoen, 2023: € 7,1 miljoen en 2024: € 7,4 miljoen). Deze posten zitten nu nog als correctie in de cijfers. Daarnaast dienen in die jaren nog een aantal resultaten van de in dit rapport beschreven maatregelen, de effecten van de circulaires gemeentefonds en eventuele overige mutaties verwerkt te worden. Het begrotingssaldo sociaal domein en werk & inkomen 2020 is vastgesteld op - € 5,264 miljoen negatief (zie ook tabel 5.1). Dit is bepaald aan de hand van: 1. De geboekte baten en lasten op de taakvelden van de gemeentefondsclusters Inkomen en participatie (taakvelden 6.3, 6.4 en 6.5), Samenkracht en burgerparticipatie (taakvelden 6.1 en 6.2), Jeugd (taakvelden 6.72 en 6.82) en Maatschappelijke ondersteuning (taakvelden 6.6, 6.71 en 6.81). 2. De uitkering uit het gemeentefonds (taakveld 0.7) op basis van de septembercirculaire 2019 voor de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Dit betreft de algemene uitkering + de decentralisatie-uitkeringen + de integratie-uitkeringen. 3.
De overhead (taakveld 0.4) die wordt toegerekend naar rato van de geraamde directe loonkosten (categorie 1.1. Lonen en salarissen). 4. De mutaties (algemene uitkering + decentralisatie-uitkeringen + integratieuitkeringen) op de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning in de gemeentefondscirculaires 2019 en 2020. 5. De mutaties op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen in de begrotingsdocumenten 2020 van Vlissingen (Begrotingswijzigingen, Eerste bestuursrapportage, Tweede bestuursrapportage en Jaarrekening).
8
Op dit begrotingssaldo zijn door de inspecteur met name beleidsmatige correcties uitgevoerd. Bij deze beleidsmatige correcties gaat het om het zuiveren van onaanvaardbare beleidsintensiveringen, met name het schonen voor nieuw beleid. Hieronder wordt verstaan iedere verhoging van uitgaven ten opzichte van de laatst goedgekeurde primitieve begroting, inclusief gelijktijdig meegenomen wijzigingen. Deze verhogingen van de uitgaven dienen door Vlissingen via het O&O-criterium (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) onderbouwd te worden. Na deze correcties resteert het geaccepteerd begrotingssaldo sociaal domein en werk & inkomen 2020 van € 20,944 miljoen positief (zie ook tabel 5.2). Voor de berekening van het relevante begrotingssaldo sociaal domein en werk & inkomen wordt uitgegaan van het geaccepteerd saldo. Hierop worden wijzigingen aangebracht als gevolg van de voorstellen die in het Tripartite overleg (TPO) tussen gemeente, provincie wen de inspecteur zijn besproken voorafgaand aan de vaststelling door de gemeenteraad van Vlissingen. De voorstellen worden daarbij getoetst op het O&O-criterium, de financiële gevolgen en de dekking daarvan. Na verwerking van de via O&O door de provincie en de inspecteur geaccordeerde posten ontstaat het zogenaamde aanvaardbaar begrotingssaldo.
Na verwerking van eventuele inzet van reserves en mogelijke inbreng van het saldo van de jaarrekening ontstaat het relevante saldo. Voor 2020 wordt dit relevante begrotingssaldo sociaal domein en werk & inkomen vastgesteld op - € 5,265 miljoen negatief (zie ook tabel 5.3). Conclusie en advies Op basis van de in dit rapport gestelde wordt voorgesteld Vlissingen een aanvullende uitkering voor het jaar 2020 te verlenen van € 5.265.000. Indien de fondsbeheerders van het gemeentefonds dit advies geheel of gedeeltelijk overnemen betreft het een extra aanvullende uitkering bovenop de aanvullende uitkering van € 7.000.000 over 2020 zoals door de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 besloten naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. Vergezeld van dit voorstel voor een (extra) aanvullende uitkering worden vier bijzondere voorschriften voorgesteld: 1. De extra aanvullende uitkering uit het gemeentefonds over 2020 dient geheel te worden gebruikt voor de sanering van de tekorten op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen over 2020. 2.
Vlissingen dient de begroting en meerjarenraming over de periode 2021-2023 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen via saneringsvoorstellen zodanig aan te passen zodat de tekorten sociaal domein en werk & inkomen worden gereduceerd, in die jaren meer wordt toegegroeid naar het niveau van de ontvangsten op dit vlak en Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 3. Het saldo exclusief sociaal domein en werk & inkomen van de Jaarrekening 2020 dient geheel ingezet te worden voor de sanering van dat deel van de algemene reserve dat als gevolg van de grondexploitaties negatief is geworden. 4. Conform bijzonder voorschrift 3 uit de beschikking van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 wordt vanaf 2023 een actualisatieonderzoek uitgevoerd. Dat betekent dat vanaf 2023 alle clusters uit het gemeentefonds weer onderwerp van artikel 12onderzoek zijn en dat het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen stopt.
9
1
Inleiding
1.1
Artikel 12-onderzoek In het besluit van de fondsbeheerders met betrekking tot de aanvullende uitkering over de periode 2019-2029 van 19 december 2019, met kenmerk 2019-000684721, wordt in bijzonder voorschrift 4 het volgende bepaald: Zolang Vlissingen een artikel 12-uitkering uit het gemeentefonds ontvangt, blijft de artikel 12-status voor Vlissingen van kracht. In 2019 en verder zal de inspecteur onderzoek uitvoeren op de het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, onder de volgende voorwaarden: • Daarbij wordt gestart met de sanering van de als gevolg van grondexploitatieproblematiek ontstane negatieve algemene reserve via de artikel 12uitkering en via de passende bijdrage van Vlissingen. • Er wordt in eerste instantie alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. • Op alle andere clusters blijft het uitgangspunt dat Vlissingen eigen risicodrager is van kracht tot het actualisatie-onderzoek in 2023. • De gemeente hoeft voor de periode 2020-2022 niet elk jaar een artikel 12-aanvraag in te dienen. De achterliggende reden voor dit besluit is dat Vlissingen via het artikel 12-traject van 2015 t/m 2018 een passende bijdrage moet leveren aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten grondexploitaties.
Daarvoor heeft Vlissingen de afgelopen jaren reeds forse bezuinigingstrajecten ingezet en de OZB fors verhoogd naar 140% van het landelijk gemiddelde. Daardoor heeft Vlissingen minder mogelijkheden om zelf de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen op te vangen via bezuinigingen op de andere clusters van het gemeentefonds. Die zijn immers al intensief onderzocht en daarop is reeds fors bezuinigd. In eerste instantie wordt dan ook alleen onderzoek gedaan naar de clusters sociaal domein en werk & inkomen. Vanaf 2023 zal het onderzoek zich weer verbreden naar alle clusters omdat dan ook weer gekeken wordt naar de inschattingen bij de grondexploitaties. Voor het jaar 2020 heeft Vlissingen op basis van bovenstaande besluit dan ook geen extra aanvraag ingediend en is het in 2019 gestarte artikel 12-onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen voortgezet. Ook de door de gemeenteraad vastgestelde Programmabegroting 2020-2023 is niet sluitend met respectievelijke saldi van - € 10,5 miljoen in 2020, - € 9,9 miljoen in 2021, - € 10,6 miljoen in 2022 en - € 9,3 miljoen in 2023. Deze tekorten worden met name veroorzaakt door het sociaal domein en werk & inkomen.
1.2
Selectiegroep en kerngegevens Bij een artikel 12-onderzoek wordt gebruik gemaakt van een selectiegroep waarvoor gemeenten zijn geselecteerd op basis van hun vergelijkbaarheid met Vlissingen volgens de verdeelmaatstaven van de uitkering uit het gemeentefonds. Omdat het onderzoek zich richt op het sociaal domein en werk & inkomen is een groep gemeenten samengesteld die per gemeente zo veel mogelijk gelijkenis vertoond met Vlissingen op dit vlak. Hierbij zijn de maatstaven jongeren, huishoudens met laag inkomen (drempel), bijstandsontvangers, medicijngebruik met drempel, uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers, ouders psychisch medicijngebruik, re-integratie klassiek en ouderen gebruikt. Op basis hiervan maken de gemeenten Den Helder, Heerenveen, Middelburg, Tiel, Uden en Zevenaar onderdeel uit van de selectiegroep.
10
Kanttekening hierbij is dat met de overdracht van de 3 decentralisaties (3D) naar de gemeenten de samenstelling van een volledig vergelijkbare selectiegroep voor Vlissingen binnen het gemeentefonds lastiger is geworden, met name als er sprake is van een 3Dcentrumgemeente zoals bij Vlissingen. Verschillende met Vlissingen vergelijkbare gemeenten zijn, anders dan Vlissingen, namelijk geen centrumgemeente voor de 3D. Dit heeft tot gevolg dat er zich tussen de gemeentefondsuitkering van Vlissingen en van het gemiddelde van de selectiegroep de nodige verschillen voordoen. Hierop wordt teruggekomen in hoofdstuk 2 bij de vergelijking van de nettolasten. Voor de eenheden van de maatstaven en de uitkering uit het gemeentefonds (GF) van Vlissingen en de selectiegroep wordt verwezen naar bijlage 1.1. Deze gegevens zijn ontleend aan de maatstaven van de uitkering uit het gemeentefonds.
1.3
Algemene karakteristiek en achtergrondinformatie In het eerste artikel 12-rapport over 2015 is de achtergrond en karakteristiek van Vlissingen beschreven. Voor meer informatie wordt dan ook verwezen naar dat rapport.
1.4
Aanvraag aanvullende uitkering 2019 Het jaar 2019 was het vijfde jaar waarin Vlissingen een aanvraag indiende voor een aanvullende uitkering. In bijlage 1.2 is een samenvatting opgenomen van de belangrijkste elementen uit het artikel 12-rapport 2019, de reactie van de gemeente, het advies van de provincie en het besluit van de beheerders van het gemeentefonds.
1.5
Verslag provincie Zeeland Volgens het Besluit financiële verhouding 2001 brengen gedeputeerde staten (GS) van Zeeland tweeënhalve maand nadat de aanvullende uitkering is aangevraagd verslag uit over de financiële positie van de gemeente. Het verslag geeft inzicht in de actuele financiële positie en het uitgevoerde financiële toezicht. Provinciaal verslag 2020 In overleg met de artikel-12 inspecteur wordt in het Provinciaal verslag 2020 volstaan met verslag te doen van de in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 over de aanvullende uitkering 2019 t/m 2029 opgenomen bijzondere voorschrift 6. Hierin wordt gedeputeerde staten van de provincie Zeeland verzocht de volgende punten te beoordelen en te monitoren: a. Verloop (negatieve) algemene reserve. b. Verloop bestemmingsreserves en voorzieningen. c. Verloop verliesvoorziening grondexploitaties en risicovoorziening grondexploitaties. d. Of eventuele gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten ten goede komen aan de algemene reserve Via overzichten van het verloop van de reserves en voorzieningen en het verloop van de voorzieningen grondexploitaties wordt dit inzichtelijk gemaakt.
Aangegeven wordt dat bij de vaststelling van de Jaarrekening 2019 en/of de 1e herziening grondexploitaties 2020 wordt getoetst of eventuele gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten ten goede komen aan de algemene reserve. Provinciaal verslag 2021 Ook in het provinciaal verslag 2021 worden bovenstaand bij provinciaal verslag 2020 genoemde punten a t/m d inzichtelijk gemaakt. Geconstateerd wordt dat uit jaarrekening
11
2019 en de resultaatbestemming 2019 blijkt dat dat de gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten volledig ten goede zijn gekomen aan de algemene reserve.
1.6
De termijnen In artikel 19 van het Besluit financiële verhouding 2001 is bepaald dat een aanvraag voor een aanvullende uitkering moet worden ingediend vóór 1 december van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor zij wordt aangevraagd. Tevens moet de begroting zijn vastgesteld uiterlijk op de datum dat het verzoek om toepassing van artikel 12 wordt gedaan. De jaarrekening moet op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, binnen twee weken na vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar, aan Gedeputeerde Staten zijn toegezonden. Zoals aangeven in paragraaf 1.1 was het voor 2020 niet nodig dat Vlissingen een aparte aanvraag voor een aanvullende uitkering indiende. De begroting voor het jaar 2020 is op 7 november 2019 vastgesteld. Voor Jaarrekening 2019 heeft Vlissingen bij brief van 26 juni 2020 aan de minister van Binnenlandse Zaken verzocht tot uitstel. Volgens de gemeente is dit uitstel nodig omdat de accountantscontrole vertraging heeft opgelopen door de Coronacrisis en door de complexe controle-omgeving als gevolg van het artikel 12-regime. In de brief van 9 juli van de minister van BZK is aangeven dat het verzoek tot uitstel niet wordt verleend. Wel is aangegeven dat uit coulance-overwegingen onder voorwaarden het maatregelenbeleid niet van toepassing wordt verklaard tot 1 oktober 2020.
Dat betekent dat er geen maatregelen worden toegepast, indien Vlissingen uiterlijk 1 oktober 2020 alle jaarstukken en bijbehorende bescheiden plausibel heeft aangeleverd bij het CBS. Uiteindelijk heeft de raad van Vlissingen de Jaarrekening 2019 op 17 september 2020 vastgesteld en op 21 september 2020 aan de provincie, BZK en CBS gestuurd. Hiermee is de inzenddatum van 1 oktober 2020 gehaald. De Jaarrekening 2020 is 8 juli 2021 door de gemeenteraad van Vlissingen vastgesteld, op 12 juli 2021 aan het CBS gestuurd en op 13 juli 2021 aan de provincie Zeeland en BZK gestuurd. Hiermee is de inzenddatum van 15 juli 2021 gehaald. Op basis van het vorenstaande wordt geconcludeerd dat de gemeente Vlissingen aan de algemene voorschriften met betrekking tot de termijnen heeft voldaan.
1.7
Bijzondere voorschriften In het inspectierapport 2019 zijn een drietal bijzondere voorschriften opgenomen. In het besluit van 4 februari 2021 van de fondsbeheerders van het gemeentefonds zijn deze bijzondere voorschriften overgenomen. Deze bijzondere voorschriften zijn: 1. Deze aanvullende uitkering uit het gemeentefonds dient geheel te worden gebruikt voor de sanering van de tekorten op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen over 2019. 2. Vlissingen dient de begroting en meerjarenraming over de 2020-2023 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen via saneringsvoorstellen zodanig aan te passen dat de tekorten sociaal domein en werk & inkomen worden gereduceerd en in die jaren meer wordt toegegroeid naar het niveau van de ontvangsten op dit vlak en dat Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 3. Het saldo exclusief sociaal domein en werk & inkomen van de Jaarrekening 2019 dient geheel ingezet te worden voor de sanering van dat deel van de algemene reserve dat als gevolg van de grondexploitaties negatief is geworden.
12
Ad 1: Op grond van de beschikking van de fondsbeheerders van het gemeentefonds van 4 februari 2021 heeft Vlissingen in 2021 een bedrag ontvangen van € 10.363.000. Zie ook bijlage 1.2. Dit bedrag wordt door Vlissingen geheel te gunste gebracht van de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van sociaal domein en werk & inkomen. Zie hiervoor ook paragraaf 3.2. Ad 2: Op grond van het Plan van aanpak artikel 12 zijn diverse maatregelen en daaraan gekoppelde taakstellingen geformuleerd om het tekort op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen terug te dringen. Zie hiervoor hoofdstuk 4 van dit inspectierapport. Ad 3: Het saldo van de Jaarrekening 2019 van € 16,276 miljoen minus het saldo van de Jaarrekening 2019 met betrekking tot het sociaal domein en werk & inkomen van € 0,715 miljoen is ten gunste gebracht van de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitatie. Zie hiervoor paragraaf 3.2.
1.8
De aanpak Aangezien het uitgangspunt is dat Vlissingen, behoudens het sociaal domein en werk & inkomen, weer financieel op eigen benen staat en eigen risicodrager is, wordt de ontwikkeling van het totale begrotingssaldo inclusief de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve ‘slechts’ op hoofdlijnen gevolgd. Dit met name omdat het van belang is om te bezien in hoeverre Vlissingen zelf kan bijdragen aan de tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Er wordt hier echter geen onderzoek naar uitgevoerd. De afgelopen periode 2015-2018 is hier immers reeds uitgebreid naar gekeken. De uitkomsten daarvan hebben hun weerslag gekregen in de inspectierapporten 2015, 2016 en 2017-2018. In het actualisatieonderzoek in 2023 wordt onderzocht of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering op basis van het inspectierapport 2017-2018 en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve 1. Dit inspectierapport 2020 gaat hier dan ook niet op in en richt zich met name op het sociaal domein en werk & inkomen.
Dat betekent dan ook dat in dit inspectierapport 2020 niet apart wordt ingegaan op: • De algemene voorschriften op het vlak van het aanmerkelijk en structureel tekort en redelijk peil. In de eerdere inspectierapporten is immers reeds geconstateerd dat er sprake is van een aanmerkelijk en structureel tekort en ook wordt er via de stijging van de OZB naar 140% in 2020 ruimschoots voldaan aan het redelijk peil. • De naleving van de bijzondere voorschriften zoals opgenomen in de besluiten van de fondsbeheerders van 10 juli (kenmerk 2019-0000356039) en 19 december (kenmerk 2019-000684721) naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. In het actualisatieonderzoek in 2023 wordt hierop ingegaan. • De reserves en voorzieningen, behalve de algemene reserve en de bestemmingsreserve centrumgemeentetaken. • •
De eigen inkomsten van de gemeente. Deze vallen onder het uitgangspunt van weer financieel op eigen benen staan en eigen risicodrager. De financiële resultaten van de gemeente de afgelopen jaren. Wel wordt vanzelfsprekend de structurele doorwerking van de jaarrekening op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen meegenomen.
1 Waar het actualisatieonderzoek 2023 onder andere op in gaat is beschreven in het bijzonder voorschrift 3 in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 voor de jaren 2019 t/m 2029 naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018.
13
In het verlengde artikel 12-onderzoek vanaf 2019 wordt alleen onderzoek gedaan naar het sociaal domein en werk & inkomen. Deze twee terreinen zijn echter in zijn geheel onderwerp van onderzoek. De reden hiervoor is dat de middelen die de gemeente krijgt uit het gemeentefonds (dus ook voor het sociaal domein) ontschot en vrij besteedbaar zijn. Dat betekent dus dat ondanks dat deze middelen gelabeld zijn, de gemeente binnen de kaders van de wet zelf mag beslissen hoe ze deze middelen wil gebruiken. Met deze vrijheid is het mogelijk om één budget voor het sociaal domein te maken en financiële schotten weg te halen. Daarmee is het mogelijk integraal te werken en beleid en uitvoering te ontschotten. Dat betekent dat de gemeentefondsclusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning in zijn geheel worden onderzocht. Ook als op een of meerdere clusters de nettolasten lager zijn dan de ijkpunten van het gemeentefonds en de nettolasten van andere groepen van gemeenten. Afgesproken is om het onderzoek uit de volgende onderdelen te laten bestaan: 1. Onderbouwing via Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) van alle intensiveringen vanaf 2019 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. 2. Nettolasten vergeleken (clusteranalyse clusters gemeentefonds). 3. Onderzoek effectiviteit en efficiency. 4.
Mate van invloed van Vlissingen. 5. Regiomiddelen sociaal domein. 6. Ondersteuning Vlissingen. In het voorliggende inspectierapport wordt op deze onderdelen nader ingegaan: op onderdeel 1 in hoofdstuk 5, op onderdeel 2 in hoofdstuk 2 en op de onderdelen 3 t/m 6 in hoofdstuk 4. Bovendien wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de ontwikkelingen van de reserves op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Daarnaast wordt een voorstel gedaan voor een extra aanvullende uitkering uit het gemeentefonds voor het jaar 2020. De berekening van deze aanvullende uitkering vindt plaats in hoofdstuk 5. Indien de fondsbeheerders van het gemeentefonds dit advies geheel of gedeeltelijk overnemen betreft het een extra aanvullende uitkering bovenop de aanvullende uitkering van € 7.000.000 over 2020 zoals door de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 besloten naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. Overigens is afgesproken met de gemeente Vlissingen en de provincie Zeeland om ook de mutaties op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen in de Jaarrekening 2020 mee te nemen bij de bepaling van de extra aanvullende uitkering 2020.
14
2
De nettolasten vergeleken
2.1
Inleiding In dit hoofdstuk wordt voor de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning een clusteranalyse uitgevoerd. Deze analyse bestaat uit de volgende onderdelen: a. Vergelijking van de nettolasten (lasten min baten) met de ijkpunten van het gemeentefonds voor bovenstaande clusters. Door het toerekenen van de gemeentelijke lasten en baten van de taakvelden aan de clusters van het gemeentefonds, ontstaat een indeling van nettolasten per cluster. Door de afwijking van deze nettolasten per cluster van Vlissingen met het niveau van het gemeentefonds ontstaat inzicht of de gemeente Vlissingen naar het oordeel van de inspecteur voldoende is toegegroeid naar het niveau van het gemeentefonds of dat er nog ruimte is voor verdere bezuinigingen op bovenstaande clusters. b. Vergelijking van de nettolasten van Vlissingen met de gemiddelde nettolasten van de gemeenten in 1) de selectiegroep, 2) de groep met een zwakke sociale structuur en redelijke centrumfunctie, 3) de inwonersgroottegroep 20.000-50.000 en 4) de provincie Zeeland. c. Vergelijking van aan de ene kant de afwijking van de nettolasten van Vlissingen met het gemeentefonds met aan de andere kant de afwijking van het gemiddelde van de nettolasten van de selectiegemeenten met het gemeentefonds voor bovenstaande clusters uit het gemeentefonds.
Door de afwijking van deze nettolasten per cluster van Vlissingen met het gemeentefonds te confronteren met de afwijking van het gemiddelde van de nettolasten van de selectiegemeenten met het gemeentefonds ontstaat inzicht in de clusters met bijbehorende taakvelden waar Vlissingen overschrijdt of onderschrijdt ten opzichte van de selectiegemeenten. Bij deze analyse worden ook de vergelijkingen onder b inzichtelijk gemaakt voor de taakvelden welke behoren tot de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Dit zijn: 6.1 (Samenkracht en burgerparticipatie), 6.2 (Wijkteams), 6.3 (Inkomensregelingen), 6.4 (Begeleide participatie), 6.5 (Arbeidsparticipatie), 6.6 (Maatwerkvoorzieningen Wmo), 6.71 (Maatwerkdienstverlening 18+), 6.72 (Maatwerkdienstverlening 18-), 6.81 (Geëscaleerde zorg 18+) en 6.82 (Geëscaleerde zorg 18-). Vanaf 2017 wordt de overhead apart inzichtelijk gemaakt op taakveld 0.4. In het gemeentefonds is de overhead echter wel toegerekend aan de clusters en dus niet apart inzichtelijk. Om nu een goede clusteranalyse te doen dient taakveld 0.4 dan ook toegerekend te worden aan de andere taakvelden. Voor een goede vergelijkbaarheid met de andere groepen gemeenten is dat in deze clusteranalyse voor Vlissingen en de andere gemeenten gedaan op basis van de salarislasten zoals geboekt op categorie 1.1.
De clusteranalyse wordt cijfermatig weergegeven in paragraf 2.2. De toelichting per cluster volgt in paragraaf 2.3. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met de conclusies in paragraaf 2.4
2.2
De analyse Het doel van de analyse is om te bezien welke afwijkingen er zijn tussen enerzijds de nettolasten van Vlissingen en anderzijds het niveau van het gemeentefonds en het niveau van een aantal groepen gemeenten bij de uitgavenclusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning en bijbehorende taakvelden. Dit is normaliter van belang om te bepalen of er terreinen zijn waar een vervolgonderzoek moet plaatsvinden om te bezien of bezuinigingen mogelijk zijn. In dit vanaf 2019 verlengde artikel 12-onderzoek zijn het sociaal domein en werk &
15
inkomen echter in zijn geheel onderwerp van onderzoek, ook op de clusters (taakvelden) waar Vlissingen lagere nettolasten heeft dan de ijkpunten van het gemeentefonds en/of andere groepen van gemeenten. Deze analyse is de komende periode dan ook vooral van belang om te volgen of de in dit inspectierapport beschreven onderzoeken uiteindelijk leiden tot lagere afwijkingen. a) Vergelijking van de nettolasten met de ijkpunten van het gemeentefonds In tabel 2.1 is voor Vlissingen een overzicht gegeven van de afwijkingen van de nettolasten met het gemeentefonds voor de uitgavenclusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning voor 2018 t/m 2020. De cijfers 2020 zijn voor de nettolasten gebaseerd op de Iv3 initiële begroting 2020 en voor het gemeentefonds op de septembercirculaire 2019 (betaalmaand februari 2020). De cijfers 2018 en 2019 zijn conform inspectierapport 2019. Tabel 2.1
Vergelijking Vlissingen met het gemeentefonds op clusterniveau 2018-2020 Gemeente:
Vlissingen
Inwoners:
44.371
Nettolasten
Nettolasten per inwoner
( x € 1.000 )
( x € 1)
Clusters
a. Gemeentefonds
Uitkering per inwoner
Verschil per inwoner
Verschil absoluut
( x € 1.000 ) ( x € 1.000 )
( x € 1)
( x € 1.000 )
Uitkering
2018 Inkomen en participatie
-22.134
-499
19.476
439
-60
-2.664
Samenkracht en burgerparticipatie
-6.521
-147
1.504
34
-113
-5.017 2.087
Jeugd
-8.968
-202
11.064
249
47
Maatschappelijke ondersteuning
-63.619
-1.433
67.712
1.525
92
4.084
-101.242
-2.281
99.756
2.247
-34
-1.509
Totaal uitgavenclusters 2018 2019 Inkomen en participatie
-23.881
-538
20.207
455
-83
-3.683
Samenkracht en burgerparticipatie
-10.498
-237
1.787
40
-197
-8.741
Jeugd
-14.255
-321
13.706
309
-12
-532
Maatschappelijke ondersteuning
-69.385
-1.564
74.521
1.679
115
5.103
-118.020
-2.660
110.221
2.483
-177
-7.854
Totaal uitgavenclusters 2019 2020 Inkomen en participatie
-23.181
-522
19.817
447
-75
-3.328
Samenkracht en burgerparticipatie
-10.829
-244
1.761
40
-204
-9.052 -2.219
Jeugd
-16.108
-363
13.903
313
-50
Maatschappelijke ondersteuning
-73.568
-1.658
78.525
1.770
112
4.970
-123.685
-2.787
114.006
2.570
-217
-9.629
Totaal uitgavenclusters 2020 -/- is hogere nettolasten voor Vlissingen
Gemeentefonds 2020 op basis van septembercirculaire 2019 (betaalmaand februari 2020) Nettolasten 2020 op basis van Iv3 initiele begroting 2020 C ijfers 2018 en 2019 conform Inspectierapport 2019 Inclusief Beschermd wonen, Vrouwenopvang en Maatschappelijke opvang
In de kolom met het ‘verschil’ betekent een -/- hogere nettolasten voor Vlissingen. Uit tabel 2.1 blijkt dat de uitgavenclusters sociaal domein en werk & inkomen in 2020 optellen tot € 123,7 miljoen. Begin 2018 was dat nog € 101,2 miljoen. Een stijging dus maar liefst van € 22,4 miljoen. Dit komt door hogere nettolasten op alle vier de clusters. Daar staat tegenover dat in 2020 ten opzichte van 2018 de uitkering uit het gemeentefonds voor de vier clusters is gestegen met € 14,3 miljoen. Dit betekent dat het verschil van de nettolasten met de omvang van het gemeentefonds per inwoner in 2020 ten opzichte van 2018 is gestegen van - € 34 per inwoner naar - € 217 per inwoner. Bij de clusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie en Jeugd geeft Vlissingen meer uit dan de ijkpunten van het gemeentefonds. Bij het cluster
16
Maatschappelijke ondersteuning zijn de nettolasten juist minder dan de ijkpunten van het gemeentefonds. b) Vergelijking van de nettolasten met groepen gemeenten In tabel 2.2 is voor Vlissingen voor de jaren 2018 t/m 2020 een overzicht gegeven van de afwijkingen van de nettolasten met de gemiddelde nettolasten van de gemeenten in 1) de selectiegroep 2, 2) de groep met een zwakke sociale structuur en redelijke centrumfunctie, 3) de inwonersgroottegroep 20.000-50.000 en 4) de provincie Zeeland. Omdat de uitkering uit het gemeentefonds voor beschermd wonen, vrouwenopvang en maatschappelijke opvang alleen aan een groep centrumgemeenten wordt uitgekeerd, waaronder Vlissingen, en dus niet aan alle gemeenten is voor een goede vergelijking van de nettolasten met de groepen gemeenten het cluster Maatschappelijke ondersteuning (het taakveld 6.81) verminderd met de bedragen voor beschermd wonen, vrouwenopvang en maatschappelijke opvang. De cijfers 2020 zijn voor de nettolasten gebaseerd op de Iv3 initiële begroting 2020. De cijfers 2018 en 2019 zijn conform inspectierapport 2019. Tabel 2.2
Vergelijking Vlissingen met groepen gemeenten op clusterniveau 2018-2020
Inwoners:
b2. Soortgenoten
b1. Selectiegroep
Gemeente: Vlissingen
Sociale structuur:
46.942 Verschil Nettolasten Nettolasten Nettolasten per Nettolasten per inwoner per inwoner inwoner
Clusters
( x € 1.000 )
Inwoners:
44.371
( x € 1)
( x € 1.000 )
( x € 1)
b3. Groottegroep 20001
Zwak
-
Centrumfunctie: inwoners Redelijk Verschil Verschil Verschil Nettolasten Verschil Nettolasten per per absoluut per inwoner absoluut per inwoner inwoner inwoner
( x € 1) ( x € 1.000 )
( x € 1)
( x € 1) ( x € 1.000 )
( x € 1)
b4. Gemeenten in provincie
50000
Zeeland Verschil Nettolasten absoluut per inwoner
( x € 1) ( x € 1.000 )
( x € 1)
Verschil per inwoner
Verschil absoluut
( x € 1) ( x € 1.000 )
2018 Inkomen en participatie
-22.134
-499
-18.055
-386
-113
-5.017
-569
70
3.108
-257
-242
-10.743
-293
-206
Samenkracht en burgerparticipatie
-6.521
-147
-6.988
-150
3
133
-174
27
1.199
-140
-7
-311
-169
22
977
Jeugd
-8.968
-202
-11.488
-246
44
1.953
-266
64
2.841
-186
-16
-710
-195
-7
-311
-9.145
Maatschappelijke ondersteuning
-13.831
-312
-9.354
-200
-112
-4.972
-260
-52
-2.308
-178
-134
-5.949
-203
-109
-4.839
Totaal uitgavenclusters 2018
-51.454
-1.160
-45.885
-982
-178
-7.902
-1.269
109
4.839
-761
-399
-17.713
-860
-300
-13.318 -10.232
2019 Inkomen en participatie
-23.546
-529
-16.636
-355
-174
-7.740
-563
34
1.512
-254
-275
-12.233
-299
-230
Samenkracht en burgerparticipatie
-8.155
-183
-8.264
-177
-6
-267
-208
25
1.112
-148
-35
-1.557
-185
2
89
Jeugd
-10.791
-243
-12.477
-267
24
1.068
-307
64
2.847
-209
-34
-1.512
-217
-26
-1.157
Maatschappelijke ondersteuning
-12.930
-291
-11.262
-241
-50
-2.224
-256
-35
-1.557
-192
-99
-4.404
-213
-78
-3.470
Totaal uitgavenclusters 2019
-55.423
-1.246
-48.639
-1.040
-206
-9.164
-1.334
88
3.915
-803
-443
-19.707
-914
-332
-14.769
2020 Inkomen en participatie
-23.181
-522
-16.525
-352
-170
-7.543
-563
41
1.819
-250
-272
-12.069
-297
-225
-9.983
Samenkracht en burgerparticipatie
-10.829
-244
-8.220
-175
-69
-3.062
-212
-32
-1.420
-152
-92
-4.082
-187
-57
-2.529
Jeugd
-16.108
-363
-15.318
-326
-37
-1.642
-365
2
89
-243
-120
-5.325
-283
-80
-3.550
Maatschappelijke ondersteuning
-15.695
-354
-12.327
-263
-91
-4.038
-285
-69
-3.062
-209
-145
-6.434
-226
-128
-5.679
Totaal uitgavenclusters 2020
-65.812
-1.483
-52.390
-1.116
-367
-16.284
-1.425
-58
-2.574
-854
-629
-27.909
-993
-490
-21.742
-/- is hogere nettolasten voor Vlissingen Nettolasten 2020 op basis van Iv3 initiele begroting 2020 Cijfers 2018 en 2019 conform Inspectierapport 2019 Exclusief Beschermd wonen, Vrouwenopvang en Maatschappelijke opvang
In de kolommen met het ‘verschil’ betekent een -/- hogere nettolasten voor Vlissingen. Uit de tabel blijkt dat de nettolasten in Vlissingen op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen fors hoger liggen dan de gemiddelden van de selectiegroep, groottegroep en gemeenten in Zeeland. In 2020 ten opzichte van 2018 en 2019 neemt dat verschil ook fors toe. Ten aanzien van de soortgenoten (zwakke sociale structuur en redelijke centrumfunctie) geeft Vlissingen in 2020 voor het eerste meer uit. In 2018 en 2019 gaf Vlissingen nog minder uit dan het gemiddelde van deze groep. De verschillen zijn er vanaf 2020 op alle clusters. 2
De selectiegroep bestaat uit de gemeenten Den Helder, Heerenveen, Middelburg, Tiel, Uden en Zevenaar.
17
In bijlage 2.1 zijn bovenstaande vergelijkingen opgenomen op taakveldenniveau voor de jaren 2018 t/m 2020. Hieruit blijkt dat de grootse verschillen er zijn op taakvelden 6.4 (Begeleide participatie), 6.71 (Maatwerkdienstverlening 18+) en 6.72 (Maatwerkdienstverlening 18-). Taakveld 6.4 betreft met name het participatiebudget en Orionis Walcheren. Taakveld 6.71 betreft vooral de Wmo Begeleiding, het PGB Wmo, de Wmo Huishoudelijke hulp en Wmo maatwerk. Taakveld 6.72 betreft de individuele voorzieningen jeugd en het PGB jeugdzorg. c) Vergelijking afwijkingen nettolasten met ijkpunten gemeentefonds tussen Vlissingen en de selectiegroep. In tabel 2.3 staat de vergelijking van aan de ene kant de afwijking van de nettolasten van Vlissingen met het gemeentefonds met aan de andere kant de afwijking van het gemiddelde van de nettolasten van de selectiegemeenten met het gemeentefonds voor bovenstaande clusters uit het gemeentefonds op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Tabel 2.3
Vergelijking verschil met gemeentefonds van Vlissingen en verschil met gemeentefonds van de selectiegroep 2018 -2020
Clusters
c. gemiddelde selectiegroep
Vlissingen
verschil nettolasten met GF
verschil nettolasten met GF
per inwoner
per inwoner
Verschil per inwoner
( x € 1)
( x € 1)
( x € 1)
2018 Inkomen en participatie
-59
-60
-1
Samenkracht en burgerparticipatie
-121
-113
8
Jeugd
33
47
14
Maatschappelijke ondersteuning
173
91
-81
Totaal uitgavenclusters 2018
26
-34
-60
2019 Inkomen en participatie
-23
-81
-58
Samenkracht en burgerparticipatie
-146
-147
-1
Jeugd
13
19
5
Maatschappelijke ondersteuning
155
135
-20
Totaal uitgavenclusters 2019
-1
-74
-73
Inkomen en participatie
-21
-76
-55
Samenkracht en burgerparticipatie
-142
-204
-63
Jeugd
-12
-50
-38
Maatschappelijke ondersteuning
170
112
-58
Totaal uitgavenclusters 2020
-5
-218
-213
2020
-/- is hogere nettolasten dan gemeentefonds Gemeentefonds 2020 op basis van septembercirculaire 2019 (betaalmaand februari 2020) Nettolasten 2020 op basis van Iv3 initiele begroting 2020 C ijfers 2018 en 2019 conform Inspectierapport 2019 Exclusief Beschermd wonen, Vrouwenopvang en Maatschappelijkle opvang
Evenals bij de vergelijkingen onder b. geldt voor 2020 dat deze vergelijking is gebaseerd op de nettolasten voor zowel de selectiegroep als Vlissingen op basis van de Iv3-gegevens
18
initiële begroting 2020 en exclusief beschermd wonen, vrouwenopvang en maatschappelijke opvang. Daarnaast is voor 2020 het gemeentefonds op basis van de septembercirculaire 2019, gebruikt. Cijfers 2018 en 2019 zijn op basis van de gebruikte cijfers in het inspectierapport 2019. Uit de tabel blijkt dat voor de vier clusters tezamen in 2018 de selectiegemeenten minder uitgeven dan de ijkpunten van het gemeentefonds. In 2019 en 2020 geven de selectiegemeenten iets meer uit dan de ijkpunten van het gemeentefonds. Vlissingen daarentegen geeft in alle jaren aanzienlijk meer uit dan de omvang van het gemeentefonds voor de vier clusters tezamen. In 2020 is er daarnaast een forse toename. Wel zijn er grote verschillen tussen de clusters. Over het algemeen geldt in 2018 en 2019 zowel bij de selectiegemeenten als bij Vlissingen dat op de clusters Inkomen en participatie en Samenkracht en burgerparticipatie de nettolasten hoger zijn dan de omvang van het gemeentefonds. Voor de clusters Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning zijn de nettolasten in 2018 en 2019 juist lager dan de omvang van het gemeentefonds. In 2020 verandert dat echter voor het cluster Jeugd. In dat jaar zijn er op dat cluster voor het eerst bij zowel Vlissingen als de selectiegemeenten hogere uitgaven dan het ijkpunt van het gemeentefonds.
2.3
Toelichting per cluster In deze paragraaf wordt dieper ingegaan op de uitgavenclusters Inkomen en participatie, Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Hierbij wordt per cluster ingegaan op: • De geconstateerde verschillen tussen de nettolasten van Vlissingen enerzijds en het niveau van het gemeentefonds en de nettolasten van groepen gemeenten anderzijds. • De geconstateerde verschillen tussen de jaren. • In hoeverre er sprake is van een specifiek Vissings probleem of dat er ook sprake is van een bepaalde trend bij andere (groepen van) gemeenten. Voor de leesbaarheid worden de verschillende vergelijkingen zoals beschreven in paragraaf 2.1 en gepresenteerd in de tabellen 2.1, 2.2 en 2.3 per cluster ook bij elkaar één tabel gepresenteerd.
2.3.1
Uitgavencluster Inkomen en participatie Het uitgavencluster Inkomen en participatie bestaat uit de taakvelden 6.3 (Inkomensregelingen), 6.4 (Begeleide participatie) en 6.5 (Arbeidsparticipatie). Dat betekent dat tot dit cluster alle inkomens- en bijstandsvoorzieningen behoren. Daarnaast vallen de voorzieningen ter bevordering van maatschappelijke participatie die niet gericht zijn op doorstromen naar arbeid onder dit cluster. Tot slot zijn ook de op arbeid gerichte participatie- en re-integratievoorzieningen onderdeel van dit cluster. De vergelijkingen voor het cluster Inkomen en participatie worden weergegeven in onderstaande tabel 2.4.
19
Tabel 2.4
Vergelijkingen cluster Inkomen en participatie
Cluster Inkomen en participatie a
b1
b2
b3
b4
c
Nettolasten Vlissingen
Nettolasten Vlissingen
Nettolasten Vlissingen
Nettolasten Vlissingen
Nettolasten Vlissingen
Verschil Vlissingen met uitkering GF
vergeleken met
vergeleken met
vergeleken met
vergeleken met
vergeleken met
vergeleken met
IJkpunt van het gemeentefonds
Gemiddelde nettolasten selectiegroep
Gemiddelde nettolasten soortgenoten
Gemiddelde nettolasten groottegroep
Gemiddelde nettolasten gemeenten in Zeeland
Verschil selectiegroep met uitkering GF
per inwoner
per inwoner
per inwoner
per inwoner
per inwoner
per inwoner
( x € 1)
( x € 1)
( x € 1)
( x € 1)
( x € 1)
( x € 1)
2018
-60
-113
70
-242
-206
-1
2019
-83
-174
34
-275
-230
-58
2020
-75
-170
41
-272
-225
-55
Jaar
-/- is hogere nettolasten voor Vlissingen Nettolasten 2020 op basis van Iv3 initiele begroting 2020 Gemeentefonds 2020 op basis van septembercirculaire 2019 (betaalmaand februari 2020) C ijfers 2018 en 2019 conform Inspectierapport 2019 Vergelijking a: Inclusief Beschermd wonen, Vrouwenopvang en Maatschappelijke opvang Vergelijking b en c: Exclusief Beschermd wonen, Vrouwenopvang en Maatschappelijke opvang
Uit de tabel blijkt dat Vlissingen op het cluster Inkomen en participatie bij vijf van de zes vergelijkingen hogere nettolasten heeft. Alleen bij de vergelijking met de soortgenoten (b2, gemeenten met een zwakke sociale structuur en redelijke centrumfunctie) heeft Vlissingen lagere nettolasten. Wel valt uit de tabel op te maken dat de verschillen iets afnemen in 2020 ten opzichte van 2019. Vlissingen geeft de volgende verklaringen voor de hogere nettolasten: 1. Hoewel Vlissingen in omvang een hele gemiddelde gemeente is, speelt er ‘randstedelijke problematiek’. Dat vertaalt zich specifiek voor werk en inkomen al jarenlang in relatief gezien erg hoge werkloosheidscijfers. Zowel op het gebied van WW (uitgevoerd door UWV) als bijstand (uitgevoerd door Orionis) is Vlissingen al jarenlang in Zeeland met koploper en scoort Vlissingen ook bovengemiddeld t.o.v. het landelijk gemiddelde beeld (in negatieve zin). Voor een groot deel is dit te relateren aan de zwakke sociale structuur. 2. Het BUIG-budget is de afgelopen jaren ontoereikend gebleken voor het aantal bijstandsuitkeringen in de gemeente Vlissingen. De afgelopen jaren heeft de gemeente Vlissingen dan ook ruime tekorten op het BUIG-budget gekend, waardoor steeds een beroep moest worden gedaan op de vangnetuitkering BUIG.
De BUIG-tekorten zijn de afgelopen jaren wel steeds verder afgenomen, hetgeen erin heeft geresulteerd dat Vlissingen over 2020 geen beroep meer kon doen op de vangnetregeling. Indien deze trend zich doorzet, zoals wordt verwacht en ook is begroot, zal m.i.v. 2023 het tekort bij de BUIG geheel zijn omgebogen, waarna een overschot ontstaat. Dit houdt direct verband met het feit dat het bijstandsbestand in de gemeente Vlissingen de afgelopen jaren in aantallen is gedaald, en daarbij dat het bijstandsvolume sneller is gedaald dan de landelijke ontwikkeling. Hierdoor nam enerzijds het aantal uit te keren bijstandsuitkeringen af (minder beroep op het BUIG-budget) en anderzijds nam het relatieve aandeel van de gemeente Vlissingen in het macrobudget toe (relatief gezien meer BUIG-budget). Anders gesteld: het aantal bijstandsuitkeringen is meer in verhouding gekomen met het Rijksbudget voor de BUIG. 3. Het WSW-bedrijf van Orionis Walcheren (gemeenschappelijke regeling) presteert al jarenlang ondermaats t.o.v. branchegenoten. Uit de financiële resultaten van de WSW bij Orionis in de jaren 2017-2019 blijkt een het tekort in de orde van € 1 miljoen en de
20
gemeentelijke bijdrage is opgelopen van € 1,8 naar bijna € 2,2 miljoen. Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat het aantal WSW-medewerkers conform het landelijke beeld is afgenomen, waardoor het tekort in deze jaren is opgelopen van bijna € 5.000 naar boven de € 6.000 per WSW-medewerker. Het financieel tekort is landelijk gemiddeld € 3.000 per WSW-medewerker. Als de financiële resultaten van de verschillende werkbedrijven onderling vergeleken worden dan ontstaat een beeld dat vrijwel alle werkbedrijven te maken hebben met een tekort, maar een tekort van € 6.000 betekent een zeer lage financiële performance. De oorzaken voor het negatieve financiële resultaat moeten vooral in de bedrijfsvoering gezocht moet worden. Omdat in 2020 Vlissingen op het cluster Inkomen en participatie nog steeds fors meer uitgeeft dan het ijkpunt van het gemeentefonds en andere groepen van gemeenten, dienen de lasten van Vlissingen fors meer toe te groeien naar het niveau van de baten. Hiervoor zijn door Vlissingen inmiddels een aantal maatregelen in gang gezet.
Zo heeft er inmiddels een quick scan plaatsgevonden bij Orionis (zie hiervoor bijlage 2.2 van het inspectierapport 2019), wordt de uitvoering van de Participatiewet herijkt als onderdeel van de drie hefbomen voor verbetering (paragraaf 4.4 van het inspectierapport 2019) en dient via opdracht 3.1 van het Plan van aanpak de effectiviteit en efficiency op het vlak van werk & inkomen verder verbeterd te worden (bijlage 4.3 inspectierapport 2019). In hoofdstuk 4 van het voorliggende inspectierapport wordt ingegaan op de stand van zaken hiervan. Over de periode 2018-2020 stijgen de nettolasten per inwoner van Vlissingen op dit cluster met 5 % (tabel 2.2). Het ijkpunt van het gemeentefonds is over die periode per inwoner met 2% gestegen (tabel 2.1). Bij dit cluster blijkt daarnaast dat er bij de meeste andere groepen gemeenten in de periode 2018-2020 een daling van de nettolasten per inwoner heeft plaatsgevonden, een gemiddelde daling van 3%. Deze trend komt dan ook niet overeen met de ontwikkeling bij Vlissingen over die periode. Ook blijkt dat Vlissingen vanaf 2019 meer dan € 50 per inwoner meer boven het ijkpunt van het gemeentefonds uitgeeft dan de selectiegemeenten. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat Vlissingen zelf aan zet is en ook zelf de mogelijkheden heeft om via bovengenoemde maatregelen de tekorten op het vlak van werk & inkomen grotendeels zelf op te lossen.