3.1 rvs Reactie inspectierapport art 12 2023-2024 bijlage 1 rapport

Artikel 12-rapport Vlissingen 2023-2024

MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES DIRECTORAAT-GENERAAL OPENBAAR BESTUUR EN DEMOCRATISCHE RECHTSTAAT DIRECTIE BESTUUR, FINANCIËN EN REGIO’S AFDELING REGELGEVING, TOEZICHT EN MONITORING

Rapport naar aanleiding van het verzoek van de gemeente Vlissingen voor aanvullende uitkeringen uit het gemeentefonds over begrotingsjaren 2023 en 2024.

Den Haag, 20 januari 2025

1

Inhoudsopgave

Pagina

Samenvatting 1

2

3

4

5

6

Inleiding

18

1.1

De aanvraag

18

1.2

Selectiegroep en kerngegevens

18

1.3

Algemene karakteristiek en achtergrondinformatie

19

1.4

Aanvullende uitkering 2021-2022

19

1.5

Verslag provincie Zeeland

19

1.6

De aanpak

19

Algemene en bijzondere voorschriften

22

2.1

Inleiding

22

2.2

Algemene voorschriften

22

2.3

Bijzondere voorschriften

23

2.4

Conclusie

27

Reserves en voorzieningen

29

3.1

29

Inleiding

3.2

Verloop van de reserves en voorzieningen

29

3.3

Algemene reserve

30

3.4

Bestemmingsreserves

31

3.4.1 Reserve Centrumtaken

32

3.4.2 Overige bestemmingsreserves

38

3.5

Voorzieningen

50

3.6

Stille reserves

56

3.7

Inzet reserves en voorzieningen voor sanering van tekorten

56

3.8

Conclusie

57

Eigen inkomsten

59

4.1

Inleiding

59

4.2

Belastingpakket

59

4.3

Onroerend Zaakbelasting (OZB)

62

4.4

Reiniging

63

4.5

Riolering

65

4.6

Overige heffingen

66

4.7

Belastingdruk

67

4.8

Kwijtschelding

69

4.9

Verhoging eigen inkomsten voor sanering van tekorten

70

4.10

Conclusie

71

De nettolasten vergeleken

72

5.1

Inleiding

72

5.2

De analyse

73

5.2.1 Vergelijking nettolasten met de ijkpunten gemeentefonds

73

5.2.2 Vergelijking nettolasten met groepen gemeenten

75

5.2.3 Vergelijking afwijkingen nettolasten met ijkpunten gemeentefonds tussen Vlissingen en de selectiegroep

2

76

5.3

6

Toelichting per cluster

77

5.3.1 Uitgavencluster Bestuur en ondersteuning

77

5.3.2 Uitgavencluster Sociale basisvoorzieningen

78

5.3.3 Uitgavencluster Participatie

79

5.3.4 Uitgavencluster Wmo

80

5.3.5 Uitgavencluster Jeugd

81

5.3.6 Uitgavencluster Orde en veiligheid

82

5.3.7 Uitgavencluster Onderwijs

83

5.3.8 Uitgavencluster Sport, cultuur en recreatie

84

5.3.9 Uitgavencluster Infrastructuur, ruimte en milieu

85

5.4

Vergelijking begroting en jaarrekening

87

5.5

Conclusie

91

Sociaal domein en werk & inkomen

94

6.1

94

6.2

Inleiding Ontwikkeling tekort sociaal domein en werk & inkomen 2019-2022

6.3

94

Sanering tekorten sociaal domein en werk & inkomen

6.3.1 Gerealiseerde bezuinigingen

96 97

6.3.2 Nog niet gerealiseerde bezuinigingen

99

6.3.3 Benodigde investeringen

103

6.4

Risico’s en aandachtspunten sociaal domein

6.4.1 Gemeenschappelijke regeling Orionis

106 106

6.4.2 Partnerschapsafspraken en regiobudget beschermd wonen, maatschappelijke opvang en vrouwenopvang

7

8

109

6.4.3 Maatregelen jeugdzorg

113

6.4.4 Mandaat Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg Zeeland

114

6.4.5 Politiek en sociaal-maatschappelijke context

115

6.4.6 Exogene factoren sociaal domein en werk & inkomen

116

6.4.7 Onvoldoende voortgang maatregelen sociaal domein

117

6.5

Mogelijke alternatieve maatregelen

118

6.6

Conclusie

119

Klassiek domein

122

7.1

Inleiding

122

7.2

Stelpost ‘nog te bezuinigen’ inspectierapport 2017-2018

123

7.3

Beheerplannen kapitaalgoederen

126

7.3.1 Beheerplan kades en havens

126

7.3.2 Accommodaties

128

7.4

Clusters klassiek domein

128

7.5

Investeringen en kapitaallasten

128

7.6

Begrotingsanalyse

129

7.7

Mogelijke bezuiniging klassiek domein

130

7.8

Conclusie

131

Grondexploitaties

133

8.1

Inleiding

133

8.2

Tekorten grondexploitaties

133

8.3

Uitgangspunten van de sanering tekorten grondexploitaties per 2018

134

3

8.4 8.5

Verloop negatieve algemene reserve vanaf 2018 Verloop voorziening en reservering grondexploitaties vanaf 2018

8.6

10

145

Sanering negatieve algemene reserve op grond van het actualisatieonderzoek 2023

146

Conclusie

149

Het begrotingssaldo

151

9.1

151

8.7 9

138

Inleiding

9.2

Financieel meerjarenperspectief

151

9.3

Geaccepteerd begrotingssaldo

157

9.4

Relevante begrotingssaldo

158

9.5

Nacalculatie sociaal domein en werk & inkomen 2022

184

9.6

Aanvullende uitkering en bijzondere voorschriften

189

9.7

Conclusie

190

Conclusie en advies

192

Bijlagen: 1

Inleiding 1.1

Volumina maatstaven en uitkering gemeentefonds Vlissingen en de selectiegroep 2023

1.2

Vlissingen en de selectiegroep 2024 1.3

196

Reserves en voorzieningen 3.1

5

Onderzoek stille reserves

216

De nettolasten vergeleken 5.1

Vergelijking nettolasten taakvelden per cluster tussen Vlissingen en de selectiegroep 2023

5.2

Maatregelen en taakstellingen artikel 12-onderzoek SD en WI inclusief begrotingspost

8

222

Sociaal domein en werk & inkomen 6.1

7

220

Vergelijking nettolasten taakvelden per cluster tussen Vlissingen en de selectiegroep 2024

6

195

Aanvullende uitkering op basis van het inspectierapport 2021-2022

3

194

Volumina maatstaven en uitkering gemeentefonds

224

Klassiek domein 7.1

Beheerplan kades

225

7.2

Beheerplannen accommodaties

231

Grondexploitaties 8.1

Verloop algemene reserve vanaf 2018

241

8.2

Resultaten herzieningen grondexploitaties vanaf 2018

243

4

8.3

Verloop verliesvoorziening en risicoreservering grondexploitaties vanaf 2018

9

246

Het begrotingssaldo 9.1

Resterende O&O (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) SD en WI vanaf 2023 o.b.v. Inspectierapport 2021-2022

9.2

248

O&O (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) benodigd per begrotingsdocument vanaf 2023

5

249

Samenvatting

Inleiding Dit rapport heeft tot doel de beheerders van het gemeentefonds te adviseren over de hoogte van de te verstrekken aanvullende uitkeringen aan Vlissingen over de begrotingsjaren 2023 en 2024. Een gemeente kan op grond van artikel 12, eerste lid, van de Financiële verhoudingswet (Fvw) een aanvullende uitkering krijgen. De beheerders van het gemeentefonds kunnen voor één of meer uitkeringsjaren een aanvullende uitkering toekennen. De vastgestelde Programmabegroting 2023-2026 laat voor de periode 2023-2026 respectievelijke saldi zien van - € 7,0 miljoen, - € 0,6 miljoen, € 4,0 miljoen en - € 2,3 miljoen. De vastgestelde Programmabegroting 2024-2027 laat voor de periode 2024-2027 respectievelijke saldi zien van - € 2,2 miljoen, € 0,6 miljoen, - € 6,5 miljoen en - € 6,6 miljoen. Bij deze begrotingen geldt dat nog geen rekening is gehouden met mogelijke financiële consequenties van het actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties op het saneren van de negatieve algemene reserve en van het verbrede artikel 12-onderzoek vanaf 2023. De tekorten hebben volgens Vlissingen vanaf 2026 met name te maken met dat de bijdragen van het Rijk (gemeentefonds) in dat jaar afnemen. Artikel 12-onderzoek Vanaf begrotingsjaar 2023 vindt er een verbreding van het artikel 12-onderzoek naar alle clusters van het gemeentefonds plaats.

Dit is een volledig artikel 12-onderzoek volgens de uitgangspunten van de artikel 12-handleiding. Eerder is dit via een aantal bijzondere voorschriften aangegeven:  Volgens bijzonder voorschrift 3 uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vindt er in 2023 een actualisatie-onderzoek plaats naar de grondexploitaties, waardoor het artikel 12-onderzoek weer wordt verbreed naar alle clusters van het gemeentefonds.  Volgens bijzonder voorschrift D uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 10 februari 2022 en bijzonder voorschrift E uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 23 mei 2024 dient conform bijzonder voorschrift 3 uit de beschikking van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vanaf 2023 een actualisatie-onderzoek te worden uitgevoerd. Dat betekent dat vanaf 2023 alle clusters uit het gemeentefonds weer onderwerp van artikel 12-onderzoek zijn en dat het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen stopt. Het per 2023 verbrede artikel 12-onderzoek bestaat uit: 1) Voortzetting van het onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, waarbij de in het inspectierapport 2021-2022 opgenomen maatregelen en taakstelling ter sanering van de tekorten en de O&O-correcties op dit vlak onverkort blijven gelden.

Doel is het tekort sociaal domein en werk & inkomen terug te brengen naar een niveau waarbij Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 2) Onderzoek naar de clusters van het gemeentefonds op het vlak van het klassieke domein, waarbij ook op deze clusters gekeken wordt of meer toegegroeid kan en moet worden naar het niveau van de ijkpunten van het gemeentefonds en het niveau van de nettolasten van andere gemeenten. Doel is te bezien of er ook op deze clusters bezuinigingen zijn te realiseren ter sanering van de tekorten en de negatieve algemene reserve. Hierbij wordt ook gekeken naar de hoogte van alle aanwezige reserves en voorzieningen en naar de hoogte van de eigen inkomsten. 3) Een actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties. Doel is te bezien of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering op basis van het inspectierapport 2017-2018 en de passende bijdrage van

6

Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitaties1. Het uiteindelijke doel van bovenstaande is een afronding van het artikel 12-onderzoek uiterlijk in begrotingsjaar 2024. Daarbij zijn er op hoofdlijnen twee mogelijkheden: 1) De begrotingstekorten en de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties zijn naar een dusdanige omvang gedaald dat Vlissingen via een eigen passende bijdrage en mogelijk via een eenmalige aanvullende uitkering uit het gemeentefonds weer geheel op eigen benen kan staan. Daarbij wordt niet alleen het artikel 12-onderzoek afgerond, maar wordt ook de artikel 12-status opgeheven. 2) De begrotingstekorten en/of de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties hebben nog een dusdanige omvang dat besloten moet worden de sanering uit te smeren over een aantal jaren. Hierbij moet Vlissingen over die periode een passende eigen bijdrage (en inspanning) leveren aan de sanering en daarnaast ontvangt Vlissingen jaarlijks een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds. Het artikel 12-onderzoek wordt dan afgerond, waarbij er eventueel nog een actualisatieonderzoek volgt in 2028. De artikel 12-status blijft echter gehandhaafd zolang Vlissingen een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds ontvangt.

Bij de beoordeling of uiterlijk in begrotingsjaar 2024 een afronding van het artikel 12onderzoek en/of artikel 12-status mogelijk is wordt het volgende beoordeeld: 1) De door de tekorten bij de grondexploitaties ontstane negatieve algemene reserve. Deze moet gesaneerd worden naar een niveau van 2% van de OZB-capaciteit o.b.v. rekentarieven gemeentefonds + 2% van de uitkering uit het gemeentefonds. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 8. 2) Het meerjarig begrotingssaldo. Het gaat hierbij niet om het door Vlissingen gepresenteerde begrotingssaldo maar het relevante begrotingssaldo zoals opgenomen in hoofdstuk 9 van dit inspectierapport. Bij de bepaling van het relevante begrotingssaldo wordt rekening gehouden met correcties van posten die niet Onvermijdelijk en Onuitstelbaar (O&O) zijn, posten waarvan beoordeeld wordt dat deze niet reëel zijn, mogelijke inzet van reserves en voorzieningen, mogelijke verhogingen van de baten en mogelijke bezuinigingen op vlak van het klassieke en sociale domein. 3) Bij bovenstaande wordt ook meegewogen of de reden dat Vlissingen artikel 12 is geworden (tekorten grondexploitaties) is opgelost en ook of de oorzaken van bepaalde tekorten met name op het vlak van het sociaal domein wel binnen artikel 12 kunnen/moeten worden opgelost of dat de oorzaken op een landelijk niveau moeten worden aangepakt.

Ook wordt beoordeeld of de afgelopen jaren er voldoende voortgang is geboekt bij het realiseren van bezuinigingen en het in gang zetten van de benodigde maatregelen daarvoor. Immers de artikel 12-regeling is gebaseerd op het principe van intergemeentelijke solidariteit en uitsluitend tijdelijk bedoeld om de ontstane tekortpositie aan te pakken. Een aantal maal is door Vlissingen aangekaart, onder andere tijdens het Tripartite overleg (TPO) en via een amendement van de gemeenteraad bij de Begroting 2025, om bij de afronding van de artikel 12-status ook te beoordelen of het weerstandsvermogen toereikend is (de verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de op basis van een risico-inventarisatie bepaalde benodigde weerstandscapaciteit moet tenminste 1 zijn), of de op basis van de door de VNG ontwikkelde houdbaarheidstest en stresstest de financiële conditie en gezondheid minimaal het rapportcijfer 6 krijgt, of de solvabiliteit ten minste 20% is en of Vlissingen de mogelijkheid heeft naar het niveau van een financieel ‘gemiddeld vergelijkbare’ gemeente te groeien (bijvoorbeeld de mogelijkheid voor het ingang zetten van nieuw beleid dat binnen artikel 12 niet mogelijk was, voor verlaging van het OZB-tarief en voor verhoging van het onderhoudsniveau kapitaalgoederen).

Het is daarom goed om ook hier expliciet te vermelden dat binnen de kaders van artikel 12 dat 1 Waar het actualisatie-onderzoek 2023 onder andere ten minste op in gaat is beschreven in het bijzonder voorschrift 3 in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 voor de jaren 2019 t/m 2029 naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. Zie hiervoor ook paragraaf 2.3 van dit inspectierapport 20232024.

7

niet mogelijk is. Artikel 12 is bedoeld voor het oplossen van de oorzaken waardoor een gemeente in de tekortpositie terecht is gekomen, waarbij de gemeente zelf hiervoor de benodigde maatregelen moet nemen. Artikel 12 is niet bedoeld voor het opbouwen van allerlei buffers voor toekomstige risico’s, stijging van de lasten en daling van de baten door eigen beleid of het voldoen aan houdbaarheidstests. Daarnaast wordt binnen artikel 12 al rekening gehouden via beoordeling van stijging van lasten via O&O dat een gemeente moet kunnen doen wat vergelijkbare gemeenten gemiddeld ook kunnen met de reguliere algemene uitkering en de eigen inkomsten (gelijke voorzieningencapaciteit). Bovenstaande beoordelingscriteria worden dan ook niet meegewogen bij de afronding van de artikel 12status. Indien gewenst, is het aan Vlissingen zelf om hier stappen in te zetten na afronding van de artikel 12-status. Algemene en bijzondere voorschriften Om in aanmerking te kunnen komen voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds moet een gemeente aan een aantal algemene voorschriften voldoen. Bovendien moet de gemeente voldoen aan eventuele bijzondere voorschriften. Termijnen en aanmerkelijk en structureel tekort Ten aanzien van de termijnen heeft Vlissingen voldaan aan de algemene voorschriften.

In het artikel 12-rapport 2015 is reeds geconcludeerd dat bij de gemeente Vlissingen er sprake is van een aanmerkelijk en structureel tekort. Omdat de beantwoording van die vraag altijd in het eerste artikel 12-jaar plaatsvindt wordt daaraan in dit voorliggende rapport verder dan ook geen aandacht meer besteed. Redelijk peil eigen inkomsten Als ook rekening wordt gehouden met de BTW zijn in 2023 en 2024 de riolering en reiniging 100% lastendekkend. Het gewogen gemiddelde percentage OZB voor 2023 komt, op basis van gebruikte WOZ-waarden bij de berekening van de algemene uitkering uit het gemeentefonds van betaalmaand februari 2023, in Vlissingen uit op 0,2185%. Voor 2024 is dat 0,2050%. De gemeente heeft hiermee in 2023 en 2024 hogere gemiddelde OZBtarieven dan het redelijk peil OZB van respectievelijk 0,1729% en 0,1614% en voldoet daarmee in beide jaren aan het redelijk peil OZB. Bijzondere voorschriften inspectierapport 2017-2018 Aan de bijzondere voorschriften uit het inspectierapport 2017-2018 met betrekking tot 1 (Passende bijdrage Vlissingen), 2 (Aanvullende uitkering), 4 (Artikel 12-status) en 6 (Beoordeling en monitoring door provincie Zeeland) is voldaan.

Op de bijzondere voorschriften 3 (Actualisatie-onderzoek) en 5 (Gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten dienen te worden gebruikt voor de sanering van de negatieve algemene reserve) wordt in het voorliggende inspectierapport nader ingegaan. Bijzondere voorschriften inspectierapport 2021-2022 Aan de bijzondere voorschriften uit het inspectierapport 2021-2022 A (Aanvullende uitkeringen 2021 en 2022) en D (Inzet saldo Jaarrekeningen 2021 en 2022) is voldaan. Op de bijzondere voorschriften B (Saneringsvoorstellen 2023-2025 sociaal domein en werk & inkomen), C (Inzet reserve Centrumtaken), E (Actualisatie-onderzoek 2023) en F (Uitvoering van de Participatiewet en de BUIG) wordt nader ingegaan in dit inspectierapport 2023-2024. Reserves en voorzieningen Het te saneren deel van de algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitatie is het saldo van de algemene reserve ‘normale’ exploitatie en de algemene reserve grondexploitatie. Op de sanering van dit deel van de algemene reserve wordt nader ingegaan in hoofdstuk 8 (Grondexploitaties) van dit inspectierapport.

In het actualisatieonderzoek en verbrede onderzoek vanaf 2023 is onderzocht of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve

8

grondexploitatie op basis van het inspectierapport 2017-2018 en het besluit van de fondsbeheerders. De inspecteurs zijn van mening dat de onderbouwing van het geclaimde bedrag van € 16,07 miljoen uit de reserve Centrumtaken voor risico’s en investeringen voor de regio niet bijzonder hard is. Echter het is wel duidelijk dat er financiële armslag voor de Zeeuwse gemeenten nodig is. Enerzijds voor het dekken van incidentele financiële risico’s voor de dertien regiogemeenten. En anderzijds voor de ambities in de Regiovisie Beschermd wonen en Maatschappelijke opvang Zeeland 2022-2025 voor de transformatie van beschermd wonen naar een beschermd thuis en innovatie. Daarom zijn de inspecteurs akkoord met een eenmalige uitname uit reserve Centrumtaken van € 16,07 miljoen ten gunste van een nieuwe bestemmingsreserve Regiobudget centrumtaken. Voorwaarde daarbij is wel dat de discussie over de inzet van de reserve Centrumtaken in Zeeland stopt en de overige 12 Zeeuwse gemeenten geen aansprak meer maken op het restant van de reserve Centrumtaken. Vlissingen heeft daarbij aangegeven dat alle Zeeuwse gemeenten zich in het eerste kwartaal van 2024 akkoord hebben verklaard met het voorstel om € 16,07 miljoen uit de historische reserve vrij te maken en te storten in het vanuit de partnerschapsafspraken nieuwgevormde regiobudget.

Tevens hebben alle Zeeuwse gemeenten een ondertekende verklaring gestuurd naar Vlissingen waarin zij aangeven dat zij geen aanspraak meer zullen maken op het restant van de reserve Centrumtaken. Ook zijn de inspecteurs akkoord met het reserveren in een nieuwe bestemmingsreserve Doordecentralisatie beschermd wonen Vlissingen van € 8,058 miljoen voor risico’s voor specifiek Vlissingen ten laste van de reserve Centrumtaken. Het resterende deel van de reserve Centrumtaken na storting van € 5 miljoen in de algemene reserve op grond van het besluit van de fondsbeheerders van 23-05-2024 is overgeheveld naar de reserve Sociaal domein door Vlissingen. De inspecteurs zijn van oordeel dat de volgende bestemmingsreserves en voorzieningen geheel of gedeeltelijk gebruikt moeten worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve: reserve Bommenruimingen, reserve Frictiekosten algemeen, reserve Revitalisering accommodaties, reserve Wind in de zeilen, reserve Organisatie doorontwikkeling, reserve Opvang vluchtelingen, reserve Investeringsfonds sociaal domein, reserve Doordecentralisatie beschermd wonen Vlissingen en de voorziening Groot onderhoud accommodaties. In totaal een bedrag van € 17,8 miljoen. Daarnaast zijn de inspecteurs van mening dat de reserve Sociaal domein gedeeltelijk gebruikt kan worden voor het relevante begrotingssaldo.

Dit betreft de inzet van de reserve Sociaal domein voor de dekking van de benodigde investeringen op het vlak van het sociaal domein de komende jaren. Hierbij wordt wel aangeven dat omdat Vlissingen vanaf 2025 een positief meerjarenperspectief heeft, dit vanaf 2025 niet in de vorm van een saneringsbegroting gebeurt met daarin inzet van reserves, verhoging van baten en taakstellingen die Vlissingen moet realiseren. Dit gebeurt vanaf 2025 in de vorm van mogelijke alternatieven die ingezet kunnen worden, zodat bij niet of niet tijdig realiseren van de nu in Begroting 2025 ingeboekte niet gerealiseerde bezuinigingen er niet gelijk weer een tekort ontstaat en mogelijk zelfs terugval in artikel 12. In het inspectierapport 2017-2018 is als bijzonder voorschrift opgenomen dat in het actualisatieonderzoek 2023 een onderzoek dient plaats te vinden naar de aanwezigheid van de stille reserves en de eventuele verkoopbaarheid van de betreffende activa en de consequenties daarvan. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden. De conclusie is dat er op het ogenblik geen stille reserves zijn die op korte termijn te gelde kunnen worden gemaakt ter aanvulling van de negatieve algemene reserve. Eigen inkomsten Met betrekking tot het belastingpakket voldoet Vlissingen aan de toelatingseisen tot artikel 12.

Het gewogen gemiddelde OZB-percentage 2024 komt in Vlissingen, rekening houdend met de waardeverhoudingen tussen woningen en niet-woningen en op basis van de

9

waarden zoals gebruikt bij de berekening van de algemene uitkering uit het gemeentefonds van betaalmaand februari 2024, zoals blijkt uit tabel 4.1, uit op 0,2050%. Dit percentage van 0,2050% ligt ruim boven de norm van 0,1614% (120% van het landelijk gewogen gemiddelde). Ook bij de reiniging en riolering, zoals geboekt op de taakvelden 7.3 en 7.2 (exclusief BTW) is er sprake van volledige lastendekking. Als ook rekening wordt gehouden met de BTW dan is er voor beide sprake van 100% lastendekking. Bij het totaal van de heffingen, onderdeel overige heffingen, in de gemeente Vlissingen en de selectiegroep blijkt dat de gemeente Vlissingen gemiddeld per inwoner meer aan inkomsten genereert. Voor 2024 is dat € 66 per inwoner. Dit verschil neemt ten opzichte van 2023 bovendien toe. Dit verschil wordt vooral veroorzaakt door hogere parkeerheffingen, toeristenbelasting, overige belastingen en Leges wonen en bouwen. Bij de belastingdruk blijkt dat bij een gemiddeld meerpersoonshuishouden de lokale woonlasten in 2023 € 49 hoger liggen dan het gemiddelde van de selectiegroep. Voor een eenpersoonshuishouden is dat in 2023 € 126. Voor 2024 zijn de verschillen respectievelijk € 68 en € 85. De daling van het verschil in 2024 bij eenpersoonshuishoudens komt met name door een daling van het reinigingstarief eenpersoonshuishoudens.

De hogere woonlasten ten opzichte van het gemiddelde van de selectiegroep worden in 2024 voornamelijk veroorzaakt door de woonlastendruk bij het reinigingsrecht eenpersoonshuishouden, reinigingsrecht meerpersoonshuishouden en rioolrecht eigenaren. Bij de vergelijking van de OZB-tarieven woningen en niet-woningen blijkt dat het gemiddelde OZB-tarief voor woningen en niet-woningen in Vlissingen hoger is dan dat van de selectiegemeenten. Dit komt door hogere tarieven bij alle drie de categorieën (eigenaren woningen, gebruikers niet-woningen en eigenaren niet-woningen). Bij de WOZ-waarden blijkt dat de waarde van de woningen in Vlissingen lager ligt dan het gemiddelde van de selectiegroep. Dit heeft dus een dempend effect op de OZB-opbrengst en woonlasten per huishouden. Daarentegen zijn de waarden van niet-woningen hoger in Vlissingen. Op basis van hetgeen beschreven in hoofdstuk 4 concluderen de inspecteurs dat de eigen inkomsten reeds van voldoende omvang zijn en dat er weinig mogelijkheden zijn voor verdere verhoging boven die van de inflatie. Daarnaast is er door het positieve meerjarenperspectief nu ook geen noodzaak voor verdere verhoging van de lokale belastingen en heffingen boven de inflatie.

Indien in de toekomst wel nodig, bijvoorbeeld omdat een deel van de in Begroting 2025 opgenomen bezuinigingen niet of niet tijdig wordt gerealiseerd, dan zou mogelijk de OZB-opbrengst van het Justitieel Complex Vlissingen (JCV) verder naar voren kunnen worden gebracht, via extra inzet van de aanwezige bestemmingsreserves. De nettolasten vergeleken Inzichtelijk is gemaakt welke afwijkingen er zijn tussen enerzijds de nettolasten van Vlissingen en anderzijds het niveau van het gemeentefonds en het niveau van een aantal groepen gemeenten bij de uitgavenclusters van het gemeentefonds. Daarnaast zijn de gerealiseerde en begrote saldi van de inkomsten en uitgaven met elkaar vergeleken. Voor het sociaal domein, dat geheel onderwerp van onderzoek bleef in 2023 en 2024, is deze analyse vooral van belang om te volgen of de maatregelen en onderzoeken (zie ook hoofdstuk 6) uiteindelijk leiden tot lagere afwijkingen van de nettolasten van Vlissingen ten opzichte van de ijkpunten van het gemeentefonds en andere groepen van gemeenten.

Voor het klassieke domein is deze analyse van belang om te bezien of er nog clusters zijn waar een vervolgonderzoek moet plaatsvinden voor mogelijke bezuinigingen en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve op basis van het inspectierapport 2017-2018 en het besluit van de fondsbeheerders van 19 december 2019.

10

Gezien het door Vlissingen in Begroting 2025 gepresenteerde positieve meerjarenperspectief zijn vanaf 2025 de mogelijke besparingen zoals uit dit hoofdstuk blijken niet zo zeer van belang voor het opstellen van een saneringsbegroting met daarin inzet van reserves, verhoging van baten en taakstellingen die Vlissingen moet realiseren, maar meer voor inzicht in mogelijke alternatieven die ingezet kunnen worden, zodat bij niet of niet tijdig realiseren van de nu in Begroting 2025 ingeboekte niet gerealiseerde bezuinigingen er niet gelijk weer een tekort ontstaat en mogelijk zelfs terugval in artikel 12. De belangrijkste conclusies zijn:  Cluster Bestuur en ondersteuning: Vlissingen heeft in 2023 en 2024 lagere nettolasten dan het ijkpunt van het gemeentefonds en een aantal groepen gemeenten. Er heeft in 2023 en 2024 dan ook geen verdiepend onderzoek plaatsgevonden voor dit cluster voor mogelijke bezuinigingen.  Cluster Sociale basisvoorzieningen: Zowel in 2023 en 2024 heeft Vlissingen fors hogere nettolasten ten opzichte van het gemeentefonds en alle groepen gemeenten. Dit cluster is onderdeel van het sinds 2019 lopende artikel 12-onderzoek naar het sociaal domein en werk & inkomen. Dit onderzoek is in 2023 voortgezet. Op de gerealiseerde en nog niet gerealiseerde bezuinigingen op het vlak van het sociaal domein wordt in hoofdstuk 6 ingegaan.

 Cluster Participatie: Ook dit cluster is onderdeel van het sociaal domein waarop in hoofdstuk 6 nader ingegaan wordt. Bij de participatie wordt geconstateerd dat Vlissingen in 2023 en 2024 hogere nettolasten heeft dan het ijkpunt van het gemeentefonds en de meeste groepen gemeenten. Dit verschil neemt toe in 2024 ten opzichte van 2023.  Cluster Wmo: Bij dit cluster zijn er forse verschillen met de groepen gemeenten. Dit heeft echter met name te maken met dat Vlissingen regiogemeente is voor beschermd wonen, vrouwenopvang en maatschappelijke opvang en de andere gemeenten niet. Ten opzichte van het ijkpunt van het gemeentefonds zijn er in 2023 hogere nettolasten. In 2024 zijn er echter lagere nettolasten. Maatregelen ten aanzien van de Wmo zijn beschreven in hoofdstuk 6.  Cluster Jeugd: Vlissingen heeft bij jeugd lagere nettolasten dan wordt ontvangen uit het gemeentefonds. Ten opzichte van de meeste groepen gemeenten worden echter hogere nettolasten geconstateerd. Ook dit cluster is vanzelfsprekend onderdeel van het sinds 2019 lopende en in 2023 voortgezette artikel 12-onderzoek naar het sociaal domein en werk & inkomen, zoals beschreven in hoofdstuk 6.  Cluster Orde en veiligheid: Hier zijn er lagere nettolasten in vergelijking met het gemeentefonds en bij drie van de vijf vergelijkingen met andere gemeenten.

Er heeft in 2023 en 2024 dan ook geen verdiepend onderzoek plaatsgevonden voor dit cluster voor mogelijke bezuinigingen.  Cluster Onderwijs: Weliswaar heeft Vlissingen in 2024 lagere nettolasten dan het ijkpunt van het gemeentefonds, echter in vergelijking met andere gemeenten worden hogere nettolasten geconstateerd. Met name bij de onderwijshuisvesting zijn er hogere lasten. De inspecteurs zijn dan ook van mening dat er een besparingspotentieel is bij onderwijshuisvesting. Hierop wordt teruggekomen in hoofdstuk 7 (Klassiek domein).  Cluster Sport, cultuur en recreatie: Bij alle vergelijkingen heeft Vlissingen lagere nettolasten in 2024. Verdiepend onderzoek in 2023 en 2024 was dan ook niet nodig.  Cluster Infrastructuur, ruimte en milieu: Bij dit cluster is er een sterk verbeterd beeld in 2024 ten opzichte van 2023. Waren er in 2023 nog bij alle vergelijkingen hogere nettolasten, in 2024 zijn er bij vier van de zes vergelijkingen juist lagere nettolasten. Op grond van deze vergelijkingen heeft er in 2023 en 2024 geen verdiepend onderzoek plaatsgevonden voor dit cluster. Wel is een deel van dit cluster nader beoordeeld in het kader van de beoordeling van een aantal beheerpannen kapitaalgoederen (paragraaf 7.3).

 Vergelijking realisatie en raming: Hier wordt met name geconstateerd dat bij het taakveld 0.4 (Overhead) er elk jaar sprake was van een lagere realisatie dan in eerste instantie geraamd. Geconcludeerd wordt dat er structureel te veel overhead wordt

11

geraamd en dat de begroting hierop de komende jaren aangepast kan worden. Naar het oordeel van de inspecteurs zou per jaar € 0,5 miljoen minder aan overhead begroot kunnen worden. Door Vlissingen is aangegeven dat dit wordt meegenomen in de Begrotingsanalyse. In het kader van het plan van aanpak exit artikel 12 heeft Vlissingen een onderzoek gestart waarbij alle jaarlijkse budgetten (de exploitatie) worden onderzocht op mogelijke financiële ruimte (stofkam). Door Vlissingen is dit onderzoek ‘Begrotingsanalyse’ genoemd. Het doel is om te komen tot een realistische begroting en de aanleiding hiervoor zijn de jaarlijkse overschotten bij de jaarrekening. Mogelijke consequenties voor het sociaal domein zijn meegenomen in hoofdstuk 6. Voor het klassieke domein in hoofdstuk 7. Sociaal domein en werk & inkomen Het artikel 12-onderzoek 2019-2022 richtte zich alleen op het sociaal domein (SD) en werk & inkomen (WI). Op basis van de opdrachten in het Plan van aanpak artikel 12 sociaal domein zijn er in de periode 2019-2022 een aantal concrete maatregelen uitgewerkt. Aan deze maatregelen zijn concrete taakstellingen gekoppeld. In dit vanaf 2023 verbrede artikel 12-onderzoek heeft een nadere invulling plaatsgevonden van de sanering van de resterende tekorten op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen.

Deze nadere invulling is bedoeld om de volgende doelen te realiseren: 1) Bezien welk deel van de resterende maatregelen op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen uit het inspectierapport 2021-2022 daadwerkelijk nog gerealiseerd en uitgevoerd kunnen worden. 2) Consolidatie van de eerder behaalde resultaten in het kader van artikel 12 op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. 3) Oppakken van (nieuwe) maatregelen binnen met name jeugd en werk & inkomen om zo de resterende taakstelling uit het inspectierapport 2021-2022 en mogelijk aanvullende besparingen te realiseren, met het doel om een sluitende begroting te krijgen. 4) Zorgvernieuwing en in gang zetten van maatregelen om de verwachte toenemende zorgvraag (ouder worden van mensen en steeds langer thuis wonen) en de kostengroei in het sociaal domein de komende jaren op te vangen. 5) Realisatie van een aanvullende bezuiniging op grond van de Hervormingsagenda Jeugd voor Vlissingen van circa € 3,2 miljoen. 6) Verwerking van de in het coalitieakkoord (2021) opgenomen aanvullende besparing in het kader van de Jeugdwet van structureel circa € 1,6 miljoen voor Vlissingen. Daarbij zijn alle resterende maatregelen zoals opgenomen in het Plan van aanpak artikel 12 sociaal domein (paragraaf 4.4 en bijlagen 4.1 t/m 4.12 inspectierapport 2021-2022) langsgelopen.

Ook zijn recentere ontwikkelingen waarmee nog niet eerder rekening kon worden gehouden meegenomen, zoals de Hervormingsagenda Jeugd. Dit alles heeft geleid tot een (nieuwe) set van maatregelen vanaf 2024 en met name vanaf 2025, die in de komende jaren uitgevoerd moeten worden. Dit komt dus in de plaats van de resterende maatregelen zoals opgenomen in het inspectierapport 2021-2022. In tabel 6.2 wordt een overzicht gegeven van de (nieuwe) maatregelen en bijbehorende bedragen op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen. Het totaal aan bezuinigingen dat is gekoppeld aan deze maatregelen zijn:  2023: € 9,1 miljoen gerealiseerd.  2024: € 7,6 miljoen gerealiseerd.  2025: € 9,5 miljoen gerealiseerd, € 2,7 miljoen nog te realiseren.  2026: € 9,2 miljoen gerealiseerd, € 5,5 miljoen nog te realiseren.  2027: € 8,7 miljoen gerealiseerd, € 7,8 miljoen nog te realiseren.  2028: € 7,8 miljoen gerealiseerd, € 8,6 miljoen nog te realiseren. Geconstateerd is dat voor de uitvoering en realisatie van de beschreven maatregelen en bijbehorende bezuinigingen er uitvoeringskosten en investeringen nodig zijn. Deze

12

uitvoeringskosten en investeringen zijn in de begroting van Vlissingen verwerkt via een zogenaamd investeringsfonds en daarnaast bij de verwerking van de Hervormingsagenda Jeugd. Vlissingen wil deze investeringen dekken via de gerealiseerde bezuinigingen (opbrengsten). Aangezien dit voor een deel onzekere opbrengsten zijn, zijn de inspecteurs hier geen voorstander van. Er is immers sprake van een ondernemersrisico en dat kan het financieel beeld van de gemeente Vlissingen - op grond waarvan de fondsbeheerders moeten besluiten of de gemeente weer op eigen benen kan staan, dus de artikel 12-status kan verlaten – negatief beïnvloeden. De dekking van de benodigde investeringen dient dan ook plaats te vinden via de reserve sociaal domein. Een deel van de ingeboekte bezuinigingen is nog niet gerealiseerd. De inspecteurs constateren daarbij een aantal risico’s waardoor deze bezuinigingen niet of niet tijdig gerealiseerd kunnen worden. Deze risico’s bevinden zich naar het oordeel van de inspecteurs met name op het vlak van werk & inkomen (Orionis) en jeugd. Bij beide zijn de inspecteurs van mening dat er vanaf 2019 (start onderzoek naar alleen sociaal domein en werk 7 inkomen) te weinig voorgang is geweest bij het realiseren van de geïnventariseerde maatregelen en bijbehorende taakstellingen.

De inspecteurs hebben overwogen om een bijzonder voorschrift op te nemen zodat het de eerste jaren na afronding van de huidige artikel 12-status niet mogelijk was om op grond van tekorten bij jeugd en werk & inkomen opnieuw een verzoek te doen voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds. Dit is echter niet mogelijk binnen de huidige wet- en regelgeving. Daarnaast hebben bijzondere voorschriften in principe tot doel beïnvloedbare bijzondere omstandigheden in de artikel 12-gemeente zodanig bij te sturen dat de financiële problematiek wordt verkleind. Bijzondere voorschriften zijn er dus niet om te dienen als een soort toelatingseis tot artikel 12. Wel zal de fondsbeheerders geadviseerd worden te onderzoeken of het zogenaamde toelatingskaartje artikel 12 uitgebreid moet worden met een beoordeling of in een eventueel vorige artikel 12-onderzoek bij een gemeente die binnen bijvoorbeeld 5 jaar na afronding van het vorige onderzoek opnieuw een aanvraag doet voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds er voldoende voortgang was bij de geïnventariseerde maatregelen en bijbehorende taakstellingen bij bepaalde beleidsterreinen. Indien blijkt dat een maatregel geheel of gedeeltelijk niet gerealiseerd kan worden zou hiervoor mogelijk een alternatieve maatregel kunnen worden ingezet.

In hoofdstuk 9 bij de bepaling van het relevant begrotingssaldo (paragraaf 9.4) wordt inzicht gegeven wat deze alternatieven betekenen voor het begrotingssaldo, indien hier een concreet bedrag aan gekoppeld kan worden. Omdat Vlissingen vanaf 2025 een positief meerjarenperspectief heeft, gebeurt dit vanaf 2025 niet in de vorm van een saneringsbegroting met daarin inzet van reserves, verhoging van baten en taakstellingen die Vlissingen moet realiseren. Dit gebeurt vanaf 2025 in de vorm van mogelijke alternatieven die ingezet kunnen worden, zodat bij niet of niet tijdig realiseren van de nu in Begroting 2025 ingeboekte niet gerealiseerde bezuinigingen er niet gelijk weer een tekort ontstaat en mogelijk zelfs terugval in artikel 12. Deze alternatieven op het vlak van het sociaal domein zijn: 1) Onderzoek financieringsstromen & kostenontwikkeling en vergelijkingsonderzoek Orionis. 2) Overige maatregelen m.b.t. Hervormingsagenda Jeugd. 3) Aanbesteding inkoop jeugd. 4) Brede afweging noodzaak activiteiten sociaal domein. Klassiek domein In het vanaf 2023 verbrede artikel 12-onderzoek is ook op de clusters op het vlak van het klassieke domein (Bestuur en ondersteuning, Orde en veiligheid, Onderwijs, Sport, cultuur en recreatie en Infrastructuur, ruimte en milieu) bezien of er terreinen zijn waar bezuinigingen mogelijk zijn.

Daarbij is ten eerste ingegaan op de stelpost ‘nog te bezuinigen’ uit het inspectierapport 2017-2018. Aan Vlissingen is gevraagd aan te geven of bovenstaand genoemde bezuinigingen zijn gerealiseerd. Vlissingen heeft dit echter niet tijdig voor afronding van dit inspectierapport kunnen onderbouwen. Gezien de omvang van

13

deze stelpost, het aan de gemeente zelf is om de keuzes te maken op welke onderdelen te bezuinigen, de negatieve algemene reserve geheel gesaneerd is en omdat er in Begroting 2025 een positief meerjarenperspectief wordt gepresenteerd, verbinden de inspecteurs hier verder geen consequenties aan. In het inspectierapport 2017-2018 is uitgebreid ingegaan op de beheerplannen van de kapitaalgoederen. Omdat er voor de kades & havens en accommodaties nieuwe meerjarige onderhoudsplannen zijn opgesteld, zijn deze beoordeeld. Op basis van de beoordeling van de kades & havens blijkt dat in het licht van de relevante beschikbare middelen er een jaarlijks gemiddeld extra budget van € 537.135 benodigd is in de periode 2024-2034. Op basis van de beoordeling van de accommodaties blijkt dat er jaarlijks meer budget beschikbaar is dan naar het oordeel van de inspecteurs nodig is. Dit betreft een bedrag van gemiddeld € 579.862 per jaar. In hoofdstuk 5 van dit inspectierapport is de clusteranalyse uitgevoerd. Uit deze analyse blijkt dat Vlissingen fors hogere netto lasten (2024: € 24 per inwoner) heeft op onderwijshuisvesting dan de selectiegroep. Dat is in totaal meer dan € 1,1 miljoen aan hogere nettolasten op onderwijshuisvesting. Zie ook paragraaf 5.3.7. Naar het oordeel van de inspecteurs zou € 500.000 per jaar een realistische bezuiniging zijn.

Omdat Vlissingen via de Begrotingsanalyse (zie paragraaf 7.6) reeds de kapitaallasten van de investering fors naar beneden heeft bijgesteld, volgt uit de beoordeling van de investeringen en bijbehorende kapitaallasten verder geen mogelijke bezuiniging meer. In het kader van het plan van aanpak exit artikel 12 is een onderzoek gestart waarbij alle jaarlijkse budgetten (de exploitatie) worden onderzocht op mogelijke financiële ruimte (stofkam). Door Vlissingen is dit onderzoek ‘Begrotingsanalyse’ genoemd. Het doel is om te komen tot een realistische begroting en de aanleiding hiervoor zijn de jaarlijkse overschotten bij de jaarrekening. De Begrotingsanalyse is opgesplitst in twee fasen. In de 1e fase van de Begrotingsanalyse is er gekeken naar de realiteit van in de begroting opgenomen stelposten, de kapitaallasten, de verwerking van indexeringen, de juistheid van de raming van de algemene uitkering en de raming van de rente. Dit heeft geleid tot een structurele bezuiniging van € 2,6 miljoen op het vlak van kapitaallasten en stelposten, die is verwerkt in de Kadernota 2025 van Vlissingen. Ook de consequenties voor de verwerking van de indexering, de raming van de algemene uitkering en de raming van de rente zijn verwerkt in de Kadernota 2025. De 2e fase van de Begrotingsanalyse betreft het onderzoeken van de realiteit van de budgetten (lasten en baten) op de programma's.

De uitkomsten konden niet meer meegenomen worden in dit inspectierapport. Wel heeft Vlissingen in de Begroting 2025 vooruitlopend op de definitieve resultaten van de tweede fase een bedrag van € 0,3 miljoen in 2025 oplopend tot een bedrag van € 0,6 miljoen in 2028 opgenomen als mogelijk bezuiniging. In tabel 7.5 wordt een overzicht gegeven van de naar het oordeel van de inspecteurs mogelijke extra bezuinigingen over de periode 2024-2028 naar aanleiding van kades en havens, accommodaties en de clusters klassiek domein. In hoofdstuk 9 bij de bepaling van het relevant begrotingssaldo (paragraaf 9.4) wordt inzicht gegeven wat deze mogelijkheden van in totaal vanaf 2025 ruim € 0,5 miljoen betekenen voor het begrotingssaldo. Omdat Vlissingen vanaf 2025 een positief meerjarenperspectief heeft, gebeurt dit vanaf 2025 niet in de vorm van een saneringsbegroting met daarin inzet van reserves, verhoging van baten en taakstellingen die Vlissingen moet realiseren. Dit gebeurt vanaf 2025 in de vorm van mogelijke alternatieven die ingezet kunnen worden, zodat bij niet of niet tijdig realiseren van de nu in Begroting 2025 ingeboekte niet gerealiseerde bezuinigingen er niet gelijk weer een tekort ontstaat en mogelijk zelfs terugval in artikel 12.

Grondexploitaties In het kader van het artikel 12-onderzoek zijn in 2015 alle grondexploitaties en niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG's) fundamenteel doorgenomen en herzien. Hierbij is

14

elke grondexploitatie herzien en zijn voor elke grondexploitatie 3 scenario's opgesteld, met een laag, een midden en hoog risicoprofiel. Daarnaast is een externe toets uitgevoerd. Dit in samenwerking met de toezichthouder Gedeputeerde Staten van Zeeland en de inspecteurs van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ecorys heeft in 2015 de externe toets uitgevoerd en eind 2015 de resultaten gepresenteerd. Daarin hebben zij geadviseerd vanuit financieel oogpunt te kiezen voor een laag risicoprofiel, maar inhoudelijk wel vast te houden aan duurzame ontwikkeling conform de structuur- en woonvisie. Dit advies is vertaald door inhoudelijk te kiezen voor het scenario 'midden' met de daarbij behorende financiële doorrekening en voor de verliezen op grond van scenario ‘midden’ een verliesvoorziening grondexploitaties te vormen. Daarnaast is geadviseerd om financieel ook rekening te houden met het advies voor scenario 'laag'. Inhoudelijk wordt door Vlissingen gestuurd op een sociaal en ruimtelijk duurzame ontwikkeling van Vlissingen, daarom wordt hiervoor gekozen voor het scenario 'midden'. Daarnaast is vanuit de financiële sturing rekening gehouden met het scenario 'laag' omdat er geen financiële buffer aanwezig is om tegenvallers op te vangen. Voor het financiële verschil tussen deze 2 scenario's is een extra risicoreservering getroffen.

In deze risicoreservering is ook rekening gehouden met de door Ecorys geadviseerde extra grondprijsverlaging in het Scheldekwartier. Bovengenoemde verliesvoorziening en risicoreservering grondexploitaties zijn gewaardeerd tegen eindwaarde. Om rekening te houden met de tijdwaarde van het geld en het risico op afwijkingen van geschatte kasstromen in omvang en tijdstip dienen deze voorzieningen gewaardeerd te worden tegen eindwaarde. Door te waarderen tegen eindwaarde houd je nu al rekening met de rente-effecten over de looptijd van de voorziening en reservering en hoef je niet elk jaar dit te berekenen en toe te voegen. Uiteindelijk is hierdoor in 2018 een negatieve algemene reserve ontstaan van - € 120,260 miljoen. Deze negatieve algemene reserve is over de periode 2018-2024 gesaneerd via een passende bijdrage van Vlissingen en via een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds. Daarnaast vond de sanering plaats via woningbouw op grond van scenario ‘midden’ met betrekking tot de sociale en ruimtelijk duurzame ontwikkeling van Vlissingen. Hierdoor kon een deel van de verliesvoorziening en risicoreservering vrijvallen. Via de herziening van de grondexploitaties, die twee keer per jaar plaatsvindt, wordt dit inzichtelijk gemaakt. Ook de rente-effecten worden meegenomen bij deze herzieningen. Eind 2024 is hierdoor een negatieve algemene reserve ontstaan van - € 21,316 miljoen.

Deze wordt in een keer gesaneerd tot een niveau van + € 3,76 miljoen via:  Passende bijdrage Vlissingen vanuit exploitatie: € 0,902 miljoen.  Inzet bestemmingsreserves en voorzieningen: € 17,812 miljoen.  Een aanvullende uitkering gemeentefonds: € 6,361 miljoen. Hierdoor ontstaat een algemene reserve van € 3,76 miljoen. Conform artikel 12-beleid is dat de buffer voor Vlissingen ten behoeve van het opvangen van tegenvallers. Deze buffer is gelijk aan het drempelbedrag van 2% voor het aanmerkelijk én structureel tekort. Dit is 2% van de OZB-capaciteit o.b.v. rekentarieven gemeentefonds + 2% van de uitkering uit het gemeentefonds. Via de vorming van een algemene reserve op het niveau van het aanmerkelijk tekort 2024 is de grondexploitatieproblematiek, waardoor Vlissingen in 2015 de artikel 12-status kreeg, geheel opgelost. Dit betekent dat de aanvullende uitkering voor de sanering van de negatieve algemene reserve (2025-2027: € 7 miljoen per jaar en 2028: € 4,8 miljoen) zoals door de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 besloten naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018 vervallen vanaf 2025. Daarnaast is door de volledige sanering van de negatieve algemene reserve in 2024 de passende bijdrage van Vlissingen vanaf 2025 niet meer nodig. Dat betekent dat de

15

bedragen zoals vermeld in tabel 8.1, onderdeel 3, vanaf 2025 kunnen vrijvallen in de exploitatie. Begrotingssaldo De begrotingssaldi 2023 en 2024 zijn respectievelijk vastgesteld op € 9,704 miljoen positief en - € 1,493 miljoen negatief (tabel 9.1). Op deze begrotingssaldi zijn door de inspecteur met name beleidsmatige correcties uitgevoerd. Bij deze beleidsmatige correcties gaat het om het zuiveren van onaanvaardbare beleidsintensiveringen, met name het schonen voor nieuw beleid. Hieronder wordt verstaan iedere verhoging van uitgaven ten opzichte van de laatst goedgekeurde primitieve begroting, inclusief gelijktijdig meegenomen wijzigingen. Deze verhogingen van de uitgaven dienen door Vlissingen via het O&O-criterium (Onvermijdelijk en Onuitstelbaar) onderbouwd te worden. Ook hebben er correcties plaatsgevonden m.b.t. de Tweede herzieningen grondexploitaties 2023 en 2024 en het investeringsfonds sociaal domein. Na deze correcties resteren de geaccepteerde begrotingssaldi 2023 en 2024 van respectievelijk € 43,095 miljoen positief en € 43,179 miljoen positief (tabel 9.2). Voor de berekening van de relevante begrotingssaldi 2023 en 2024 wordt uitgegaan van de geaccepteerde saldi.

Hierop worden wijzigingen aangebracht als gevolg van de voorstellen die in het Tripartite overleg (TPO) tussen gemeente, provincie en de inspecteur zijn besproken voorafgaand aan de vaststelling door de gemeenteraad van Vlissingen. De voorstellen worden daarbij getoetst op het O&O-criterium, de financiële gevolgen en de dekking daarvan. Na verwerking van de via O&O door de provincie en de inspecteur geaccordeerde posten ontstaan de zogenaamde aanvaardbare begrotingssaldi. Na verwerking van inzet van reserves, mogelijke verhoging van de eigen inkomsten, mogelijke extra bezuinigingen sociaal domein en werk & inkomen, mogelijke extra bezuinigingen klassiek domein en de consequenties van het actualisatieonderzoek sanering tekorten grondexploitaties ontstaan de relevante saldi. Het relevante begrotingssaldo voor 2023 is € 4,676 miljoen positief (tabel 9.3). Dit is het door Vlissingen gepresenteerde jaarrekeningresultaat 2023 van € 9,704 miljoen minus de correctie Tweede herziening grondexploitaties 2023 van € 5,028 miljoen (post B.13 in tabel 9.2). Zoals aangegeven in paragraaf 8.4 onder het kopje ‘Correctie stand algemene reserve ‘normale’ exploitatie 2024’ is dit relevante saldo 2023 als volgt ingezet:  € 2,457 miljoen ten gunste van de negatieve algemene reserve (betreft de omvang van de Eerste herziening grondexploitaties 2024.

 € 1,404 miljoen als resultaatbestemming naar de bestemmingsreserve Aanloopverliezen parkeergarage Machinefabriek  € 0,815 miljoen als resultaatbestemming energietoeslag. Het relevante saldo voor 2024 is € 0,902 miljoen positief (tabel 9.3). Dit bedrag dient geheel ten gunste te worden gebracht van de negatieve algemene reserve. Zie ook paragraaf 8.6. Conclusie en advies Op basis van het in het rapport gestelde wordt voorgesteld aan Vlissingen de volgende aanvullende uitkering uit het gemeentefonds te verstrekken van: € 6.361.000 over 2024 voor sanering van de negatieve algemene reserve. Indien de fondsbeheerders van het gemeentefonds dit advies geheel of gedeeltelijk overnemen betreft het voor 2024 een extra aanvullende uitkering boven op de aanvullende uitkering van € 7.000.000 over 2024 zoals door de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 besloten naar aanleiding van het inspectierapport 2017-2018. Vlissingen heeft vanaf 2015 de artikel 12-status. De belangrijkste oorzaak voor toelating tot artikel 12 was de tekorten bij de grondexploitaties, waarbij een forse negatieve algemene reserve ontstond. Zoals uit hoofdstuk 8 van dit inspectierapport blijkt is deze

16

negatieve algemene reserve geheel gesaneerd. Met deze laatste aanvullende uitkering is dan ook de oorzaak van de artikel 12-status opgelost. In de periode 2019-2022 waren de tekorten sociaal domein onderwerp van artikel 12onderzoek. Voor de sanering van deze tekorten heeft Vlissingen forse bezuinigingen gerealiseerd, alhoewel de inspecteurs van mening zijn dat met name op het vlak van jeugd en werk & inkomen er in die periode te weinig voortgang is geboekt (hoofdstuk 6). In de Begroting 2025 zijn extra maatregelen opgenomen die weliswaar nog niet geheel gerealiseerd zijn, maar wel leiden tot een positief meerjarenperspectief. Het is aan Vlissingen om zorg te dragen dat dit sluitende meerjarenperspectief bestendigd wordt de komende jaren. Dit overziend wordt naast bovenstaand genoemde aanvullende uitkering ook voorgesteld de artikel 12-status per 31-12-2024 te beëindigen. Dit betekent dat vanaf 2025 de aanvullende uitkeringen voor de sanering van de negatieve algemene reserve (2025-2027: € 7 miljoen per jaar en 2028: € 4,8 miljoen) op grond van het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vervallen. Verder wordt voorgesteld aan de te verlenen aanvullende uitkering de volgende bijzondere voorschriften te verbinden: 1) De aanvullende uitkering over 2024 dient geheel ingezet te worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve.

2) Vanuit de bestemmingsreserves en voorzieningen dient € 17.812.000 ingezet te worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve. 3) Het relevante begrotingssaldo 2024 van € 902.000 dient geheel ingezet te worden voor de sanering van de negatieve algemene reserve. 4) Met de laatste aanvullende uitkering over 2024 vervallen vanaf 2025 de aanvullende uitkeringen voor de sanering van de negatieve algemene reserve (2025-2027: € 7 miljoen per jaar en 2028: € 4,8 miljoen) op grond van het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019. 5) De artikel 12-status van Vlissingen wordt per 31-12-2024 beëindigd. 6) Vlissingen dient zorg te dragen dat het sluitende meerjarenperspectief vanaf 2025 bestendigd wordt en de nog niet gerealiseerde bezuinigingen met name op het vlak van jeugd en werk & inkomen gerealiseerd worden. Daarnaast wordt de fondsbeheerders geadviseerd om te onderzoeken of het zogenaamde toelatingskaartje artikel 12 uitgebreid moet worden met een beoordeling of in een eventueel vorige artikel 12-onderzoek bij een gemeente die binnen bijvoorbeeld 5 jaar na afronding van het vorige onderzoek opnieuw een aanvraag doet voor een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds er voldoende voortgang was bij de geïnventariseerde maatregelen en bijbehorende taakstellingen bij bepaalde beleidsterreinen.

17

1

Inleiding

1.1

De aanvraag De gemeente Vlissingen heeft bij brief van 19 december 2022 voor het jaar 2023 voor de negende achtereenvolgende keer een beroep gedaan op artikel 12 Financiëleverhoudingswet (Fvw). De vastgestelde Programmabegroting 2023-2026 laat voor de periode 2023-2026 respectievelijke saldi zien van - € 7,0 miljoen, - € 0,6 miljoen, € 4,0 miljoen en - € 2,3 miljoen. Hierbij is echter nog geen rekening gehouden met mogelijke financiële consequenties van het actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties op het saneren van de negatieve algemene reserve. Daarnaast is er ook nog een tekort op het sociaal domein en werk & inkomen indien de taakstelling op dat vlak niet volledig wordt gerealiseerd (zie hiervoor het inspectierapport 2021-2022). Het gepresenteerde tekort vanaf 2026 heeft volgens Vlissingen met name te maken met dat de bijdragen van het Rijk (gemeentefonds) in dat jaar afnemen. Ook voor het jaar 2024 heeft de gemeente, bij brief van 20 december 2023, een aanvraag gedaan voor een aanvullende uitkering op grond van artikel 12 Fvw. De vastgestelde Programmabegroting 2024-2027 laat voor de periode 2024-2027 respectievelijke saldi zien van - € 2,2 miljoen, € 0,6 miljoen, - € 6,5 miljoen en - € 6,6 miljoen.

Ook bij deze begroting geldt dat nog geen rekening is gehouden met mogelijke financiële consequenties van het actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties op het saneren van de negatieve algemene reserve en van het verbrede artikel 12-onderzoek vanaf 2023. Ook in deze begroting heeft volgens Vlissingen het gepresenteerde tekort vanaf 2026 met name te maken met dat de bijdragen van het Rijk (gemeentefonds) in dat jaar afnemen.

1.2

Selectiegroep en kerngegevens Bij een artikel 12-onderzoek wordt gebruik gemaakt van een selectiegroep waarvoor gemeenten zijn geselecteerd op basis van hun vergelijkbaarheid met Vlissingen volgens de verdeelmaatstaven van de uitkering uit het gemeentefonds. Omdat vanaf 2023 het onderzoek naar alleen het sociaal domein en werk & inkomen stopt en weer gekeken wordt naar alle clusters van het gemeentefonds is vanaf 2023 weer gekozen voor dezelfde selectiegroep als in de inspectierapporten over de periode 2015 tot en met 2018. De selectiegroep bestaat dan ook uit de gemeenten Beverwijk, Kerkrade, Middelburg, Rijswijk, Zutphen en Zwijndrecht. Deze gemeenten hebben evenals als Vlissingen een overwegend matig tot zwakke sociale structuur en redelijke tot sterke centrumfunctie. Kanttekening hierbij is dat met de overdracht van de 3 decentralisaties (3D) naar de gemeenten de samenstelling van een volledig vergelijkbare selectiegroep voor Vlissingen binnen het gemeentefonds lastiger is geworden, met name als er sprake is van een 3Dcentrumgemeente zoals bij Vlissingen. Verschillende met Vlissingen vergelijkbare gemeenten zijn, anders dan Vlissingen, namelijk geen centrumgemeente voor de 3D. Dit heeft tot gevolg dat er zich tussen de gemeentefondsuitkering van Vlissingen en van het gemiddelde van de selectiegroep de nodige verschillen voordoen.

Hierop wordt teruggekomen in hoofdstuk 5 bij de vergelijking van de nettolasten. Voor de eenheden van de maatstaven en de uitkering uit het gemeentefonds (GF) 2023 en 2024 van Vlissingen en de selectiegroep wordt verwezen naar respectievelijk bijlage 1.1 en bijlage 1.2. Deze gegevens zijn ontleend aan de maatstaven van de uitkering uit het gemeentefonds.

18

1.3

Algemene karakteristiek en achtergrondinformatie In het eerste artikel 12-rapport over 2015 is de achtergrond en karakteristiek van Vlissingen beschreven. Voor meer informatie wordt dan ook verwezen naar dat rapport.

1.4

Aanvullende uitkering 2021-2022 De jaren 2021 en 2022 waren achtereenvolgens het zevende en achtste jaar waarin Vlissingen de artikel 12-status had. In bijlage 1.3 is een samenvatting opgenomen van de belangrijkste elementen uit het artikel 12-rapport 2021-2022, de reacties op dit rapport en het besluit van de beheerders van het gemeentefonds van 23 mei 2024.

1.5

Verslag provincie Zeeland Volgens het Besluit financiële verhouding 2001 brengen gedeputeerde staten (GS) van Zeeland tweeënhalve maand nadat de aanvullende uitkering is aangevraagd verslag uit over de financiële positie van de gemeente. Het verslag geeft inzicht in de actuele financiële positie en het uitgevoerde financiële toezicht. Voor 2023 en 2024 heeft de provincie één Provinciaal verslag uitgebracht. In overleg met de artikel 12-inspecteurs wordt in het Provinciaal verslag 2023-2024, evenals over 2022, volstaan met verslag te doen van de in het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 over de aanvullende uitkering 2019 t/m 2029 opgenomen bijzondere voorschrift 6. Hierin wordt gedeputeerde staten van de provincie Zeeland verzocht de volgende punten te beoordelen en te monitoren: a. Verloop (negatieve) algemene reserve. b. Verloop bestemmingsreserves en voorzieningen. c. Verloop verliesvoorziening grondexploitaties en risicovoorziening grondexploitaties. d. Of eventuele gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten ten goede komen aan de algemene reserve Via overzichten van het verloop van de reserves en voorzieningen en het verloop van de voorzieningen grondexploitaties wordt dit inzichtelijk gemaakt.

Geconstateerd wordt dat uit Jaarrekeningen 2022 en 2023 en de resultaatbestemmingen 2022 en 2023 blijkt dat de gerealiseerde positieve grondexploitatieopbrengsten volledig ten goede zijn gekomen aan de algemene reserve.

1.6

De aanpak Vanaf begrotingsjaar 2023 vindt er een verbreding van het artikel 12-onderzoek naar alle clusters van het gemeentefonds plaats. Dit is een volledig artikel 12-onderzoek volgens de uitgangspunten van de artikel 12-handleiding. Eerder is dit via een aantal bijzondere voorschriften aangegeven:  Volgens bijzonder voorschrift 3 uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vindt er in 2023 een actualisatie-onderzoek plaats naar de grondexploitaties, waardoor het artikel 12-onderzoek weer wordt verbreed naar alle clusters van het gemeentefonds.  Volgens bijzonder voorschrift D uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 10 februari 2022 en bijzonder voorschrift E uit het besluit van de fondsbeheerders d.d. 23 mei 2024 dient conform bijzonder voorschrift 3 uit de beschikking van de fondsbeheerders d.d. 19 december 2019 vanaf 2023 een actualisatie-onderzoek te worden uitgevoerd. Dat betekent dat vanaf 2023 alle clusters uit het gemeentefonds weer onderwerp van artikel 12-onderzoek zijn en dat het onderzoek naar alleen de clusters op het vlak van sociaal domein en werk & inkomen stopt.

19

Het per 2023 verbrede artikel 12-onderzoek bestaat uit: 1) Voortzetting van het onderzoek op het vlak van het sociaal domein en werk & inkomen, waarbij de in het inspectierapport 2021-2022 opgenomen maatregelen en taakstelling ter sanering van de tekorten en de O&O-correcties op dit vlak onverkort blijven gelden. Doel is het tekort sociaal domein en werk & inkomen terug te brengen naar een niveau waarbij Vlissingen weer op eigen benen kan staan. 2) Onderzoek naar de clusters van het gemeentefonds op het vlak van het klassieke domein, waarbij ook op deze clusters gekeken wordt of meer toegegroeid kan en moet worden naar het niveau van de ijkpunten van het gemeentefonds en het niveau van de nettolasten van andere gemeenten. Doel is te bezien of er ook op deze clusters bezuinigingen zijn te realiseren ter sanering van de tekorten en de negatieve algemene reserve. Hierbij wordt ook gekeken naar de hoogte van alle aanwezige reserves en voorzieningen en naar de hoogte van de eigen inkomsten. 3) Een actualisatie-onderzoek naar de grondexploitaties.

Doel is te bezien of de inschattingen die zijn gedaan en de adviezen die zijn gegeven in het inspectierapport 2017-2018 realistisch zijn gebleken en er aanleiding is voor aanpassing van de artikel 12-uitkering op basis van het inspectierapport 2017-2018 en de passende bijdrage van Vlissingen aan de sanering van de negatieve algemene reserve als gevolg van de tekorten bij de grondexploitaties2. Het uiteindelijke doel van bovenstaande is een afronding van het artikel 12-onderzoek uiterlijk in begrotingsjaar 2024. Daarbij zijn er op hoofdlijnen twee mogelijkheden: 1) De begrotingstekorten en de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties zijn naar een dusdanige omvang gedaald dat Vlissingen via een eigen passende bijdrage en mogelijk via een eenmalige aanvullende uitkering uit het gemeentefonds weer geheel op eigen benen kan staan. Daarbij wordt niet alleen het artikel 12-onderzoek afgerond, maar wordt ook de artikel 12-status opgeheven. 2) De begrotingstekorten en/of de te saneren negatieve algemene reserve als gevolg van de grondexploitaties hebben nog een dusdanige omvang dat besloten moet worden de sanering uit te smeren over een aantal jaren. Hierbij moet Vlissingen over die periode een passende eigen bijdrage (en inspanning) leveren aan de sanering en daarnaast ontvangt Vlissingen jaarlijks een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds.