bijlage 3. concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren Versie 1.0 Datum Status

17 februari 2024 Definitief

Luchtfoto Harlingen-Vlieland (foto: Siebe Swart)

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

●

Colofon

Bestuurskern Dir.Openbaar Vervoer en Spoor

Contactpersoon

Waddenveren@minienw.nl

Versie 1.0

Pagina 2 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

Inhoud 1 1.1 1.2 1.3

Inleiding 4 Achtergrond en aanleiding 4 Doel en positionering Nota van Uitgangspunten Leeswijzer 5

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Relevante kaders 6 Fysieke kaders 6 Juridische kaders concessieverlening 10 Kaders natuur en milieu 12 Vervoersvraag 14

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Hoofdkeuzes inrichting concessies 16 Doel nieuwe concessies 16 Aantal concessies 18 Looptijd concessies 19 Globale reikwijdte concessies 20

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Speerpunten concessies 24 Betrouwbaar, frequent en structureel 24 Toekomstbestendig 27 Prettige reisbeleving 31 Betaalbaar en beheersbaar 34

5 5.1 5.2

Financieel kader 37 Budgetneutraal als uitgangspunt Overige uitgangspunten 37

6 6.1 6.2

Vervolg 40 Vervolgproces 40 Globale planning

7

Bijlagen

37

41

43

Pagina 3 van 43

4

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

1

Inleiding

1.1

Achtergrond en aanleiding

1.1.1

Huidige concessies In april 2014 zijn er twee concessies in werking getreden voor passagiersvervoer van en naar de Friese Waddeneilanden. Voor de verbindingen met Vlieland en Terschelling gaat het om de Vervoerconcessie Waddenveren West, verleend aan de B.V. Terschellinger Stoomboot Maatschappij van rederij Doeksen (hierna: TSM). Voor de verbindingen met Ameland en Schiermonnikoog gaat het om de Vervoerconcessie Waddenveren Oost, verleend aan Wagenborg Passagiersdiensten B.V. (hierna: WPD). De beide concessies zijn onderhands gegund en hebben een looptijd van 15 jaar. Aan een concessie is een exclusief recht verbonden. Andere vervoerders mogen geen personenvervoer tussen de Friese Waddeneilanden en het vasteland verzorgen 1.

1.1.2

Marktanalyse In het najaar van 2023 heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW) een marktanalyse uitgevoerd. Doel van deze marktanalyse was om in beeld te brengen welk vervoersaanbod de markt zou kunnen bieden, zowel met als zonder nieuwe concessies. Op basis van deze analyse (zie bijlage 1: Marktanalyse Friese Waddenveren) concludeert IenW dat de veerdiensten vanaf 2029 niet kunnen worden overgelaten aan de vrije markt, maar dat opnieuw één of meerdere concessies 2 moeten worden verleend om het personenvervoer van en naar de Friese Waddeneilanden te verrichten. Redenen hiervoor zijn enerzijds de kenmerken van het vervoer in het Waddengebied (o.a. lage reizigersaantallen in de winter; noodzaak levensaderfunctie; behoefte aan inspraak; maximum tariefstijging; complexiteit van het gebied) en anderzijds de overwegingen en inzichten van marktpartijen (o.a. verslechtering product en onvoldoende ruimte voor concurrentie in vrije marktsituatie; belang van exclusief recht voor vervoerders). Deze uitkomst van de marktanalyse betekent dat IenW, als concessieverlener van de Friese Waddenveren 3, de voorbereidingen voor de nieuwe concessies voor de periode vanaf 2029 voortzet.

1.1.3

Nieuwe concessies na een openbare aanbestedingsanalyse Op grond van de geldende wet- en regelgeving (Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp2000) moeten de nieuwe concessies middels een openbare aanbesteding worden verleend. Een andere wijze van gunning, zoals onderhandse gunning, is juridisch niet mogelijk. Dit omdat artikel 7a, derde lid, van het Bp2000 voorschrijft dat deze concessies moeten worden aanbesteed, zoals ook bij de meeste andere vervoersconcessies het geval is 4.

1.2

Doel en positionering Nota van Uitgangspunten In de voorliggende Nota van Uitgangspunten (hierna: NvU) zijn de relevante kaders en uitgangspunten voor de toekomstige concessies vastgelegd. Het doel van de NvU Uitgezonderd vervoer van 12 personen of minder. Zie verder paragraaf 2.2 en 3.4.3. Zie paragraaf 3.2 voor een toelichting op het aantal concessies. 3 Op basis van aanvullend onderzoek hebben IenW en de provincie Fryslân besloten de Waddenveren niet te decentraliseren, mede omdat de meerwaarde van decentralisatie voor de reiziger beperkt zou zijn. Zie Kamerbrief 14 november 2022, Bestuurlijke Overleggen MIRT 911 november 2022, nr. 36200-A-9. 4 Met uitzondering van de concessie voor het Hoofdrailnet, die onderhands gegund kan worden, en het OV in de grote steden. 1 2

Pagina 4 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

is om duidelijkheid te bieden richting markt- en omgevingspartijen met het oog op de toekomstige aanbesteding van de Friese Waddenveren. De NvU vormt de basis voor het hierna op te stellen Programma van Eisen (hierna: PvE). Het PvE maakt onderdeel uit van de aanbestedingsdocumenten. Om van de NvU te komen tot het PvE zullen diverse onderwerpen verder worden uitgewerkt. Hiertoe zullen mogelijk ook verschillende onderzoeken worden uitgevoerd. Voor de totstandkoming van de NvU heeft IenW op verschillende momenten input opgehaald bij onder andere decentrale overheden, consumentenorganisaties, natuurorganisaties en marktpartijen. Een deel van deze inbreng is vastgelegd in de marktanalyse (bijlage 1) en de samenvatting van de consultatie van omgevingspartijen (bijlage 3). 1.3

Leeswijzer Na deze inleiding schetst deze NvU in hoofdstuk 2 de relevante kaders voor de toekomstige vervoersdiensten, waaronder fysieke, beleidsmatige en juridische kaders. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens in op enkele hoofdkeuzes over de inrichting van de concessies, zoals het aantal concessies en de looptijd hiervan. In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van een doelenboom ingegaan op de speerpunten van de nieuwe concessies. In hoofdstuk 5 wordt het financieel kader geschetst en tot slot gaat hoofdstuk 6 in op het vervolgproces en de bijbehorende planning.

Pagina 5 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

2

Relevante kaders

2.1

Fysieke kaders

2.1.1

Vaargeulen Huidige situatie De vaargeulen tussen het vasteland en de Friese Waddeneilanden worden beheerd en onderhouden door Rijkswaterstaat. Op de bodem van de vaarwegen bezinkt veel zand en slib. Door te baggeren houdt Rijkswaterstaat de rijksvaarwegen bevaarbaar en veilig. De huidige onderhoudsdimensies van de vaargeulen zijn vastgelegd in het Nationaal Water Programma 5 en het Natura 2000-beheerplan Waddenzee 6. De routering en dimensies (die groter kunnen zijn dan de onderhoudsdimensies) van de vaargeulen vormen de randvoorwaarden voor de dimensies van de schepen en de mogelijkheid voor schepen om elkaar te passeren en de afvaarten volgens de dienstregeling uit te voeren. Ontwikkelingen en toekomstige concessies Door de natuurlijke dynamiek van de Waddenzee zijn de geulen voortdurend aan verandering onderhevig. De wadbodem is de afgelopen jaren met een paar millimeters per jaar omhooggekomen. Om de eilanden voor de veerboten zo goed mogelijk bereikbaar te houden, baggert Rijkswaterstaat (hierna: RWS) de vaargeulen vrijwel dagelijks. Bij het onderhoud van de vaargeulen volgt RWS zoveel mogelijk het natuurlijke, kronkelende verloop van de geulen. Dit is als uitgangspunt opgenomen in de Agenda voor het Waddengebied 2050 7. Het scheelt baggerwerk en geeft daarmee minder impact op de natuur.

Bij de toekomstige concessies dient door vervoerders geanticipeerd te worden op de natuurlijke dynamiek van de Waddenzee en de consequenties daarvan voor de vaargeulen, bijvoorbeeld door een vervoersconcept te kiezen dat relatief beperkt gevoelig is voor de dynamiek van de Waddenzee en/of dat flexibel kan meebewegen bij veranderingen. Om vervoerders in staat te stellen hier in het kader van de aanbesteding plannen voor te ontwikkelen, zal in 2024 of 2025 samen met Rijkswaterstaat worden bezien welke informatie beschikbaar is en voor het PvE geleverd kan worden. Daarbij kan gedacht worden aan peilkaarten en prognoses ten aanzien van de ontwikkeling van de wadbodem. In samenspraak met RWS zal dergelijke informatie in het PvE door IenW beschikbaar moeten worden gesteld. In dat kader zal ook samen met RWS worden nagedacht over eventuele eisen aan schepen, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om met de veerschepen peilingen uit te voeren t.b.v. zo actueel mogelijke informatievoorziening aan boord van de veerschepen, en monitoring van de wadbodem. Tot slot zal IenW ook samen met RWS en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) bezien welke aanvullende afspraken en/of maatregelen vanaf 2029 mogelijk zijn om de onzekerheid rond de vaargeulcondities zoveel mogelijk te beperken.

2.1.2

Vertreklocatie vaste wal naar Ameland, route en dimensies vaargeul Inleiding VBA 2030

Nationaal Water Programma 2022-2027, maart 2022, blz. 280, tabel 6. Natura 2000-beheerplan Waddenzee 2012-2022, juli 2016, blz. 301, tabel B3.3. 7 Agenda voor het Waddengebied 2050, december 2020. 5 6

Pagina 6 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

In opdracht van IenW heeft RWS het Vervolgonderzoek Bereikbaarheid Ameland (hierna: VBA) 2030 uitgevoerd 8. De opgave is om de bereikbaarheid op lange termijn te garanderen en de mobiliteit te verduurzamen. Tegelijk is de opgave de baggerinspanningen te verminderen en de impact op natuur en milieu zo gering mogelijk te laten zijn. Er zijn in VBA 2030 twee hoofdoplossingsrichtingen onderzocht; 1) optimalisatie van de bestaande situatie en 2) het verplaatsen van de vertrek- en/of aankomstlocatie. Binnen elk van de hoofdoplossingsrichtingen zijn verschillende alternatieven ontwikkeld, met onder andere verschillende dimensies van de vaargeulen (100%, 80% en 60% doorsnede) en verschillende typen schepen. De conclusie van VBA 2030 is dat het verplaatsen van de veerdam van Holwert naar Ferwert het grootste doelbereik heeft. Op die manier kan namelijk de grootste reductie in baggerinspanning gerealiseerd worden, terwijl de functionaliteit van de veerverbinding verbetert. De positieve effecten bij verplaatsing van de veerdam naar Ferwert komen hoofdzakelijk doordat er gebruik gemaakt wordt van het Dantziggat. Het Dantziggat is een van nature bredere en diepere geul dan de huidige vaargeul. Echter, de vergunbaarheid van het realiseren van een nieuwe veerdam bij Ferwert is complex en risicovol. Een nieuwe veerdam heeft naar verwachting significant negatieve ecologische effecten.

Een daarop toegespitst ecologisch onderzoek moet uitwijzen of en hoe de verstoring en versnippering als gevolg van een nieuwe veerdam in voldoende mate te mitigeren of te compenseren is. Op basis van de uitkomsten van VBA 2030 en diverse adviezen heeft de minister in december 2023 besloten tot het starten van voorbereidingen voor een Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (hierna: MIRT) verkenning. Naar verwachting neemt de minister medio 2024 de startbeslissing. 9 Gegeven de doorlooptijd van een MIRT-verkenning, inclusief juridische procedures, de daaropvolgende planning- en studiefase en de realisatiefase voor een eventuele nieuwe veerdam is het onwaarschijnlijk dat er per april 2029 (start nieuwe concessies) een nieuwe veerdam in gebruik zal zijn. IenW is zich bewust van de wisselwerking en afhankelijkheden tussen de fysieke infrastructuur en de aanbesteding voor de nieuwe concessie(s) en zet zich actief in om de samenhang tussen beide trajecten te borgen. Vertreklocatie Friese vasteland naar Ameland Voor de vertreklocatie aan het vasteland, worden de volgende drie mogelijkheden gezien: 1. De veerdam blijft gedurende de volgende concessieperiode op de huidige locatie in Holwert; 2. De veerdam wordt gedurende de volgende concessieperiode 1700 m westwaarts verplaatst, maar blijft in Holwert; 3.

De veerdam wordt gedurende de volgende concessieperiode verplaatst van Holwert naar Ferwert. Gelet op de doorlooptijd van een MIRT-verkenning is de kans reëel dat op het moment van gunning van de concessies (2026) nog niet zeker is welke optie wordt gerealiseerd. Vaargeuldimensies In VBA 2030 zijn verschillende vaargeuldimensies onderzocht. De vaargeuldimensies zijn vastgelegd in het Nationaal Waterprogramma 2022 – 2027 en het Natura 2000beheerplan Waddenzee. Het is mogelijk dat als uitkomst van de MIRT-verkenning de 8 9

Projectnota Vervolgonderzoek Bereikbaarheid Ameland 2030, 25 augustus 2023, versie 1.0 Kamerbrief Advies Vervolgonderzoek Bereikbaarheid Ameland 2030, 18 oktober 2023

Pagina 7 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

onderhoudsdimensies van de vaargeul worden aangepast. Wordt daarbij uitgegaan van de onderzochte alternatieven van VBA 2030, dan zijn er drie mogelijkheden: 1. Dwarsdoorsnede van de vaargeul blijft 100%; 2. Dwarsdoorsnede van de vaargeul gaat naar 80% (kleinere schepen nodig); 3. Dwarsdoorsnede van de vaargeul gaat naar 60% (varen op tij nodig). Conclusies In de nieuwe concessie Waddenveren-Oost dient er rekening mee te worden gehouden dat de vaarroute tussen Holwert en Ameland wijzigt. Dat kan op verschillende manieren. Het meest voor de hand liggend is dat de concessie geen vaste vertrek- of aankomstlocatie aan het vasteland voorschrijft en dat aanbieders in de openbare aanbesteding plannen ontwikkelen die zowel geschikt zijn voor locatie Holwert als locatie Ferwert. Wel kunnen aanbieders er rekening mee houden dat in de eerste jaren van de concessie waarschijnlijk vanaf de huidige locatie wordt gevaren. Hetzelfde geldt voor de dwarsdoorsnede van de vaargeul. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat aanbieders ten minste wordt gevraagd om plannen te ontwikkelen voor zowel een 100% als een 80% vaargeul. Het kan wenselijk zijn om het onderwerp ‘VBA 2030’ en de MIRT-verkenning in een eventuele dialoogfase expliciet met marktpartijen te bespreken. Het gelijke speelveld in de openbare aanbesteding moet daarbij bewaakt worden. 2.1.3

Productiemiddelen Huidige situatie Hieronder wordt per productiemiddel beschreven wat het is, waarvoor het gebruikt wordt en wat over het algemeen de rollen zijn van verschillende betrokkenen. In het PvE zal per verbinding een gedetailleerde uitwerking van de beschikbare productiemiddelen worden opgenomen. De aanleginrichtingen van de reguliere dienst Deze bestaan uit de aanlegplaatsen en de grond daaronder (incl. bodembescherming), de autobruggen, de voetgangersbruggen, meerpalen en de bijbehorende stroken water. Deze zijn bedoeld om schepen aan te leggen en van en aan boord te gaan. De Staat is hiervan juridisch eigenaar 10, de concessiehouders huren de aanleginrichtingen en Rijkswaterstaat onderhoudt en beheert ze. De terminalgebouwen en de grond daaronder Een terminalgebouw is een gebouw dat onder andere gebruikt wordt voor de kaartverkoop, verkoop van consumpties en andere producten en als wachtruimte. De Staat is juridisch eigenaar van de ondergrond, de rederijen pachten de ondergrond, zijn economisch eigenaar van dit gebouw en beheren en onderhouden het. De aanleginrichtingen van de sneldienst Deze bestaan uit de aanlegplaatsen voor de sneldienst en de grond daaronder, de bruggen en de bijbehorende stroken water. Deze worden gebruikt om aan te leggen en om aan en van boord te gaan.

De Staat is juridisch eigenaar van de grond en stroken water en de rederijen zijn economisch eigenaar van de aanleginrichtingen voor zover het opstallen betreft. Bij de Waddenveren West beheert en onderhoudt RWS de ondergrond en de bijbehorende stroken water en beheert en onderhoudt de Binnen de Staat zijn bevoegdheden rond vastgoed opgesplitst in de ‘materieel beheerder’ en de ‘privaatrechtelijk beheerder’. RWS is als gebruiker van het vastgoed namens de Staat de materieel beheerder en het Rijksvastgoedbedrijf is voor alle gronden van de Staat privaatrechtelijk beheerder (zie Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2017). 10

Pagina 8 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

concessiehouder de aanleginrichtingen. Bij Waddenveren Oost beheert en onderhoudt RWS alles. Het overige haventerrein Dit bestaat uit de opstelstroken voor auto’s die op de boot moeten en die van en naar de toegangswegen komen. Deze terreinen zijn meestal juridisch eigendom van de Staat, zij worden gepacht door de concessiehouders en beheerd en onderhouden door RWS. De toegangswegen zijn van desbetreffende decentrale overheden en worden ook door hen beheerd en onderhouden. Parkeren Voor het parkeren geldt dat dit bij de gemeentes of derden belegd is m.u.v. Holwert. Daar is de Staat juridisch eigenaar en pacht Wagenborg Parkeerterreinen B.V. het terrein (tegen commerciële voorwaarden). Huur- en erfpachtovereenkomsten Het Rijksvastgoedbedrijf (hierna: RVB) stelt als ‘privaatrechtelijk beheerder’ van alle gronden van de Staat de huur- en erfpachtovereenkomsten op met de concessiehouders. De termijnen van deze overeenkomsten lopen nu niet gelijk met de termijn van de huidige concessies. Het RVB is bezig met het opstellen van één huur en opstal overeenkomst per concessie die gelijk zullen lopen met de termijn van de nieuwe concessies. Daarbij zal naar verwachting onderscheid gemaakt worden tussen overeenkomsten over huur en erfpacht enerzijds en overeenkomsten over het beheer en onderhoud anderzijds.

Tevens is de huidige verwachting dat de kosten voor de huur- en pachtovereenkomsten in de toekomst omhoog zullen gaan. Toekomstige situatie Gewenste wijzigingen in afspraken Voor de komende concessies wil IenW de afspraken over de productiemiddelen duidelijker maken dan in de huidige situatie het geval is. Het streven is om deze duidelijkheid in het PvE te kunnen bieden. Uitgangspunten daarbij zijn: • Versimpelen van afspraken Het is voor de toekomstige concessies wenselijk dat afspraken duidelijk zijn. Versimpelen kan daarbij helpen. Bijvoorbeeld door voor alle havens dezelfde afspraken te laten gelden, het aantal uitzonderingen te reduceren en door helder vast te leggen welke partij waarvoor verantwoordelijk is. • Taken beleggen bij meest geschikte partij Bij de verdeling van verantwoordelijkheden zal er aandacht zijn voor welke partij bepaalde taken het beste kan verrichten. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het regulier beheer en onderhoud, dit kan zowel door RWS als door de concessiehouder worden verricht. Ook zouden er wijzigingen kunnen worden aangebracht in de eigendomssituatie. In het kader van het PvE zal bezien moeten worden welke partij voor welke verantwoordelijkheden het meest geschikt is. • Borgen gelijk speelveld in de aanbesteding Het is van belang dat het gelijke speelveld in de openbare aanbesteding wordt geborgd.

Daarom zal in 2024-2025 in het bijzonder worden gekeken naar productiemiddelen die momenteel in economisch eigendom zijn van de huidige concessiehouders en die niet vanzelfsprekend overgaan naar de toekomstige concessiehouders. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het parkeerterrein in Holwert. Aansluiting vervoersconcept bij productiemiddelen Het is belangrijk dat de productiemiddelen in de havens en het toekomstige vervoersconcept van de concessiehouders goed op elkaar aansluiten. Immers, andere schepen of grotere aantallen schepen, vragen mogelijk om meer of andere voorzieningen. Het lijkt voor de hand te liggen om (relatief grote) aanpassingen aan

Pagina 9 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

de productiemiddelen zoals de realisatie van elektrische laadinfra pas na gunning in 2026 te starten, zodat er voldoende zekerheid bestaat over het toekomstig gebruik van de voorzieningen. Ook andersom geldt: een vervoerder zal grootschalige investeringen in scheepsmaterieel ook pas doen na gunning en na duidelijkheid over of en wanneer de benodigde productiemiddelen gereed zijn. In het kader van het PvE zal IenW daarom samen met RWS de mogelijkheden en onmogelijkheden op gebied van toekomstige productiemiddelen beschrijven, zo concreet als op dat moment mogelijk is. Hierbij worden ook de eventueel wenselijke herinrichtingen en/of kwaliteitsverbeteringen per haven meegenomen. Uiteraard dienen herinrichtingen van het haventerrein in samenwerking met de betreffende gemeente uitgevoerd te worden. Vervolgstappen Op basis van bovenstaande uitgangspunten zal IenW in samenspraak met het RVB en RWS in 2024-2025 nader onderzoeken of er, en zo ja welke, wijzigingen nodig zijn in de taakverdeling rondom de productiemiddelen. Ook zal IenW de komende tijd in gesprek gaan met het RVB over onder andere de toekomstige huurprijzen van de productiemiddelen. In het kader van deze uitwerking, zal RWS een nadere inventarisatie van de productiemiddelen opstellen in samenwerking met IenW. Al deze uitkomsten worden verwerkt in het PvE. 2.2

Juridische kaders concessieverlening

2.2.1

Cabotageverordening aangevuld met PSO-verordening De PSO-verordening (Vo. 1370/2007) bevat voorwaarden waaronder lidstaten openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer kunnen opleggen. De PSO-verordening is van toepassing op openbaar vervoer per spoor en over de weg. Lidstaten mogen de werking van de PSO-verordening uitbreiden tot vervoer over de binnenwateren en de nationale zeewateren. Nederland heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Op de huidige concessies voor de Waddenveren is de PSOverordening van toepassing. De Cabotageverordening (Vo. 3577/92) regelt het vrij verrichten van zeevervoerdiensten binnen de EU. Dit betreft zowel goederen- als personenvervoer. Daarbij is vrij verkeer van diensten het uitgangspunt, maar lidstaten kunnen met rederijen die op geregelde diensten vanuit, tussen en naar eilanden varen, openbaredienstcontracten afsluiten. Volgens artikel 1 bij de PSO-verordening mogen Lidstaten ervoor kiezen om voor vervoer over binnenwateren en nationale zeewateren zowel de PSO-verordening als de Cabotageverordening toe te passen. De huidige concessies zijn in 2010 op grond van (uitsluitend) de PSO-verordening verleend. Op grond van de ontwikkelingen in het EU-recht, waaronder het arrest Liberty Lines 11, is het juridisch zeer kwetsbaar – en daarmee onwenselijk – om bij volgende concessies uitsluitend de PSOverordening toe te passen.

Daarbij is het van belang dat de Waddenzee naar Nederlands recht een binnenwater is (artikel 8:4 Burgerlijk Wetboek), maar in het EU-recht wordt gezien als (nationale) zeewateren. Het is daarom verstandig om de nieuwe concessies op de Cabotageverordening te baseren. Om in de nieuwe concessies voldoende sturingsmogelijkheden te hebben, zal de Cabotageverordening worden aangevuld met elementen uit de PSO-verordening 12.

2.2.2

Wet personenvervoer 2000 en Besluit personenvervoer 2000 C-437/21, Liberty Lines Zie ook de interpretatieve mededeling van de Europese Commissie over de interpretatie van Verordening (EEG) nr. 3577/92 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten COM(2014) 232 final, paragraaf 8. 11 12

Pagina 10 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000) regelt het openbaar vervoer in Nederland. De hoofdregel is dat alle openbaar vervoer plaatsvindt op basis van een concessie (artikel 19). Een concessie is het exclusieve recht om in een bepaald gebied openbaar vervoer te verzorgen. Concessies worden voor bepaalde tijd verleend. Concessies worden openbaar aanbesteed, tenzij een van de in de wet opgenomen uitzonderingen van toepassing is (artikel 61). Tot de uitzonderingen behoren het openbaar vervoer in de steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag (artikel 63a), en het openbaar vervoer op het hoofdrailnet (artikel 64), maar niet de Waddenveren. Deze uitzondering in de wet biedt dus geen ruimte om de Waddenverenconcessies voor de tweede keer onderhands te gunnen. Op basis van artikel 7a van het Bp2000 is het grootste deel van de bepalingen in de Wp2000 ook van toepassing op de huidige Friese Waddenveren. Daarmee vallen de huidige veerverbindingen onder PSO-verordening. De concessies hebben betrekking op het vervoer van personen én hun motorrijtuigen. Vrachtvervoer valt niet onder de concessie. De concessies konden alleen de eerste keer, in 2011 en geldig vanaf 2014 (voor 15 jaar), onderhands worden gegund. Een uitgebreide toelichting op dit artikel is terug te vinden in het Staatsblad 13. 2.2.3

Concessieverlening na openbare aanbestedingsprocedure De nieuwe concessies moeten op basis van het Bp2000 openbaar worden aanbesteed. Indien de Cabotageverordening van toepassing is, moeten concessies ook worden gegund na een openbare aanbestedingsprocedure. Dit maakt dat de enige mogelijkheid voor de nieuwe concessies vanaf 2029 een openbare aanbestedingsprocedure is. In paragraaf 2.2.2 zijn, vanuit de Wp2000 en het Bp2000 al diverse redenen benoemd waarom een onderhandse gunning van de concessies niet mogelijk is. Het eventueel aanpassen van de Nederlandse regelgeving waardoor ook de toekomstige concessies onderhands kunnen worden gegund, is in strijd met de uitspraak van het EU-Hof in het arrest ‘Liberty Lines 14’.

2.2.4

Aanbestedingswet 2012 Voor de aanbesteding van de nieuwe concessies is de Aanbestedingswet 2012 van toepassing. Belangrijke principes uit de Aanbestedingswet 2012 zijn onder andere het gelijkheidsbeginsel, het transparantiebeginsel, het non-discriminatiebeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. De huidige concessiehouders hebben door hun opgedane kennis en ruime ervaring een concurrentievoordeel. Daarom is er in deze situatie bijzondere aandacht voor het bewaken van het zogenaamde level playing field (gelijk speelveld voor alle deelnemers aan de openbare aanbesteding). Dat gebeurt onder andere door te voldoen aan de wettelijke verplichting om transparant te zijn in het verstrekken van informatie. Een ander aandachtspunt in het kader van het level playing field zijn de faciliteiten op en rond de haven die nu in eigendom zijn van de huidige concessiehouders (bijv. havenkantoren, parkeergarage). Hierover dienen afspraken te worden gemaakt die leiden tot eerlijke kansen voor verschillende aanbieders.

2.2.5

Overgang huidige naar volgende concessies Ook de afspraken uit de huidige concessies vormen een belangrijk (juridisch) kader voor de toekomstige concessies 15. Deze afspraken, tussen het Rijk en de concessiehouders, zijn bindend. Relevant voor de volgende concessies zijn de afspraken ten aanzien van de overdracht van productiemiddelen in artikel 22 en Stb. 2010, 30 In het arrest Liberty Lines staat dat onderhandse gunning niet is toegestaan in situaties waarin zowel de Cabotageverordening als de PSO-verordening van toepassing zijn. 15 Zie Vervoerconcessie Waddenveren West, 24 mei 2011 (IENM/BSK-2011/78460) en Vervoerconcessie Waddenveren Oost, 24 mei 2011 (IENM/BSK-2011/78469) 13 14

Pagina 11 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

bijlage 3 bij de huidige concessies. Hierin is vastgelegd dat productiemiddelen, en verplichtingen en bedrijfsinformatie hieromtrent, aan het eind van de concessie worden overgedragen aan de nieuwe concessiehouder, tenzij partijen anders overeenkomen. In de concessies is geen nadere uitwerking gegeven aan de overgang van personeel. Hiervoor gelden, naast het algemene arbeidsrecht (waaronder de bepalingen over overgang van onderneming in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek), de bepalingen in artikel 37 en 38 van de Wp2000 en artikel 7a van het Bp2000. Bij het opstellen van het PvE wordt nader uitgewerkt hoe wordt omgegaan met personeel dat wel betrokken is bij de uitvoering van de concessies, maar niet formeel in dienst is van de concessiehouders. 2.2.6

Europese Klimaatwet en ‘Fit for 55’-maatregelen Een van de belangrijkste beleidskaders is het Europese klimaatbeleid. De EU heeft de lidstaten wettelijk verplicht om in 2030 de uitstoot van broeikasgassen met ten minste 55% te verminderen ten opzichte van het niveau van 1990. Daarnaast is het doel vanuit Nederland om in 2035 een 70% en in 2040 een 80% reductie behaald te hebben 16. In 2050 zijn de lidstaten verplicht klimaatneutraal te zijn.

2.2.7

Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2017 De Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2017 regelt dat vastgoed van het Rijk openbaar wordt aangeboden. Die openbaarheid zit geborgd in de aanbesteding van de nieuwe concessies. Verder staat hierin dat er een marktconforme tegenprestatie moet worden gevraagd door de Staat.

2.3

Kaders natuur en milieu De Waddenzee staat op de Werelderfgoedlijst van UNESCO vanwege zijn wereldwijd unieke geologische en ecologische waarde. In de Nationale Omgevingsvisie staat de hoofddoelstelling voor de Waddenzee: "De duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het uniek open landschap" 17 Het overheidsbeleid om de Waddenzee te beschermen en het gebruik van de Waddenzee te verduurzamen is vastgelegd in meerdere beleidsdocumenten. Deze vormen kaders waarbinnen de nieuwe concessies worden vormgegeven. Relevante beleidskaders worden hieronder toegelicht.

2.3.1

Agenda voor het Waddengebied 2050 en het Uitvoeringsprogramma 2021-2026 De Agenda voor het Waddengebied 2050 stelt de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied voorop. Het Uitvoeringsprogramma 2021-2026 voor het Waddengebied 18 vertaalt de Agenda voor het Waddengebied 2050 19 in acties voor de korte termijn. Het deelprogramma Bereikbaarheid richt zich op het duurzaam bereikbaar houden en maken van het Waddengebied. Daarbij wordt gewerkt vanuit vier veranderdoelen: 1. de bereikbaarheid garanderen; 2. de mobiliteit verduurzamen; 3. het vaargeulonderhoud optimaliseren;

Coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’, 2. Duurzaam land, Klimaat en energie 17 Nationale Omgevingsvisie, Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving, Rijksoverheid, september 2020, p 153 18 Uitvoeringsprogramma Waddengebied 2021-2026, Agenda voor het Waddengebied 2050, Omgevingsberaad Waddengebied en Bestuurlijk overleg Waddengebied, maart 2023 19 https://agendavoorhetwaddengebied2050.waddenzee.nl/ 16

Pagina 12 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

4. nieuwe mobiliteitsoplossingen voor de lange termijn ontwikkelen: emissieloos, impactarm en adaptief In het kader van dit deelprogramma werkt IenW met verschillende partijen aan een Routekaart bereikbare Waddeneilanden en -havens. 2.3.2

Beleidskader Natuur LNV werkt samen met andere ministeries en de Waddengovernance aan een beleidskader Natuur Waddenzee 20. Dit is een van de UP-initiatieven uit het bovengenoemde Uitvoeringsprogramma Waddengebied 2021-2026. Doel van het beleidskader is om de (cumulatieve) impact van het gebruik op de natuur van de Waddenzee terugbrengen om zo de balans tussen ecologie en economie te herstellen.

2.3.3

Wet Natuurbescherming: Natura 2000 Beheerplan Waddenzee In het Natura 2000 Beheerplan voor de Waddenzee (2016-2022) ligt vast wat er in het gebied wel en niet gedaan moet worden om de natuur te behouden en waar nodig te verbeteren. Het huidige beheerplan is in december 2022 voor een periode van zes jaar verlengd. In het beheerplan zijn onder andere voorwaarden opgenomen voor het baggerwerk ten behoeve van de vaargeulen. Het huidige Natura 2000 Beheerplan voor de Waddenzee is recentelijk geëvalueerd. De evaluatie van de eerste beheerplanperiode beschrijft dat door bodemberoering de natuur onvoldoende rust krijgt om tot ontwikkeling te komen. In 2024 wordt gestart met de voorbereiding van het nieuwe beheerplan voor Natura 2000 in de Waddenzee dat naar verwachting in 2028 vastgesteld wordt en naar verwachting in 2029 in werking zal treden. Het is mogelijk dat in een nieuw beheerplan maatregelen en voorwaarden staan die kaderstellend zijn voor het baggeren en verspreiden.

2.3.4

Green Shipping Waddenzee Het programma Green Shipping Waddenzee heeft als doel om de innovaties op het gebied van CO2-neutrale en fossielvrije scheepvaart voor de Waddenvloot te versnellen en de daarbij behorende havenfaciliteiten- en infrastructuur te ontwikkelen. Dit alles om de ambitie van 60% CO2-uitstootreductie van de scheepvaart in 2030 voor het Waddengebied te ondersteunen (t.o.v. 2008). Deze ambitie is niet van toepassing op het passagiersvervoer van en naar de Waddeneilanden, maar kan wel in ogenschouw worden genomen bij het bepalen van de duurzaamheidsambities.

2.3.5

CCR Roadmap voor binnenvaart De Centrale Commissie voor de Rijnvaart (hierna: CCR) heeft een Routekaart ontwikkeld om de uitstoot van broeikasgassen en luchtverontreinigende stoffen door de binnenvaart tegen 2050 zoveel mogelijk terug te dringen, overeenkomstig de ministeriële Verklaring van Mannheim van 17 oktober 2018. De ambities en berekeningsmethodiek kan IenW in ogenschouw nemen bij het bepalen en uitwerken van de duurzaamheidsambities.

2.3.6

Autobeleid eilanden Vlieland en Schiermonnikoog zijn autoluwe eilanden. Dat betekent dat gasten hun auto, motorfiets, scooter of brommer niet mee mogen nemen naar het eiland. Inwoners van de eilanden kunnen een ontheffing krijgen. Ook als mensen voor zakelijke doeleinden hun auto nodig hebben op het eiland, bijvoorbeeld om goederen aan te leveren, voor bouwwerkzaamheden of monteurs, kunnen zij ontheffing aanvragen. Het feit dat de eilanden autoluw zijn, heeft invloed op de 20

Kamerbrief Beleidskader natuur Waddenzee, 20 december 2022, DGNV/22540771

Pagina 13 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

vervoervraag van en naar deze twee eilanden. Er is op dit moment geen reden om aan te nemen dat dit gedurende de toekomstige concessieperiode gaat wijzigen. Op Terschelling en Ameland zijn auto’s van gasten toegestaan. Voor Terschelling zijn er momenteel bij IenW geen plannen bekend om het eiland autoluw(er) te maken. In het PvE zal duidelijkheid moeten komen of deze plannen voor de toekomstige concessieperiode zijn voorzien. Ameland heeft in haar vervoers- en toerismebeleid 21 aangegeven toe te willen werken naar ‘autoluw’. De gemeente geeft aan dat bezoekers van het eiland met auto’s zeldzaam worden. De auto blijft wel welkom op het eiland, maar de gemeente streeft naar een reductie van 35% aan auto overzettingen tussen 2025-2030 en komt daarmee op het niveau van 2005-2011. Het is momenteel nog niet duidelijk of het autogebruik na 2030 verder gereduceerd zal worden. 2.3.7

Stikstofbeleid Alhoewel de Waddenzee geen stikstofgevoelig natuurgebied is, zijn de duingebieden van de vier eilanden dat wel. Dat betekent dat er kans is dat de Waddenveren invloed hebben op de stikstofdepositie in deze natuurgebieden. Op dit moment geldt dat bij de aanleg van infrastructuur na gegaan moet worden of er sprake is van stikstofdepositie, deze is aan de Waddenkant (bijvoorbeeld bij aanpassingen aan de havengebieden) dus reëel. Voor de stikstofuitstoot van de schepen zelf moet rekening gehouden worden met de dan geldende normen. Op dit moment geldt dat de uitstoot van de veerverbinding in ieder geval niet mag toenemen, maar strengere normen in de nabije toekomst zijn niet ondenkbaar.

2.3.8

Overige kaders Naast de bovengenoemde – meest relevante en op het moment van schrijven bekende – beleidskaders ten aanzien van natuur en milieu, zijn er ongetwijfeld nog verschillende andere relevante kaders. Voor kaders ten aanzien van duurzaamheid is een uitgebreider overzicht geboden in Bijlage 2 Rapport Duurzame Waddenveren. Aanvullend op beleidskaders rond het onderwerp natuur en milieu, zijn er ook andere relevante beleidskaders. Bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit de Hoofdlijnennotitie Mobiliteitsvisie 2050 22. In de Mobiliteitsvisie is onder andere aandacht voor integraliteit, innovatie en duurzaamheid. Volgens de visie heeft iedereen in Nederland het recht om zich – binnen de geldende publieke kaders – te kunnen verplaatsen, over de weg en met het OV, door de lucht en over het water, om diens bestemming te bereiken. De Mobiliteitsvisie bevat doelstellingen om de kracht van alle vervoersmodaliteiten te benutten. In de Mobiliteitsvisie is ook aandacht voor de kansen die digitalisering biedt voor mobiliteit. De samenleving digitaliseert. Van de nieuwe concessiehouders mag verwacht worden dat zij meegaan in deze ontwikkeling, bijvoorbeeld op het gebied van reisinformatie en ticketing.

2.4

Vervoersvraag

2.4.1

Aantallen reizigers Op basis van de vervoerkundige jaaroverzichten van de rederijen TSM en WPD over 2022 zijn in onderstaande tabel het aantal afvaarten, reizigers en auto’s weergegeven. De reizigersaantallen in de voorliggende jaren zijn, met uitzondering van effecten gedurende de coronapandemie, in ordegrootte vergelijkbaar.

21 22

Vervoersvisie Ameland, oktober 2023. Toerismebeleid Gemeente Ameland, oktober 2022 Mobiliteitsvisie 2050, Hoofdlijnennotitie, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Pagina 14 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

Lauwersoog – Schiermonnikoog

Holwert – Ameland

Harlingen – Terschelling

Harlingen – Vlieland

Aantal afvaarten

6.879

12.139

5.707

2.544

Aantal personen

387.661

883.807

541.505

236.578

Aantal auto’s

6.839

101.562

57.790

9.549

Personen per afvaart (afgerond)

56,35

72,81

94,88

92,99

Auto’s per persoon (afgerond)

0,02

0,11

0,11

0,04

Gemiddeld aantal auto’s per afvaart veerdienst

1,87

14,59

19,21

4,32

Vooralsnog is er geen reden om aan te nemen dat de reizigersaantallen in de periode na 2029 significant gaan wijzigen. Voorlopig houden we rekening met vergelijkbare aantallen en mogelijk een lichte groei 23. Het is echter niet ondenkbaar dat er in de toekomst (eiland specifieke) ontwikkelingen zijn op het gebied van bijvoorbeeld toerisme en het autoverkeer 24. In het PvE zal nader worden ingegaan op de reizigersaantallen en vervoersprognoses, mogelijk op basis van een nader onderzoek hiernaar. 2.4.2

Type reizigers Voor alle vier de eilanden geldt dat de overgrote groep reizigers toerist is. Dit varieert van 92% toeristen naar Schiermonnikoog tot 86% toeristen naar Terschelling (en 90% naar Ameland en Vlieland). Naar de autoluwe eilanden Vlieland en Schiermonnikoog is circa driekwart van de auto’s van eilanders. Bij Terschelling en Ameland is het beeld tegenovergesteld: respectievelijk 77% en 84% van de auto’s is van toeristen. Zie Bijlage 1 voor een overzicht van alle aantallen en percentages. Op basis van een analyse van het toerisme in het Waddengebied 25 is het type toerisme divers. Toentertijd (2008) had in totaal 58% van alle Nederlanders de Waddeneilanden (incl. Texel) weleens bezocht voor een dagje uit, 51% voor een korte vakantie en 35% voor een langere vakantie. Gedurende de coronapandemie was er sprake van een toename van het aantal toeristen op de Waddeneilanden.

2.4.3

Verdeling reizigers over het jaar Het merendeel van de passagiers (circa 66-70%) reist in de periode april tot en met september. Op de meeste trajecten zijn de maanden juli, augustus en september iets drukker dan de maanden april, mei en juni. Het aandeel reizigers in de periode april-september lijkt het hoogst te liggen op de verbinding naar Vlieland en het laagst op de verbinding naar Terschelling. Dit sluit aan bij het beeld dat er van en naar Terschelling, ten opzichte van de andere eilanden, relatief veel eilanders reizen (gedurende het hele jaar en niet uitsluitend in de zomerperiode). Naar alle eilanden reizen de minste passagiers in het eerste kwartaal (circa 13-14%). In de maanden oktober, november en december reizen er naar alle eilanden meer passagiers dan in het eerste kwartaal, rond de 17-20%.

Zie de jaarlijkse vervoerplannen van de huidige rederijen Doeksen en WPD. Prognoses voor de komende jaren liggen tussen de 0 tot maximaal 2% groei. Mogelijk wordt in het kader van het Programma van Eisen nog nader onderzoek gedaan naar vervoersprognoses. 24 O.a. Toerismebeleid Ameland (oktober, 2022) en pilot autoluwe overtochten Ameland. 25 Raad voor de Wadden (2008), Analyserapport Recreatie en toerisme in het Waddengebied; en Waddenfederatie (2008), Imago onderzoek Waddeneilanden. 23

Pagina 15 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

3

Hoofdkeuzes inrichting concessies

3.1

Doel nieuwe concessies De doelstelling van de concessieverlening is om het personenvervoer tussen het Friese vasteland en de Friese Waddeneilanden in stand te houden op zo’n manier dat deze verbindingen voor de eilandbewoners en het publiek toereikend zijn. Onderliggend aan deze hoofddoelstelling zijn vier subdoelen beschreven: • Betrouwbaar, frequent en structureel De continuïteit van de veerdienst wordt geborgd en de veerdienst wordt punctueel uitgevoerd. Er wordt het jaar rond tenminste een ‘minimale levensaderfunctie’ gevaren (in termen van frequentie en verdeling over de dag), ook in perioden waarin de vervoersvraag klein is. In andere perioden wordt aangesloten bij de vervoersvraag. • Toekomstbestendig De Waddenveren voldoen tenminste aan duurzaamheids- en natuurnormen en zijn voorbereid op de dynamiek van de Waddenzee. De nieuwe concessies zijn voldoende flexibel om tussentijds bij te sturen. • Prettige reisbeleving Passagiers reizen met voldoende comfort en een toereikend serviceniveau van en naar de eilanden. Reisinformatie is volledig en beschikbaar, tickets kunnen gemakkelijk worden aangeschaft en de ketenreis is zo aantrekkelijk mogelijk. • Betaalbaar en beheersbaar De veerdiensten zijn betaalbaar voor bewoners en bezoekers en de veerdienst wordt geleid door een betrouwbare, (financieel) gezonde vervoerder.

Er is een goede sturingsrelatie tussen concessieverlener en concessiehouder en omgevingspartijen denken en praten mee over de uitvoering van de veerdiensten. Deze doelstellingen zijn schematisch weergegeven in onderstaand figuur 1 en worden nader toegelicht in hoofdstuk 4. De hoofddoelstelling en de subdoelen kunnen alleen worden bereikt binnen bepaalde randvoorwaarden, zoals financiële kaders, juridische kaders (wet- en regelgeving), beleidskaders en fysieke randvoorwaarden. De randvoorwaarden zijn uitgebreider beschreven in paragraaf 2.1, 2.2, 2.3 en hoofdstuk 5.

Pagina 16 van 43

Hoofddoelen Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029 Veerverbindingen toereikend voor eilandbewoners, frequente reizigers en publiek

I. Betrouwbaar, frequent en structureel

i.

Een punctuele uitvoering dienstregeling (bijv. maximale percentages uitval en vertraging)

ii.

Tenminste een ‘minimale levensader-functie’ het jaar rond (bijv. minimale dienstregeling, in afvaarten en capaciteit)

iii. Aansluitend bij de vervoervraag: extra capaciteit in het toeristisch seizoen (bijv. extra afvaarten, geen mensen aan de wal laten staan)

v.

Voldoen aan duurzaamheids- en natuurnormen (bijv. reductie in uitstoot, toegroeien naar klimaatneutraal)

vi. Slim anticiperen op verzanding van de Waddenzee en staat van de vaargeulen (bijv. dimensies schepen en vervoersconcept) vii. Voldoende flexibiliteit en bijstuurmogelijkheden gedurende de looptijd van de concessie

iv. Borgen continuïteit van de veerdienst bij overgang concessies

i.

III. Prettige reisbeleving

IV. Betaalbaar en beheersbaar

viii. Reizen met voldoende comfort en een adequaat serviceniveau (bijv. faciliteiten, zitplaatskans, cijfer OV-klantbarometer,)

xiii. Veerdiensten die betaalbaar zijn voor bewoners en bezoekers (bijv. maximale tariefstijging, aparte tarieven voor frequente reizigers)

ix.

Tenminste voldoen aan de geldende (sociale) veiligheids- en toegankelijkheidsnormen

xiv. Een betrouwbare, (financieel) gezonde vervoerder (bijv. rendement en track record)

x.

Volledige reisinformatie laagdrempelig beschikbaar (bijv. ook bij wijzigingen)

xv.

xi.

Met tickets gemakkelijk gebruik kunnen maken van de veerdienst (bijv. OVCP en OVPay, boekingsgemak)

xii.

Een zo aantrekkelijk mogelijke ketenreis (bijv. aansluiting op ander OV)

II. Toekomstbestendig

Goed georganiseerde inspraak van consumentenorganisaties en decentrale overheden

xvi. Effectieve sturingsrelatie tussen concessieverlener en concessiehouder

Randvoorwaarden

Financiële kaders – o.a. huidige situatie als uitgangspunt

ii. Juridische kaders – o.a. geen onderhandse gunning (vrije markt of aanbesteding)

iii.

Beleidskaders – o.a. natuur en duurzaamheid

iv.

Fysiek – o.a. vaargeulen, havenlocaties en walfaciliteiten

Figuur 1: Doelenboom concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

3.2

Aantal concessies

3.2.1

Huidige situatie Op dit moment zijn er twee concessies, één voor Waddenveren-West en één voor Waddenveren-Oost. De vervoerconcessie Waddenveren-West bestaat uit een verbinding met relatief veel reizigers en autovervoer (Terschelling) en daarmee relatief veel omzet en één verbinding met minder reizigers en autovervoer (Vlieland) en daarmee minder omzet. Ook de vervoerconcessies Waddenveren-Oost bestaat uit een verbinding met relatief veel reizigers en autovervoer (Ameland) en daarmee relatief veel omzet en één verbinding met minder reizigers en autovervoer (Vlieland) en daarmee minder omzet. De beide concessies zijn nu budgetneutraal. De bundeling van twee verbindingen per concessie kan kostenefficiëntie bevorderen (één reserveschip voor twee verbindingen), maar de concessies zijn niet dermate groot dat een vervoerder de lokale binding verliest. Daarnaast speelt ook de geografische ligging een rol in de huidige verdeling. In de midterm review (hierna: MTR) van de twee vervoersconcessies is geconcludeerd dat het doel van de concessies halverwege de looptijd in voldoende mate was bereikt.

3.2.2

Mogelijke alternatieve varianten Om te komen tot een zorgvuldige afweging ten aanzien van de verdeling van de vier verbindingen over de toekomstige concessie(s), zijn door IenW andere concessievormen onderzocht. Hierbij is onder andere gekeken naar één concessie voor de vier verbindingen, vier aparte concessies (per verbinding één) en een aparte concessie voor Ameland 26 (Schiermonnikoog toevoegen aan concessie West; of concessie Oost opknippen). De verschillende varianten zijn geanalyseerd aan de hand van onderstaande 7 criteria, waarbij criteria 1 en 2 in het bijzonder van belang zijn. 1. Schaalvoordelen. De voordelen die behaald kunnen worden door de schaal te vergroten, bijvoorbeeld door reserveschepen op meerdere lijnen in te zetten of walfaciliteiten te delen. Deze schaalvoordelen zijn nu aanwezig omdat er twee concessies zijn die beide twee lijnen delen. 2. Lokale kennis en binding. De binding met en kennis over het concessiegebied. Hierbij geldt de aanname dat wanneer een concessiehouder slechts één verbinding exploiteert de kennis en de binding met het gebied naar verwachting groter is dan wanneer de concessiehouder meerdere verbindingen exploiteert. 3. Rendabiliteit. De mate waarin een concessie geld oplevert (rendabel) of kost (subsidie nodig). De beide huidige concessies zijn nu budgetneutraal.

Op de ene verbinding is meer omzet dan op de andere verbinding, veelal door het aantal auto-verzettingen. 4. Aansluiting op huidige systemen en materieel. Op dit moment zijn er twee concessies en zijn systemen (zowel fysieke systemen als ingerichte processen) en materieel (zoals de scheepsvloten) hierop ingericht. Indien er wordt gekozen voor een andere vorm, moeten systemen en materiaal hierop worden aangepast.

Dit is alleen voor de verbinding naar Ameland bekeken, omdat hier specifieke uitdagingen rond de vaargeul gelden (o.a. onzekerheid route en vertreklocatie vasteland). 26

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

5. Drempels marktpartijen. Met drempels voor marktpartijen wordt bedoeld hoe makkelijk of moeilijk het voor marktpartijen is om zich in te schrijven op één concessie, bijvoorbeeld vanwege de omvang van de concessie en de daarbij behorende investeringen en/of vloot. 6. Concessiemanagement. Met het criterium concessiemanagement wordt de inspanning van het managen van de concessie vanuit de concessieverlener (IenW) bedoeld. 7. Walfaciliteiten. Op dit moment delen de verbindingen van concessie West dezelfde walfaciliteiten op het vasteland (Harlingen). De verbindingen van de concessie Oost hebben aparte walfaciliteiten. 3.2.3

Conclusie Op basis van deze analyse wordt geconcludeerd dat geen van de alternatieve varianten op het merendeel van de criteria positiever of negatiever uitvalt dan de huidige situatie. Wanneer er gekeken wordt naar schaalvoordelen en het financiële resultaat pakt één concessie voor alle Waddenveren naar verwachting het beste uit. Echter, hierbij is minder lokale binding te verwachten en een hogere drempel voor marktpartijen om in te schrijven. Elke veerverbinding een losse concessie pakt daarentegen mogelijk positief uit voor de lokale binding en de mogelijkheid voor marktpartijen om in te schrijven, maar kan negatievere consequenties hebben voor efficiënt gebruik van materieel en walfaciliteiten en de rendabiliteit (mede als gevolg van beperktere schaalvoordelen). Vergelijkbare argumenten gelden wanneer de verbinding naar Ameland in een aparte concessie wordt ondergebracht. Ervan uitgaande dat een balans tussen de diverse criteria wenselijk is en dat de schaalvoordelen en lokale binding het zwaarst wegen, lijkt het op basis van deze analyse verstandig om de huidige concessie-indeling (twee concessies met ieder twee verbindingen) te behouden. Aanvullend hierop volgt ook uit de conclusies van de MTR geen aanleiding om in volgende concessies af te wijken van de huidige verdeling.

Dit beeld is op basis van de marktanalyse niet gewijzigd, dus is het uitgangspunt voor de periode vanaf 2029 twee concessies: Waddenveren-West (Vlieland en Terschelling) en Waddenveren-Oost (Ameland en Schiermonnikoog).

3.3

Looptijd concessies In artikel 7 en 7a van het Bp2000 is vastgelegd dat een ov-concessie maximaal 15 jaar kan duren, nadat daartoe een aanbesteding is gehouden en nadat de Minister heeft ingestemd met de duur, mede op grond van aanzienlijke investeringen door de vervoerder in voor het te verrichten vervoer noodzakelijke materieel. De looptijd is daarmee dus mede afhankelijk van de investeringen die nodig zijn om de eisen en afspraken uit de concessie te behalen en is beperkt tot de periode waarin van een concessiehouder redelijkerwijs verwacht kan worden dat deze investeringen kunnen worden terugverdiend. Gelet op de staat van de huidige vloot en de eisen en ambities op het gebied van uitstoot en duurzaamheid, is de verwachting dat een deel van de Waddenvloot in de volgende concessieperiode moet worden vervangen. Dit leidt tot omvangrijke investeringen 27. Daarnaast wordt binnen de maritieme industrie veelal gewerkt met lineaire financieringen. Het verdienvermogen van een rederij neemt in de latere jaren binnen een concessie toe 28. Bij een langere looptijd van de concessie gaat het rendement omhoog.

Gelet op een mogelijke kostenstijging van de nieuwe concessies ten opzichte van de huidige concessies (als gevolg van onder andere duurzaamheidseisen en inflatie) en het uitgangspunt om ook de toekomstige Ter indicatie en op basis van grove schattingen bedraagt de nieuwprijs voor een veerschip circa € 30 mln en de nieuwprijs voor een schip van de sneldienst circa € 10 mln. 28 Bron: Bijlage 2 Rapport Duurzame Waddenveren 27

Pagina 19 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

concessies budgetneutraal uit te voeren (zie hoofdstuk 5), is het belangrijk om oog te houden voor het verdienvermogen van toekomstige concessiehouders. In de marktanalyse hebben diverse marktpartijen het belang van een lange looptijd benadrukt (zie bijlage 1). Zowel op basis van bovenstaande als op basis van de conclusies uit de MTR, dat het doel van de concessies halverwege de looptijd in voldoende mate was bereikt, ziet IenW op dit moment geen aanleiding om in eventuele volgende concessies af te wijken van de huidige looptijd. Uitgangspunt voor de volgende concessies is dus een looptijd van 15 jaar, waarmee de nieuwe concessies in april 2044 zouden eindigen. In het kader van het PvE zal nagedacht worden over het precieze start- en eindmoment. Gelet op de relatief drukke voorjaars- en zomerperiode, in termen van reizigersaantallen, kan er in overleg met de huidige concessiehouders voor worden gekozen de nieuwe concessies eerder in te laten gaan (bijvoorbeeld van januari 2029 tot januari 2044). 3.4

Globale reikwijdte concessies Met de toekomstige concessies (2029-2044) zal een exclusief recht worden verleend voor voor eenieder openstaand personenvervoer met of zonder dienstregeling 29 per passagierschip 30 of veerboot, waarbij de Friese Waddeneilanden met het vasteland worden verbonden. Met personenvervoer wordt tevens bedoeld het vervoer van personen die zich verplaatsen per motorrijtuig, al dan niet voorzien van een aanhangwagen (inclusief caravans), en fietsen. Mede op basis van de MTR van de twee vervoersconcessies, waarin werd geconcludeerd dat het doel van de concessies halverwege de looptijd in voldoende mate was bereikt, zien wij op dit moment geen aanleiding om in volgende concessies significant af te wijken van de huidige reikwijdte van de concessies. Hieronder gaan we in op enkele aspecten van de reikwijdte van de concessies.

3.4.1

Operatie en kapitaal Net als in de huidige concessies, zal er in de toekomst naar verwachting weer gekozen worden voor concessies waarin zowel de operatie van de veerdiensten als de verantwoordelijkheid voor de aanschaf, eigendom en beheer (dan wel lease) van schepen bij de concessiehouder ligt. Rederijen lijken immers de meest geschikte partijen om (nieuw) scheepsmaterieel – dat goed aansluit bij de gewenste operatie – te ontwikkelen, aan te schaffen, te beheren en te onderhouden. Daarnaast geldt in algemene zin dat het leasen van materieel vaak duurder is in de operatie dan het in eigendom hebben van materieel, dus kan het opknippen van kapitaal en operatie leiden tot hogere totale exploitatiekosten. Ook zijn er eigendomsvraagstukken die opgelost moeten worden wanneer kapitaal en operatie gesplitst zouden worden. Bijvoorbeeld waar de schepen dan in eigendom komen 31, hoe wordt omgegaan met het materieel dat vanuit de huidige concessies over zou gaan naar de nieuwe concessiehouders en hoe de kosten daarvoor worden gedekt. Daarom is er op dit moment onvoldoende aanleiding om van overheidswege een knip aan te brengen tussen eigendom van schepen en de operatie. Uitgangspunt voor de nieuwe concessies is dus dat concessiehouders de schepen zelf in eigendom hebben, tenzij vanuit de consultatie van de concept NvU blijkt dat er zwaarwegende redenen zijn om dit niet te doen.

3.4.2

Vrachtvervoer Huidige situatie 29 Het betreft extra afvaarten bovenop een ‘basis dienstregeling’, bijvoorbeeld wanneer er een grote vervoervraag is. 30 Volgens de juridische definitie: een schip voor meer dan 12 personen. 31 De Rijksrederij zou vanuit kennis en expertise een geschikte partij zijn, maar een dergelijke vraag moet ook passen bij haar beschikbare capaciteit.

Pagina 20 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

Op dit moment valt het goederenvervoer formeel buiten de concessie, maar is er in de praktijk veel samenhang met het goederenvervoer. De concessiehouder mag op basis van de concessie ook vrachtwagens (met lading) vervoeren. Voor vrachtvervoer bestaat momenteel geen exclusief recht, en de concessiehouders hebben ook geen vervoerplicht voor vracht. Dat kan ook niet, want de huidige concessies zijn gegund op basis van de Wp2000 en de PSO-verordening 32. Deze concessies gaan uitsluitend over personenvervoer, deze concessies kunnen dus niet worden uitgebreid met goederenvervoer. De veerdiensten van WPD en Doeksen nemen ook vracht en goederen aan boord. Van en naar Terschelling en Vlieland is ook Rederij Wadden Transport actief. Uitgangspunt voor de toekomst Vanuit diverse omgevingspartijen is aandacht gevraagd voor het belang van het goederenvervoer. Bij deze partijen is behoefte om dit vervoer ook in de toekomst te borgen, bijvoorbeeld door middel van concessies. Dit is – net als bij personenvervoer – alleen mogelijk als kan worden aangetoond dat het vrachtvervoer vanuit de vrije markt onvoldoende tot stand komt. Aangezien vrachtvervoer nu en in het verleden altijd via marktwerking tot stand is gekomen en momenteel toereikend lijkt, is het op dit moment waarschijnlijk niet mogelijk om te onderbouwen dat concessies voor het vrachtvervoer nodig zijn.

Daarbij is van belang dat een concessie een exclusief recht is, waardoor andere vervoerders geen vrachtvervoer meer kunnen verzorgen. Indien er op termijn toch zou worden aangetoond dat de huidige situatie onvoldoende is, dan zou een eventuele concessie voor vracht afzonderlijk worden verleend en niet op basis van de Wp2000. Het uitgangspunt voor de toekomst is dan ook dat vrachtvervoer niet expliciet wordt ondergebracht in de nieuwe concessies, maar dat het voor de concessiehouder – net als nu – wel is toegestaan om vrachtwagens (met lading) te vervoeren in het kader van de concessie. Het is wel van belang om op het gebied van walfaciliteiten en venstertijden voldoende ruimte te bieden aan andere goederenvervoerders, zodat de vrije markt hier zijn werk kan doen. 3.4.3

Interinsulair vervoer Huidige situatie Interinsulaire diensten (vervoer tussen de eilanden) zijn niet opgenomen in de huidige concessies. Wel voorziet Rederij Doeksen – los van de concessie – in een watertaxi tussen de eilanden Terschelling en Vlieland. Deze zogenaamde ‘scholierenboot’ is er met name om Vlielander kinderen de mogelijkheid te bieden om op Terschelling naar school te gaan. Deze veerdienst (de dienst zelf, niet de tickets) wordt momenteel en voor de komende drie jaar (2024-2026) door gemeentes Vlieland en Terschelling en de scholen en ondernemersverenigingen op beide eilanden bekostigd. Het is een afweging van de huidige concessiehouder om deze dienst te varen, er zijn geen verplichtingen vanuit IenW aangezien het een interinsulaire dienst betreft en het niet om vervoer tussen vasteland en eiland gaat én gezien het vervoer voor maximaal 12 personen betreft 33. De reizigersaantallen zijn klein, variërend tussen de 1 en 10 passagiers en gemiddeld circa 5 personen per afvaart. Doeksen zet hiervoor een watertaxi in. Aanvullend vaart Doeksen in het toeristisch seizoen (van mei tot en met september) op dinsdag, woensdag en donderdag op eigen initiatief een ‘driehoek’ tussen Harlingen-Terschelling-Vlieland. Uitgangspunt voor de toekomst De Cabotageverordening daarentegen geldt voor zowel personen- als goederenvervoer.

De huidige concessies hebben betrekking op passagiersschepen en veerboten. Dit zijn, volgens de juridische definitie, schepen die meer dan 12 passagiers kunnen vervoeren. 32 33

Pagina 21 van 43

Concept Nota van Uitgangspunten Friese Waddenveren

Zowel in de MTR Waddenveren-West als op basis van gesprekken in het kader van de consultatie en de uitwerking van de NvU, blijkt er behoefte aan structureel interinsulair vervoer. De ‘scholierenboot’ is volgens betrokkenen van belang voor de leefbaarheid op de eilanden. Ondanks de begrijpelijke behoefte aan een structureel karakter van de interinsulaire dienst, ziet IenW momenteel beperkte mogelijkheden om deze diensten mee te nemen in de nieuwe concessies, omdat: • het kleinschalig vervoer betreft waar geen passagiersschepen of veerboten voor worden ingezet, waardoor hier op basis van wet- en regelgeving geen OV-concessie voor verleend kan worden; • de inzet van een groter schip (bijvoorbeeld de huidige sneldiensten met een capaciteit van 300 personen) vanuit de kleine reizigersaantallen niet financieel verantwoord lijkt te kunnen worden; • het juridisch risicovol is om diensten die buiten de scope van de concessies liggen toch voor ‘meerpunten’ (of ‘nice to have’) in de aanbesteding mee te nemen. De huidige gebruikers en financiers van de interinsulaire dienst worden geadviseerd om deze vervoersdiensten – los van de nieuwe concessie – bij vervoerders in te kopen dan wel de mogelijkheden op gebied van leerlingenvervoer te onderzoeken. 3.4.4

Watertaxi’s en nachtvaren De huidige concessies hebben betrekking op passagiersschepen en veerboten met meer dan 12 passagiers. Watertaxi’s zijn daarentegen veelal gericht op groepen van maximaal 12 personen. Dit zijn op aanvraag afgestemde afvaarten, geen structurele diensten. Daarmee hebben de watertaxi’s, net als taxi’s op het land, geen OVkarakter 34. Snelle motorboten, ingezet voor vervoer van personen (watertaxi’s) vormen op dit moment een belangrijke aanvulling op de reguliere veerdiensten. Daarmee kunnen passagiers, ook buiten de dienstregeling van de veerboten om, van en naar de eilanden worden vervoerd. De hoofdregel is dat watertaxiondernemers 24 uur per dag vervoer mogen aanbieden 35, maar dat er ’s nachts wel een snelheidsbeperking geldt. Meerdere partijen hebben aangegeven dat het huidige aanbod van de watertaxi onvoldoende is en dat dit gevolgen heeft voor de leefbaarheid op de eilanden. Familieleden van zieken, die ’s nachts met hulpdiensten naar het vasteland worden gebracht, kunnen bijvoorbeeld niet meereizen. Gelet op het type dienst lijkt het op dit moment echter niet mogelijk om watertaxi’s op te nemen in de nieuwe concessies 36. Het is niet mogelijk, omdat concessies bedoeld zijn voor openbaar vervoer (vervoer met een dienstregeling) en de watertaxi’s niet kwalificeren als openbaar vervoer (varen niet volgens een dienstregeling).