Bijlage 13b - ACOI Vervolg landelijk Woo-verzoek

ACOI: Vervolg landelijk Woo-verzoek Geplaatst door Van de nieuwsredactie op donderdag, 23 oktober 2025, 12:16

(Letterlijke tekst ACOI) Beste collega’s, Naar aanleiding van onze vorige post hebben we vele reacties binnengekregen waarvoor dank. Tevens is het landelijk verzoek aangevuld met nieuwe informatie. We hebben jullie vragen samengevat in onderstaande antwoorden. 1. Wat zijn de 2 uitspraken waarnaar verwezen wordt? • Het ging hier om rechtbankuitspraken van 10 juli, ECLI:NL:RBLIM:2024:4199 en 11 juli, ECLI:NL:RBMNE:2024:4876. • In de Limburgse zaak ging het om een verzoek naar alle (vergader)stukken van 3 jaar over een stuurgroep. De rechtbank oordeelde hier dat het verzoek niet is toegespitst op een aangelegenheid, want ‘alle vergaderstukken’ is geen aangelegenheid. Er was tot tweemaal toe verzocht te preciseren en ook uitgenodigd voor gesprek, maar hier is geen gehoor aan gegeven of gebruik van gemaakt, en ook was afgezien van horen in bezwaar. De rechter oordeelde dat gelet hierop het verzoek te omvangrijk is en betrekking heeft op een onbeperkt aantal aangelegenheden. Het bestuursorgaan was voldoende behulpzaam geweest. •

In de Utrechtse zaak was gevraagd om documentatie van 2 ambtenaren, maar het feit dat zij sleutelfiguren zijn maakt nog niet dat sprake is van een aangelegenheid. Wat ontbreekt is een onderwerp, aanleiding of zelfs maar enige context van het verzoek. Alleen het noemen van de ambtenaren en alle correspondentie met hen over een langere periode valt niet binnen de definitie van aangelegenheid. Verzoeker heeft heel bewust niet gespecificeerd omdat hij wil onderzoeken wat er allemaal speelt. De Woo is uitdrukkelijk niet bedoeld voor fishing expeditions. Omdat hij niet wilde specificeren hoefde het college hem daartoe niet in de gelegenheid te stellen. Wordt er terecht buiten behandeling gesteld wegens het ontbreken van een duidelijke aangelegenheid, dan komt de rechter niet toe aan een oordeel over misbruik.

1. Is er kennisgenomen door het ACOI over de aanvullende brief die verzonden is door de Woo-verzoeker? Wat adviseren jullie hierover? • Het ACOI heeft inmiddels ook kennisgenomen van een brief met als onderwerp ‘Nadere precisering Woo-verzoeken’ van begin deze maand, waarin de verzoeker zijn diverse

keuzes rond de wijze van indienen van de Woo-verzoeken en de onderzoeksopzet toelicht. Wij beperken ons hier tot een analyse hiervan. •

Woo-verzoeker heeft hiermee wel antwoorden gegeven op vragen die kunnen duiden op misbruik (waarom wordt er zo gehandeld, is hier wel sprake van onderzoek?), maar tegelijkertijd is er nog altijd geen sprake van een voldoende afgebakende en gepreciseerde aangelegenheid in de zin van de Woo. Betrokkene wil immers nog steeds de praktijk van geheimhouding bij gemeenten onderzoeken, maar noemt daarbij niet t.a.v. welke specifieke onderwerpen of aanleidingen dat zou moeten zijn (in relatie tot de documenten waar op de geheimhouding rust). De woo-verzoeker stelt dat dit ‘de aangelegenheid’ is en het is terecht dat het uitoefenen van een bevoegdheid ‘een aangelegenheid’ van de gemeente is, maar dat maakt het nog niet tot ‘een aangelegenheid’ zoals die Woo die voorstaat.

•

ACOI meent dat ook wanneer er in dit geval sprake is van een serieus onderzoek met maatschappelijke relevantie van een potentiële buitenpromovendus (die het verzoek expliciet niet als onderzoeker doet, maar op persoonlijke titel, wat bijzonder is), dit verzoek zich niet goed leent voor formele afhandeling op grond van de Woo, omdat het qua inhoud betrekking heeft op een onbeperkt aantal aangelegenheden en neigt naar een fishing expedition. Verder sluit betrokkene één onderwerp uit en beperkt het type documenten die het verzoek betreft, maar dat maakt op zichzelf nog niet dat het een voldoende afgebakende aangelegenheid in de zin van de Woo betreft.

•

Tegelijkertijd geeft verzoeker nog één vertroebelend haakje in zijn laatste alinea (onder ‘Welke documenten?’) voor wie een welwillender interpretatie voor zou staan, namelijk dat er wellicht strikt beperkt kan worden tot die documenten waarin (opheffing van) geheimhouding wordt gevraagd aan de raad. Gesteld zou kunnen worden dat dit dan het onderwerp van het document is. Er zijn echter ook allerlei vragen die overblijven na dit haakje, bijvoorbeeld waarom betrokkene in het initiële verzoek ook heeft gevraagd om opheffing van de geheimhouding van documenten die verzoeker helemaal nog niet kent. Onduidelijk is of het nu inderdaad de bedoeling is dat hiertoe beperkt wordt (want dat lijkt niet te volgen uit wat er verder in de brief staat). Dat soort vragen worden hiermee niet beantwoord. Er zou zelfs gesteld kunnen worden dat eerdere verzoeken nog onduidelijker gemaakt worden met deze ‘preciseringsbrief’, omdat onduidelijk is hoe die zich verhoudt tot al zijn eerder toegezonden verzoeken in het kader van het onderzoek en wat daarin allemaal was opgenomen. Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBNHO:2024:11888 van 1 november 2024.

•

Verder zien wij dat de Woo-verzoeker impliciet aan lijkt te geven met deze brief niet verder te willen of kunnen preciseren op inhoud/onderwerp/aanleiding/context van de documenten omdat betrokkene anders zou moeten afwijken van het beoogde onderzoeksdoel. Het kan verstandig zijn verzoeker dit desgewenst bij een (nader) preciseringsverzoek voor te leggen en daarbij duidelijk te maken dat de consequentie is

dat geconstateerd moet worden dat er geen aangelegenheid in de zin van de Woo is genoemd en de verzoeken om die reden buiten behandeling zullen worden gesteld. •

Dat het voor Woo-verzoeker ondoenlijk zou zijn om met alle gemeenten te mailen en bellen is in feite een non-argument: verzoeker heeft er immers zelf voor gekozen om het onderzoek uit te zetten bij álle gemeenten in Nederland tegelijkertijd. Wetenschappelijk gezien had betrokkene ter voorbereiding van het onderzoek bijvoorbeeld mogelijk ook kunnen kiezen van een steekproef, met gemeenten in gesprek kunnen gaan in het kader van onderzoek of enkel informerende vragen te stellen. Daar kiest verzoeker hier niet voor. Daar hoort bij dat verzoeker ook open staat voor goed contact met alle gemeenten, zeker wanneer het verzoek onduidelijk, onvoldoende gepreciseerd of omvangrijk is. De wijze van handelen beperkt vervolgens de mogelijkheden om behulpzaam te zijn. Zie over dit soort onderwerpen bijvoorbeeld onze Samenwerkwijzer van begin dit jaar.

•

Woo-verzoeker stelt vragen om te komen tot afspraken over een afhandeltermijn (wat op zichzelf zou impliceren dat er afgehandeld gaat worden), maar in feite zet betrokkene daarmee de gemeente aan het werk zonder zelf een voldoende specifieke aangelegenheid te hebben genoemd. Daar hoeft u niet per definitie in mee te gaan; behulpzaamheid kent meerdere gezichten.

•

Daarnaast geeft Woo-verzoeker aan te wensen regie te houden op ‘deelbesluiten’ en daarom voor deze manier van afhandelen te kiezen. Dit gaat echter voorbij aan het feit dat de wijze van afhandelen in beginsel aan het bestuursorgaan is, zolang de verzoeker door die gekozen handelswijze maar niet benadeeld wordt. De gemeente mag op grond van jurisprudentie op meerdere verzoeken tegelijkertijd beslissen met één Woo-besluit (ECLI:NL:RBZWB:2025:2992 van 19 mei), maar mag ook naar eigen inzicht een verzoek opsplitsen in diverse deelbesluiten, ook wanneer verzoeker daarmee niet instemt (ECLI:NL:RBNHO:2025:8172 van 16 juli). De Woo staat dit niet in de weg. En deze argumentatie verklaart bijvoorbeeld ook niet waarom betrokkene jaren niet opvolgend heeft ingestuurd maar door elkaar heeft gehusseld of daarin zelfs gaten heeft laten vallen.

•

Ook wat Woo-verzoeker schetst over een veelvoud van procedures tegen deelbesluiten is vanuit de jurisprudentie bezien incorrect, want rechters willen procedures tegen deelbesluiten bij voorkeur bundelen, zie ECLI:NL:RVS:2021:2346 van 20 oktober 21: ‘Om te voorkomen dat bij een versnipperde besluitvorming steeds afzonderlijk tijdig een rechtsmiddel moet worden aangewend, gaat de Afdeling ervan uit dat als tegen een deelbesluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, het bezwaar of beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op opvolgende deelbesluiten op hetzelfde verzoek.’ Verzoeker hoeft in feite dus slechts één keer bezwaar te maken tegen het eerste deelbesluit en de afhandeling kan wachten tot de rest dan ook is genomen. Juist het feit dat betrokkene regie wil houden, noopt ertoe dat verzoeker (ruimhartig) beschikbaar is voor goed overleg zodat u als gemeente

ervoor kan zorgen dat de aanleverwijze zoveel mogelijk zou blijven aansluiten bij de behoeften, zouden wij zeggen. •

Als u de handelswijze zou volgen, ontstaat er juist een veelvoud aan bezwaren en beroepen. Uit het voorgaande volgt ook dat de gemeente kan overwegen om één besluit te nemen op alle Woo-verzoeken die deze verzoeker in het kader van het onderzoek heeft ingediend, en ook eventueel andersoortige verzoeken zoals AVG, zolang het maar t.a.v. dezelfde geadresseerde is. In dat geval is er daarna sprake van één procedure in bezwaar en beroep.

•

Wel kan Woo-verzoeker in het kader van het tonen van behulpzaamheid– wanneer dit enigszins overzichtelijk beschikbaar is binnen de gemeente - bijvoorbeeld aangeboden worden om het verzoek als informatievraag te behandelen naar de statistiek van de gemeente. Daarvoor doet betrokkene zelf al een voorzet op p. 2 onder het kopje ‘Wat verwacht ik?’. Dan kan het bijv. gaan om het x aantal gevallen waarin geheimhouding is opgelegd en in x aantal gevallen is deze inmiddels opgeheven. Meer informatie zoals verzoeker vraagt vereist er dieper induiken en in zo’n geval mag ook wel iets van de verzoeker zelf aan inspanningen worden verwacht, bijvoorbeeld op het vlak van open communicatie. 1. We zouden graag de suggesties van dit Woo-Forum / ACOI willen meenemen in onze beantwoording van het Woo-verzoek / richting de raad over de beantwoording. Is dit akkoord? • Als ACOI doen wij globale suggesties over dit Woo-verzoek om gemeenten die hiermee worstelen op weg te helpen. Het is vervolgens aan het bestuursorgaan op basis van deze suggesties een eigen standpunt te bepalen. • Wij zijn dan ook voorstander dat die organisatie bij beantwoording van het Woo-verzoek en bij communicatie met de raad over deze Woo-kwestie het eigen standpunt kenbaar maakt. Het specifiek aanhalen van gerechtelijke uitspraken is uiteraard toegestaan. 1.

Utrecht heeft ervoor gekozen om het Woo-verzoek te behandelen als misbruik. Wat adviseert het ACOI hierover? • Aannemen van misbruik zoals Utrecht heeft gedaan is in een geval als dit zeker niet (op voorhand) uitgesloten, meent het ACOI. Er zijn diverse mogelijke indicaties voor misbruik te vinden in dit dossier, voor zover wij hiervan kennis hebben kunnen nemen. Simpel gezegd, er gaan ook bij ons enkele alarmbellen af. •

Het ACOI kan echter niet adviseren over het al dan niet aannemen van misbruik in een specifiek geval; dat is een afweging die iedere gemeente voor zichzelf moet maken, op basis van eigen kennis, ervaring én het eigen procesdossier. Uit contacten met gemeenten constateren we dat die onderling (enigszins) verschillen. Zo kan het gedrag van verzoeker bij de een van de ander verschillen, ook afhankelijk van wat gemeenten zelf hebben ondernomen in dit dossier, bijvoorbeeld in het kader van zich behulpzaam tonen. Utrecht heeft zelf op het forum toegelicht waarom zij hier tot het oordeel misbruik zijn gekomen. Andere gemeenten hebben een eigen afweging te maken en kunnen

daarbij zo nodig ook gebruik maken van ‘steunbewijs’ van andere gemeenten zoals Utrecht, al kan dit niet leidend zijn en moet dit dus bij de eigen afwegingen worden betrokken. U moet als gemeente zelf een goed verhaal hebben bij het besluit dat wordt genomen. •

Wat belangrijk is om te beseffen is dat precisering of misbruik aannemen uiteindelijk tot dezelfde uitgang uit de Woo leiden, namelijk het buiten behandeling stellen van het verzoek. In die zin maakt het dus niet uit waar u voor gaat. Bij precisering moet u in bezwaar en beroep laten zien dat u wel degelijk voldoende behulpzaam bent geweest maar dat dit niet tot het gewenste/benodigde resultaat heeft geleid. Bij misbruik moet u in feite aantonen dat het de verzoeker om iets anders te doen is dan openbaarmaking en dat doet u door allerlei omstandigheden in onderlinge samenhang te stellen. Datgene wat na het besluit ter discussie komt te staan verschilt daarmee dus wél en de keuze die wordt gemaakt kan daarmee samenhangen.

•

Verder gelden er in beide gevallen wettelijke termijnen: o Bij precisering geldt art. 4.1 lid 6 Woo en dan moet het besluit tot nietbehandelen binnen 2 weken worden genomen nadat het verzoek is gepreciseerd of de termijn ongebruikt is verstreken. Wie lang wacht na de preciseringsbrief, doet er dus goed aan hier nog een keer op in te zetten en aan te kondigen dat het verzoek bij uitblijven van het noemen van een voldoende concrete en gepreciseerde aangelegenheid in de zin van de Woo buiten behandeling wordt gesteld (om hier vervolgens alsnog binnen 2 weken toe over te gaan). o

Verder zullen de meeste gemeenten de ‘preciseringsbrief’ ongevraagd hebben ontvangen van de verzoeker: in dat geval moet er eerst nog een hersteltermijn worden geboden op grond van art. 4.1 lid 5 Woo voor men over kan gaan tot de consequentie van buiten behandeling stellen. Vergeet niet om deze consequentie ook te vermelden bij het bieden van de mogelijkheid tot herstel: de verzoeker moet op de hoogte worden gesteld dat dit het gevolg zal zijn als hij niet adequaat reageert.

o

Bij misbruik geldt art. 4.6 Woo, wat inhoudt dat het verzoek binnen 2 weken na ontvangst en anders ‘onverwijld’ nadat is gebleken dat er sprake is van misbruik buiten behandeling moet worden gesteld. Twee weken na ontvangst kan hier eigenlijk alleen nog voor opvolgende verzoeken nadat misbruik al is aangenomen, omdat die in veruit de meeste gevallen allang is verstreken. Voor de meesten geldt hier dus het criterium ‘onverwijld’.

o

De Afdeling oordeelde op 13 november 2024 in ECLI:NL:RVS:2024:4594 dat met het onderzoeken enige tijd gemoeid mag zijn, maar dat zodra misbruik is gebleken er zo snel mogelijk buiten behandeling moet worden gesteld. We zien wel dat hier door rechtbanken nog wat verschillend over wordt gedacht en

inmiddels is duidelijk dat er in 2026 meer duidelijkheid over zal worden gegeven door de Afdeling (zie ECLI:NL:RVS:2025:4898 van 15 oktober). Voor nu denken wij dat het vooral heel belangrijk is om goed uit te kunnen leggen (aan de rechter) dat de besluitvorming in feite niet sneller had gekund nadat misbruik is gebleken door de processtappen in de tussenliggende periode goed inzichtelijk te maken. •

Maar bovenal vereisen beide dat het procesdossier écht goed op orde is om tot een besluit over te kunnen gaan. Vaak kan bestudering van wat u nu als gemeente met het dossier in huis hebt een goede indicatie geven of het verstandiger is om te gaan voor precisering of misbruik en op welke punten er eventueel nog energie in de zaak gestoken moet worden met oog op een eventuele vervolgprocedure.

•

En tot slot: juist vanuit pogingen tot precisering en reacties die daarop worden ontvangen, kan soms ook de conclusie worden getrokken dat er in dat geval sprake is van misbruik. Die conclusie kan dan steunen op alle contact dat er voorafgaand, dus ook in de preciseringsfase, met de verzoeker is geweest. Dit kan dan vanuit de antimisbruikoptiek worden beschouwd als een soort ‘onderzoeksfase’. Precisering sluit het aannemen van misbruik op een later moment dus zeker niet op voorhand uit. Andersom is het wel vanzelfsprekend zo dat het aannemen van misbruik inzet plegen op precisering uitsluit. AANVULLING t.a.v. eventueel (toekomstig) AVG-verzoek: • Overigens denken we dat misbruik bij de AVG in dit geval, mogelijk wat makkelijker aan te nemen valt, in ieder geval daar waar het gaat om een AVG-registratie die louter volgt uit documenten die hij ongevraagd (en ongewenst) heeft toegezonden in het kader van deze Woo-verzoeken. •

In een dergelijk geval kan namelijk worden gesteld dat hij met de ongevraagde toezending nu juist een onterechte registratie heeft uitgelokt om hier vervolgens naar te vragen in de hoop dat het AVG-verzoek over het hoofd wordt gezien en er automatische dwangsommen op grond van de Awb gaan lopen. Denk er daarom aan tijdig op een eventueel AVG-verzoek te beslissen, inhoudelijk of door misbruik op grond van het BW aan te nemen. Tenslotte. We kunnen ons voorstellen dat u nog meer vragen heeft. Er is ACOI gevraagd waarom wij niet op Woo-forum aanwezig zijn zodat we sneller kunnen reageren op vragen. Het eenvoudige antwoord is voor nu dat VNG als vereniging niet onder de reikwijdte van de Woo valt, het ACOI wel. Heeft u vervolgvragen mailt u dan gerust aan info@acoi.nl. U kunt ook bellen naar het ACOI. In beiden gevallen willen we u meegeven dat wij zo snel mogelijk antwoord zullen geven of reageren maar daar kunnen enkele werkdagen overheen gaan. Wilt u met andere Wooprofessionals praten over processen rondom bijvoorbeeld casussen of wilt u meer technieken leren om Woo-verzoekers zo goed mogelijk te helpen dan kunt u zich aanmelden voor de

regionale leerkringen. De eerste leerkringen beginnen in november en december van dit jaar. Aanmelden kan via deze link.