10 2022-241 Rapportage Handhaving Vlieland.pdf

Toezicht en handhaving in de gemeente Vlieland

Groningen, september 2022

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl

Auteurs Opdrachtgever Datum Status

Gemeenschappelijke rekenkamercommissie Waddeneilanden September 2022 Eindrapportage voor bestuurlijk wederhoor

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

Inhoud 1

2

3

4

5

Onderzoeksvragen en -aanpak

1

1.1 1.2 1.3 1.4

1 2 2 3

Inleiding Onderzoeksvragen en afbakening Aanpak Leeswijzer

Beleid

4

2.1 2.2 2.3

4 4 8

Inleiding Toezicht- en handhavingsbeleid Beleidscyclus

Uitvoering

10

3.1 Inleiding 3.2 Organisatie en formatie 3.2.1 Toezicht en handhaving algemeen 3.2.2 Piekdrukte

10 10 10 11

3.3 Toezicht en handhaving in de praktijk 3.3.1 Controles en handhavingsacties 3.3.2 Toezichthouders 3.3.3 Boa’s 3.3.4 Drank- en horecacontroles 3.3.5 Juridische handhaving 3.3.6 Samenwerking

12 12 12 14 14 14 15

Samenvatting en conclusies

16

4.1 4.2

16 17

Samenvatting Conclusies

Benchmark Waddeneilanden

19

5.1 Inleiding 5.1 openbare-ordeproblematiek 5.1.1 Kerngegevens en kenmerken 5.1.2 Piekdrukte en overlast door toeristen 5.1.3 Piekdrukte en overige openbare orde- en veiligheidsproblematiek

19 19 19 20 20

5.2

20

Beleid en uitvoering

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

6

5.2.1 Formatie toezicht en handhaving 5.2.2 Beleidscyclus 5.2.3 Programmatisch werken 5.2.4 Handhavingsstijl 5.2.5 Voorlichting 5.2.6 Samenwerking en afstemming 5.2.7 Toezicht en handhaving en de politie 5.2.8 Betrokkenheid van de gemeenteraad

20 21 22 22 22 23 23 23

5.3

23

Verschillen en overeenkomsten

Aanbevelingen

25

6.1 6.2

Aanbevelingen specifiek voor Vlieland Aanbevelingen voor gezamenlijkheid

25 25

Deelvragen Big 8

i 1

Bijlage 1: Bijlage 2:

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

1 Onderzoeksvragen en -aanpak

1.1

Inleiding Handhaving van wet- en regelgeving is een belangrijk onderdeel van de taken van het gemeentebestuur. Idealiter worden deze regels spontaan nageleefd, in de praktijk zal echter nooit sprake zijn van volledig regelconform gedrag. Daarom dient er toezicht (controle) te worden gehouden op naleving van deze regels en – indien nodig – te worden gehandhaafd (sanctionering) om regelnaleving af te dwingen. Voor toezicht en handhaving zijn drie domeinen te onderscheiden: fysieke leefomgeving, sociaal domein en openbare orde en veiligheid. Het domein fysieke leefomgeving ziet met name op het Wabo-toezicht (bouwen en wonen, ruimtelijke ordening en milieu). Het sociale domein omvat het toezicht op en de handhaving van de Wmo 2015, de sociale zekerheidswetgeving (Participatiewet), de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en de Leerplichtwet. Binnen het domein openbare orde en veiligheid valt onder meer het toezicht op en de handhaving van de Opiumwet, de Wet Wapens en munitie, de Drank- en Horecawet 1, het horeca- en coffeeshopbeleid en de APV (parkeren en openbare ruimte). 2 Op de Waddeneilanden geldt de bijzonderheid dat de toezicht- en handhavingsopgave aan piekdrukte onderhevig kan zijn. Dat zou zich dan met name voordoen op het gebied van openbare orde en veiligheid.

De Waddeneilanden zijn geliefd bij recreanten en toeristen, die de eilanden in grote getalen opzoeken. Tijdens de toeristische pieken overtreft het aantal bezoekers de reguliere inwoneraantallen op Ameland, Vlieland, Terschelling, Ameland en Schiermonnikoog ruimschoots en dat kan zorgen voor openbare orde-problematiek (bijvoorbeeld in uitgaansgebieden, op campings en in recreatiegebieden). Pro Facto heeft van de gemeenschappelijke rekenkamercommissie van de vijf Waddeneilanden opdracht gekregen een onderzoek te doen naar toezicht en handhaving op het gebied

1 Per 1 juli 2021 is de Drank- en Horecawet vervangen door de Alcoholwet. Omdat dit onderzoek grotendeels betrekking heeft

op de periode vóór 1 juli 2021, houden we in dit rapport de Drank- en Horecawet aan.

2 Pro Facto, Toezicht en handhaving door gemeenten, 2016 (in opdracht van het ministerie van BZK). P. 12.

1

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

van openbare orde en veiligheid in relatie tot piekdrukte door toeristen. Dit rapport is daarvan de weerslag.

1.2

Onderzoeksvragen en afbakening De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Wat is het beleid in de gemeente Vlieland als het gaat om toezicht en handhaving (bij piekdrukte) in het veiligheidsdomein, hoe vindt toezicht en handhaving in de praktijk plaats en wat zijn eventuele knelpunten en aanbevelingen? Het onderzoek bestaat daarmee uit twee onderzoeksthema’s: I Beleid II Uitvoering De deelvragen zijn weergegeven in bijlage 1. We gaan deze deelvragen niet individueel beantwoorden, maar alle thema’s komen wel terug in het rapport. De afbakening is in principe die van het veiligheidsdomein, maar we nemen ook aspecten mee die daar strikt genomen niet toe behoren maar waarvan de problematiek wel expliciet voortvloeien uit het toeristische en insulaire karakter van de eilanden. In het geval Vlieland betreft dat het toezicht op illegale verhuur en bewoning van woon- en recreatiewoningen. 2020 en 2021 waren door corona geen representatieve jaren voor toezicht en handhaving in het veiligheidsdomein. In dit hoofdstuk gaan we daarop in, maar focussen ons daarbij niet op corona. De praktijk van de uitvoering beschouwen we zoveel mogelijk in algemene zin, waarbij we de complicaties van corona aanstippen en als belangrijk contextgegeven meenemen, maar wel de rode draad aanhouden van de algemene toezichts- en handhavingspraktijk.

1.3

Aanpak Voor de onderzoek zijn de relevante documenten bestudeerd. In hoofdstuk 2 worden deze beschreven en/of genoemd. Daarnaast zijn interviews gevoerd met de volgende functionarissen: — Burgemeester — Beleidsmedewerker wonen, economie, recreatie & toerisme en beleidsmedewerker fysieke leefomgeving & milieu — Beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid en beleidsmedewerker bestuurlijk juridische zaken (groepsgesprek) — Teamleider buitendienst (tevens toezichthouder) — Toezichthouder bouwen en wonen — Wijkagent

2

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

1.4

Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt het relevante beleid op hoofdlijnen beschreven en aan het slot van het hoofdstuk beoordeeld op basis van de beleidscyclus. Hoofdstuk 3 gaat over de praktijk van toezicht en handhaving op Vlieland. Daarbij gaan in op de organisatie en formatie, de werkzaamheden van de toezichthouders en juristen en de interne en externe samenwerking. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen.

3

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

2 Beleid

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we het beleid dat relevant is voor dit onderzoek. Dat doen we op hoofdlijnen door de belangrijkste en opvallende zaken eruit te lichten. Dit hoofdstuk bevat geen uitputtende beschrijving van het beleid, voor de uitgebreide inhoud verwijzen we naar de beleidsdocumenten.

2.2

Toezicht- en handhavingsbeleid De meest relevante beleidsdocumenten zijn: — VTH-beleid van de gemeente Vlieland vergunningen - handhaven en toezicht voor elkaar - (14 maart 2017), vastgesteld door gemeenteraad. — Uitvoeringsprogramma VTH 2020/Jaarverslag 2019, vastgesteld door het college, raad geïnformeerd. — Uitvoeringsprogramma VTH 2021/Jaarverslag VTH 2020, vastgesteld door het college, raad geïnformeerd. — Strandnotitie Vlieland (januari 2018), vastgesteld door college en raad. — Preventie en handhavingsplan alcohol De Friese Waddeneilanden 2018-2021, vastgesteld door de raad. VTH-beleid van de gemeente Vlieland - vergunningen, handhaven en toezicht voor elkaar Het beleid over vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van de gemeente Vlieland Vergunningen, handhaven en toezicht voor elkaar stamt uit 2016 en was toen het eerste samenhangende plan voor vergunningverlening, toezicht en handhaving van Vlieland. Het VTH-beleid is gebaseerd op de vigerende wet- en regelgeving, de Landelijke Handhavingsstrategie, de Kwaliteitscriteria VTH 2.1 (die zijn bijgevoegd als bijlage bij het document) en gemeentelijk beleid zoals onder andere vastgelegd in de APV.

Doelstellingen Het beleid heeft een zestal algemene doelstellingen, namelijk: — voldoen aan de wettelijke eisen — handhaving en toezicht richten op de werkelijke risico’s — handhaving toezicht professioneel doen, conform daarvoor geldende protocollen

4

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

— — —

op een integrale wijze handhaving en toezicht uitvoeren handhaving en toezicht planmatig uitvoeren Handhaving en toezicht zodanig uitvoeren dat ze preventief werken en bijdragen aan kennisoverdracht en begrip en daardoor het naleefgedrag verbeteren.

Uitgangspunt is dat handhaving pas aan de orde is als andere mogelijkheden niet meer werken. Aandachtspunten Het document bevat een uitvoerige omgevingsanalyse waarin het eiland wordt beschreven. Daarin wordt een aantal aandachtspunten inzake vergunningverlening, toezicht en handhaving uiteengezet. Deze aandachtspunten zijn naar voren gekomen uit overleggen met vertegenwoordigers van de gemeente Vlieland en aan de hand van diverse rondgangen over het eiland. Voor dit onderzoek zijn de volgende aandachtspunten relevant: — Controleren bedrijven die direct verbonden zijn aan toerisme (geluidsoverlast, dranken horecawet) — Tweede woninggebruik/permanente bewoning van zomerhuizen — Geluid (horecabedrijven en evenementen) Aspecten Daarnaast wordt aandacht besteed aan vier aspecten of kenmerken die speciaal gelden voor Vlieland. Een van de aspecten is piekdrukte in de zomermaanden. Volgens het plan brengt dit mee dat extra capaciteit voor toezicht en handhaving in de openbare ruimte noodzakelijk is, waarbij de nadruk ligt op openbare orde en het schoon houden van de openbare ruimte.

Twee andere aspecten zijn de afstand tot de wal, waardoor het ‘vrijwel onmogelijk is om snel voldoende capaciteit voor met name handhaving op het eiland te krijgen’, en de kleine bevolking van Vlieland, waardoor verwacht wordt mag worden dat alle Vlielanders belang hebben bij een rustige en prettige sfeer op het eiland. Het vierde aspect dat in het VTH-beleid wordt genoemd is de beperkte capaciteit van de ambtelijke organisatie. Analyse en risico’s/ algemene maatregelen Het document bevat een kopje ‘analyse en risico’s’ waarin ten aanzien van de aandachtspunten onderscheid gemaakt wordt tussen drie categorieën: (1) bedrijven en milieu, (2) bouwen en wonen en (3) openbare ruimte en ongewenst gedrag (hard rijden, foutparkeren, rommel op bedrijfslocaties). Omdat er geen grote risico’s zijn op Vlieland worden bijzondere maatregelen niet nodig geacht. Wel zijn in het plan drie algemene maatregelen geformuleerd die consequent uitgevoerd dienen te worden, namelijk regulier toezicht bij bedrijven, openbare orde bewaken en waarden bepalen en aanspreken. Als valkuil noemt de gemeente dat, omdat er geen grote aandachtspunten zijn op Vlieland, het risico is dat toezicht en handhaving kunnen verslappen. Prioriteiten Voor de prioritering wordt gebruik gemaakt van de interventiematrix uit de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS).

De interventiematrix wordt in het plan gebruikt als kader voor een algemene risicoanalyse. Op grond van de matrix wordt geconcludeerd dat er geringe risico’s zijn op het gebied van toezicht en handhaving. Er worden geen specifieke prioriteiten gesteld. Dit is gebaseerd op de constatering dat Vlieland een kleine gemeenschap is en het gedrag van inwoners op Vlieland veelal op niveau A (goedwillend (onbedoeld, proactief) of

5

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

niveau B (moet kunnen, onverschillig) ligt. Volgens het plan is calculerend gedrag (niveau C) onwaarschijnlijk en is bewust en structureel/crimineel gedrag (niveau D) niet bekend. De ernst van de mogelijke gevolgen schat de gemeente laag in (‘nihil’, ‘beperkt’). Hieruit volgt een groen risiconiveau (1): marginale risico’s waarbij geen bijzondere maatregelen nodig zijn. Figuur 1 geeft de risico’s in de interventiematrix uit het VTH-beleid weer. FIGUUR 1: RISICO-INSCHATTING INTERVENTIEMATRIX

Uitvoeringsprogramma VTH 2020/Jaarverslag 2019 Jaarverslag 2019 Het Jaarverslag 2019 beschrijft de gemeentelijke activiteiten op het gebied van VTH in 2019, waaronder het aantal toezichts- en handhavingsacties, de inzet van de boa’s en handhaving op de drank- en horecawet. In de conclusie van het jaarverslag worden de activiteiten van de gemeente getoetst aan de VTH doelstellingen zoals beschreven in het meerjarenbeleid VTH. Het verslag concludeert dat veel gemeentelijke activiteiten bijdragen aan de doelstellingen. Een voorbeeld is dat de inzet van de boa’s volgens het jaarverslag bijdraagt aan doelstelling 2 van het VTH-beleid ‘handhaving en toezicht richten op de vastgestelde risico’s’. Voor de boa’s wordt verder opgemerkt dat behoefte bestaat aan een ‘meer planmatige aanpak en werkwijze’. Alle jaarverslagen en uitvoeringsprogramma’s van de gemeente bevatten een overzicht ‘prioriteiten en uitvoering’, met ‘waarnemingen (uitgangspunten)’, ‘prioriteiten’ en ‘inspanningen’. In het jaarverslag 2019 worden in dit overzicht de gestelde prioriteiten voor 2019 benoemd en de verrichte gemeentelijke inspanningen in 2019. De geformuleerde prioriteiten zijn niet SMART 3-geformuleerd. Een voorbeeld is de algemeen geformuleerde prioriteit ‘BOA´s uit Harlingen inzetten’, waarbij niet wordt beschreven hoeveel boa’s de gemeente wil inzetten.

Twee gemeentelijke inspanningen verdienen verder aandacht. De eerste is dat, om striktere handhaving op de regelgeving te organiseren, in 2019 een interne werkgroep VTH (paragraaf 3 SMART staat voor staat voor specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden.

6

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

3.3.6. bevat informatie over de samenstelling van de werkgroep) is opgericht die periodiek bij elkaar komt voor overleg over handhaving. De tweede is dat er voor het onderwerp ‘Tweede woninggebruik / permanente bewoning zomerhuizen’ geen inspanningen hebben plaatsgevonden voor handhaving op permanente bewoning in recreatiewoningen. Omdat er juist een gebrek aan woningen aanwezig is, ligt de prioriteit hier niet op en de gemeente geeft aan het VTH-beleid hierop aan te passen. Omdat er nog geen nieuw meerjarenbeleid tot stand is gekomen, heeft deze aanpassing nog niet plaats gevonden. In de uitvoeringsprogramma’s is de wijziging wel doorgevoerd; in het uitvoeringsprogramma van 2020 zijn de onderwerpen tweede woninggebruik en permanente bewoning zomerhuizen beide niet opgenomen in het overzicht met uitgangspunten en prioriteiten en in het uitvoeringsprogramma 2021 komt enkel het onderwerp ‘aanpak tweede woning gebruik’ aan de orde. Uitvoeringsprogramma 2020 Het uitvoeringsprogramma 2020 is een beknopt document van drie pagina’s met de geplande activiteiten op het gebied van toezicht en handhaving en prioriteiten voor 2020. Er worden geen middelen voor de prioriteiten beschreven.

In het programma staat beschreven dat het bouw- en woningtoezicht, de inzet van de boa’s, het toezicht op de Drank- en Horecawet en de controle op brandveiligheid in 2020 (vrijwel) op dezelfde manier worden voortgezet zoals in 2019. In het overzicht ‘prioriteiten en uitvoering’ zijn prioriteiten voor 2020 geformuleerd. Voor het uitgangspunt ‘handhaving op de regelgeving moet strikter’ stelt de gemeente de volgende prioriteiten: — Het doorontwikkelen van een werkwijze voor een adequatere handhaving — Interne werkgroep VTH moet een begin maken met het aanpassen van het VTH- beleidsdocument met meetbare doelen. — Eigen toezichthouders een rol blijven geven bij toezicht en handhaving. — BOA´s uit Harlingen inzetten. — De rol van de BOA’s verduidelijken. — Samenwerken met de politie. Uitvoeringsprogramma VTH 2021/Jaarverslag 2020 Jaarverslag VTH 2020 Het jaarverslag VTH 2020 komt in grote lijnen overeen met het jaarverslag VTH 2019 en beschrijft de gemeentelijke activiteiten op het gebied van VTH. In het verslag wordt toegelicht dat door de coronacrisis de oorspronkelijke prioriteiten van het VTH-programma voor 2020 in het geding zijn gekomen. In dit jaarverslag wordt verder expliciet benoemd dat zaken zoals het recreatief bewonen van een permanente woonruimte wat betreft bewijslast meer onderzoek en controles vergen dan reguliere zaken.

Veel gemeentelijke activiteiten dragen volgens het verslag bij aan doelstellingen uit het meerjarenbeleid VTH. Een voorbeeld is dat reguliere controles in het kader van de Drank-en Horecawet planmatig worden uitgevoerd, wat bijdraagt aan de doelstelling om handhaving en toezicht planmatig uit te voeren. Wel wordt opgemerkt dat er door corona minder aandacht is geweest voor handhaving door de gemeente en daardoor de doelstelling ‘preventieve werking van handhaving’ minder is geworden. In de paragraaf ‘prioriteiten en uitvoering’ constateert de gemeente dat voor het uitgangspunt ‘handhaving op de regelgeving moet strikter’ twee inspanningen zijn verricht: de werkgroep handhaving (in paragraaf 3.3.6. komt de samenstelling van de werkgroep aan bod) komt maandelijks bijeen en de BOA’s uit Harlingen zijn ingezet (maar: minder dan begroot

7

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

door de coronacrisis). Op de overige in het uitvoeringsprogramma VTH 2020 gestelde prioriteiten voor het onderwerp ‘handhaving op de regelgeving moet strikter’ wordt niet ingegaan. Uitvoeringsprogramma VTH 2021 Ook het Uitvoeringsprogramma 2021 komt in grote lijnen overeen met het uitvoeringsprogramma VTH 2020. Het toezicht op bouwen en wonen, het inzetten van de boa’s en toezicht op de Drank- en Horecawet wordt op dezelfde voet voortgezet als in 2020. Voor het uitgangspunt ‘handhaving op de regelgeving strikter’ worden de volgende prioriteiten gesteld: — BOA´s uit Harlingen vaker inzetten — Samenwerken met de politie — Interne protocollen aanscherpen (op alle taakvelden) Voor het uitgangspunt ‘aanpak tweede woning gebruik’ stelt de gemeente de volgende prioriteiten: — Met name in communicatie, vooraf helderheid in te verschaffen — Juridische aspecten onderzoeken Strandnotitie Vlieland (januari 2018) De Strandnotitie Vlieland is bedoeld als voorstel tot een beleidskader voor het strandgebruik. Voor de totstandkoming van de notitie zijn inventariserende gesprekken gevoerd met diverse gebruikers en beheerders van het strand. De strandnotitie stelt regels omtrent bouwwerken en vergunningen, (reclame)borden en wegwijzers, motorvoertuigen op het strand en kampvuren.

Om te controleren of het beleid door de gebruikers wordt gevolgd organiseert de gemeente drie keer per jaar een steekproef door een toezichthouder. Daarnaast kunnen er naar aanleiding van signalen ad hoc controles plaatsvinden. Preventie en handhavingsplan alcohol De Friese Waddeneilanden 2018-2021. De Friese Waddeneilanden (Schiermonnikoog, Ameland, Terschelling en Vlieland) hebben gekozen voor een integraal handhavingsbeleid met het Preventie en handhavingsplan alcohol De Friese Waddeneilanden 2018-2021. Het plan bevat de doelstellingen van het preventie- en handhavingsbeleid, welke acties worden ondernomen om alcoholgebruik (met name onder jongeren) te voorkomen, de wijze van uitvoering, de te nemen handhavingsacties en de minimaal te behalen resultaten in de periode 2018-2021. In het plan wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende toezichtvormen, zoals periodiek toezicht bij bedrijven, toezicht op tijdelijke activiteiten zoals controle van leeftijdsgrenzen en passief toezicht, waaronder het reageren op meldingen en klachten. Het preventie- en handhavingsplan bevat een sanctiebeleid, waarbij de overtredingen op grond van de Drank- en Horecawet gekoppeld zijn aan een categorie waarvoor een stappenplan is opgesteld. Onder categorie 1 vallen bijvoorbeeld urgente, ernstige zaken waarbij acuut gevaar is en nopen tot het direct toepassen van bestuursdwang.

Als het gaat om de controles op alcoholgebruik onder jongeren, dan is er sprake van een categorie 5-overtreding en wordt een bestuurlijke boete toegepast.

2.3

Beleidscyclus Voor het omgevingsrecht geldt een verplichte planning- en controlcyclus met een strategische cyclus (beleid, rapportage, evaluatie) en een operationele cyclus (voorbereiden, uitvoeren, monitoren).

8

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

In § 7.2 van het Besluit Omgevingsrecht zijn procescriteria opgesteld waar bestuursorganen aan moeten voldoen bij vergunningverlening, toezicht en handhaving in het Omgevingsrecht. Deze criteria houden onder meer in dat een uitvoerings- en handhavingsbeleid wordt opgesteld met daarin prioriteiten en dat sprake is van monitoring en rapportage. De zogenaamde Big 8 is de visuele weergave van deze beleidscyclus die door veel gemeenten gehanteerd wordt. Het maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van kwaliteitsborging te samen met een sluitende planning en control cyclus. Een zwakke schakel in de beleidscyclus van de gemeente Vlieland is het strategische beleid van de gemeente, wat het startpunt zou moeten vormen van de beleidscyclus. Het strategische beleid (meerjarenplan VTH) is een vijfjarenprogramma. Het dateert uit 2016, wat betekent dat het vernieuwd dient te worden. Het meerjarenplan bevat beleidsdoelstellingen en aandachtspunten, maar deze zijn vrij algemeen geformuleerd en weinig concreet. Bovendien worden in het meerjarenbeleid geen prioriteiten gesteld. Prioriteiten worden wel gesteld in de uitvoeringsprogramma’s, zij het niet SMARTgeformuleerd. De gemeente heeft VTH-uitvoeringsprogramma’s voor 2020 en 2021 vastgesteld. In deze (beknopte) programma’s is op grote lijnen vastgelegd welke activiteiten de gemeente uitvoert.

De verantwoording van de activiteiten vindt plaats in de VTH-jaarverslagen. Op Vlieland is de Big 8 het laatste jaar niet volledig, omdat het jaarverslag van 2021 ontbreekt. De meest recente jaarverslagen dateren uit 2019 en 2020. In deze verslagen beschrijft de gemeente de activiteiten van het desbetreffende jaar op het gebied van VTH en toetst de gemeente of deze bijdragen aan de (algemene niet SMART-geformuleerde) doelstellingen uit het meerjarenbeleid VTH. Ook wordt eenmaal een accent in de handhavingspraktijk bijgesteld in een jaarverslag; in het jaarverslag 2019 wordt aangegeven dat er voor het aandachtspunt uit het meerjarenbeleid VTH ‘permanente bewoning zomerhuizen’ geen prioriteit meer is door het gebrek aan woningen. In de jaarverslagen worden de verrichte inspanningen voor de prioriteiten (zoals geformuleerd in de gemeentelijke uitvoeringsprogramma’s) beschreven, al wordt niet voor iedere prioriteit genoemd of en in welke mate zij opvolging hebben gekregen.

9

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

3 Uitvoering

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk staat de uitvoering van toezicht en handhaving binnen het veiligheidsdomein centraal. We beschrijven de formatie voor toezicht en handhaving van de gemeente Vlieland. Vervolgens kijken we onder meer of toezicht en handhaving plaatsvindt volgens de in het vorige hoofdstuk beschreven prioriteiten.

3.2 3.2.1

Organisatie en formatie Toezicht en handhaving algemeen De formatie voor toezicht en handhaving voor openbare orde en veiligheid en onderwerpen die te maken hebben met piekdrukte is weergegeven in tabel 3.1. Dit is exclusief taken die buiten dit onderzoek vallen zoals milieutaken en parkeertoezicht, waar de gemeentelijke toezichthouders zich niet mee bezig houden. Toezicht en handhaving door de FUMO (milieutaken) is bijvoorbeeld niet in de tabel opgenomen. TABEL 3.1: FORMATIE IN FTE

Toezichthouders Beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid Beleidsmedewerker bestuurlijk juridische zaken Toezichthouder bouwen en wonen (extern) Totaal

2019 0,2 0,2

2020 0,2 0,2

2021 0,2 0,2

-

-

1

0,1 0,5

0,1 0,5

0,1 1,5

In het meerjarenplan VTH wordt opgemerkt dat Vlieland een beperkte capaciteit heeft voor toezicht en handhaving. Voor drie personen is toezicht en handhaving één van de onderdelen van hun werk (dus toezichthouden is deeltijd). Deze medewerkers hebben een breed takenpalet. Dit zijn de teamleider van de buitendienst en de medewerker technische en veiligheidszaken (die beiden het toezichthouden ‘erbij’ doen) en de beleidsmedewerker Openbare orde en veiligheid (bijvoorbeeld bij het doorzetten van meldingen). In de tabel is de inzet van deze medewerkers beschreven als 0,2 fte, maar in de praktijk kan dit iets meer of

10

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

minder zijn. Dit geldt ook voor de inzet van 0,2 fte van de beleidsmedewerker bestuurlijk juridische zaken, die zich bezig houdt met verschillende gemeentelijke taken, waaronder toezicht en handhaving. Voor bouw- en woningtoezicht huurt de gemeente al meer dan tien jaar een toezichthouder in van een extern bureau, die een keer in de twee weken naar het eiland komt. De gemeente zet boa’s uit Harlingen in voor handhaving van met name verkeersgerelateerde zaken. Er zijn financiële afspraken gemaakt voor elf dagen per jaar. De gemeente heeft geen eigen boa’s in dienst. In het VTH-beleid van de gemeente wordt dit beschreven als ‘praktisch probleem’, omdat door de afstand tot de wal spontaan en snel handhaven onmogelijk is. Dit maakt handhaven in de huidige werkelijkheid tot een ‘dode letter’, volgens het VTH-beleid. Sinds mei 2022 heeft de gemeente een eigen boa aangesteld om met name op te treden tegen parkeer- en verkeersoverlast. Verder zijn er in de gemeente Vlieland andere (overheids)organisaties actief met toezichthoudende taken en bevoegdheden, namelijk de politie, Veiligheidsregio Fryslân (VRF) en Staatsbosbeheer. Leeftijdscontrole bij horeca- en middenstandsbedrijven laat de gemeente uitvoeren door een extern bureau: het bureau MB-ALL. 3.2.2

Piekdrukte In de zomermaanden is het drukker op het eiland dan in de andere maanden van het jaar. Jaarlijks komen er ongeveer 200.000 toeristen naar het eiland op een totaal van 1.100 inwoners. Het publiek dat naar het eiland komt zijn vooral rustzoekers en zij veroorzaken geen grote overlast. Er wordt soms wel overlast ervaren op het eiland en dan met name van jongeren of tijdens evenementen. Er zijn drie groepen jongeren waar overlast van wordt ondervonden: de eilandjeugd, het horecapersoneel dat in de zomer op Vlieland werkt en toeristen. Op Vlieland is geen jongerencamping die voor extra overlast kan zorgen, maar wel een ‘jongerenterrein’ op een van de campings, wat risico’s van overlast met zich meebrengt. Er is weinig eilandspecifieke overlast, aldus een gesprekspartner. Geluidsoverlast van kroegen, overlast van campings, jongeren die op ramen kloppen, met eieren gooien en zonder rijbewijs op een scooter rijden komen volgens deze gesprekspartner overal voor. Wel eilandspecifiek is dat er weinig onveiligheid van buitenaf is: er zijn weinig inbraken (deuren hoeven niet op slot) en op straat is het heel veilig. De afgelopen twee jaar was er als gevolg van de coronacrisis meer overlast door jongeren dan gebruikelijk. Omdat de kroegen op het eiland waren gesloten, trokken zij naar andere plekken om te feesten, zoals de bossen op het eiland of het strand.

Er werden grote strandfeesten georganiseerd waar een keer wel 300 mensen op afkwamen. Omdat de gemeente geen eigen boa’s heeft aangesteld stond de politie er met twee agenten alleen voor. Zij wisten de situatie onder controle te houden. De gemeente acht tijdens piekdrukte in de zomer extra capaciteit nodig voor toezicht en handhaving in de openbare ruimte. De inzet van de boa’s uit Harlingen concentreert zich daarom met name in de zomermaanden. De nadruk ligt daarbij op de openbare orde (bewaren van de rust, parkeren, het tegengaan van vervuiling) en het schoon houden van de openbare ruimte. Ook de politie zet extra agenten in. In de reguliere periode zijn er twee agenten op het eiland. In de zomerperiode is er inzet vanuit de hele eenheid en wordt een extra dagdienst gedraaid en twee extra nachtdiensten (totaal: drie dagdiensten en twee nachtdiensten).

11

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

3.3 3.3.1

Toezicht en handhaving in de praktijk Controles en handhavingsacties De meest recente jaarverslagen hebben betrekking op 2019 en 2020. De jaarverslagen bevatten het totaal aantal toezicht- en handhavingsacties door de gemeente en niet specifiek op het gebied van openbare orde en veiligheid. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de cijfers. De toezicht- en handhavingsacties voor bouw- en woningtoezicht zijn geen onderdeel van het overzicht. TABEL 3.2: CIJFERS TOEZICHT EN HANDHAVING 2020 EN 2021

2019 550 12 4 8

Toezicht en handhavingsacties Controles Drank- en horecawet Overtredingen Inzet boa’s (dagen)

2020 (‘behoorlijk aantal’) 2 2 3

In de cijfers van 2020 worden de gevolgen van de coronacrisis zichtbaar. Uit het jaarverslag blijkt dat in eerste instantie voor de boa’s was voorzien in elf controledagen, waarvan uiteindelijk drie dagen zijn gerealiseerd. De leeftijdcontroles door MB-ALL op de Drank- en Horecawet hebben als gevolg van corona niet plaats. De boa’s uit Harlingen hebben bij één horeca-inrichting een vergunning (her)controle uitgevoerd, waarbij de geconstateerde “gebreken” niet werden opgelost. 3.3.2

Toezichthouders De teamleider van de buitendienst en de medewerker technische en veiligheidszaken zijn aangewezen als ‘deeltijd-toezichthouders’ van de gemeente Vlieland. Naast hun toezichtstaken voor enkele uren per week houden zij zich bezig met andere gemeentelijke taken. Zij hebben ieder hun eigen taken op het gebied van toezicht- en handhaving met vrijwel geen overlap. De teamleider van de buitendienst voert met name APV-toezichtstaken uit, zoals toezicht op rommel, voertuigen en aanhangers op het bedrijventerrein en gestalde bouwmaterialen. De medewerker technische en veiligheidszaken houdt zich vooral bezig met bouwtoezicht (controle op voorgeschreven opslag, toewijzen van plek en materiaal). De taakverdeling tussen de toezichthouders is voor hen duidelijk. De toezichthouders maken af en toe een ronde tijdens hun reguliere werkzaamheden, waarbij zij ook letten op toezichts- en handhavingstaken. Ongeveer een keer per maand maken ze een ronde van een aantal uur specifiek omwille van hun handhavingstaken. Hoewel de twee deeltijd-toezichthouders ieder hun eigen afgebakende taken op het gebied van toezicht en handhaving hebben, vindt er tussen hen regelmatig overleg plaats per telefoon of per mail. Ze spreken in dit kader over een ‘wisselwerking’.

Het belangrijkste in de afstemming en samenwerking tussen de toezichthouders is echter de werkgroep handhaving, een overlegvorm die in 2019 het licht zag (voor de samenstelling van de werkgroep: zie paragraaf 3.3.6) Tijdens het overleg worden taken geagendeerd en verdeeld. Volgens gesprekspartners draagt het overleg bij aan een goede samenwerking. Voordat de werkgroep het licht zag was het contact onderling gering(er). Er is geen onderling contact tussen de deeltijd-toezichthouders en de externe bouw- en woningtoezichthouder. Hij opereert vrijwel volledig ‘los’ van de rest van de gemeentelijke organisatie. Via een vast contactpersoon van de gemeente ontvangt hij iedere twee weken een lijst met lopende zaken over bouw- en woningtoezicht. Bij zijn bezoek aan het eiland loopt hij

12

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

de zaken op de lijst af. Naast bouw- en woningtoezicht rapporteert hij over andere toezichtstaken als hij deze tegenkomt in zijn werkzaamheden, zoals APV-toezichtstaken. Meldingen van overlast in de openbare ruimte komen via verschillende kanalen bij de gemeente binnen, zoals via de gemeentelijke website, via de balie of rechtstreeks bij iemand van de gemeente. De meldingen worden geregistreerd in het zaaksysteem Mozard. Als er een melding is wordt binnen de gemeente intern gemaild over wie de melding oppakt. Er komen veel meldingen binnen in de gemeente; een gesprekspartner geeft aan dat er soms in één kwartier wel 25 meldingen binnenkomen van een-en-dezelfde ‘ontevredene’. Het daadwerkelijke aantal meldingen dat bij een van de toezichthouders terecht komt ligt een stuk lager (enkele tientallen per jaar). Het is laagdrempelig om een melding te doen, maar het is tijdsintensief om een melding af te handelen. In de praktijk worden daarom niet alle meldingen toegewezen. Bij spoedsituaties wordt wel altijd gevolg gegeven aan de melding en wordt deze doorgezet naar een van de twee deeltijd-toezichthouders. Inwoners kunnen een formeel handhavingsverzoek indienen als een situatie in strijd is met de wet- en regelgeving en zij hierbij belanghebbende zijn. De gemeente moet hier dan actie op ondernemen (beginselplicht tot handhaving).

Formele handhavingsverzoeken worden vrijwel niet gedaan (één in 2021). De toezichthouders gaan in de regel (eerst) in gesprek met de overtreder om de overtreding te beëindigen. Het doel van de toezichthouders is om er ‘samen met de overtreder uit te komen’. Dit heeft tot gevolg dat termijnen nog wel eens worden opgerekt. Als de overtreding vervolgens niet wordt beëindigd komt het bovendien weleens voor dat de toezichthouders een zaak laten lopen en dat er niet wordt doorgepakt ondanks normschending. Formeel juridische handhaving, bijvoorbeeld door een dwangbeschikking, blijft dan achterwege. ‘Het is meer grommen dan doorbijten’, aldus een gesprekspartner. Dat de toezichthouders zelf op het eiland wonen in combinatie met het gegeven dat de toezichtstaken slechts een gedeelte van hun werkzaamheden vormen, draagt naar waarschijnlijkheid bij aan deze werkwijze. In diverse gesprekken is aangegeven dat het voor toezichthouders die op het eiland zelf wonen, lastiger is om streng te handhaven. Daar komt bij dat het volgens een gesprekspartner soms ook geven en nemen is: door soms wat minder streng te handhaven wordt ‘wisselgeld’ gegeven om een informatiepositie op het eiland op te bouwen. De prioriteiten uit de uitvoeringsprogramma’s spelen niet of nauwelijks een rol in de uitvoeringspraktijk van de toezichthouders.

De prioriteiten zijn vrij algemeen geformuleerd en niet specifiek gericht op de uitvoeringspraktijk van de toezichthouders. Een voorbeeld is dat de prioriteit ‘boa’s uit Harlingen inzetten’ geen richting geeft voor het werk van de toezichthouders. Uit de gesprekken blijkt dat parkeren en tweede woninggebruik als prioriteiten worden beschouwd. Beide onderwerpen komen in het meerjarenbeleid en in de uitvoeringsprogramma’s aan bod. Voor het project ’Tweede woninggebruik’ is een inventarisatie gemaakt van panden waarbij sprake is van oneigenlijk woninggebruik. Voor het project dient veel bewijslast te worden verzameld wat het een tijdsintensief project maakt. Recent zijn toezichtsactiviteiten uitgevoerd over het bewonen van panden op industrieterrein. Er zijn vijf adressen bezocht waar illegaal tijdelijk personeel is gehuisvest. Er is vooral aan voorlichting gedaan en er is niet juridisch gehandhaafd. Het project kan niet uitgevoerd worden binnen de reguliere werkzaamheden van de betrokkenen, er zou (extra) capaciteit voor moeten worden vrijgemaakt. Momenteel is er te weinig capaciteit om het project succesvol door te zetten.

13

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

Het gebrek aan capaciteit wordt ook in het VTH-beleid uit 2016 geconstateerd: ‘Met de huidige formatie is het niet goed mogelijk om de lopende taken op een gewenst niveau uit te voeren. In de afgelopen zes jaar is er dus weinig veranderd. De medewerkers hebben een breed takenpakket. Nieuwe ontwikkelingen vragen veel van de te krappe capaciteit. Voor extra taken of projecten moet extra capaciteit gevonden worden.’ 3.3.3

Boa’s De gemeente Vlieland beschikt zelf niet over boa’s. Via de gemeente Harlingen worden door de gemeente boa’s ingehuurd. Deze boa’s richten zich in hun werkzaamheden onder andere op het nuttigen van alcoholhoudende drank op de openbare weg, handhaving van verkeersvoorschriften en het ongeoorloofd plaatsen van terrassen. Er is budget voor elf dagen per jaar (in 2019 acht dagen). De boa’s kwamen tot 2021 vaak met z’n tweeën. Per keer waren ze twee uur per persoon kwijt aan reistijd per boot. Per saldo bleven er daardoor maar weinig uren over voor toezicht op het eiland. Sinds ze niet meer in koppels komen, is de inzet iets efficiënter, zeker als de boa overnacht op Vlieland. Daarnaast zijn er boa’s van Staatsbosbeheer aanwezig op het eiland. Het inhuren van boa’s uit Harlingen heeft in de praktijk niet altijd de gewenste uitwerking. De boa’s komen per boot naar het eiland en worden daar al opgemerkt door de eilanders. Het nieuwtje doet vlug de ronde en al snel zijn veel eilanders op de hoogte van de aanwezigheid van de boa’s op het eiland. Dit heeft tot gevolg dat de meeste eilanders zich op de desbetreffende dag keurig aan de voorschriften houden. Om het probleem te ondervangen en een zogenoemd ‘verrassingseffect’ te creëren heeft de gemeente per 1 mei 2022 een eigen boa voor 18 uur per week aangesteld.

Dit maakt structureel toezicht mogelijk en ad hoc toezicht naar aanleiding van incidenten.

3.3.4

Drank- en horecacontroles De leeftijdscontrole bij horeca- en middenstandsbedrijven laat de gemeente uitvoeren door een extern bureau (MB-ALL). Het bureau maakt voor de controles gebruik van zogenoemde ‘mystery guests’, controleurs van buitenaf die zich niet kenbaar maken. De ratio achter de inzet van de mystery guests is gelegen in de kleinschaligheid van het eiland en de noodzaak van onherkenbare controleurs. In 2019 hebben er twaalf controles plaatsgevonden door de toezichthouders van MB-ALL. Door de coronacrisis hebben de controles in 2020 niet plaatsgevonden. Controles op vergunningvoorschriften van de Drank- en Horecawet voert de gemeente zelf uit, zo nodig met de ondersteuning van de boa’s uit Harlingen.

3.3.5

Juridische handhaving De gemeente Vlieland heeft een eigen jurist in dienst die zich onder meer bezighoudt met de juridische aspecten van toezicht en handhaving, zoals een formele waarschuwingsbrief, het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Ondanks normschending blijft juridische handhaving in de praktijk wel eens achterwege. Dit heeft ermee te maken dat de toezichthouders casuïstiek informeel proberen op te lossen, door middel van een gesprek, zoals beschreven in paragraaf 3.3.2. Juridische handhaving wordt pas ingezet als het echt niet anders kan. De jurist stelt wel eens een brief op met een formele waarschuwing, maar met de termijnen in de brief wordt vervolgens soepel omgegaan. Dwangsommen worden vrijwel nooit opgelegd naar aanleiding van het optreden van de deeltijd-toezichthouders.

14

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

3.3.6

Samenwerking De lijnen op het eiland zijn kort. De samenwerking en het contact tussen de twee deeltijdtoezichthouders verloopt naar eigen zeggen uitstekend en ook het contact met de jurist en de beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid is volgens betrokkenen in orde. Er is vrijwel geen contact met de externe toezichthouder voor bouw- en woningtoezicht, behalve door het aanleveren van de lijst met casuïstiek. Samenwerking met de burgemeester vindt met name plaats in het handhavingsoverleg en indien nodig ook ad hoc. Sinds 2019 komt de werkgroep handhaving een keer per maand samen, bestaande uit de burgemeester, de gemeentesecretaris, een beleidsmedewerker fysieke leefomgeving, de beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid, de medewerker technisch- en veiligheidszaken, de opzichter/teamleider buitendienst en de jurist. Sinds kort maakt ook de politie deel uit van het overleg. De extern ingehuurde toezichthouder bouwen en wonen maakt er geen deel van uit. Tijdens het overleg passeren allerlei onderwerpen op het gebied van toezicht en handhaving de revue. Nieuwe toezicht- en handhavingszaken worden geagendeerd en de taken worden onder de aanwezigen verdeeld. De werkgroep wordt als zeer waardevol gezien voor de samenwerking.

Voordat de werkgroep was ingesteld was er geen goede overlegvorm en werkte ieder op zijn of haar eigen ‘eiland’ De politie op Vlieland houdt zich de afgelopen jaren voornamelijk bezig met haar kerntaken. Dat is een landelijke trend en is ook binnen het basisteam Noordoost Fryslân (waar Vlieland onder valt) van de politie nadrukkelijk aan de orde. Dit betekent dat gemeentelijke taken, zoals parkeer- en horecatoezicht, in eerste instantie zijn belegd bij de boa’s en niet bij de politie. Omdat de boa’s op Vlieland slechts enkele dagen per jaar aanwezig zijn op het eiland worden toezichtstaken soms in het geheel niet verricht. Om deze problematiek te ondervangen komt de politie soms wel in actie bij excessen en recidive. Voor de reguliere politietaken wordt de samenwerking door beide partijen als prettig beschouwd. De huidige burgemeester heeft de samenwerking met de politie geïntensiveerd. Het toetreden van de politie aan de werkgroep handhaving, dat volgens betrokkenen een positieve impuls aan de samenwerking geeft, is hiervan een illustratie. Verder heeft de politie regelmatig contact met de boa’s van Staatsbosbeheer en ook met de boa’s uit Harlingen als zij naar het eiland komen.

15

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

4 Samenvatting en conclusies

4.1

Samenvatting Dit onderzoek gaat over twee thema’s, beleid en uitvoering. Als het gaat om het beleid, is de verplichte beleidscyclus voor toezicht en handhaving in het Omgevingsrecht, zoals voorgeschreven in § 7.2 van het Besluit Omgevingsrecht (zie bijlage 2), niet volledig op orde. Er is weliswaar een integraal meerjarenplan VTH, waar het onderwerp ‘openbare orde en veiligheid’ deel van uitmaakt, maar dit plan dateert uit 2016 en is daarmee verouderd. Ook is voor 2022 geen jaarprogramma. In het meerjarenplan worden algemene, niet SMART geformuleerde doelstellingen geformuleerd en het bevat geen specifieke prioriteiten. Het ontbreken van prioriteiten wordt gemotiveerd aan de hand van de risicomatrix, waaruit volgens het VTH-beleid blijkt dat de risico’s op het gebied van toezicht en handhaving op Vlieland gering zijn. In de jaarprogramma’s worden wel prioriteiten gesteld, zij het niet SMART geformuleerd. In de jaarverslagen wordt teruggeblikt op het jaar, waarbij wordt gerefereerd aan de doeltreffendheid van de (algemene, niet SMART geformuleerde) doelen uit het meerjarenplan VTH en de prioriteiten uit de uitvoeringsprogramma’s. Dit kan worden aangemerkt als evaluatie. Toezicht en handhaving is voor drie medewerkers van de gemeente één van de onderdelen van hun werk.

De toezichtstaken zijn verdeeld tussen twee ’deeltijd-toezichthouders’, die zich enkele uren per maand met toezicht en handhaving bezighouden. De deeltijdtoezichthouders hebben ieder hun afgebakende taken op het gebied van toezicht en handhaving. Door betrokkenen is aangegeven dat zij voldoende tijd om vervolg te geven aan de meldingen die aan hen worden doorgezet. Overigens worden niet alle meldingen doorgezet aan de toezichthouders, omdat er veel meldingen binnenkomen en het tijdsintensief is om deze af te handelen. Omdat de toezichthouders een breed takenpakket hebben, is er weinig tijd voor extra taken of projecten naast hun reguliere toezichtstaken, zoals voor het project ‘tweede woninggebruik’. De prioriteiten uit de uitvoeringsprogramma’s spelen niet tot nauwelijks een rol in de uitvoeringspraktijk van de deeltijd-toezichthouders, omdat de prioriteiten vrij algemeen geformuleerd zijn en niet specifiek gericht op de uitvoeringspraktijk van de toezichthouders. Het is voor de toezichthouders echter helder waar ze zich mee bezig moeten houden. Van grote meerwaarde is volgens betrokkenen de samenwerking en afstemming in de werkgroep handhaving, waar zaken worden geagendeerd en verdeeld. De extern ingehuurde bouw- en

16

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

woningtoezichthouder maakt geen deel uit van deze werkgroep. Hij opereert ‘los’ van de rest van de gemeentelijke organisatie. Meer contact en afstemming zouden toezicht en handhaving ten goede komen, de gemeentelijke toezichthouders en externe toezichthouder zouden elkaars ‘oog- en oorfunctie’ kunnen versterken. De politie maakt sinds kort wel deel uit van de werkgroep handhaving, wat volgens betrokkenen een positieve impuls is voor deze samenwerking. Voor controles op de Drank- en Horecawet maakt de gemeente gebruik van toezicht van een particulier bedrijf: MB-ALL. De gemeentelijke toezichthouders gaan in de regel (eerst) in gesprek met de overtreder om de overtreding te beëindigen. De toezichtstaken betreffen slechts een gedeelte van hun taken en in de praktijk wordt niet altijd doorgepakt bij een overtreding. ‘Het is meer grommen dan bijten’, aldus een gesprekspartner. Dat de toezichthouders zelf op het eiland wonen, speelt hierbij ook een rol. Voor toezicht op de APV huurt de gemeente boa’s van de gemeente Harlingen in. Zij komen enkele dagen per jaar naar het eiland. In de praktijk heeft dit niet altijd de gewenste uitwerking, omdat de eilanders hun nalevingsgedrag aanpassen als de boa’s zich op het eiland bevinden. Per 1 mei 2022 is een gemeentelijke boa aangesteld om structureel toezicht te organiseren en ad hoc toezicht naar aanleiding van incidenten mogelijk te maken.

De uitvoering van het toezicht is ad hoc (de prioriteiten uit de uitvoeringsprogramma’s spelen bijvoorbeeld geen rol) en de deeltijd-toezichthouders voeren de taken uit als beperkt onderdeel naast hun andere werkzaamheden. Er wordt niet altijd doorgepakt als een geconstateerde overtreding niet wordt beëindigd. Tot voor kort had de gemeente geen gemeentelijke boa voor toezicht en handhaving op de APV.

4.2

Conclusies Concluderend zijn dit belangrijkste bevindingen van het onderzoek: 1. De beleidscyclus is niet volledig door het ontbreken van een meerjarenplan, een actueel beleid (het beleidsplan dateert uit 2016) en uitvoeringsprogramma, terwijl dit is voorschreven in het Besluit Omgevingsrecht. 2. De gemeente is op basis van een risico-inventarisatie weloverwogen tot de conclusie gekomen dat de risico’s op het gebied van toezicht en handhaving op Vlieland laag zijn en acht intensief toezicht daarom niet nodig. Dit beleid is door de raad vastgesteld. De risico-inventarisatie is wel verouderd (2016). 3. Het Preventie- en handhavingsplan alcohol De Friese Waddeneilanden 2018-2021 is niet meer actueel. 4. De gemeentelijke ‘deeltijd-toezichthouders’ hebben een breed takenpakket en toezichts- en handhavingstaken zijn hiervan slechts een onderdeel. Dit heeft gevolgen voor de uitvoering, toezicht en handhaving is iets ‘voor erbij’. 5. Er is te weinig capaciteit om naast de reguliere handhavingstaken projectmatig te werken, zoals voor het project ‘Tweede Woninggebruik’. 6. Het handhavingsoverleg wordt als grote meerwaarde ervaren voor afstemming en samenwerking. 7. De extern ingehuurde boa voor bouw- en woningtoezicht opereert los van de andere toezichthouders en maakt geen deel uit van het handhavingsoverleg. 8. De gemeente maakt enkele dagen per jaar gebruik van boa’s uit Harlingen.

Hierdoor kan niet altijd worden adequaat worden gehandhaafd, bijvoorbeeld omdat ze niet ’s

17

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

avonds of in het weekend op het eiland zijn en het bij eilanders bekend is als ze wel op het eiland zijn en het nalevingsgedrag hierdoor aangepast wordt. Inmiddels is er een boa aangesteld.

18

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

5 Benchmark Waddeneilanden

5.1

Inleiding Deze rapportage gaat over toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid in relatie tot piekdrukte in de gemeente Vlieland. Op alle vijf de Waddeneilanden is eenzelfde onderzoek uitgevoerd, met gelijke vraagstelling en onderzoeksmethode. In dit hoofdstuk worden de onderzoeksbevindingen met elkaar vergeleken. Overeenkomsten en verschillen tussen de eilanden worden daarbij in beeld gebracht. Inzicht hierin maakt het mogelijk om van elkaars aanpak te leren.

5.1 5.1.1

openbare-ordeproblematiek Kerngegevens en kenmerken Om toezicht en handhaving op de eilanden te vergelijken is het van belang rekening te houden met basiskenmerken van de gemeenten. In onderstaande tabel zijn enkele kerngegevens van de vijf eilanden weergegeven. TABEL 5.1: KERNGEGEVENS

Texel Vlieland Terschelling Ameland Schiermonnikoog

Oppervlakte (hect.) 16.238 4.056 8.935 5.730 3.994

Inwoners 4

Bezoekers 5

Autoluw

13.687 1.195 4.960 3.757 944

922.000 140.000 500.000 554.000 300.000

Nee Ja Nee Nee Ja

Uit het overzicht blijkt dat Vlieland en Schiermonnikoog kleinschaliger zijn dan de andere eilanden; ze hebben een relatief klein oppervlakte en er wonen ongeveer duizend inwoners. Beide zijn daarnaast autoluw, wat betekent dat er alleen auto’s op het eiland te vinden zijn

4 2022 CBS.

5 https://www.ecomare.nl/verdiep/leesvoer/waddengebied/nederlandse-wadden/

19

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

met ontheffing van de gemeente en over het algemeen niet voor vakantiegangers. Dit heeft mogelijk gevolgen voor de het parkeertoezicht. 5.1.2

Piekdrukte en overlast door toeristen Piekdrukte staat centraal in dit onderzoek. Voor alle vijf de Waddeneilanden geldt dat zij geliefd zijn bij recreanten en toeristen en dat jaarlijks veel bezoekers de eilanden weten te vinden (zie tabel 5.1). Met name in de zomermaanden zijn er veel toeristen te vinden op de eilanden, al blijkt het seizoen niet meer beperkt tot de zomermaanden: het toeristenseizoen ‘rekt uit’ en ook in de lente en herfst zijn de toeristen aanwezig op de eilanden. Dat geldt voor elk eiland. Het type toerist en de openbare orde en veiligheid problematiek die zij met zich meebrengen verschilt per eiland. Terschelling kenmerkt zich door de vele jongeren die het eiland in de zomer bezoeken om te feesten. Er zijn twee jongerencampings op het eiland en de route tussen de campings en de uitgaansgebieden wordt ‘de slooproute’ genoemd – waarbij wordt gerefereerd aan de vernielzucht van de jongeren en de overlast die zij veroorzaken. Op Ameland en Texel wordt ook overlast ervaren van jongeren, maar omdat er geen jongerencampings op de eilanden zijn, is er minder overlast dan op Terschelling. Op Vlieland en Schiermonnikoog wordt weinig openbare orde-problematiek door piekdrukte ervaren. Tijdens de coronacrisis vond een ander type publiek zijn weg naar de Waddeneilanden, ook naar het relatief rustige Vlieland en Schiermonnikoog.

Het ‘Ibiza-publiek’ of ‘Mallorcapubliek’ deed zijn intrede als alternatief voor de reguliere vakantieoorden van jongeren. Dit gaf meer overlast en onrust op alle eilanden. De vroegere sluitingstijden van de kroegen (door de coronamaatregelen) zorgden er bovendien voor dat jongeren zich op andere plekken op de eilanden verzamelden, zoals de strandopgangen, bunkers of duinen, waar het feest werd voortgezet.

5.1.3

5.2 5.2.1

Piekdrukte en overige openbare orde- en veiligheidsproblematiek Naast (directe) overlast door bezoekers speelt er andere openbare orde problematiek op de eilanden in relatie tot de piekdrukte. Wat in elke gemeente speelt, is dat woonhuizen recreatief gebruikt worden (voor verhuur) en dat recreatiewoningen permanent bewoond worden. Met name het eerste (recreatief gebruik van woonhuizen) wordt als een probleem ervaren, omdat het een negatieve invloed heeft op de sociale cohesie en het toch al erg krappe woningenbestand verder beperkt. Parkeeroverlast heeft ook in bijna elke Waddengemeente prioriteit, zelfs op het autoluwe Vlieland waar onlangs een boa voor (vooral) parkeren is aangesteld. Alleen op Schiermonnikoog is parkeren geen (expliciete) prioriteit.

Beleid en uitvoering Formatie toezicht en handhaving Verschillende organisaties spelen een rol bij toezicht en handhaving op de Waddeneilanden. De gemeentelijke toezichthouders, juristen en boa’s, maar ook de politie, particuliere beveiligers of boa’s van bijvoorbeeld Staatsbosbeheer of Natuurmonumenten. Per eiland – en per periode in het jaar - verschilt deze inzet. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de reguliere formatie op de eilanden:

20

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

TABEL 5.2: FORMATIE

Toezichthouders Texel Vlieland

1 2 Deeltijdtoezichthouders

Terschelling

1 (gecombineerd met boafunctie)

Ameland

2

Schiermonnikoog

2

Gemeentelijke boa’s 3 boa’s 0 (inhuur externe boa’s) (vanaf mei 2022 1 eigen gemeentelijke boa) 1 (gecombineerd met TZH) (wordt uitgebreid met 2 jeugdboa’s) 0 (1 externe ingehuurd) 0

Particuliere beveiligers Dorpswacht

Handhavingsjuristen 2 1

boa’s andere organisaties

Base security

X (externe inhuur)

Staatsbosbeheer

2

Staatsbosbeheer

1

Natuurmonumenten

Staatsbosbeheer

Op alle eilanden wordt in de zomermaanden voor toezicht en handhaving door de politie extra capaciteit ingezet met politiemensen ‘van de wal’. Om overlast tegen te gaan maken Texel en Terschelling in de zomer daarnaast gebruik van particuliere beveiligingsbedrijven. Terwijl beveiligers van het particuliere beveiligingsbedrijf Dorpswacht toezicht houden in het uitgaansgebied op Texel, houden op Terschelling de ‘bikers’ van beveiligingsbedrijf Base Security toezicht op de jongeren. Wat betreft de gemeentelijke formatie geldt voor vrijwel alle gemeenten dat onderbezetting wordt ervaren als het gaat om toezichthouders, boa’s en/of juridische handhavers. Het is voor bijna elke Nederlandse gemeente lastig om deze functies goed bezet te krijgen, de arbeidsmarkt is krap en er is veel vraag naar gekwalificeerd personeel op het gebied van openbare orde en veiligheid. Voor de Waddengemeenten is het extra lastig, de gemeenten zijn klein en woonruimte vinden op de eilanden is een groot probleem. Ondanks dat de aanpak van recreatieve bewoning van woningen op elk eiland prioriteit heeft, is er in de gemeenten Ameland, Schiermonnikoog en Vlieland geen capaciteit beschikbaar om dit onderwerp aan te pakken. Voor toezicht van de Alcoholwet (voorheen Drank- en Horecawet) huren alle gemeenten externe boa’s in voor een aantal dagen per week, de zogenoemde ‘mystery guests’.

Ook boa’s van onder andere Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten zijn op sommige eilanden aanwezig voor toezicht en handhaving in de natuurgebieden. 5.2.2

Beleidscyclus In § 7.2 van het Besluit Omgevingsrecht zijn procescriteria opgesteld waar bestuursorganen aan moeten voldoen bij vergunningverlening, toezicht en handhaving in het Omgevingsrecht. Deze criteria houden onder meer in dat een uitvoerings- en handhavingsbeleid wordt opgesteld met daarin prioriteiten en dat sprake is van monitoring en rapportage. Als aan alle onderdelen wordt voldaan, is er sprake van een volledige ‘beleidscyclus’. In geen van de gemeenten is de beleidscyclus volledig; in de gemeente Terschelling is alleen de monitoring niet optimaal maar zijn de beleids- en uitvoeringsplannen wel goed op orde.

21

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

TABEL 5.3: VOLLEDIGHEID BELEIDSCYCLUS

Beleidsplan

Uitvoeringsprogramma

Prioriteiten

Doelen

Niet actueel

Risicoanalyse Ja

Texel

Ja

ja

Niet actueel

Ja

Ja

Bewust niet

Terschelling

Ja

Ja

Ja

Ja

Ameland

Ja

Ja

Ja

Ja

Schiermonnikoog

Ja

Nee

Nee

Ja

Niet concreet Niet concreet Ja, concreet Niet concreet Niet concreet

Vlieland

Evaluatie / doeltreffendheid Nee

Jaarverslag Niet actueel

Nee

Niet actueel

Niet concreet

Niet actueel

Nee

Laat gereed

Nee

Niet actueel

5.2.3

Programmatisch werken Idealiter vindt toezicht en handhaving in de dagelijkse praktijk plaats op basis van de prioriteiten en het uitvoeringsprogramma. In de praktijk is in alle gemeenten de waan van de dag leidend: meldingen, handhavingsverzoeken en acuut optredende onderwerpen worden afgehandeld. De toezichthouders bepalen hun eigen werkzaamheden, het beleid en de prioriteiten zijn niet bepalend. Op Texel komen veel handhavingsverzoeken voor, veel meer dan in de andere Waddengemeenten. Door de beginselplicht tot handhaving moeten deze handhavingsverzoeken worden afgehandeld. Zij hebben daarom hoge prioriteit. Daarnaast ontvangen toezichthouders meldingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om fietsen of auto’s die verkeerd staan of vernield straatmeubilair in de openbare ruimte. Het gaat hierbij vaak eerder om beheer van de openbare ruimte dan om toezicht en handhaving in het veiligheidsdomein. Waar een handhavingsverzoek formeel is (per brief) en zich richt op een overtreding door een kenbare persoon richt, is een melding algemener.

5.2.4

Handhavingsstijl Voor alle Waddeneilanden geldt dat eerst in gesprek wordt gegaan met de overtreder voordat formeel wordt gehandhaafd. Door het gesprek aan te gaan worden veel overtredingen op het gebied van openbare ruimte, openbare orde en veiligheid verholpen. Hierbij speelt de kleinschaligheid van de eilanden ook een rol; de toezichthouders en boa’s op de eilanden ervaren dat zij worden herkend en zien het gesprek als aangewezen methode om een overtreding te verhelpen. De aanpak van het recreatieve gebruik (verhuur) van woonhuizen verschilt per eiland. Hoewel het overal prioriteit heeft, is er alleen op Terschelling (deels extern ingehuurde) capaciteit aanwezig voor zowel toezicht (controleren) als het bij overtredingen daadwerkelijk handhaven met formele aanschrijvingen.

5.2.5

Voorlichting Voorlichting verbetert naleving: als bewoners en toeristen weten wat de regels zijn, worden deze eerder nageleefd. Als het gaat om overlast en vandalisme is voor iedereen duidelijk dat dat tegen de regels is, voor met name het recreatieve gebruik (verhuur) van woningen geldt dat minder. Geen van de gemeenten zet hier actief op in. Alhoewel voorlichting geen expliciet onderdeel van het onderzoek was, is de indruk dat expliciete aandacht daarvoor wel zinvol kan zijn. Op Terschelling is er wat dit betreft een beleidsactie: in de beleidsnota van

22

TOEZICHT EN HANDHAVING IN DE GEMEENTE VLIELAND

Terschelling wordt expliciet het belang van goede voorlichting benadrukt en wordt aangegeven hoe de voorlichting zou moeten plaatsvinden. 5.2.6

Samenwerking en afstemming Over het algemeen geldt dat er ‘korte lijnen’ zijn op de Waddeneilanden: men kent elkaar en weet elkaar te vinden. De concrete samenwerkingen tussen toezichthouders, boa’s en de politie met elkaar en onderling verschilt echter per eiland. Dit komt mede doordat boa’s in sommige gemeenten extern worden ingehuurd (Vlieland tot mei 2022, Ameland, Schiermonnikoog) voor een beperkt aantal uren; zij werken geïsoleerd en maken geen deel uit van handhavingsoverleggen. Op Vlieland komt sinds 2019 de werkgroep handhaving een keer per maand samen, bestaande uit de burgemeester, de gemeentesecretaris, een beleidsmedewerker fysieke leefomgeving, de beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid, de medewerker technisch- en veiligheidszaken, de opzichter/teamleider buitendienst en de jurist. Sinds kort maakt ook de politie deel uit van het overleg. De werkgroep wordt als zeer waardevol gezien voor de samenwerking. Op Ameland zijn toezicht en de handhaving het meest gefragmenteerd, door de afgebakende taken en domeinen van de toezichthouders, ingehuurde boa’s en de politie.

5.2.7

Toezicht en handhaving en de politie De politie kan een rol spelen bij gemeentelijke taken op het gebied van toezicht en handhaving, zoals bij parkeertoezicht. In het verleden was dit vrij gebruikelijk op de eilanden, maar de gemeenten hebben de afgelopen jaren met het feit te maken dat de politie zich steeds meer beperkt tot de kerntaken. Dit is een landelijk fenomeen en ook de Waddengemeenten ondervinden de gevolgen ervan. Waar in het verleden gemeentelijke taken als parkeertoezicht ook wel door de politie werden opgepakt, is dat nu steeds minder het geval. Het verschilt per eiland hoe de gemeenten en politie hiermee omgaan. In het algemeen geldt dat de politie wel bijspringt bij calamiteiten, maar de gemeenten in principe geacht worden zelf hun eigen taken uit te voeren. Daarbij speelt ook mee dat voor het uitschrijven van bekeuringen of het opstellen van een proces-verbaal een bijzondere opsporingsambtenaar (boa) nodig is en alleen Texel en Terschelling hebben een eigen boa in dienst (Vlieland vanaf mei 2022). De inzet van de politie is daarom extra gewenst; parkeertoezicht vindt anders soms geheel niet plaats. De samenwerking tussen gemeente en politie verloopt in algemene zin goed, de lijnen zijn kort en op Vlieland bijvoorbeeld neemt de politie sinds 2021 ook deel aan het gemeentelijke handhavingsoverleg.

5.2.8

Betrokkenheid van de gemeenteraad De gemeenteraden zijn niet actief betrokken bij de inhoud van het beleid. De raden worden wel geïnformeerd over het beleidsplan en dat wordt in sommige raden ook wel besproken, maar de raden spelen geen rol bij bijvoorbeeld de prioriteitenstelling: wat vinden we zo belangrijk dat het de hoogste prioriteit zou moeten hebben als het gaat om toezicht en handhaving? Het is een rol die de raad in het kader van zijn kaderstellende rol wel zou passen. Indien er jaarverslagen zijn, worden die ter kennis gebracht aan de raad.