1e. 1837872 Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen'
Tekst van het document
tijdelijk iemands bijstand verlagen, terwijl je weet dat iemand
van behoorlijk bestuur (abbb’s) en leidt soms tot rechterlijke
op het randje van schuldhulpverlening zit. Dat is een onmoge-
procedures.
lijke keuze. De praktijk beperkt dan de theoretische vrijheid van handelen.
21
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Praktische belemmeringen beleidsruimte en sturings mogelijkheden
Ontstane knelpunten vragen om landelijke maatregelen. Hierdoor vindt inhoudelijk of organisatorisch een zekere mate van recentralisatie plaats die de sturingsruimte van gemeenten beperkt.
Een aantal praktische punten belemmert de beleidsruimte en sturingsmogelijkheden van gemeenten in Nederland. Belemmeringen in praktijk (beleidsvrijheid/ sturingsmogelijkheden)
c.
AVG, integriteit en behoorlijk bestuur vragen om innovatiesprong
De aandacht voor privacy (AVG 2018), integriteit en behoorlijk bestuur – mede ingegeven door de informatisering van
a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
overheid en samenleving – vergroot de behoefte aan innovaties
b. Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten
doelgroepen, het toewijzen van de juiste ondersteuning aan de
c. AVG, integriteit en behoorlijk bestuur remmen innovaties en sterke sturing
krachtige analyses en slim gebruik van data.
d. Effectief sturing geven vraagt om hoogwaardige kennis en kunde
en datagedreven sturing. Het kwalitatief goed bedienen van juiste mensen en het efficiënt inzetten van middelen vraagt om
d.
Effectief sturing geven vereist hoogwaardige kennis en kunde
Het is cruciaal dat gemeente professionals voldoende mogelijk-
e. Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt daarom tot “bouncing”
heden hebben om het gemeentebeleid in de praktijk goed uit
f. “Schraalhans is keukenmeester”: sturingscapaciteit wordt weggesneden
gebrek aan formatie, kennis en kunde, opleiding of ervaring,
te voeren. Als hier geen ruimte voor is, door bijvoorbeeld een zal de uitvoering van de beleidstheorie lastig zijn. Men is dan vooral bezig met ‘wegwerken’ in plaats van het slim toepassen
Creëren de voorwaarden voor morgen Figuur 20. Praktische belemmeringen beleidsvrijheid.
a.
van regels. e.
Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt tot “bouncing”
Het beleggen van taken bij de gemeenten leidde tot het ont-
De invloed vanuit het Rijk is nog steeds groot als het gaat om
staan van meerdere ‘lagen’ tussen provincie en gemeenten. De
wet- en regelgeving. Dit feit staat soms haaks op de gedachte
verantwoordelijkheid voor die taken ligt bij de gemeenten, maar
dat gemeenten maatwerk leveren doordat ze hun beleid en
in de praktijk worden ze uitgevoerd op regionaal niveau, op
uitvoering kunnen afstemmen op de lokale situatie
afstand van de gemeenteraad en georganiseerd in een gemeen-
(‘Amsterdam is geen Ameland’). De verantwoordelijkheid
schappelijke en complexe verantwoordelijkheid.
voor een beleidsterrein is zelden volledig overgedragen aan de gemeente. Zoals bij de drie decentralisaties toen het Rijk op 1 januari 2015 de taken heeft overgedragen aan de gemeenten.
f.
Spanning in begrotingsproces leidt tot optimistisch begroten in sociaal domein
De Rijksoverheid is echter aangewezen als systeem- en stelsel-
Veel posten op de gemeentebegroting zijn een gegeven en
verantwoordelijke, zonder dat expliciet is aangegeven wat deze
moeilijk beïnvloedbaar. Het politieke debat spitst zich dan ook
verantwoordelijkheid precies inhoudt.
vooral toe op die posten die eenvoudiger beïnvloedbaar zijn. Een groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal
b.
Recentralisaties, standaardisaties en reparaties
domein (die grotendeels in het lastig te beïnvloeden deel zitten)
beperken sturingsruimte gemeenten
te optimistisch. Gemeenten hanteren daarbij de vergoedingsre-
Het Rijk ziet het, in haar rol van systeem- en stelselverantwoordelijke, als haar taak om wetten en regels aan te scherpen en te verbeteren. Voor een deel is dit alles inherent aan de invoering van decentralisaties.
gels uit het gemeentefonds.
22
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
g.
Schraalhans is keukenmeester: sturingscapaciteit wordt weggesneden
Investeren in extra sturingscapaciteit vereist durf en visie. De kosten gaan immers uit voor de baten. Veel bestuurders snappen goed dat op de lange termijn diepgravende kennis van het sociaal domein en datagedreven sturing zich uitbetaalt in beter beleid en besparingen. Alleen is het bijna ondoenlijk om tijdens een begrotingsproces prioriteit te geven aan een dergelijke investering.
Voor meer informatie: zie bijlage 1D, vanaf pagina 33
23
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Samengevat: gemeenten roeien met korte riemen en hebben risico’s in het verschiet Met de afsluiting van deze rapportage over de financiële positie
Roeien met korte riemen
en beleidsruimte van gemeenten in de provincie Zuid-Holland komen we tot een korte samenvatting en drie reële, niet te
Uit ons onderzoek blijkt dat gemeenten steeds minder ruimte
negeren risico’s voor de gemeenten. Het gaat om risico’s die
hebben om hun eigen keuzes te maken. Daardoor verliezen
kunnen leiden tot een verdere verslechtering van de financiële
ze langzamerhand de grip op hun financiën, taakuitvoering
positie van gemeenten. In het somberste scenario brokkelt de
en dienstverlening en kunnen ze minder goed voldoen aan de
beleidsruimte van gemeenten (binnen het sociaal domein)
verwachtingen die burgers hebben van hun ‘eerste overheid’.
steeds verder af en komen leefbaarheid en vitaliteit van de ste-
Dat is een serieus te nemen zaak. Want of je nu een betrokken
den, kernen en dorpen zwaar onder druk te staan. De riemen
inwoner bent die meedenkt over de inrichting van de wijk, een
die de gemeente heeft om mee te roeien -ruimte in de financiën
sportieve inwoner bent die graag sport of een inwoner bent
en de beleidsruimte en de mogelijkheid om daarmee te sturen-
die kampt met complexe sociale en financiële problemen, je
zijn te kort.
hoopt dat jouw gemeente keuzes maakt die aansluiten bij jouw behoeften, passend bij jouw gemeente. Beleid en uitvoering
In onderstaande figuur zijn de twee hoofdconclusies weer-
moeten daarop aansluiten.
gegeven. Daaraan gekoppeld zijn de drie reële risico’s. Stuurloos 1. De mate waarmee gemeenten inhoudelijk en financieel kunnen sturen neemt af Slecht weer 2. De financiële positie van gemeenten staat onder druk en is de laatste drie jaar verslechterd Plus: drie reële risico’s voor gemeenten
Hoe heeft de beleidsmatige ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld? We hebben vanuit drie invalshoeken onderzocht wat de beleidsruimte van gemeenten beperkt: formeel, financieel en praktisch. In formele zin worden begrippen als autonomie, medebewindstaken en beleidsvrijheid door elkaar gehaald. Voor het doel van dit onderzoek hebben we gekozen voor het best dekkende begrip (vrije) beleidsruimte. Het traditionele
3. Herhaling weeffouten decentralisatie Sociaal Domein bij Omgevingswet en Interbestuurlijke Taken
juridische onderscheid tussen ‘autonomie’ en ‘medebe-
4. Verdieping tekorten Sociaal Domein door wegvallen meevallers inkomenvoorzieningen
Gemeenten moeten uitgaven voor beide taken bekostigen uit
5. Bezuinigingen op traditioneel autonome gemeentetaken leidt tot uitholling leefbaarheid en vitaliteit dorpen en wijken Figuur 21. De hoofdconclusies van het onderzoek.
wind’ gaat niet op bij de financiering van decentrale taken. het gemeentefonds. Gemeenten hebben op veel taakvelden te maken met strakke financiële kaders voor de begroting, verplichtingen liggen vast en veel taken worden uitgevoerd in regionale samenwerkingsverbanden. Er is een duidelijke toename zichtbaar in het aandeel van gemeenschappelijke regelingen. Intergemeentelijke samenwerking richt zich op
24
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
samenwerking om schaalvoordelen te creëren (schaarse kennis,
de periode van 2011-2019 hebben gemeenten in Zuid-Holland,
lagere kosten, een robuuste uitvoering). En op interbestuurlijke
op enkele jaren na, voortdurend te kampen gehad met aan-
samenwerking, die tot doel heeft om grote maatschappelij-
zienlijke tekorten op de exploitatie. Deze structurele tekorten
ke vraagstukken (arbeidsmarkt, economie, energietransitie,
in het sociale domein, voornamelijk op Wmo en Jeugdzorg, en
wonen) regionaal op te lossen. Op de schaal waarop de vraag-
de tekorten bij interbestuurlijke taken, baren de gemeenten
stukken zich manifesteren en oplossingen te vinden zijn. De
zorgen. We zien dat gemeenten deze tekorten oplossen door
verdeling van middelen, kennis en mogelijkheden om samen
bezuinigingen, die voor een belangrijk deel plaats vinden op de
een maatschappelijk vraagstuk interbestuurlijk op te lossen stelt
traditionele taakvelden van de gemeente en door inzet van het
extra eisen aan democratische legitimiteit en verantwoording
eigen vermogen. De gemeenten in Zuid-Holland hebben fors
(ROB, Van den Berg & Leurs, 2020) en beperkt tegelijkertijd de
ingeteerd op hun eigen vermogen. In de periode 2011-2019
bewegingsruimte van de spelers. De kaders, verplichtingen en
daalde het eigen vermogen van € 6,9 miljard in 2011 naar € 5,6
samenwerkingsverbanden laten de gemeenten steeds minder
miljard in 2019. De totale solvabiliteit van alle gemeenten in
ruimte om eigen keuzes te maken. Specifiek kijkend naar het
Zuid-Holland samen is als gevolg hiervan gedaald van 35,51%
sociaal domein verschilt de mate van gemeentelijke beleids-
in 2010 naar 29,44% in 2019. Daarnaast voeren de gemeen-
ruimte sterk. Bij de Jeugdwet en de WMO is de beleidsruimte
ten lastenverhogingen door. De inkomsten uit gemeentelijke
van gemeenten gering en steeds meer beperkt. Dit komt onder
belastingen en heffingen stijgen geleidelijk van € 1,8 miljard in
andere door rechterlijke uitspraken, beperkende maatregelen
2011 naar € 2,1 miljard in 2019. Opvallend is dat de overige in-
vanuit het Rijk en door knellende budgetten. Het navrante
komstenbronnen van gemeenten steeds verder zijn gestegen. De
is dat Jeugdwet en WMO twee grote (en binnen het Sociaal
woonlasten (OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing) nemen
Domein de grootste) begrotingsposten zijn met beperkte be-
in 2021 toe met 4,4% ten opzichte van 2020. De verwachting
leidsruimte. Ook in praktische zin neemt de beleidsruimte af.
is dat de financiële problemen de komende jaren aan zullen
Met name het feit dat bij de decentralisaties het Rijk systeem-
houden en zelfs zullen toenemen. En het zorgwekkende is dat
en stelselverantwoordelijk is gebleven heeft geleid tot tal van
deze ontwikkelingen plaats vinden in en periode (2011-2014)
recentralisaties, landelijke standaardisaties (bijvoorbeeld op
waarin Nederland vanuit een crisis zich bewoog naar tijden van
het gebied van tarifering) en reparaties. Het is de combinatie
hoogconjunctuur (2018-2019).
van een nijpend begrotingstekort en formele en praktische
schap onder druk komen te staan. De wens en noodzaak om
In hoeverre kunnen Zuid-Hollandse gemeenten bijdragen aan de interbestuurlijke opgaven voor de komende jaren?
te komen tot een nieuwe, betere balans tussen taken, verant-
De financiële ruimte voor gemeenten om hieraan te kunnen
woordelijkheden, kosten en praktische uitvoerbaarheid wordt
bijdragen is beperkt tot afwezig, zo is gebleken uit de financi-
breed gedeeld. Als we naar het totaal van de begroting van de
ële analyse. Voor de interbestuurlijke opgaven die wij hebben
Zuid-Hollandse gemeenten, ingedeeld volgens de systematiek
onderzocht liggen de verwachte extra structurele apparaats-
van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, 2019) voor
kosten voor gemeenten in Zuid-Holland op bedrag dat oploopt
beleidsruimte, kijken dan zien we dat gaandeweg het aandeel
naar zo’n € 100 miljoen per jaar. Het is hierbij belangrijk om te
van taakvelden met ‘veel beleidsruimte’ afneemt van gemiddeld
realiseren dat dit bedrag geen betrekking heeft op alle interbe-
40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019. Kortom; de gemeenten
stuurlijke opgaven! We zien ook dat er op dit moment vanuit
moeten roeien met de riemen die ze hebben, maar die riemen
het Rijk middelen beschikbaar gesteld worden voor de opgaven
zijn heel kort.
die wij in dit onderzoek hebben onderzocht. Deze middelen
belemmeringen die ervoor zorgen ervoor dat het beoogde effect van de decentralisaties en het goed bedienen van de gemeen-
zijn echter veelal incidenteel van aard en bovendien een stuk
Hoe heeft de financiële ruimte van Zuid-Hollandse gemeenten zich ontwikkeld?
lager dan de kosten die gemeenten maken, ook in de toekomst.
Gemeenten hebben niet alleen beperkte mogelijkheden om te
kosten die op gemeenten, niet alleen in Zuid-Holland, afkomen
sturen, ze ondervinden ook grote financiële problemen: financi-
voor deze nieuwe taken. Wij voorzien dat de huidige wijze van
eel verkeren ze in zwaar weer. En de vraagstukken zijn groot. De
bekostiging in de nabije toekomst zal leiden tot vertraging van
gemeenten roeien op woelige baren. Jaarrekeningen overschrij-
de programma’s, zowel in de beleidsvoorbereiding als in de
den de begrotingen, de solvabiliteit verslechtert, lokale belastin-
uitvoering.
gen en heffingen zijn en worden sterk verhoogd en de mogelijkheden om bij te plussen door grondexploitatie zijn beperkt. In
Er is dus een structurele oplossing nodig voor de aanvullende
25
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Financiële problemen nemen komende jaren toe
Het is noodzakelijk om lering te trekken uit gemaakte fouten en
Hiervoor maakten we al een voorzichtige inschatting van de
praktische onvolkomenheden in de decentralisaties van 2015.
financiële problemen van gemeenten in Zuid-Holland voor
Dat maakt de kans op herhaling kleiner. Gemeenten moeten
de komende jaren, specifiek binnen het sociaal domein. De
beter zijn toegerust op het uitvoeren van nieuwe interbestuur-
financiële knelpunten binnen de andere domeinen komen daar
lijke taken en de implementatie van de Omgevingswet en ze
nog bij. Denk bijvoorbeeld aan de (structurele) financiering
moeten hun huidige taken naar behoren kunnen vervullen.
van (nieuwe) taken als de energietransitie, klimaatadaptatie, circulaire economie en wonen. Bovendien is de verwachting dat
2.
Grotere tekorten sociaal domein door wegvallen
bezuinigingen op andere terreinen (zoals bijvoorbeeld volks-
meevallers inkomensvoorzieningen
huisvesting) in de toekomst zorgen voor nog meer financiële
Als de coronacrisis leidt tot een economische crisis, zal het
druk. Als al deze trends doorzetten en er komen geen wijzi-
aantal mensen dat een beroep doet op de inkomensvoorzienin-
gingen in de financiering van de eerste overheid dan zijn de
gen bij gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen. Mocht het om
financiële problemen voor gemeenten in Zuid-Holland zeer
dezelfde aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008
ernstig. De inschatting is dat bij ongewijzigd beleid het tekort
dan kan het tekort binnen het sociaal domein voor de gemeen-
voor gemeenten in Zuid-Holland binnen afzienbare tijd oploopt
ten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis.
tot een bedrag tussen de € 500 miljoen en € 700 miljoen per jaar. Dit is ongeveer 10% van het huidige eigen vermogen!
De huidige financiële problemen binnen het sociaal domein worden voornamelijk veroorzaakt door tekorten op Jeugdzorg en Wmo. Overschotten op andere taakvelden binnen het
Drie reële risico’s
sociaal domein (met name inkomensvoorzieningen) zorgden ervoor dat de totale tekorten binnen het sociaal domein enigszins werden gedempt.
In aanvulling op onze hoofdconclusies, zien we voor de nabije toekomst drie reële, niet te negeren, risico’s voor gemeenten in
Voor de komende jaren zijn de (financiële) vooruitzichten in
Zuid-Holland ontstaan. Deze risico’s worden hieronder kort
het sociaal domein niet goed. De verwachting is dat de tekorten
toegelicht.
binnen Jeugdzorg en Wmo voorlopig blijven. Als er ook nog tekorten ontstaan op het gebied van inkomensvoorziening, zijn
1.
Kans op herhaling van fouten bij Omgevingswet
de financiële problemen helemaal niet meer te overzien. Zeker
en Interbestuurlijke Taken
nu de beperkte overschotten op het taakveld huishoudelijke
De decentralisaties in het sociaal domein leveren ons een
hulp dreigen op te drogen als gevolg van het abonnementstarief
belangrijke leerervaring op. In de afgelopen vijf jaar hebben we
hulp in de huishouding.
scherp kunnen zien hoe de decentralisaties financieel, bestuurlijk en praktisch uitpakten. Op tal van vlakken leidden ze niet tot de gewenste resultaten. De combinatie van ‘dienstverlening
3.
Bezuinigingen op traditionele gemeentetaken leiden tot uitholling leefbaarheid en vitaliteit
dicht bij de burger’ en ‘meer ruimte voor lokale beleidsvorming
Eenzaamheid, de ontwrichting van de samenleving en het iso-
en uitvoering’ pakte anders uit dan gedacht. En helaas leidde
lement van groepen zijn onderwerpen die een gerichte aanpak
het overhevelen van taken naar de gemeenten ook niet tot
vragen. De covid-19-periode heeft dat nog eens extra duidelijk
lagere kosten.
gemaakt. De gemeente heeft de beste papieren om te investeren in een inclusieve samenleving met leefbare en vitale kernen,
We moeten leren van deze lessen. Niet omdat leren van je
dorpen en wijken. Maar juist de gemeentelijke taken die bijdra-
ervaringen altijd goed is, maar omdat de penibele situatie van
gen aan vitaliteit en leefbaarheid staan sterk onder druk.
de gemeenten zonder structurele aanpassingen verder zal verslechteren. Als er niets verandert, zal de bestuurskracht van de
De transformatie van een verzuilde samenleving naar een
gemeente in steeds hoger tempo afkalven. Zorgwekkend, want
maatschappij waarin mensen thematisch, in bubbels en hori-
gemeenten krijgen alleen maar meer op hun bordje. Naast hun
zontaal met elkaar verbonden zijn, leidt tot nieuwe maatschap-
bestaande taken moeten zij nu en in de toekomst het hoofd
pelijke vraagstukken, zoals inclusiviteit, participatie, gelijkheid,
bieden aan een aantal grote maatschappelijke vraagstukken die
verbinding en sociale cohesie. Het Sociaal en Cultureel Planbu-
je alleen interbestuurlijk kunt oplossen: de klimaatverandering
reau (SCP) hanteert twee strategische perspectieven om naar
en de energietransitie. En de Omgevingswet staat voor de deur,
de samenleving te kijken: het perspectief van de veranderende
een nieuwe decentralisatie met grote impact.
verzorgingsstaat en het perspectief van insluiting en uitsluiting.
26
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Denkend vanuit de maatschappelijke vraagstukken en de perspectieven van het SCP heeft de eerste overheid, de gemeente, een belangrijke rol. De gemeente staat immers het dichtst bij de samenleving en kan maatwerk leveren, passend bij de samenstelling van de gemeenschap, de kernmerken van het gebied en met aandacht voor de identiteit van de kernen, dorpen of wijken. De verminderde beleidsruimte en de belabberde financiële situatie gooien echter roet in het eten. Omdat gemeenten binnen het sociaal domein en regionale samenwerkingsverbanden weinig sturingsmogelijkheden hebben, worden financiële tekorten afgewenteld op de traditionele taakvelden. Precies die taakvelden die zo belangrijk zijn voor een leefbare en levenskrachtige samenleving. Zelfs in tijden van hoogconjunctuur stonden voorzieningen voor cultuur, sport, buurt- en jongerenzorg onder druk. Een slecht financieel perspectief leidt tot verdere uitholling van voorzieningen en activiteiten die een belangrijke bijdrage leveren aan de leefbaarheid en vitaliteit van steden, dorpen en wijken.
27
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Slotbeschouwing: Een wankele basis voor de autonomie van gemeenten De provincie Zuid-Holland heeft ons als hoofdvraag meegege-
Juist op die taakvelden is armslag nodig en zijn lange riemen
ven: “Wordt nog in voldoende mate voldaan aan het grondwet-
gewenst. Hier is Nederland gebaat bij investeren. In de sociale
telijke uitgangspunt van autonomie en open huishouding van
veiligheid, buurtwerk, in de kwaliteit van de openbare ruimte,
gemeenten in Zuid-Holland”? Van meet af aan was duidelijk
in groenvoorziening, in sport en cultuur. Maar juist dit smalle
dat dit een normatieve vraag is, die niet zonder meer vanuit
gebied waar gemeenten beleidsruimte hebben is wrang genoeg
onze empirische onderzoeksresultaten beantwoord kan worden.
het terrein geworden waar noodzakelijke bezuinigingen moeten worden gevonden.
Een sterke eerste overheid is van groot belang voor gemeenschappen. De vraagstukken die raken aan leefbaarheid en
In financiële termen is het aandeel van taakvelden met ‘veel
vitaliteit van dorpen, wijken en kernen én aan de samenhang
beleidsruimte’, uitgaande van de definities van het ROB, geslon-
en sociale cohesie in gemeenschappen blijven onverkort van
ken van 40,6% in 2011 naar 25,2% in 2019. Bij continuering
belang. Die vraagstukken adresseren ook een goede relatie -met
van het huidige beleid zal deze beleidsruimte verder slinken.
menselijke maat- tussen gemeente en inwoners. In tal van
Zo is de verwachting. Met mogelijk grote consequenties voor
publicaties is juist de laatste jaren hierop gewezen, zoals in het
zwembaden, sporthallen en bibliotheken.
boek “Veenbrand” van Kim Putters en “Groter denken kleiner doen” van Herman Tjeenk Willink.
Johan Rudolph Thorbecke heeft onze grondwet vernieuwd en kan als grondlegger van het parlementarisme gezien worden.
Juist die eerste overheid staat onder druk. Allereerst financieel,
Hij had met de formuleringen van autonomie en open huis-
zo is duidelijk geworden in dit onderzoek. De begrotingen in
houding voor ogen dat gemeenten en provincies volledige
het sociaal domein worden overschreden, het eigen vermogen
zeggenschap zouden hebben over hun grondgebied binnen
loopt in tijden van hoogconjunctuur terug en de solvabiliteit
de grenzen van “hogere” wet- en regelgeving. En al in 1987
daalt.
schreef Thorbecke-kenner Toonen: “De meeste beleidsterreinen waar gemeenten aanvankelijk hun recht op initiatief ontplooid
Ook hebben we gezien dat de beleidsruimte van gemeenten af
hebben, zijn na verloop van tijd het voorwerp geworden van
neemt. Vanwege decentralisaties, interbestuurlijke en inter-
nationale regelgeving. Deze terreinen zijn daarmee aan de au-
gemeentelijke samenwerking en nationale regelgeving. De
tonome taakbehartiging door gemeenten onttrokken” (Toonen,
gemeenten hebben daarentegen juist speelruimte op de traditi-
1987). Maar hij waarschuwt daar meteen bij: “Bij de analyse
onele taakvelden die direct raken aan de leefbaarheid, vitaliteit
van historische ontwikkelingen dient gewaakt te worden voor
en sociale cohesie nodig. Dit zijn ook de taakvelden waar de
de interpretatie waarbij het onttrekken van taken aan de staats-
gemeenteraden sturing kunnen geven aan beleid en uitvoering.
rechtelijke gemeentelijke autonomie gelijkgesteld wordt met een uitholling van de rol en materiële beleidsvrijheid van gemeenten in het staatsbestuur.” Ook de deskundigen die ons onderzoek hebben begeleid en geduid hebben gewaarschuwd voor een al te simpele duiding van de betekenis van onze Grondwet op dit punt.
28
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
De huidige autonomie of vrije beleidsruimte ontwikkelt zich
De vraag of er nog “in voldoende mate wordt voldaan aan het
in een veld waarbij twee aspecten dominant zijn. Allereerst
grondwettelijk uitgangspunt van autonomie en open huishou-
vraagt het ene maatschappelijke vraagstuk om lokaal beleid
ding” en of en hoe wordt omgegaan met de drie hoofdadviezen
(veel vraagstukken verbonden aan vitaliteit en leefbaarheid)
is uiteindelijk een politieke vraag. Ons onderzoek kan slechts
en een ander vraagstuk om een regionale aanpak (wonen,
illustreren dat de vraag buitengewoon urgent is en de adviezen
arbeidsmarkt, energietransitie). Die regionale taken heb-
relevant.
ben een interbestuurlijk karakter. Daarnaast vragen o.a. de decentralisaties om het opbouwen van hoogwaardige kennis en kunde en robuuste uitvoeringsorganisaties. Vanwege schaalvereisten en -voordelen worden veel van deze taken intergemeentelijk georganiseerd. Het geheel laat vanuit een gemeentelijk perspectief een beeld zien van een versmallend deel van de taken dat gericht is op lokaal beleid en lokale uitvoering. En daarnaast een groeiende interbestuurlijke en intergemeentelijke samenwerking. In het rapport van Bernard ter Haar “Als één overheid” worden oplossingen aangedragen om effectiever regionaal samen te werken (SIFV, 2020). De constatering dat maatwerk per opgave nodig is lijkt meer dan terecht. Echter, het plaatst gemeenten politiek-bestuurlijk steeds meer in een positie waarin het speelveld onoverzichtelijk en moeilijk te beïnvloeden is. De legitimiteit van een groot deel van de intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking is matig ontwikkeld. De toenemende behoefte om te zoeken naar interbestuurlijke aanpakken met meer sturing op het regionale niveau is vanuit de inhoudelijke problematiek logisch en wenselijk, maar zet de sturingsruimte van gemeenten nog verder onder druk. De remedie van opschaling kan behulpzaam zijn, maar zet de oorspronkelijke taken van de gemeenten en de nabijheid bij de gemeenschap onder druk.
Al met al is een democratisch en bestuurlijk ontwricht stelsel ontstaan, waarin bestuurlijke zelfstandige gemeenten in een veelkleurig pallet van samenwerkingsrelaties maatschappelijke vraagstukken proberen op te lossen. Het lijkt daarmee wenselijk dat er een heroverweging omtrent verdergaande decentralisaties plaatsvindt om te voorkomen dat de politiek-bestuurlijke dynamiek in gemeenten verder wordt belast en de bestaande vrije beleidsruimte verder wordt beperkt. Daarnaast is het ook wenselijk dat doordacht gaat worden hoe sturing, financiering en legitimatie in de mix van lokale, interbestuurlijke en intergemeentelijke ambities en uitdagingen evenwichtiger tot stand kan worden gebracht.
29
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 1.
Verdiepende analyses
Ontwikkeling solvabiliteitsratio grootteklassen gemeenten Zuid-Holland 2010-2019 In figuur 22 is de ontwikkeling van de solvabiliteit gepresenteerd voor verschillende grootteklassen van gemeenten.
Miljoenen
Verdieping 1A 50 40
middelgrote gemeenten (40.000-70.000 inwoners), grote gemeenten (> 70.000-250.000 inwoners) en G4-gemeenten.
10 0
Voor alle grootteklassen is er een dalende trend van de ge-
20
20
18
18
18
18
13
14
14
14
2010
2011
2012
2013
17
15
13
18
23
30
17
2014
Solvabiliteit <20% Solvabiliteit 20%-40%
middelde solvabiliteit zichtbaar over de periode 2010-2019, ondanks incidentele stijgingen. De grootste daling is zichtbaar
20
30 20
We onderscheiden kleine gemeenten (< 40.000 inwoners),
21
14
2015
15
14
30
31
9
7
7
2016
2017
2018
15
23
14
2019
Solvabiliteit >40%
Figuur 23. Indeling gemeenten naar solvabiliteit.
bij grote gemeenten, van 42,9% in 2010 naar 31,2% in 2019. Ook de G4-gemeenten laten een daling zien, van 32,4% in 2010 naar 23,3% in 2019. De G4-gemeenten zitten hiermee
Verdieping 1B
nog maar net boven de kritieke grens van 20% die doorgaans
Ontwikkeling begrote lasten sociaal domein t.o.v. jaarrekening gemeenten Zuid-Holland 2011-2019
Miljoenen
voor de solvabiliteitsratio wordt gehanteerd. 45%
De stijging vanaf 2015 van de totale lasten in het sociaal
40%
domein in de jaarrekening van gemeenten in Zuid-Holland is
35%
aanzienlijk, maar ook een stuk minder groot dan het beeld dat hierover bestaat. Dit komt vooral doordat het sociaal domein
30%
vóór 2015 ook al een aanzienlijk aandeel in de begroting van
25%
Zuid-Hollandse gemeenten had.
20% 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
70.001 - 250.000 inwoners Meer dan 250.000 inwoners
Dit is goed zichtbaar in figuur 24. Hierin zijn voor de periode
Figuur 22. De ontwikkeling van de solvabiliteit gepresenteerd voor verschillende grootteklassen van gemeenten.
afgezet tegen de werkelijke lasten in de jaarrekening. De totale
Ontwikkeling verdeling gemeenten over verschillende groepen solvabiliteitsratio 2010-2019
opzichte van € 3,8 miljard in het jaar voor de decentralisaties
0 - 40.000 inwoners 40.001 - 70.000 inwoners
2011-2019 de begrote totale lasten van het sociaal domein lasten in de jaarrekening bedroegen in 2019 € 5,6 miljard, ten van 2015.
In figuur 23 zijn de gemeenten in Zuid-Holland over de periode 2010-2019 ingedeeld naar solvabiliteit: zwak (< 20%), voldoen-
Dit betekent dat de totale lasten in het sociaal domein voor ge-
de (20%-40%) en sterk (>40%). Een aantal zaken valt op:
meenten in Zuid-Holland ongeveer 1,5 keer hoger zijn (+47%)
• Het aantal gemeenten met een sterke solvabiliteit (>40%)
dan vóór de decentralisaties. Het beeld dat de totale begroting
neemt af van 21 in 2010 naar 15 in 2019. • Het aantal gemeenten met een voldoende solvabiliteit (20%40%) neemt juist toe, van 18 in 2010 naar 23 in 2020. • In dezelfde periode is tevens een lichte stijging van het aantal gemeenten met een zwakke solvabiliteit zichtbaar, van 13 in 2010 naar 14 in 2019. Met name de stijging met 7 van 2018 naar 2019 is zorgwekkend, ook omdat uit recent onderzoek blijkt dat de ingezette trend de komende jaren niet zal stoppen (zie ook benchmark BDO (2021)).
van gemeenten in Zuid-Holland door de decentralisaties in 2015 met de helft is toegenomen, of zelfs is verdubbeld, klopt niet.
30
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Het Interbestuurlijk Programma 5,6
5,6
5,5
5,4
5,3
5,2
5,4
5,1
5,4
5,3
5,0
Het Interbestuurlijk Programma (IBP) dat de overheden in februari 2018 met elkaar opstelden, is een uiting van de gedachte dat overheden elkaar nodig hebben. In het IBP worden drie
3,9
3,9
3,8
4,1
3,9
€3
3,9
€4
3,7
Begroting Jaarrekening
€5
3,7
Miljarden
€6
zaken genoemd die aan de samenwerking ten grondslag liggen.
€2
• De vervlechting van maatschappelijke opgaven vraagt om
€1
samenwerking. Samen optreden als overheden is cruciaal om
€0 2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Figuur 24. De begrote totale lasten van het sociaal domein afgezet tegen de werkelijke lasten in de jaarrekening.
knelpunten op te lossen en resultaten te boeken. • Voor het vertrouwen van de burger, en om aan de verwachtin gen van burgers te voldoen, is het noodzakelijk om te opereren als één overheid.
In aanloop naar de decentralisaties van taken in 2015, tussen
• Maatschappelijke opgaven worden steeds meer op sub- en
2011 en 2014, is een daling van de totale kosten in het sociaal
supranationaal niveau aangepakt, dus in de regio of juist op
domein voor de Zuid-Hollandse gemeenten zichtbaar. In 2011
Europees niveau. In samenhang en ook wel los van het IBP
bedroegen de totale kosten nog € 4,1 miljard, tegenover
zijn daarom in de afgelopen jaren meer interbestuurlijke
€ 3,9 miljard in 2014. Deze daling is vooral te verklaren door
afspraken tot stand gekomen.
lagere kosten op het gebied van inkomensondersteuning als gevolg van betere economische omstandigheden na de krediet-
Overheden moeten dus samenwerken bij maatschappelijke,
crisis van 2008.
maar ook bestuurlijke vraagstukken die op meerdere schaalniveaus tegelijk spelen. Iedere overheidspartij moet daarbij in
Wat verder opvalt in de figuur is dat de werkelijke lasten in
staat zijn om een betekenisvolle bijdrage te leveren. Immers,
ieder jaar, met uitzondering van het jaar 2014, hoger uitgeval-
wanneer overheden dat niet kunnen, betekent dat een ernstige
len zijn dan aanvankelijk was begroot. Hierbij moet opgemerkt
verzwakking van de overheidsinspanningen als geheel.
worden dat de begrote lasten in 2016 nagenoeg gelijk waren aan de gerealiseerde lasten.
Financiële middelen In het IBP kwam de financiële dekking van de interbestuurlijke
Eveneens opvallend is dat de verschillen tussen begroting en
opgaven aan de orde. Deze was voorzien in de trap-op-trap-af-
realisatie in de periode na 2016 steeds groter worden. In 2017
-systematiek, waarbij destijds een sterke groei van de rijksuitga-
was het totale verschil tussen begroting en realisatie ongeveer
ven en daarmee het gemeentefonds werd geraamd. Daarnaast
€ 198 miljoen, terwijl dit in 2019 al was opgelopen tot bijna €
kwam er een verbreding van de basis voor de normeringsyste-
295 miljoen. De begroting van het sociaal domein van gemeen-
matiek, zodat ook de groei in zorguitgaven van het Rijk ging
ten in Zuid-Holland lijkt structureel te optimistisch, afgezet
meetellen. Dit alles zou gemeenten en provincies volgens het
tegen de daadwerkelijke realisatie.
IBP meer vrij besteedbaar budget geven.
Verdieping 1C
Dat betekende dat de gemeenten hun inzet volgens de afspraken in eerste instantie moesten bekostigen uit bestaande middelen. De groei van de algemene uitkering moest uit het
Nieuwe interbestuurlijke opgaven zorgen voor extra financiële druk
gemeentefonds (accres) komen. Daarnaast waren er voor een
De samenleving heeft te maken met grote opgaven en tran-
intensiveringen voorzien.
aantal van de gezamenlijke opgaven enveloppen of andere
sities. Zowel de problemen als de oplossingen gaan over de grenzen van de individuele overheden heen. Maatschappelijke
Ook gemeenten, provincies en waterschappen zegden toe om
opgaven zijn niet eenduidig toe te delen aan overheid of markt
middelen beschikbaar te stellen voor de interbestuurlijke opga-
of aan een bepaalde bestuurslaag. Steeds vaker werken overhe-
ven. Volgens het IBP zou dit blijken uit de investeringsagenda
den dan ook samen aan die opgaven, op basis van regionale en/
van de decentrale overheden (2017) en de (nieuwe) college- en
of landelijke afspraken.
raadsprogramma’s.
31
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Hieronder gaan we in op de twee majeure opgaven. Zij behoe-
Omdat de meeste gemeenten al begonnen zijn, hebben we voor
ven de sterkste groei van de inzet van de overheid als geheel
de jaren 2018-2021 een schatting gemaakt op basis van dezelf-
en daarmee ook van de gemeenten: de klimaatopgave en het
de cijfers. Niet elke extra taak is daarbij al aan de orde; sommi-
toekomstbestendig (en betaalbaar) wonen.
ge taken, zoals het uitrollen van wijkuitvoeringsplannen in het kader van de warmtetransitie, worden nog opgestart. Hieruit
Eén van de meest bepalende opgaven in de huidige tijd is de klimaatverandering. Er zijn drie centrale thema’s: energietransitie, klimaatadaptie en circulaire economie.
resulteert het volgende beeld (figuur 25): Miljoenen
Drie grote opgaven rond de klimaatverandering
€120 €100
101,6 91,4
€80
76,7
€60
1.
Energietransitie
€40
Om de opwarming van de aarde te beteugelen, zijn maatregelen
Verwachting kosten Ondergrens kosten Bovengrens kosten
€20
nodig. Daarom hebben Nederlandse overheden en organisaties
€-
in 2019 het Klimaatakkoord gesloten: de Nederlandse uitwer-
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
king van de internationale klimaatafspraken van Parijs (2015).
Figuur 25 Verwachte extra apparaatskosten energietransitie Zuid-Hollandse gemeenten 2020-2030.
Veel van de afspraken moeten in de regio worden waargemaakt.
We zien dat de opgetelde extra apparaatskosten oplopen van
Gemeenten zetten zich in het Klimaatakkoord in voor een
€ 31 tot € 42 miljoen in 2019 tot maximaal zo’n €100 miljoen
meerjarige, programmatische, nationale aanpak. Samenwerking
in de jaren die nog komen. Let wel: dit zijn alleen de apparaats-
met regio’s in het hele land staat bij de energie- en klimaatstra-
kosten. Hier komen dan nog investeringen bij.
tegieën voorop. Ook de Omgevingswet wordt hierbij betrokken. 2.
Klimaatadaptatie
Er zijn in het Klimaatakkoord afspraken gemaakt waardoor
Het Deltaplan Ruimtelijke adaptatie is een gezamenlijk plan
decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschap-
van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om
pen) nieuwe taken krijgen of waardoor bepaalde taken worden
Nederland klimaatbestendig en waterrobuust in te richten. Het
geïntensiveerd. Zij moeten daardoor extra kosten maken. Het
Deltaplan versnelt en intensiveert de aanpak van wateroverlast,
gaat daarbij om apparaatskosten maar ook om investeringskosten,
hittestress, droogte en de gevolgen van overstromingen. Het is
zoals de fysieke kosten van laadpalen of verduurzaming van ge-
opgebouwd volgens zeven ambities. Om de kwetsbaarheden in
bouwen. In totaal kunnen 28 nieuwe of (sterk) geïntensiveer-
beeld te krijgen, dienden alle overheden uiterlijk in 2019 een
de taken voor gemeenten worden onderscheiden, naar de vijf
stresstest te hebben uitgevoerd voor de vier klimaatthema’s:
pijlers van het Klimaatakkoord: gebouwde omgeving, mobiliteit,
wateroverlast, hitte, droogte en overstroming.
4
industrie, landbouw en elektriciteit. Op basis van deze stresstest voeren gemeenten, waterschappen, Vanwege zijn onafhankelijke positie is de Raad voor het Open-
provincies en Rijkswaterstaat per regio een risicodialoog met alle
baar Bestuur gevraagd een onderzoek te begeleiden naar de
relevante gebiedspartners. Nadat overheden de adaptatiestrategie
hoogte van de extra uitvoeringslasten. Op basis van dit onder-
hebben opgesteld, maken zij een uitvoerings- en investeringsa-
zoek kan worden gesteld dat de kosten voor gemeenten in 2024
genda voor hun regio.
5
in totaal € 599,6 miljoen bedragen. De totale extra uitvoeringslasten voor de periode 2022-2024 zijn € 1.589,3 miljoen.
Ook op het gebied van klimaatadaptatie kan uitgerekend worden wat deze activiteiten in termen van apparaatskosten
Uitgaande van dit onderzoek hebben wij adequaat kunnen
hebben gekost en zullen gaan kosten. Aan de hand van een
berekenen wat de komende meerkosten van de Zuid-Hollandse
taakanalyse en capaciteitsberekening voor diverse categorieën
gemeenten zijn vanaf 2022.
gemeenten (klein, middelgroot, groot) komen wij voor 2019 uit op een bedrag van € 7,5 miljoen voor alle gemeenten van
4
5
In het ROB-onderzoek Van Parijs naar praktijk (januari 2021) worden de kosten gerekend die decentrale overheden in hun eigen processen maken om de taken uit te voeren. Dit zijn ‘apparaatskosten’, ook wel ‘de kleine geldstroom’ genoemd. De investeringen in de samenleving (‘programmagelden’ of ‘de grote geldstroom’) worden niet meegerekend. De totale kosten daarvan lopen mogelijk in de miljarden. Van de omvang noch verdeling van deze kosten (overheid, huishoudens, bedrijven) zijn berekeningen voorhanden. Zie voor de resultaten https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/ publicaties/2021/01/25/advies-van-parijs-naar-praktijk.
Zuid-Holland bij elkaar. In 2021 zullen de gemeenten gezamenlijk op € 11,1 miljoen uitkomen en daarna op € 5,6 miljoen per jaar. De piek houdt verband met de initiële (participatieve) beleidsontwikkeling op dit gebied.
32
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
3.
Circulaire economie
De huidige lokale financiering geschiedt in principe via de grondexploitatie. Deze is een balans van kosten en opbrengsten
en het Rijk de ambitie vastgelegd dat in 2020 de hoeveelheid
per locatie. Als we kijken naar de omvang van deze grondex-
restafval gemiddeld niet meer dan 100 kilogram per persoon
ploitaties, zien we het volgende beeld:
per jaar mag zijn. Ook moet 75% van het huishoudelijk afval worden gescheiden. Minder restafval en meer gescheiden materiaalstromen vergroten de kansen voor hergebruik.
Miljarden
In het Publiek Kader Huishoudelijk Afval hebben de gemeenten
€ 2,0 € 1,8 € 1,6
De VNG heeft ook over verpakkingen met het Ministerie van
€ 1,4
Infrastructuur & Waterstaat en het Afvalfonds Verpakkingen
€ 1,2
afspraken gemaakt. Hiervoor geldt wettelijke producentenver-
€ 1,0
antwoordelijkheid, die via de Raamovereenkomst Verpakkingen
€ 0,8
2013-2022 deels wordt uitgevoerd door gemeenten, in ruil voor
€ 0,6
vergoedingen en aanvullende afspraken.
€ 0,4
€-
te maken hebben en die zij (kunnen) doorberekenen in de afde sterkste stijgingsfactor in de lokale lasten (CBS, 2021).
1,46 1,25
1,15 0,95
0,97 0,81
0,76
0,82
0,76
€ 0,2
Deze normen werken door in de tarieven waar gemeenten mee valstoffenheffing. Deze heffing is in 2021 landelijk met 10,0%
830 Bouwgrondexploitatie 820 Woningexploitatie/woningbouw 8.2 Grondexploitatie (niet-bedrijvente.. 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur
1,75
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Figuur 26. Grondexploitaties (woningen en bedrijventerreinen) in begroting gemeenten Zuid-Holland 2011-2020.
In de figuur zijn de begrote lasten met betrekking tot grondex-
Vergoedingen door het Rijk niet afdoende
ploitaties (woningen en bedrijventerreinen) van gemeenten
Zoals hierboven aangegeven, werd bij het sluiten van het IBP
gepresenteerd over de periode 2011-2020. In deze periode is een
ervan uitgegaan dat de kosten van de gemeenten merendeels
duidelijk dalende trend zichtbaar. Waar het volume in 2011
konden worden opgevangen binnen de geraamde stijging van
€ 1,8 miljard bedroeg, is dit in de begroting 2020 gedaald tot
de inkomsten uit het gemeentefonds. Desalniettemin was ook
€ 760 miljoen. Dit betekent een afname van ongeveer
voorzien in de mogelijkheid dat het Rijk aanvullende middelen
€ 1,0 miljard in de begroting van gemeenten in Zuid-Holland
ter beschikking zou stellen. Dat is inderdaad gebeurd, middels
over deze periode.
een aantal, grotendeels incidentele, decentralisatie-uitkeringen. Voor de gezamenlijke Zuid-Hollandse gemeenten gaat het om
Er zijn twee belangrijke redenen voor deze daling:
de volgende bedragen: € 8,0 miljoen in 2016, € 1,0 miljoen in
• De belangrijkste oorzaak van de extreme daling is de krediet-
2017, € 29,7 miljoen in 2019, € 29,2 miljoen in 2019 en
crisis van 2008. Veel gemeenten voerden ten tijde van deze
€ 0,3 miljoen in 2020.
crisis een actief grondbeleid, hetgeen ook bij gemeenten in Zuid-Holland resulteerde in grote grondposities. Als gevolg
Woonopgave lastig te realiseren
van de kredietcrisis lukte het steeds minder goed om deze
Het tweede interbestuurlijke thema is wonen. Woonbeleid is
gronden te verkopen. Veel gemeenten hebben in deze peri-
een gemeentelijke taak, waarvoor gemeenten financieel verant-
ode, al dan niet verplicht, grote afboekingen gedaan op de
woordelijk zijn.
grondpositie. Inmiddels is de vraag aangetrokken, maar zijn
In de Staat van de Woningmarkt 2020 stelt het ministerie
de prijzen van de grond die de gemeenten verkopen slechts
van BZK voor om in de periode 2020-2030 in totaal 845.000
geleidelijk gestegen.6
woningen te realiseren en tijdens de coronacrisis de bouw te
• Steeds meer gemeenten in Zuid-Holland voeren in toene-
laten doorgaan om een terugval, zoals tijdens de kredietcrisis,
mende mate een faciliterend grondbeleid in plaats van een
te voorkomen.
actief beleid van aan- en verkoop van gronden. Hierbij wordt
Op 22 april 2020 werd door meer dan 40 partijen de gezamen-
een groot deel van de (financiële) risico’s bij marktpartijen
lijke verklaring ‘Samen doorbouwen aan Nederland’ onderte-
neergelegd. Er komt dus relatief weinig grond bij op de gron-
kend. Tevens is op 20 mei het Doorbouwplan gepresenteerd,
dexploitatie.
gericht op het blijven doorbouwen tijdens de coronacrisis. Ook VNG en IPO ondertekenden deze verklaring.
Bij de woonopgave zijn er meer knelpunten voor gemeen-
De activiteiten van de gemeente variëren van het stellen van
ten dan alleen het afgenomen volume van de eigen grond
randvoorwaarden (door middel van visie, plannen en regel-
exploitatie.
geving) tot een actieve rol (aankoop en verkoop van gronden, ontwikkeling).
6
Benchmark Gemeentelijke Grondprijzen, 2020-2021.
33
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Met name rond de realisatie van een betaalbaar woningbouw-
Ook voor grote gemeenten is een opvallende stijging zichtbaar
programma (sociale huur, betaalbare koopwoningen) zijn er
van 14,9% in 2011 naar 29,0% in 2020, bijna een verdubbeling
verminderde opbrengsten. Er is sprake van een publieke onrenda-
van het aandeel. Hiermee komt het boven het percentage van
bele top van een project. Dit is het financieel tekort op het totaal
middelgrote gemeenten te liggen. Dit is opmerkelijk omdat we
van publieke kosten en opbrengsten van een project. Dit tekort
verwachtten dat grote gemeenten relatief meer taken in eigen
ontstaat door de kosten van de voor woningbouw noodzakelijke
beheer zouden kunnen uitvoeren. Voor de gemeenten in Zuid-
maatregelen om (een deel van) het project mogelijk te maken.
Holland is dit echter niet het geval.
Deze maatregelen zijn gericht op de infrastructurele ontsluiting
Het aandeel van gemeenschappelijke regelingen in de begroting
en/of verbetering van de bereikbaarheid van het projectgebied,
van middelgrote gemeenten is eveneens gestegen, van 14,5%
verlaging van de stikstofdepositie in stikstofgevoelige Natu-
naar 25,4%.
ra-2000 gebieden, bodemsanering, uitplaatsing van activiteiten die hinder veroorzaken voor woningbouw, de (her)inrichting
Ook voor de G4-gemeenten is het aandeel van gemeens
van de openbare ruimte, het aanleggen van binnenwijkse voor-
chappelijke regelingen in de begroting aanzienlijk gestegen,
zieningen als basisscholen en het opvangen van een toenemen-
van 5,0% in 2010 naar 18,3% in 2020. Hiermee ligt het totale
de druk op bovenwijkse voorzieningen.
aandeel een stuk lager dan in de andere grootteklassen van gemeenten. De G4-gemeenten hebben ongeveer een vijfde deel
Ook kampen gemeenten met een tekort aan goed opgeleide
van de taken uitbesteed, terwijl de overige taken in eigen beheer
ambtenaren op alle afdelingen die met wonen of woningbouw
worden uitgevoerd.
te maken hebben.
40% 35%
Door de afname van grondposities waardoor er minder winst wordt gemaakt op projecten, zijn gemeenten minder goed in staat om bovengenoemde kosten op te vangen. De situatie zoals die voorheen was, dat projecten zelfs zoveel winst opleverden
30% 25% 20%
dat daarmee bredere voorzieningen konden worden gefinan-
15%
cierd, is ook voorbij.
10%
Verdieping 1D Ontwikkeling aandeel GR’en in gemeentelijke begroting 2011-2020 in verschillende grootte klassen
5% 0%
2011
2012
2013
2014
2015
0 - 40.000 inwoners 40.001 - 70.000 inwoners
2016
2017
2018
2019
2020
70.001 - 250.000 inwoners G4
Figuur 27. Ontwikkeling aandeel GR’en in gemeentelijke begroting 2011-2020 in verschillende grootteklassen.
de totale begroting 2011-2020 van gemeenten in Zuid-Hol-
Ontwikkeling beleidsruimte Zuid-Hollandse gemeenten van verschillende omvang 2011-2019
land weergegeven. De gemeenten zijn naar grootte in groepen
In figuur 28 is het verloop van de gemiddelde beleidsruimte van
ingedeeld.
verschillende grootteklassen van gemeenten binnen Zuid-Hol-
In figuur 27 is de ontwikkeling van het aandeel van GR’en in
land voor de periode 2011-2020 weergegeven. Voor alle groepen van gemeenten is een duidelijke stijging zichtbaar van het aandeel van GR’en.
Hierbij zijn gemeenten als volgt ingedeeld: kleine gemeenten (< 40.000 inwoners), middelgrote gemeenten (40.000-70.000
Wat opvalt, is dat in 2011 het aandeel in de begroting voor
inwoners), grote gemeenten (70.000-250.000 inwoners) en de
kleine gemeenten (< 40.000 inwoners), middelgrote gemeen-
G4-gemeenten (> 250.000 inwoners).
ten (40.000-70.000 inwoners) en grote gemeenten (70.000250.000) ongeveer rond 15% lag. De grootste stijging is
Opvallend is dat voor alle grootteklassen van gemeenten een-
zichtbaar bij kleine gemeenten, van 16% in 2011 naar 35,3%
zelfde dalende trend in deze periode zichtbaar is. Ook is te zien
in 2020. Dit betekent dat meer dan een derde van de begroting
dat kleine en middelgrote gemeenten – gemiddeld genomen –
van kleine gemeenten in Zuid-Holland is belegd in gemeen-
meer beleidsruimte hadden dan grote gemeenten en
schappelijke regelingen.
G4-gemeenten.
34
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
5,8
In de figuur vallen een aantal zaken op:
5,6
• Een stijging van de donkerrode blokken (beleidsruimte 2,0)
5,4
van 19% in 2011 naar 27% in 2020:
5,2 5,0 4,8
• deze stijging wordt voor een deel veroorzaakt door de nieuwe
4,6
verslagleggingsregels binnen het BBV (o.a. overhead apart
4,4
inzichtelijk maken binnen de begroting), maar wordt vooral
4,2
veroorzaakt door de aanvullende taken binnen het sociaal
4,0
2011
2012
2013
2014
2015
0 -40.000 Inwoners 40.001 - 70.000 Inwoners
2016
2017
2018
2019
70.001 - 250.000 inwoners Meer dan 250.000 inwoners
Figuur 28. Beleidsruimte binnen de totale begroting van gemeenten in Zuid-Holland.
domein, zoals binnen het taakveld inkomensregelingen. • Een stijging van de bruine blokken (beleidsruimte 3,5) van 9% in 2011 naar 23% in 2020: deze stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door een aantal taakvelden binnen het sociaal domein dat in 2015 is overgedragen aan gemeenten,
Beleidsruimte 2011-2020 per categorie afgezet tegen totale begroting gemeenten Zuid-Holland 100%
9%
10%
90%
10%
8%
7%
80% 70%
22%
24%
24%
21%
17%
7%
17%
6%
14%
7%
6%
14%
13%
20% 10% 0%
• Een daling van de donkerblauwe blokken (beleidsruimte 8,0) van 22% in 2011 naar 13% in 2020: de grootste verschuiving grondexploitaties woningen en niet-woningen).
50%
30%
(jeugdhulp).
vindt plaats binnen het taakveld wonen en bouwen (incl.
60%
40%
zoals wijkteams, Wmo en maatwerkdienstverlening 18-
9%
9%
11%
11%
21%
22%
9%
9%
8%
20%
20%
20%
27%
2014
2015
2016
2017
3½ 4
4½ 5
7 8
10%
10%
11%
19%
17%
18%
2011
2012
2013
10%
22%
22%
23%
8%
8%
28%
27%
2018
2019
• Als gevolg van de financiële crisis in 2008 is de grondpositie van gemeenten in Zuid-Holland aanzienlijk gedaald. Gemeenten hebben grote delen van de portefeuille afgestoten en hanteren sindsdien een minder actief grondbeleid, ook vanwege de grote risico’s die eraan verbonden zijn. In het
1½ 2
2½ 3
8½ 9
9½
Figuur 29. De totale begroting van gemeenten.
verleden werden kosten van grootschalige infrastructuur en voorzieningen (deels) gedekt door opbrengsten van grondexploitaties. Doordat gemeenten een minder actief ontwikkelbeleid voeren, vallen grondexploitaties als dekkingsbron weg.
In figuur 29 is de totale begroting van gemeenten in ZuidHolland in de periode 2011-2020 ingedeeld naar de mate van beleidsruimte volgens de indeling van de ROB (2019).
• Over het geheel genomen is er een verschuiving te zien van meer naar minder beleidsruimte binnen de totale begroting van gemeenten in Zuid-Holland. Het aandeel van de cate-
Hierbij geldt: hoe hoger de score, hoe groter de beleidsruimte
gorieën met weinig beleidsruimte (t/m een score van 3,5) is
(10 is meeste beleidsruimte, 1 is minste beleidsruimte).
toegenomen van 44,4% in 2011 naar 61,5% in 2020! • Het aandeel van het sociaal domein in de totale begroting van gemeenten in Zuid-Holland wordt alleen maar groter, terwijl het aandeel van het ruimtelijk domein kleiner is geworden.
35
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking
a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven
Bij ‘verlengd lokaal bestuur’ gaat het in wezen om een nieuwe
steeds meer medebewindstaken uit, waarmee het beeld van een
overheidslaag waar gemeenten zich naar te voegen hebben.
gedecentraliseerde eenheidsstaat ontstaat. Daarnaast voert de
Of zoals de minister van BZK het zelf verwoordde: ‘Regionale
gemeente autonome taken uit. Het accent in de verhouding
samenwerking kent als verlengd lokaal bestuur op het punt van
tussen autonoom en medebewind ligt weliswaar op de laatste
democratische legitimiteit een aantal inherente beperkingen ten
categorie.
De gemeente is geen autonome bestuurslaag. Ze voert echter
opzichte van gemeenten.’ (Thorbeckebrief, 2019). Op 1 januari 2015 heeft de overdracht van taken op het Hetzelfde probleem speelt bij samenwerkingen op grote-
vlak van de “3D’s” aan de gemeenten plaatsgevonden. De
re schaal. Een voorbeeld is de ‘Gezamenlijke Gemeentelijke
rijksoverheid is echter als systeem- en stelselverantwoordelijke
Uitvoering’ waarbij de VNG collectieve taken (zoals op het
aangewezen, zonder dat expliciet aangegeven is wat deze
gebied van ICT) uitvoert voor de gemeenten. In 2021 is het
verantwoordelijkheid inhoudt.
voorgestelde budget hiervoor € 47.784.600. Gemeenten moeten dit bedrag vanuit hun eigen budgetten ophoesten zonder de
“Mijn indruk is dat op decentraal niveau de mede-
individuele mogelijkheid om hiervan af te wijken.
bewindstaken sterk zijn toegenomen en dat de betekenis van autonome taken juist aanzienlijk is
Ondersteunende initiatieven van de Rijksoverheid (zie bijvoor-
afgenomen”
beeld de impuls rond klimaatadaptatie) brengen ook weer extra
Prof. mr. dr. H. Addink
verplichtingen met zich mee. Hier speelt ook een Europees aspect mee. In Nederland wordt het maken van plannen al gezien
Decentralisatie van medebewindstaken, zoals grootschalig
als het nakomen van een verplichting. In het Europese recht
plaats heeft in het sociale domein, heeft een enorme bestuur-
heb je pas aan je verplichtingen voldaan als het plan daad-
lijkorganisatorische en financiële impact voor gemeenten.
werkelijk is uitgevoerd.
Daarnaast zijn gedeelde verantwoordelijkheden per definitie complex. Ze maken Rijk en gemeenten van elkaar afhankelijk.
Praktische belemmeringen
Deze situatie vraagt intensieve samenwerking, kennisdeling en
Kijkend naar de situatie van gemeenten in Nederland komen
afstemming tussen de gemeenten en het Rijk.
we tot de volgende praktische belemmeringen: Belemmeringen in praktijk (beleidsvrijheid/ sturingsmogelijkheden) a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven b. Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten c. AVG, integriteit en behoorlijk bestuur remmen innovaties en sterke sturing
Het vertrouwen van het Rijk in gemeenten (en in de decentralisatie) lijkt beperkt. Het adagium “de eerste overheid kan deze taken beter uitvoeren, want dat is goedkoper” strijdt binnen het Rijk met de behoefte om te monitoren en bij te sturen. Dat dit de werkbaarheid onder druk zet, is evident. Immers, niet op alle onderdelen is helder wie waarvoor aan de lat staat. Het ROB heeft in 2019 in het rapport “Ondertussen in Den Haag” hier al uitgebreid aandacht aan besteed.
d. Effectief sturing geven vraagt om hoogwaardige kennis en kunde
Onder die vlag stellen vakdepartementen eisen aan gemeenten
e. Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt daarom tot “bouncing”
zoals de invoering van het abonnementstarief of organisato-
f. “Schraalhans is keukenmeester”: sturingscapaciteit wordt weggesneden
en/of geven zij (financiële) prikkels. Inhoudelijke prikkels, rische prikkels, zoals verplichte jeugdzorg-regio’s. Belanghebbenden kunnen de naleving van landelijke regels afdwingen bij de rechter. Een voorbeeld daarvan is de rechtszaak in 2019 van jeugdhulpaanbieders tegen de inkoopcombinatie van de gemeenten in Haaglanden.
Creëren de voorwaarden voor morgen Figuur 30. Praktische belemmeringen.
36
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
b.
Recentralisaties, standaardisaties en reparaties
d.
beperken sturingsruimte gemeenten
Effectief sturing geven vereist hoogwaardige kennis en kunde
Het Rijk voert regelmatig verbeteringen en aanscherpingen van
De verantwoordelijkheid voor een belangrijk deel van de uit-
wetten en regels door. De Tweede Kamer en ook de publieke
voering van het beleid ligt bij de gemeentelijke professionals.
opinie zijn namelijk gevoelig voor ongelijke toepassing van
Het blijkt cruciaal te zijn dat er discretionaire bevoegdheid ligt
regels (bijvoorbeeld het tarief voor Wmo-ondersteuning). Voor
bij de consulenten zodat zij het beleid dat de gemeente bepaalt
een deel is dit inherent aan de invoering van decentralisaties.
kunnen uitvoeren.
Ontstane knelpunten vragen om landelijke maatregelen. Hier-
Echter, wanneer hier geen ruimte voor is, door bijvoorbeeld
door vindt inhoudelijk of organisatorisch een zekere mate van
gebrek aan formatie, kennis en kunde, opleiding of ervaring,
recentralisatie plaats.
zal de uitvoering van de theorie moeilijk zijn. Men is dan vooral bezig met ‘wegwerken’ in plaats van het slim toepassen van
Met recentralisaties, standaardisaties en reparaties (bijv. in het
regels.
geval van jeugdhulp) wordt de ruimte voor gemeenten om te sturen op een passend en betaalbaar sociaal beleid natuurlijk
Daarbij vraagt de innovatiesprong uit punt c om diepgaande
bijzonder sterk beperkt.
kennis op veel beleidsterreinen, krachtige analyses en vormen van datagedreven sturing. Die zijn nodig voor het juist be-
c.
AVG, integriteit en behoorlijk bestuur vragen om
dienen van doelgroepen, het toewijzen van ondersteuning en
innovatiesprong
voorzieningen en het efficiënt inzetten van middelen.
Aandacht voor de bescherming van privacy (AVG 2018), integriteit en behoorlijk bestuur is een goede ontwikkeling. Ze is mede ingegeven door de informatisering van overheid en samenleving.
e.
Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt tot “bouncing”
Gemeenten willen voor burgers dichtbij en herkenbaar zijn. Sinds de toename van omvang en inhoud van het takenpakket
Deze ontwikkeling heeft gevolgen voor innovatie en datage-
zijn gemeenten meer gaan samenwerken. Het beleggen van ta-
dreven sturing. Om doelgroepen goed te kunnen bedienen, de
ken bij de gemeente heeft geleid tot veel lagen tussen provincie
juiste ondersteuning toe te wijzen, maar ook om de correcte
en gemeenten. In de Regio-atlas is eenvoudig te zien dat nage-
middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, zijn er krachtige
noeg alle gemeenten in gemiddeld 30 formele samenwerkings-
analyses nodig en vormen van datagedreven sturing.
verbanden actief zijn. Soms om schaalgrootte te organiseren (met als oogmerk: minder kwetsbaar, robuuster, goedkoper),
Natuurlijk moet dit alles passen binnen de taken en bevoegdhe-
soms om schaarse, hoogwaardige kennis te delen.
den die voor een betrouwbare overheid gelden. Daarbij moet er aandacht zijn voor de mensen om wie het gaat en tegelijkertijd
Hoewel de verantwoordelijkheid na de decentralisaties bij de
oog voor de financiën van de gemeente: een precaire balans.
gemeenten is gelegd, worden taken in werkelijkheid uitgevoerd op regionaal niveau. Op afstand van de gemeenteraad en geor-
Deze balans vraagt niet om risicomijding, voorzichtigheid of
ganiseerd in een gemeenschappelijke en complexe verantwoor-
systemisch denken, maar om een innovatiesprong. Een inno-
delijkheid.
vatiesprong waarin bekendheid met regelgeving, innovatieve analysetechnieken en daarnaast samenwerking met derden
Voor de kleine en middelgrote gemeenten geldt dat zij in de
(bijvoorbeeld met het CBS) belangrijke componenten zijn.
samenwerking afhankelijk en veelal volgend zijn. Vooral als het gaat om de organisatie van de uitvoering, maar ook in de voorbereiding, monitoring en evaluatie van beleid.
37
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
f.
Spanning in begrotingsproces leidt tot
Verdieping 1E
optimistisch begroten in sociaal domein Het begrotingsproces binnen gemeenten is niet alleen com-
Beleidsruimte gemeentelijke baten
plexer geworden, gemeenten hebben ook moeite om de begro-
Gemeenten zijn niet volledig afhankelijk van financiering van-
ting rond te krijgen. Veel posten in de begroting zijn moeilijk
uit de Algemene Uitkering, maar hebben zelf ook de mogelijk-
beïnvloedbaar vanwege hun aard en omdat ze in gemeenschap-
heid om inkomsten te verwerven. Die eigen inkomsten bestaan
pelijkheid worden uitgevoerd.
uit het eigen belastinggebied, leges, heffingen en overige inkomsten. De mate van beleidsruimte verschilt per soort inkomsten.
Het politiek debat spitst zich toe op die posten die gemakkelijk beïnvloedbaar zijn. En dat zijn veelal de traditionele, gemeente-
Onroerend Zaak Belasting
lijke taken die betrekking hebben op de leefbaarheid en vitaliteit
De besteding van de Onroerend Zaak Belasting (OZB) is voor
van kernen, dorpen en wijken. Vaak zijn dit taken waar de lo-
gemeenten volledig vrij. Gemeenteraden mogen de opbrengst
kale volksvertegenwoordiger de sterkste binding mee heeft. Een
aan elk gewenst doel besteden. Aan de heffing van OZB zitten
groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal
wel enkele juridische beperkingen.
domein optimistisch. De gemeenten hanteren de vergoedingsregels uit het gemeentefonds als basis, terwijl ze weten dat de
Zo is het niet mogelijk om bij de OZB-heffing te differentiëren.
kosten overschreden zullen worden.
Er zijn gemeenten die bijvoorbeeld energiezuinige woningen en bedrijven een lager OZB-tarief willen geven. Dat is wettelijk
g.
“Schraalhans is keukenmeester”:
niet mogelijk.
sturingscapaciteit wordt weggesneden In het lastige begrotingsproces vraagt investeren in extra stu-
Een andere wettelijke beperking is de macronorm die jaarlijks
ringscapaciteit om durf en visie. De kost gaat immers voor de