Notitie doorontwikkeling P_C cyclus.docx

NOTITIE DOORONTWIKKELING P&C CYCLUS INLEIDING Bij de vorming van de gemeente Vijfheerenlanden is de P&C-cyclus van de nieuwe gemeente op pragmatische wijze vormgegeven. Doel hiervan was het functioneren van raad, college en ambtelijke organisatie te ondersteunen door middel van het tijdig leveren van financiële en beleidsinhoudelijke sturingsinformatie. Dit met P&C producten die op efficiënte wijze tot stand moesten kunnen worden gebracht. Doordat de financiële functie van de nieuwe gemeente onder druk stond en de financiële basis niet in alle gevallen op orde was, is er bij de vormgeving van de P&C cyclus van de gemeente Vijfheerenlanden vooral aangesloten op de praktijk van de drie voormalige gemeenten. Grote innovatieve stappen vooruit zijn niet gezet. VERANTWOORDELIJKHEDEN In artikel 2 van de financiële verordening 2022 van de gemeente Vijfheerenlanden staat opgenomen, dat de raad bij aanvang van iedere raadsperiode een programma-indeling voor die raadsperiode vaststelt. Ook wordt in dit artikel geregeld, dat de raad taakvelden en beleidsindicatoren per programma vaststelt. Tenslotte stelt de raad ook de onderwerpen vast waarvoor de raad (naast de verplichte paragrafen van de begroting en de jaarstukken) middels het opnemen van extra paragrafen kaders wil stellen. De raad doet dit alles op voorstel van het college.

Veelal gebeurt dit bij het vaststellen van de eerste begroting van een nieuwe collegeperiode. Wanneer het college voornemens is om de raad voor te stellen te komen tot aanpassingen in de opzet van de gemeentelijke P&C cyclus, is het vanzelfsprekend om deze aanpassingen vooraf voor te leggen aan de Auditcommissie en de Commissie Algemene Zaken. Wanneer er bij beide commissies draagvlak bestaat voor de aanpassingen, dan kunnen deze door het college worden verwerkt in de gemeentelijke P&C cyclus en in de betreffende P&C documenten en vervolgens (bij behandeling van de betreffende P&C documenten) door de raad worden vastgesteld. EVALUATIE De tijd is gekomen om de gemeentelijke P&C cyclus inhoudelijk door te ontwikkelen, daarbij gebruik makend van de ervaringen van de afgelopen drie jaren. Voor het oordeel over de doeltreffendheid van de huidige P&C cyclus (heeft deze voldoende informatieve waarde voor de raad om inhoudelijk goed te kunnen sturen op de beleidsuitvoering en het financieel beleid) is op 22 februari een gesprek met de Auditcommissie gevoerd. De aan de Auditcommissie in dit kader gestelde vragen zijn hieronder weergegeven. Ook is aan de Auditcommissie gevraagd of deze inhoudelijke verbeteringen in de opzet van de gemeentelijke P&C cyclus of in inhoud van de in dat kader op te leveren P&C producten wenselijk vindt, en welke dit dan zijn.

De aan de Auditcommissie in dit kader gestelde vragen worden ook hieronder weergegeven. VRAGEN OVER DE DOELTREFFENDHEID VAN DE HUIDIGE P&C CYCLUS a.

Wordt in de gemeentelijke P&C producten goed invulling gegeven aan het budgetrecht van de raad? Toelichting: in de Kadernota stelt de raad de financiële kaders vast waarbinnen de eerstvolgende programmabegroting moet worden opgesteld. In de twee bestuursrapportages worden financiële ontwikkelingen hierop toegelicht en zo nodig door de raad geautoriseerd. In de jaarstukken wordt een financiële verantwoording gegeven. Vindt de Auditcommissie dat de wijze waarop dit in de P&C producten van

1

de gemeente Vijfheerenlanden wordt uitgevoerd, waarborgt dat aan het budgetrecht van de raad goed invulling wordt gegeven? b.

Wordt in de gemeentelijke P&C producten voldoende aandacht besteed aan de beleidsmatige inkadering van voorstellen? Toelichting: de P&C cyclus is een jaarcyclus. De (financiële) beleidsvoorstellen die bijvoorbeeld in een kadernota of programmabegroting worden opgenomen komen vaak voort uit een beleidscyclus. De tijdsduur van zo’n beleidscyclus is niet vastgesteld, maar betreft bijvoorbeeld vijf jaar bij beheerplannen als een Gemeentelijke Riolerings Plan (GRP). Vindt de Auditcommissie dat de (financiële) beleidsvoorstellen die in bijvoorbeeld een programmabegroting zijn opgenomen qua inhoudelijke toelichting altijd goed en eenduidig verwijzen naar de beleidsnota’s waar deze uit voortkomen?

c.

Wordt in de gemeentelijke P&C producten voldoende aandacht besteed aan de (te bereiken) effecten van beleid? Toelichting: een beleidscyclus en ook de P&C cyclus betreft vaak een plan – do – check – act cyclus: een beleidsplan wordt vastgesteld (plan), in uitvoering genomen (do), gemonitord (check) en bijgestuurd (act). Monitoring en bijsturing worden makkelijker gemaakt wanneer er sprake is van duidelijke afspraken over de gewenste effecten van beleid en wanneer deze gerealiseerd moeten zijn. Vindt de Auditcommissie dat in de gemeentelijke P&C producten voldoende op effectmonitoring gerichte informatie is opgenomen (bijvoorbeeld in de vorm van kritieke prestatie-indicatoren) om de beleidsuitvoering te kunnen monitoren en zo nodig bijsturen?

d.

Wordt in de gemeentelijke P&C producten voldoende aandacht besteed aan te maken resultaatafspraken en de stand van zaken bij de uitvoering hiervan? Toelichting: naast afspraken over te realiseren effecten van beleid (zie vraag c) worden tussen college en raad veel op uitvoering gerichte afspraken gemaakt. Dit betreft bijvoorbeeld de oplevering van beleidsnota’s of notities, de inzet van extra middelen (of de effectuering van bezuinigingen) of het realiseren van projecten. Vindt de Auditcommissie dat in de gemeentelijke P&C producten deze resultaatafspraken adequaat worden verwoord en de voortgang hiervan goed wordt gemonitord?

e.

Is de in de gemeentelijke P&C producten opgenomen informatie bruikbaar? Toelichting: de informatie die in de gemeentelijke P&C producten is opgenomen (of dit nu financiële, beleidsmatige of op effect- of resultaatsturing gerichte informatie betreft) moet voor de raad bruikbaar zijn. Dat betekent dat ze actueel moet zijn (is de informatie tijdig aangeboden en sluit de informatie aan op eerdere rapportages, nota’s en dergelijke?), volledig moet zijn (sluit de informatie aan op de informatiebehoefte van de raad?), begrijpelijk moet zijn (is de informatie toegankelijk en goed leesbaar) en ook op het juiste detailniveau moet worden aangeboden. Vindt de Auditcommissie dat de in de gemeentelijke P&C producten opgenomen informatie voldoende bruikbaar is?

VRAGEN OVER GEWENSTE INHOUDELIJKE VERBETERINGEN f.

Wil de Auditcommissie de systematiek van twee P&C momenten in de raadskalender herzien? Toelichting: op dit moment worden in de raad van juli de jaarstukken, de kadernota en de 1e bestuursrapportage besproken en vastgesteld. In de raad van november worden vervolgens de 2e bestuursrapportage en de programmabegroting besproken en vastgesteld. Vanuit de Griffie is weleens de wens geuit om deze P&C momenten meer over het jaar te verdelen. Dat zou vooral betekenen, dat de kadernota en de 1e

2

en 2e bestuursrapportage op een ander moment in de raad worden behandeld. Vindt de Auditcommissie dit wenselijk? g.

Wil de Auditcommissie de koppeling van P&C momenten aan de gemeentefondscyclus loslaten? Toelichting: op dit moment is onze gemeentelijke P&C cyclus gekoppeld aan de cyclus van het gemeentefonds. De Meicirculaire wordt verwerkt in de 1e bestuursrapportage en de kadernota en de Septembercirculaire wordt verwerkt in de 2e bestuursrapportage en de programmabegroting. Deze P&C documenten zijn daarmee in financieel opzicht uiterst actueel. Veel gemeenten lopen echter in hun cyclus een circulaire achter. Dat leidt er dan bijvoorbeeld toe dat niet de Septembercirculaire wordt verwerkt in de programmabegroting, maar de Meicirculaire. Vindt de Auditcommissie dit wenselijk?

h.

Wil de Auditcommissie één bestuursrapportage of twee? Toelichting: met verwijzing naar vraag a. van deze paragraaf zou overwogen kunnen worden om niet twee bestuursrapportages op te stellen maar één. Dit zou dan bijvoorbeeld een bestuursrapportage kunnen zijn met als ijkmoment 1 juni die in de raadsvergadering van september besproken en vastgesteld kan worden. Dit heeft voordelen (het verlicht de druk op de raadskalender en het betekent een besparing van ambtelijke uren) maar er zijn ook nadelen. Dit betreft vooral het waarborgen van de begrotingsrechtmatigheid. Over de periode juni tot en met december wordt dan niet financieel aan de raad gerapporteerd. Dit kan in de jaarstukken leiden tot budgetoverschrijdingen die mogelijk dan niet rechtmatig zijn.

i.

Wil de Auditcommissie eventueel een nieuwe indeling van programma’s overwegen? Toelichting: op dit moment is de programmabegroting ingedeeld in 9 programma’s. Ieder programma bestaat uit een aantal taakvelden. Deze taakvelden zijn vastgelegd in de BBV. De programma-indeling echter niet en deze is daarmee vrij. Taakvelden kunnen dus ook anders geclusterd worden. Bijvoorbeeld een programma beheer openbare ruimte (bestaande uit taakvelden van de huidige programma’s 2, 5 en 7) of een programma sociaal domein (bestaande uit taakvelden van de huidige programma’s 4, 6 en 7). Overweegt de Auditcommissie eventueel een nieuwe indeling van programma’s en zo ja, heeft de Auditcommissie dan concrete suggesties?

j.

Is de Auditcommissie tevreden met de indeling van de huidige programmabeschrijvingen. Of is een andere indeling gewenst? Toelichting: op dit moment is in de Programmabegroting en in de jaarstukken ieder programma beschreven in de vorm van de drie W’s: Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag dat kosten. De indeling van de programmabeschrijvingen is echter niet vastgelegd in de BBV en daarmee vrij. Is de Auditcommissie tevreden met deze indeling of wenst zij aanpassingen of toevoegingen? In dat laatste geval: welke aanpassingen of toevoegingen zijn dan wenselijk?

k.

Hoe wil de Auditcommissie in de programmabegroting per programma informatie over het actuele beleidskader opgenomen zien? Toelichting: jaarlijks stelt het college het normenkader voor de jaarstukken vast. Dit normenkader wordt ter informatie aan de raad toegezonden en is voor de accountant het uitgangspunt wat betreft de beoordeling van de rechtmatigheid. In zijn management letter geeft de accountant aan dat het (in aanvulling hierop) zinvol is dat in de programmabegroting en jaarstukken per programma ook informatie wordt opgenomen over het actuele gemeentelijke beleidskader. Dat wil zeggen een opsomming van de voor het programma actuele beleidsnota’s. Onderschrijft de Auditcommissie deze aanbeveling van de accountant? En is daarbij een opsomming

3

van beleidsnota’s voldoende of moet er ook een beknopte samenvatting van iedere beleidsnota worden opgenomen? l.

Hoe wil de Auditcommissie in de programmabegroting en jaarstukken omgaan met kritieke prestatie-indicatoren? Toelichting: op dit moment worden in de programmabegroting en jaarstukken alleen de wettelijk vastgelegde prestatie-indicatoren opgenomen. Een inhoudelijke toelichting hierop ontbreekt. Het aanwijzen en monitoren van kritieke prestatieindicatoren kan toegevoegde waarde hebben bij het meten van de resultaten en effecten van beleid. Hoe wil de Auditcommissie, dat in de P&C producten wordt omgegaan met kritieke prestatie-indicatoren? Moeten er meer worden opgenomen en zo ja, moet er bij deze indicatoren dan aangesloten worden bij al bestaande benchmarks (zodat “waar staat je gemeente” zodat de ontwikkeling van deze indicatoren ook vergeleken kan worden met andere gemeenten) of moet er sprake zijn van voor Vijfheerenlanden specifiek ontwikkelde maatwerkindicatoren?

m. Wil de Auditcommissie in de paragrafen van programmabegroting en jaarstukken meer beleidsmatige uitgangspunten zien opgenomen? Toelichting: op dit moment wordt in de paragrafen van programmabegroting en jaarstukken vooral de wettelijk verplichte informatie opgenomen. In een aantal paragrafen (bijvoorbeeld de paragraaf grondbeleid) kan echter desgewenst ook meer aandacht worden gegeven aan de beleidsmatig uitgangpunten (het beleidskader) die betrekking hebben op de paragraaf. Dit is ook een aanbeveling van de accountant. Onderschrijft de Auditcommissie deze aanbeveling en hoe zou de Auditcommissie dit graag uitgewerkt zien in de paragrafen? n.

Op welk detailniveau wenst de Auditcommissie toelichtingen te zien opgenomen in bestuursrapportages? Toelichting: de huidige bestuursrapportages zijn lijvig van omvang. Dat komt omdat alle afgesproken resultaatafspraken worden gemonitord en op alle financiële afwijkingen een inhoudelijke toelichting wordt gegeven. Door clustering van financiële toelichtingen per taakveld en door het toepassen van “management by exception” (dus alleen resultaten toelichten wanneer er sprake is van substantiële (= bestuurlijk relevante afwijkingen) kan de omvang van bestuursrapportages worden verkleind. Dat leden van Auditcommissie stuursrapportages maar door raadsleden hier digitaal toegang toe te geven. Dit kan ook zinvol zijn bij andere P&C documenten. Vindt de Auditcommissie dit zinvol?

o.

Ziet de Auditcommissie nog andere mogelijkheden om P&C documenten qua omvang minder omvangrijk te maken? Toelichting: bij de beantwoording van de meeste van de voorgaande vragen zal de verleiding groot zijn om in de P&C documenten meer informatie te willen zien om zodoende als raad niet alleen op hoofdlijnen te kunnen sturen maar ook op detailniveau informatie te kunnen raadplegen. Dat zal er echter onvermijdelijk toe leiden, dat de P&C documenten lijviger worden en er mogelijk ook sprake zal zijn van een minder doelmatig totstandkomingsproces. Dus de doeltreffendheid van de P&C cyclus en de doelmatigheid daarvan moeten in evenwicht zijn. Heeft de Auditcommissie – gelet hierop – concrete suggesties (anders dan hiervoor al in vragen is verwerkt) om de P&C in omvang te beperken? Kan er bepaalde informatie die momenteel in de P&C documenten wordt geleverd voortaan worden weggelaten?

CONCLUSIES VAN GESPREK MET DE AUDITCOMMISSIE Het gesprek met de Auditcommissie over voorgaande vragen heeft een redelijk genuanceerd beeld opgeleverd. Niet alle vragen zijn expliciet door alle fractievertegenwoordigers inhoudelijk behandeld. Desondanks was er sprake van duidelijke conclusies:

4

•

•

•

•

•

Er bestaat tevredenheid over de opzet en inhoud van de huidige P&C documenten. Wel bestaat er behoefte om deze documenten (vooral de begroting) meer in te laten gaan op de gewenste (inhoudelijke) effecten van beleidsvoorstellen en de informatie dus niet te beperken tot alleen maar financiële informatie. Breed is er door de leden van Auditcommissie een voorkeur uitgesproken om de inhoudelijke kant van de P&C documenten voortaan ook in de desbetreffende vakcommissies te agenderen. Dus niet alles behandelen in de commissie AZ, maar bijvoorbeeld het programma sociaal domein inhoudelijk bespreken in de commissie Welzijn, Onderwijs en Sport (WOS). De meeste leden van Auditcommissie hebben een voorkeur om één bestuursrapportage te hebben die in september in de raad wordt besproken. De bestuursrapportage mag op basis van management by exception zijn opgesteld. En dus dunner van omvang zijn, dan de huidige rapportages. Er wordt door de leden van Auditcommissie meer aandacht gewenst voor (en sturing op) KPI’s. Daarbij moet aangesloten worden op de indicatoren van waarstaatjegemeente.nl. Er moeten bij voorkeur dus geen specifieke indicatoren voor Vijfheerenlanden worden ontwikkeld. De indeling in de huidige negen programma’s vinden de meeste leden van Auditcommissie prima.

Ze geven wel aan, dat indien het college en de ambtelijke organisatie een beter voorstel hebben, ze daarvoor ook openstaan.

In het gesprek met de Auditcommissie heeft de accountant nog eens benadrukt, dat de gemeentelijke organisatie in de achterliggende periode grote stappen vooruit heeft gezet. De accountant concludeert daaruit, dat dit daarom een prima moment is om te beginnen met de doorontwikkeling van de interne sturing. De accountant adviseert daarbij een top-down benadering. Dat betekent dat eerst vastgesteld moet worden wat voor soort gemeente Vijfheerenlanden wil zijn. Van daaruit moeten dan de beleidsdoelstellingen en KPI’s worden afgeleid. HOUTSKOOLSCHETS NIEUWE P&C CYCLUS Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd, dat vanuit een gevoel van redelijke tevredenheid met de opzet van de huidige P&C cyclus door de Auditcommissie ruimte aan het college en de organisatie wordt gegeven om de P&C cyclus verder door te ontwikkelen. Zo’n doorontwikkeling zou zich kunnen focussen op de volgende aandachtspunten: •

•

Eén bestuursrapportage die opgesteld wordt vanuit het principe van “management by exception”. Onvermijdelijk hoort daar (vanuit rechtmatigheidsoogpunt) een beknopte slotwijziging bij die in de laatste raadsvergadering van het begrotingsjaar moet worden vastgesteld (waarin ook een kredietrapportage moet worden opgenomen). De uitvraag van de bestuursrapportage zou als ijkmoment 1 juni moeten hebben. Vaststelling zou in het college van uiterlijk medio juli moeten geschieden en in de raad van september. Hierbij is echter wel het risico, dat als gevolg van het vroege moment van uitvraag, de organisatie vooral potentiële nadelen zal rapporteren (iets wat momenteel vaak voorkomt bij de 1e bestuursrapportage) en nog niet de potentiële voordelen (deze worden momenteel veelal pas gemeld bij de 2e bestuursrapportage). Gelet hierop zou als alternatief kunnen worden overwogen twee bestuursrapportages (net als nu). Waarbij echter het accent bij de 1e bestuursrapportage ligt op de beleidsverantwoording en bij de 2e bestuursrapportage op een financiële verantwoording. Een steviger onderscheid tussen Kadernota en Programmabegroting, waarbij de Kadernota zich alleen richt op kaderstellende besluiten, die verder inhoudelijk worden uitgewerkt in de Programmabegroting. Als voorbeeld: in de Kadernota wordt vastgesteld wat de omvang is van het nieuw beleid (of de ombuigingstaakstelling),

5

•

•

waarna deze stelposten vervolgens in de Programmabegroting worden ingevuld met concrete voorstellen. Een betere aansluiting tussen programma’s en paragrafen. Daardoor wordt dubbele informatie voorkomen en kan de focus bij de programma’s liggen op besluitvormingsinformatie en effectsturing (kpi’s) en in de paragrafen op achtergrondinformatie (waaronder een beknopt overzicht van actueel beleid en inclusief de wettelijk verplichte informatie). Een andere indeling van de programma’s waardoor deze beter aansluiten bij de organisatie, bij de inrichting van de drie raadscommissies én bij de paragrafen. Idealiter leidt dit ook tot minder programma’s.

Te denken valt bijvoorbeeld aan de volgende programma-indeling: Nieuw programma Oud programma Bijbehorende paragraaf Bestuur, dienstverlening Bestuur en organisatie (0), Bedrijfsvoering en organisatie (A) Wijk- en buurtgericht werken Gemeenschappelijke (6) regelingen Beheer en gebruik Veiligheid (1), Wegenbeheer Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte (B) (2), groen (5), afval, riolering en begraven (7) Sociaal domein (C) Onderwijs (4), sociaal domein Sociaal domein (nieuw) (6) en gezondheid (7) Ontplooiing (D) Bibliotheek (4), sport, kunst Ontplooiing (nieuw) en cultuur, media en erfgoed (5), buurthuizen (6) Ruimtelijke ontwikkeling Mobiliteit (2), EZ (3), milieu Grondexploitaties (E) en duurzaamheid (7), Wonen (8) en RO (8) Financiën (F) Financiën (0), overhead (0) Lokale heffingen Financiering Weerstandsvermogen

•

•

Een kritische beoordeling op de waarstaatjegemeente.nl indicatoren en een keuze welke indicatoren beleidsrelevant zijn voor de gemeente Vijfheerenlanden. Deze indicatoren worden dan opgenomen in de P&C cyclus (als kpi’s) en waar mogelijk intensiever gemonitord. Dit in het kader van de door de raad gewenste effectmonitoring. Het behandelen van P&C documenten in alle vakcommissies van de raad (voor wat betreft de relevante onderdelen).

De uitwerking van de voorgaande houtskoolschets in een nieuwe opzet voor de bestuursrapportage, kadernota, programma’s en paragrafen is onderwerp van verdere uitwerking. COALITIEAKKOORD 2022-2026 Inmiddels is het Coalitieakkoord 2022-2026 vastgesteld. Dit akkoord is thematisch opgebouwd. Het is van belang dat de thema’s en de daarin opgenomen beleidsvoornemens en resultaatafspraken qua voortgang actief en zichtbaar worden gemonitord in de P&C cyclus. De thema’s moeten dus kunnen worden toegewezen aan de gemeentelijke programma’s. Dat is in de praktijk goed mogelijk. In onderstaand overzicht zijn de thema’s bijvoorbeeld toegewezen aan zowel de oude programma’s (in geval het wenselijk is om deze te blijven gebruiken) als aan de nieuwe programma’s (indien dit de voorkeur heeft). Nieuwe programma’s Bestuur, dienstverlening en organisatie (A)

Thema Coalitieakkoord De inwoner centraal

6

Oude programma’s Sociaal domein (6)

Ruimtelijke ontwikkeling (E)

Samen bouwen en wonen

Ruimtelijke ontwikkeling (E)

Verkeersveilig, leefbaar en bereikbaar Economie en werken Vitale landbouw Rust, ruimte en recreatie Kunst en Cultuur Omzien naar elkaar Elkaar ontmoeten Sport en bewegen Duurzame toekomst

Ruimtelijke ontwikkeling (E) Ruimtelijke ontwikkeling (E) Ontplooiing (D) Ontplooiing (D) Sociaal domein (C) Ontplooiing (D) Ontplooiing (D) Ruimtelijke ontwikkeling (E) Beheer en gebruik openbare ruimte (B) Bestuur, dienstverlening en organisatie (A) Financiën (F)

Veiligheid Dienstverlening en communicatie Financieel gezond

Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening (8) Verkeer en vervoer (2) Economie (3) Economie (3) Sport, cultuur en recreatie (5) Sport, cultuur en recreatie (5) Sociaal domein (6) Sociaal domein (6) Sport, cultuur en recreatie (5) Volksgezondheid en milieu (7) Veiligheid (1) Bestuur en organisatie (0) Bestuur en organisatie (0)

PLANNING De invoering van de vernieuwde planning en control cyclus kan geleidelijk geschieden. Daarbij wordt de gehele jaarcyclus 2023 gebruikt voor de vernieuwing van de P&C producten. Daarbij zouden de volgende resultaten kunnen worden gerealiseerd: Product Coalitieakkoord 2022-2026

Resultaat Zicht op bestuurlijke prioriteiten. Is besproken in raad van 8 juni 2022. Notitie doorontwikkeling P&C Vaststelling van notitie en bijbehorende raadsinformatiebrief cyclus (en bijbehorende RIB) in de collegevergadering van 5 juli 2022 in college Raadsinformatiebrief (RIB) Bespreking in commissie AZ van 7 september 2022. Ingeval hier draagvlak bestaat voor nieuwe programma-indeling dan wordt deze verwerkt in de Programmabegroting 2023. Programmabegroting 2023 Toepassing nieuwe programma-indeling (op basis van bestaande formats) Bestuursrapportage(s) 2023 Toepassing nieuwe opzet bestuursrapportage Kadernota 2024 Toepassing nieuwe opzet kadernota Programmabegroting 2024 Toepassing nieuwe programma-indeling met nieuwe programmaformats en nieuwe paragraafformats. Slotwijziging 2023 Toepassing nieuw format slotwijziging Jaarstukken 2023 Toepassing nieuw format jaarstukken

7