2. (AZ) Definitief plan van aanpak gemeenteraad en organisatie-210312-vastgesteld rekenkamer.pdf

Plan van Aanpak Rekenkameronderzoek

Tegengaan van zorgfraude Definitieve versie, vastgesteld door de Rekenkamer d.d. 11 maart 2021

Van: Rekenkamer Vijfheerenlanden Onderzoekers: Rob Paulussen (tevens lid) Jolanda Versteegh (tevens lid) Overige leden van de Rekenkamer: Karin van den Berg (voorzitter) Nihal Guduk (lid) Collin Hoogeveen (lid en tegenlezer) Vijfheerenlanden, 12 maart 2021

Inhoudsopgave 1.

Aanleiding en relevantie........................................................................................................................ 1

2.

Onderzoeksdoel en afbakening ............................................................................................................. 2

3.

Onderzoeksvraag en deelvragen............................................................................................................ 2

4.

De onderzoeksactiviteiten ..................................................................................................................... 4

5.

Planning ................................................................................................................................................ 6

Bijlage onderzoeksactiviteiten ........................................................................................................................ 7

1. Aanleiding en relevantie Gemeenten besteden veel geld aan zorg. De bedragen die met de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en Jeugdwet gepaard gaan vormen voor gemeenten een groot deel van de begroting, soms meer dan de helft. Helaas blijkt in de praktijk dat niet al het geld dat zorg als bestemming heeft, ook werkelijk dat station te bereiken. We zien dan ook dat steeds meer overheden, media en opiniemakers aandacht hebben voor het fenomeen zorgfraude: het doelbewust overtreden van de regels voor facturatie van (verleende) zorg, gericht op eigen of andermans (financieel) gewin. En ook als we kijken naar het nog spaarzame onderzoek dat is verricht, is het beeld niet positief. De signalen van gemeenten van vermeende gevallen van zorgfraude zijn in de jaren 2018 en 2019 meer dan verdubbeld, zo stelt het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ): een speciaal voor dit doel opgericht samenwerkingsverband van negen organisaties met ieder een eigen perspectief op zorgfraude. Bovendien bleek uit een ander onderzoek door datzelfde IKZ dat er verwevenheid is tussen criminaliteit en zorg: bij zeker 22 Twentse zorgaanbieders kon worden vastgesteld dat zij tussen 2017 en 2019 een link hadden met de georganiseerde criminaliteit (NRC, 16-012021).

Het vermoeden is verder dat er een verband is tussen de soms hoge winsten die bij zorgbedrijven worden uitgekeerd en zorgfraude. We spreken dan in 2017 over 21,8 miljoen euro dividend oplopend naar 27,1 miljoen euro in 2019. Geld, dat volgens de hoogleraren Suijs en Verbon heel goed mogelijk als winst is aangemerkt omdat gedeclareerde zorg feitelijk niet (volledig) geleverd is. De VNG schat de omvang van de fraude inmiddels op 5% van het totale zorgbudget voor Wmo en Jeugd.1 Naast de financiële schade leidt zorgfraude vaak ook tot (ingrijpend) menselijk leed. Zorgfraude leidt al snel tot een verslechtering van de kwaliteit van zorg, soms zelfs tot het geheel achterwege blijven van zorg, en soms tot schrijnende situaties waarin mensen slachtoffer zijn van onderdrukking en uitbuiting.

1

VNG Realisatie, Jaarplan Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering 2021, p. 16

1

In de regio rond Vijfheerenlanden is er sinds 2018 aandacht voor het tegengaan van zorgfraude. In dat jaar is er in opdracht van het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL) een regionale verkenning uitgevoerd naar de aanpak van zorgfraude in de regio. Hieruit bleek dat de gemeenten ‘nog geen sluitende aanpak hebben voor het opsporen en tegengaan van zorgfraude’. Op grond van deze verkenning is in 2020 besloten tot een tweejarige pilot fraudebestrijding. Bedoeling is dat er vanuit de regio onderzoek wordt verricht en advies wordt gegeven aan de gemeenten over (vermeende) zorgfraude. Naast het toezicht en de opsporing beoog men met de pilot ook de samenwerking tussen de regiogemeenten vorm te geven en de ‘basis op orde’ te brengen. Een en ander gaat gepaard met een inschatting dat tussen de 1 en 2,7 miljoen euro in de regio door zorgfraude ‘weglekt’.2 In beginsel zijn alle gemeenten kwetsbaar voor zorgaanbieders die met verkeerde intenties hun weg zoeken naar de beperkte middelen die de lokale overheid beschikbaar heeft voor jeugdzorg en WMO.

2. Onderzoeksdoel en afbakening De Rekenkamer wil met het onderzoek de gemeenteraad inzicht geven in hoe zorgfraude in de praktijk werkt, hoe kwetsbaar de gemeente Vijfheerenlanden is voor zorgfraude en of er (voldoende) maatregelen zijn genomen om die kwetsbaarheid te beperken. Waar het van toepassing is zal de Rekenkamer concrete aanbevelingen doen ter verbetering van het beleid en/of de beleidsuitvoering. Het onderzoek omhelst daarmee nadrukkelijk geen eigen opsporingsonderzoek naar zorgfraude bij zorgaanbieders in Vijfheerenlanden. Het onderzoek richt zich verder uitsluitend op de zorggelden die via de gemeente besteed worden vanuit de Wmo en de Jeugdwet, zowel als het gaat om zorg in natura als de zorg die via persoonsgebonden budgetten (PGB) wordt ingekocht.

3. Onderzoeksvraag en deelvragen In het verlengde van de doelstelling hanteren we de volgende vraagstelling in het onderzoek. Heeft de gemeente in haar beleid en uitvoering voldoende waarborgen ingebouwd om het risico op zorgfraude effectief tegen te gaan? We verstaan daarbij onder zorgfraude: ‘het opzettelijk misleidend handelen binnen het zorgdomein, waarbij doelbewust in strijd met de regels wordt gehandeld met het oog op eigen of andermans gewin.’ We volgen daarbij de definitie van het IKZ.3 Verder kiest de Rekenkamer voor het brede begrip ‘waarborgen’ omdat het onderzoek zich richt op tal van zaken die een gemeentebestuur tegen zorgfraude kan ondernemen. We maken daarbij een onderscheid naar waarborgen in:

2 3

Gemeente IJsselstein, raadsinformatiebrief ‘Regionaal plan van aanpak Zorgfraude’, 23 september 2020. IKZ Jaarrapportage 2019.

2

-

de formele organisatie (denk aan verordeningen, taakomschrijvingen et cetera) de organisatiecultuur (bewustwording, attitude) de praktijk (de feitelijke uitvoering).

instructies,

richtlijnen,

De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in onderstaande zes deelvragen. De Rekenkamer geeft zichzelf daarbij de ruimte om op een later moment op basis van voortschrijdend inzicht de deelvragen bij te stellen en aan te vullen. 1. Met welke vormen van zorgfraude hebben gemeenten in Nederland te maken en wat is hiervan de maatschappelijke impact? Met deze deelvraag beschrijven we de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke relevantie van het onderzoek en geven we inzicht in hoe zorgfraude in de praktijk werkt en zich ontwikkelt. 2. Welke maatregelen blijken effectief te zijn in het bestrijden van zorgfraude door gemeenten? En welke eisen kan je stellen aan het beleid en uitvoering van de gemeente Vijfheerenlanden waarmee zorgfraude wordt tegen gegaan? We ontwikkelen hiermee een normenkader waaraan het beleid en uitvoering kan worden getoetst. 3. Welk beleid, welke werkwijze en welke procedures (selectie, aanbesteding, contractmanagement) spelen een rol in Vijfheerenlanden in de relatie tussen gemeente/uitvoeringsorganisatie en zorgaanbieders? (Op welke wijze) vervult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol? We beschrijven de beleids- en uitvoeringspraktijk van de gemeente Vijfheerenlanden gericht op de zorgaanbieders die daar actief zijn of willen zijn.

We betrekken daarin ook het samenwerkingsverband Regionale Backoffice Lekstroom (RBL) waar gemeente Vijfheerenlanden de inkoop van zorg heeft neergelegd. Daarnaast beschrijven we in grote lijnen hoe de raad met haar kaderstellende en controlerende rol betrokken is bij het toezicht en handhaving op de uitvoering ten aanzien van de Wmo en Jeugdzorg. 4. Welke maatregelen heeft de gemeente Vijfheerenlanden genomen om zorgfraude effectief tegen te gaan? Met deze deelvraag beschrijven we de maatregelen gericht op het tegengaan van zorgfraude zoals die door Vijfheerenlanden en bureau Lekstroom getroffen zijn. 5. Heeft de gemeente in het beleid en uitvoering voldoende waarborgen ingebouwd om het risico op zorgfraude te verminderen/voorkomen? Is de raad voldoende betrokken? Met deze deelvraag beoordelen we de beleids- en uitvoeringspraktijk van zorgverlening in Vijfheerenlanden en de maatregelen die de gemeente getroffen heeft om zorgfraude te voorkomen. En is de raad voldoende betrokken? We gebruiken hier het eerder ontwikkelde normenkader. 6. Welke aanbevelingen kunnen we doen om het risico op zorgfraude in Vijfheerenlanden te verminderen?

3

4. De onderzoeksactiviteiten In de bijlage is een gedetailleerde uitwerking opgenomen van de onderzoeksactiviteiten zoals die door de onderzoekers worden uitgevoerd om tot beantwoording van de deelvragen te komen. Ook hier is het van belang te vermelden dat het goed mogelijk is dat hierin gedurende het onderzoek nog wijzigingen worden aangebracht. Nieuwe inzichten kunnen immers aanleiding geven de volgorde – of zelfs de activiteiten zelf – anders in te richten. We lichten hier in grote lijnen de belangrijkste activiteiten toe: A. Startbijeenkomst In een eerste bijeenkomst lichten we – zoals gebruikelijk – het onderzoek toe aan een vertegenwoordiging vanuit de ambtelijke organisatie. De Rekenkamer denkt daarbij in eerste instantie aan de gemeentesecretaris, de betrokken beleidsadviseur van de gemeente Vijfheerenlanden, de toezichthouder rechtmatigheid vanuit het Lekstroombrede zorgfraudeteam en een vertegenwoordiging vanuit de Regionale Backoffice Lekstroom, van waaruit de inkoop van zorg voor de regio plaatsvindt. De Rekenkamer maakt gedurende de startbijeenkomst werkbare afspraken en wisselt contactgegevens uit met de ambtelijk contactpersoon gericht op een soepele uitvoering van het onderzoek. B.

Deskresearch en interviews naar kenmerken, vormen en impact van zorgfraude De onderzoekers zetten deskresearch in voor het in kaart brengen van de huidige stand van zaken als het gaat om kennis over zorgfraude in Nederland: een omschrijving van wat het is, in welke vormen het in de praktijk voorkomt, en wat de maatschappelijke en financiële impact van zorgfraude is, voor zover bekend. Dit meer algemene, landelijke, beeld is van belang om de relevantie van het onderzoek zichtbaar te maken. Een ander belangrijk argument om breder te kijken dan uitsluitend de gemeente is een zogenaamd ‘waterbedeffect’ dat ook bij zorgfraude aan de orde lijkt: malafide zorgaanbieders zijn wendbaar en zoeken op inventieve wijze steeds die regio’s waar relatief makkelijk gefraudeerd kan worden. De stukken die voor deze onderzoeksactiviteiten nodig zijn worden door de onderzoekers zelf verzameld en genereren dus geen belasting van de ambtelijke organisatie. De bevindingen die voorvloeien uit deze onderzoeksactiviteit worden getoetst en verder verdiept met behulp van enkele interviews met experts. De Rekenkamer zoekt deze experts in de hoek van praktijkfunctionarissen, wetenschappers en bestuurders.

Denk bijvoorbeeld aan een toezichthouder zorg bij een gemeente die vooroploopt in de bestrijding van zorgfraude, een wetenschappelijk onderzoeker met gezaghebbende publicaties op het gebied van zorgfraude, en een bestuurder van een grote zorgaanbieder of koepelorganisatie van zorgaanbieders. C. Ontwikkelen normenkader Zorgfraude en de aanpak ervan is een relatief nieuw aandachtsveld voor gemeenten en dus ook voor lokale Rekenkamers. Er zijn – voor zover wij hebben tot nu toe hebben kunnen nagaan – geen andere lokale Rekenkamers die dit onderwerp eerder oppakten. De

4

Rekenkamer heeft zich dus ook niet kunnen laten inspireren door eerder Rekenkameronderzoek en eerdere opgestelde normen die daarbij gebruikt kunnen worden. Om die reden heeft de Rekenkamer ter voorbereiding reeds enkele oriënterende gesprekken gevoerd en inventariseerde de onderzoekers een behoorlijk aantal documenten en publicaties die belangrijk zijn voor het onderzoek. Zo sprak de Rekenkamer eerder met een toezichthouder zorgfraude hetgeen de eerste voorzichtige schetsen voor het normenkader opleverde. Naast bovengenoemde bronnen zullen ook de interviews met experts die onder A. genoemd zijn een bron vormen voor het normenkader. Een door de onderzoekers ontwikkelt concept-normenkader wordt besproken met de tegenlezer. D. Deskresearch en interviews om de praktijk van Vijfheerenlanden in kaart te brengen Voor zover de Rekenkamer heeft kunnen nagaan heeft gemeente Vijfheerenlanden stappen ondernomen om zorgfraude tegen te gaan. Belangrijk daarin is de Regio Lekstroom waar momenteel een pilot zorgfraude wordt uitgevoerd. De Rekenkamer zal daarom niet alleen documenten van de gemeente Vijfheerenlanden bestuderen, maar ook documenten van de Regionale Backoffice Lekstroom en voor zover relevant stukken bestemd voor het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL). In overleg met de contactpersoon wordt nader bepaald welke stukken relevant zijn.

Voor een eerste uitvraag denkt de Rekenkamer aan de volgende documenten: De eerste bevindingen die voortvloeien uit het analyseren van de stukken worden vervolgens getoetst en verdiept met behulp van interviews met betrokken ambtenaren zowel bij gemeente Vijfheerenlanden als de regio. Tijdens de uitvoering van de activiteiten die binnen deze fase worden uitgevoerd wordt door de onderzoekers ook een concept-inhoudsopgave gemaakt van de uiteindelijke rapportage. Deze inhoudsopgave wordt besproken met de tegenlezer. E. Beoordeling van de praktijksituatie in gemeente Vijfheerenlanden / regio Lekstroom Door de voorgaande activiteiten op elkaar te betrekken maakt de Rekenkamer hier een beoordeling van de huidige praktijksituatie in gemeente Vijfheerenlanden. De bevindingen die hieruit voortvloeien vormen de grond voor een interview met de portefeuillehouder Sociaal Domein van gemeente Vijfheerenlanden, waarin wordt nagegaan welke bestuurlijke visie er voor de nabije toekomst is, voor zover de Rekenkamer deze nog niet heeft af kunnen leiden uit de beleidsdocumenten. F. Afronding: Nota van Bevindingen, Wederhoor, Bestuurlijke Nota en toelichting tijdens behandeling in de raad. In een beknopte rapportage wordt verslag gedaan van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. De concept-rapportage wordt besproken met de tegenlezer en de overige leden van de Rekenkamer.

Daarna wordt het onderzoek afgerond door de procedures van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor te doorlopen zoals opgenomen in de Verordening op de Rekenkamer 2020 en uitgewerkt in het onderzoeksprotocol van de Rekenkamer.

5

5. Planning Onderstaande planning voorziet in het afronden van de Nota van Bevindingen voor het zomerreces 2021 dat start op 17 juli. De Rekenkamer streeft ernaar om dan de Nota beschikbaar te stellen voor ambtelijk wederhoor. In september volgt dan het bestuurlijk wederhoor. Een en ander is vanzelfsprekend afhankelijk van de medewerking vanuit de ambtelijke organisatie en de regio. Jaar Maand A Startbijeenkomst B Deskresearch, interviews algemeen zorgfraude C Ontwikkelen normenkader D. Deskresearch, interviews praktijk VHL en regio E. Beoordeling praktijksituatie in gemeente VHL F Afronding: schrijven rapportage, procedures wederhoor

2021 mrt april mei jun jul aug sept okt x x x x x x x x x x x x x x x x x

6

Bijlage onderzoeksactiviteiten Onderzoeksactiviteiten en -resultaat

Opstart van het onderzoek

Plan van aanpak, uitwerking van de startnotitie op grond waarvan de Rekenkamer eerder heeft besloten tot onderzoek naar zorgfraude. Startbijeenkomst met ambtelijk betrokkenen gemeente en regio Lekstroom. Toelichting op onderzoeksaanpak door de Rekenkamer.

Deelvraag 1 Met welke vormen van zorgfraude hebben gemeenten in Nederland te maken en wat is hiervan de maatschappelijke impact?

2

3

Welke maatregelen blijken (uit onderzoek) effectief te zijn in het bestrijden van zorgfraude door gemeenten? En welke eisen kan je stellen aan het beleid en uitvoering van de gemeente Vijfheerenlanden waarmee zorgfraude wordt tegen gegaan?

Onderzoeksresultaat: concrete en haalbare werkafspraken met de organisatie over het aanleveren van stukken en plannen van interviews. Inzicht in de bedoeling van het onderzoek bij organisatie en gemeentebestuur. Onderzoeksactiviteiten en -resultaat Deskresearch, studie naar eerder uitgevoerd onderzoek en relevante publicaties over de praktijk van zorgfraude en de ontwikkelingen daarin. Interviews met enkele experts op het gebied van zorgfraude. De onderzoekers interviewen een of meer gezaghebbende expert(s) die eerder publiceerde(n) over het onderwerp als (praktijk)professionals die werkzaam zijn in het veld van opsporing, handhaving en preventie van zorgfraude. (begroot: 4 interviews) Onderzoeksresultaat: inzichtelijke beschrijving van verschillende vormen van zorgfraude zoals die in de praktijk voorkomen. Daarnaast een zo concreet mogelijke beschrijving van de maatschappelijke en financiële gevolgen van zorgfraude in Nederland. Deskresearch, studie naar eerder uitgevoerd onderzoek en relevante publicaties over de oorzaken en aanpak/bestrijding van zorgfraude. Interviews met enkele experts op het gebied van zorgfraude (en de bestrijding daarvan vanuit het perspectief van de gemeente/regio). De Rekenkamer overweegt hierbij ook een of enkele bestuurders van zorgaanbieder(s) te interviewen.

(begroot buiten de interviews onder deelvraag 1: 3 interviews) Onderzoeksresultaat: normenkader voor de toetsing van het beleid- en de uitvoeringspraktijk van de gemeente Vijfheerenlanden / regio Lekstroom.

Welk beleid, welke werkwijze en welke procedures (selectie,

7

4

5

aanbesteding, contractmanagement) spelen een rol in Vijfheerenlanden in de relatie tussen gemeente/uitvoeringsorganisatie en zorgaanbieders? (Op welke wijze) vervult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol? Welke maatregelen heeft de gemeente Vijfheerenlanden genomen om zorgfraude te voorkomen? Heeft de gemeente in het beleid en uitvoering voldoende waarborgen ingebouwd om het risico op zorgfraude te verminderen/voorkomen? Is de raad voldoende betrokken? Rapportage bevindingen

Deskresearch naar gemeentelijke beleidsdocumenten, regels (verordening) en richtlijnen, aanbestedingsdocumenten en inkoopcontracten. Relevante stukken over inkoop, PGB et cetera, die naar de gemeenteraad zijn gestuurd sinds 2017 (eventueel observatie: nakijken commissie- en/of raadsvergadering waar deze stukken behandeld zijn). Interviews met - medewerkers pilot zorgfraude (toezichthouder en gemeentelijk coördinator zorgfraude regio Lekstroom). - medewerkers inkoop regionale backoffice Lekstroom - beleidsadviseur zorg / sociaal domein gemeente Vijfheerenlanden Onderzoeksresultaat: beschrijving van de praktijksituatie in gemeente Vijfheerenlanden / regio Lekstroom en de maatregelen die getroffen zijn om zorgfraude te voorkomen. Beschrijving van de eerste concept-bevindingen. Oordeel van de praktijksituatie in gemeente Vijfheerenlanden / regio Lekstroom aan de hand van het eerder geformuleerde normenkader. Interview met de portefeuillehouder Sociaal Domein van de gemeente Vijfheerenlanden. Onderzoeksresultaat: overzichtstabel van oordelen van de Rekenkamer aan de hand van het normenkader en toelichting daarop. Schrijven concept-Nota van Bevindingen naar aanleiding van de voorgaande analyses en onderzoeksactiviteiten. Bespreken en vaststellen van de nota van bevindingen binnen de vergadering van de Rekenkamer. (Hiervoor zijn geen uren begroot)

6

Ambtelijk wederhoor

Ambtelijke feitencheck en de verwerking daarvan in de definitieve nota van bevindingen.

Welke aanbevelingen kunnen we doen om het risico op zorgfraude in Vijfheerenlanden te verminderen?

Schrijven beknopte concept Bestuurlijke Nota, met daarin de conclusies en aanbevelingen.

Bestuurlijk wederhoor

Opmaken definitieve rapportage voor de gemeenteraad.

Behandeling gemeenteraad

De onderzoekers lichten het rapport toe tijdens de behandeling in commissie of gemeenteraad.

Bespreken en vaststellen van de Bestuurlijke nota van bevindingen binnen de vergadering van de Rekenkamer. (Hiervoor zijn geen uren begroot).

8