Nota M&O beleid gemeente Venray

Nota Misbruik en Oneigenlijk gebruik

Venray, september 2024

Inhoud 1.

Inleiding ...........................................................................................................................3 1.1

Wettelijke basis .......................................................................................................3

1.2

Aanleiding opstellen nota .........................................................................................3

1.3

Doelgroep ................................................................................................................4

1.4

Afbakening...............................................................................................................4

1.5

Leeswijzer................................................................................................................4

2.

Begrippen ........................................................................................................................4

3.

Doelstelling en uitgangspunten .........................................................................................5

4.

5.

3.1

Waarom M&O-beleid? ..............................................................................................5

3.2

Uitgangspunten .......................................................................................................5

Toelichting beheersmaatregelen .......................................................................................6 4.1

Preventieve maatregelen ..........................................................................................6

4.2

Repressieve maatregelen .........................................................................................7

4.3

Evaluatie .................................................................................................................7

Verantwoording ................................................................................................................8

2

1.

Inleiding

1.1 Wettelijke basis Met ingang van het verslagjaar 2023 heeft een verandering plaatsgevonden in de verantwoordelijkheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de jaarrekening van gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen. Niet langer is het de accountant die vaststelt dat in lijn met wet- en regelgeving wordt gehandeld, maar is het college aan zet. Het college moet vanaf dat moment een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarstukken. Deze rechtmatigheidsverantwoording gaat in op het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium). Het gaat er bij het M&O-criterium om dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen te voorkomen, dan wel op te sporen. De gemeente dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken.

1.2 Aanleiding opstellen nota De commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) adviseert in de Kadernota rechtmatigheid 2023 om een overkoepeld beleidsstuk M&O te maken. Deze bevat naast de filosofie, algemene uitgangspunten en beheersmaatregelen ter voorkoming en afdoening. In de Financiële verordening is vastgelegd dat het college zorgt voor regels voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen. Met het voorliggende document wordt hier invulling aan gegeven. Deze nota heeft ook een directe link met de nota risicobeleid uit 2023. In de nota risicobeleid is het onderwerp M&O als specifiek risico aangemerkt en aangegeven is dat dit onderwerp nader uitgewerkt is in de nota Misbruik en oneigenlijk gebruik. Het in deze nota geformuleerde beleid is een uiteenzetting van belangrijke uitgangspunten van de gemeente Venray om misbruik en oneigenlijk gebruik te bestrijden. De nota bevat op zich geen nieuwe regels. Het is een kapstok voor de opsomming en inkadering van bestaand beleid. De uitwerking van het beleid ten aanzien van voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik vindt plaats in de specifieke regelingen en bijbehorende verordeningen en processen. Overigens zijn de meeste regelingen gebonden aan wettelijke eisen en minimumnormen voor het nemen van maatregelen ter bestrijding van fraude en misbruik.

De gemeente Venray voldoet aan deze wettelijke eisen. Vaststelling van het voorliggende overkoepelende kader om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen vindt plaats door de raad. Een nadere uitwerking van de specifieke risico’s en de daarbij behorende beheersmaatregelen vindt plaats in een afzonderlijk document. Dit (dynamische) document zal ter besluitvorming worden voorgelegd aan het college en zal vervolgens ook worden gedeeld met de externe accountant in het kader van de jaarrekeningcontrole. De voorliggende nota wordt minstens eens in de vier jaren beoordeeld op actualiteit. Dit is van belang voor het actueel houden van de maatregelen ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.

3

1.3 Doelgroep Als doelgroep van het M&O beleid worden aangemerkt: • de raad: die het M&O beleid vaststelt; • het college: ter ondersteuning om toe te zien op de uitvoering, controle en evaluatie van het M&O beleid; • de ambtelijke organisatie; als hulpmiddel om in de uitvoering, controle en evaluatie bewust de aandacht op M&O beleid te vestigen en passende preventieve dan wel repressieve maatregelen te nemen.

1.4 Afbakening Misbruik en oneigenlijk gebruik is extern gericht en heeft betrekking op de inwoner, instelling en/of organisatie die mogelijk geen juist gebruik maakt van overheidsregelingen. Interne regelingen vallen dus niet onder de werking van de voorliggende nota. Voor de eigen medewerkers en de bestuurders zijn specifieke regels opgesteld in de vorm van integriteitsbeleid en gedragsregels. Naast misbruik en oneigenlijk gebruik kan ook sprake zijn van fraude. Zowel bij fraude als bij misbruik gaat het om bewuste misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Echter, het verschil tussen misbruik en fraude is dat bij misbruik de oorzaak buiten de organisatie ligt. In het geval van fraude kan de oorzaak ook binnen de organisatie liggen. Zoals eerder aangegeven valt het onderwerp fraude buiten de scope van deze nota.

1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik toegelicht. In hoofdstuk 3 worden de doelstelling en de uitgangspunten van het M&O beleid uitgewerkt. De algemene beheersmaatregelen voor het voorkomen en beperken van de M&O risico’s komen tenslotte in hoofdstuk 4 aan bod.

2.

Begrippen

In dit hoofdstuk wordt uitleg gegeven bij de relevante begrippen inzake misbruik en oneigenlijk gebruik. Misbruik Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden wordt geregeld aangeduid met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Misbruik van overheidsregelingen moet echter wel duidelijk worden onderscheiden van fraude waarbij veelal één of meerdere medewerkers van de organisatie betrokken zijn. Bij misbruik is altijd sprake van het onrechtmatig gebruiken van een regeling/faciliteit die de gemeente biedt. Oneigenlijk gebruik Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.

4

Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van het in strijd handelen met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Indien de wet- en regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maakt (‘de mazen van de wet’) is het noodzakelijk dat de wet- en regelgeving wordt aangepast en/of duidelijker moet worden toegelicht. ‘Misbruik’ is onrechtmatig en telt mee als fout voor de Rechtmatigheidsverantwoording wanneer dit niet is gecorrigeerd en/of teruggevorderd, ‘Oneigenlijk gebruik’ niet.

3. Doelstelling en uitgangspunten 3.1 Waarom M&O-beleid? Het doel van het M&O-beleid is tweeledig. In eerste instantie is het doel om misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen te voorkomen (preventief beleid). In tweede instantie ligt de focus op het achteraf controleren en zo nodig het bijstellen van beleidskaders en het repareren of bestraffen van misbruik en oneigenlijk gebruik (repressief beleid). Op dit moment maken specifieke (beheers)maatregelen in het kader van M&O-beleid al onderdeel uit van de diverse processen van de gemeente, zoals het proces van subsidieverstrekking, vergunningverlening en het verstrekken van uitkeringen. De M&Omaatregelen die voortvloeien vanuit landelijke wetgeving en lokale verordeningen zijn daarmee verankerd in de administratieve organisatie van de gemeente. Aanvullend is het wenselijk overkoepelende algemene kaders vast te leggen in een nota M&O-beleid. Redenen hiervoor zijn: • Vanuit de financiële verordening volgt het M&O beleid. Met dit beleid stelt de gemeenteraad lokaal kaders waarbinnen het college de uitvoering vorm kan geven. Het betreft kaders voor de opzet, uitvoering, controle en evaluatie van het M&O-beleid. • Het vastleggen van algemeen M&O-beleid draagt niet alleen bij aan de transparantie en consistentie van gemeentelijk beleid.

Het is ook behulpzaam bij het maken van afwegingen in hoeverre extra beheersmaatregelen en controles benodigd en tegelijkertijd doeltreffend zijn. Maatregelen die veel geld en energie kosten, maar slechts beperkt financieel nut opleveren, kunnen daarmee worden voorkomen. • De betrouwbaarheid van door derden verstrekte gegevens kan niet in alle gevallen worden gegarandeerd via reguliere interne controle-instrumenten. Deze instrumenten reiken in veel gevallen niet verder dan de grenzen van de eigen organisatie. Bij de controle op gegevens van derden zijn specifieke maatregelen gewenst. • De werking van beheersmaatregelen en interne controle is voor een aanzienlijk deel afhankelijk van de integriteit van medewerkers. Het is mogelijk dat in de contacten tussen medewerkers en belanghebbenden bestaande procedures en interne controles onvoldoende effectief zijn. Het is dan goed om in aanvulling op reguliere beheersmaatregelen alert te zijn op deze risico’s. M&O-beleid draagt bij aan het herkennen van zwakke plekken in de administratieve organisatie en de interne controle.

3.2 Uitgangspunten In Venray zijn de volgende algemene uitgangspunten van toepassing op het beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik: • De grondhouding van de gemeente is 'voorkomen is beter dan genezen'. De inzet van beleid en maatregelen is primair gericht op preventie van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke voorzieningen. 5

• De gemeente werkt vanuit een basishouding van vertrouwen in een juiste omgang met gemeentelijke regelingen door inwoners en instellingen/bedrijven van Venray. • De regelgeving dient zo weinig mogelijk ruimte te bieden voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit kan bijvoorbeeld door heldere definities en een nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep. • Maatregelen die worden getroffen ter bevordering van een juist gebruik van gemeentelijke regelingen zijn proportioneel. Dat wil zeggen dat zij in verhouding moeten staan tot de risico’s die worden gelopen. • De risico-inschatting is leidend voor de mate van controle. • Informatie van derden wordt gecontroleerd alvorens er een conclusie wordt getrokken over de waarde van de informatie. • Na constatering van een overtreding wordt de onrechtmatige situatie zo snel als mogelijk hersteld en worden indien nodig sancties opgelegd. • Opgelegde sancties zijn proportioneel. Dit houdt in dat de opgelegde sancties niet mogen leiden tot een grotere problematiek van de betrokkenen. In de praktijk betekent dit dat de diverse interne/externe belangen moeten worden afgestemd om uiteindelijk tot een juist besluit te komen; • De teammanager waar de betreffende regelingen worden uitgevoerd is verantwoordelijk voor het beheersen van de risico’s middels M&O maatregelen.

4. Toelichting beheersmaatregelen Processen waarbij M&O gevoeligheden spelen, moeten voldoende specifieke beheersmaatregelen bevatten om tijdigheid, juistheid en volledigheid te toetsen van de door belanghebbende verstrekte gegevens. In dit hoofdstuk wordt een overzicht van de maatregelen en verdere informatie weergegeven. Deze specifieke maatregelen dienen verankerd te worden in de administratieve organisatie en de verbijzonderde interne controle.

4.1 Preventieve maatregelen Preventieve maatregelen zijn maatregelen die liggen vóór het moment van beschikken, betalen of ontvangen van een voorziening, vergunning of uitkering. De categorieën preventieve maatregelen zijn: • regelgeving; • controlebeleid; • voorlichting. Regelgeving De ruimte voor misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen wordt beperkt via het vaststellen van adequate verordeningen, nadere regels, beleidsregels en richtlijnen door de gemeente. Daarbij zijn een aantal aandachtspunten van belang: • Formuleer heldere definities en eenduidige bepalingen; • Voorkom mogelijke tegenstrijdigheden en overbodige bepalingen; • Probeer de afhankelijkheid van gegevens die afkomstig zijn van derden te verminderen; • Omschrijf nauwkeurig het doel en de doelgroep van de regeling; • Repareer regelgeving als blijkt dat oneigenlijk gebruik mogelijk is; • Neem een verwijzing op naar controle- en sanctiebeleid in de regelgeving.

6

Controlebeleid Controle is een middel om te signaleren of sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik. In het kader van M&O-beleid richt controle zich op het toetsen van gegevens die door belanghebbenden zijn verstrekt. Preventieve controle vindt plaats voorafgaand aan het moment van betaling, ontvangst of beschikkingsverlening. Controles vooraf zijn belangrijk en vervullen een "poortwachtersfunctie". Dit leidt tot het verkleinen van het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. De meeste aandacht wordt gegeven aan de regelingen en processtappen waar de risico’s het grootst zijn. Overigens maken preventieve controles onderdeel uit van de reguliere werkprocessen. Denk hierbij aan controle bij subsidieaanvragen versus toekenningen. Voorlichting Via voorlichting worden inwoners, bedrijven en instellingen op de hoogte gebracht van het bestaan en de inhoud en toepassing van gemeentelijke regelgeving. Voorlichting bevat ook informatie over de consequenties van misbruik en fraude, inclusief mogelijke sancties. Op deze wijze draagt voorlichting bij aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Onder meer via de gemeentelijke website wordt veel informatie over uitkeringen, zorgvoorzieningen en subsidieregelingen verstrekt.

4.2 Repressieve maatregelen Repressieve maatregelen zijn maatregelen die na het moment van beschikken, betalen of ontvangen worden genomen. Deze maatregelen zijn ingedeeld in twee categorieën: controlebeleid en sanctionering. Controlebeleid Controle is een middel om te signaleren of sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik. In het kader van M&O-beleid richt controle zich op het toetsen van gegevens die door belanghebbenden zijn verstrekt. Repressieve controle vindt plaats nadat de betaling, ontvangst of beschikking is afgehandeld. Via controle achteraf kan misbruik en oneigenlijk gebruik worden geconstateerd. Deze controles worden integraal, steekproefsgewijs of incidenteel uitgevoerd en maken ook onderdeel uit van de reguliere interne controle. De invulling van de repressieve controle is afhankelijk van factoren, zoals aard en omvang van de doelgroep en het mogelijke risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. Voorbeelden van controles zijn het uitvoeren van periodieke (fraude-)risicoanalyse en interne controles. Bij M&O- gevoelige regelingen is inzicht in de controleresultaten via adequate vastlegging van de controleresultaten van belang. De resultaten van de controle leiden zo nodig tot aanpassing van het controlebeleid of de regelgeving. Sanctiebeleid In reactie op geconstateerd misbruik is adequaat sanctiebeleid van belang.

Opgelegde sancties leiden tot een leereffect en hebben een preventieve werking. Sanctionering moet voldoen aan de norm van redelijkheid en billijkheid. Dat wil onder andere zeggen dat de opgelegde sanctie passend is in relatie tot het vergrijp. Het uitgangspunt is dat de gemeente tenminste het behaalde voordeel terugvordert en indien nodig een boete oplegt. Dat betekent terugvordering van te veel betaalde bedragen, naheffing van ten onrechte gederfde ontvangsten en intrekking van een onterecht verstrekte vergunning. In geval van misbruik wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie of Politie.

4.3 Evaluatie Ten slotte is ook ‘evaluatie’ een noodzakelijke M&O-maatregel. Evaluaties zijn nodig en nuttig voor zowel bestaande als nieuwe regelgeving. Door de wijze waarop het proces is ingericht maakt evaluatie feitelijk al onderdeel uit van het totale proces. De resultaten van de periodieke interne controles geven een indicatie van de effectiviteit van de genomen maatregelen ter 7

voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Tegelijkertijd wordt zichtbaar in hoeverre de controlemogelijkheden toereikend zijn.

5. Verantwoording Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. In het voorliggende document zijn de algemene uitgangspunten van het M&O beleid van de gemeente Venray vastgelegd. Een nadere uitwerking van de specifieke risico’s en de daarbij behorende beheersmaatregelen vindt plaats in een afzonderlijk document. Dit document zal minimaal eenmaal per jaar worden beoordeeld op actualiteit. Dit dynamische document wordt ter besluitvorming voorgelegd aan het college en zal vervolgens ook worden gedeeld met de externe accountant in het kader van de jaarrekeningcontrole. Het college neemt vanaf het verantwoordingsjaar 2023 een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Hierin legt het college onder meer verantwoording af over de mate waarin voldoende maatregelen zijn genomen om misbruik en oneigenlijk te voorkomen. De accountant toetst de rechtmatigheidsverantwoording op getrouwheid en rapporteert over de uitkomsten van zijn controle.

8