Naslag: Rapport ‘Woonwagenbewoner zoekt standplaats’ – Nationale Ombudsman

Urgentie Naast problemen met wachtlijsten of toewijzingscriteria lopen sommige woonwagenbewoners er tegenaan dat het niet mogelijk is een urgentieverklaring te verkrijgen voor een standplaats. De dochter van mevrouw * komt in aanmerking voor begeleid wonen. Op dit moment woont zij illegaal in een woonwagen op de woonwagenlocatie van haar moeder. Dit maakt het mogelijk dat haar moeder haar kan begeleiden en helpen. Wie op de wachtlijst staat voor een sociale huurwoning, kan wegens bijzondere omstandigheden met urgentie in aanmerking komen voor een huurwoning. Mevrouw * werd getipt dat haar dochter wegens haar handicap mogelijk met voorrang een (legale) standplaats zou kunnen krijgen. Het bleek echter dat een 'urgentie'-regeling weliswaar geldt voor sociale huurwoningen, maar niet voor standplaatsen, zo vertelt mevrouw * aan de ombudsman. (#W9)

Beleid voor sociale huurwoningen Gemeenten hebben veel ruimte om zelf invulling te geven aan hun standplaatsenbeleid. Ze kunnen ervoor kiezen om standplaatsen te verkopen, om standplaatsen en woonwagens te verhuren of omdat dit over te dragen aan woningcorporaties. Ook

25

kunnen zij zelf keuzes maken in de criteria voor toewijzing. Enkele woonwagenbewoners vertellen dat gemeenten de criteria voor toewijzing van een sociale huurwoning ook toepassen op de toewijzing van standplaatsen. Bij toepassing hiervan kunnen zich twee situaties voordoen voor woonwagenbewoners die op de wachtlijst staan voor een standplaats en woonwagen: - ze hebben een te hoog inkomen en komen om die reden niet in aanmerking voor een standplaats; - hun inkomen voldoet aan de toewijzingscriteria en ze krijgen daarom een standplaats toegewezen; toewijzing van een (huur)woonwagen maakt hiervan geen onderdeel; ze moeten zelf zorgen voor een woonwagen. - De eerste situatie is een voorbeeld van criteria voor toewijzing die woonwagenbewoners niet eerlijk vinden. Een casus hierover wordt in het volgende hoofdstuk (paragraaf 4.3) uitgebreid besproken. Mevrouw * vindt het beleid van haar gemeente om de toewijzing van een woonwagen gelijk te stellen met de criteria voor een sociale huurwoning discriminerend. Dit geldt namelijk ook niet voor gewone huizen. Ze vertelt dat onder de woonwagenbewoners voor de grap werd gezegd van: 'zeg allemaal maar je baan op of stop met je bedrijf en vraag een uitkering aan, dan krijg je een standplaats.' Door dit beleid maken haar zoons ook geen aanspraak op een standplaats omdat zij allebei een eigen bedrijf hebben.

Mevrouw heeft het gevoel dat de gemeente op deze manier een uitsterfbeleid voert. (#W68)

De tweede situatie illustreert hoe woonwagenbewoners, zelfs wanneer ze een standplaats krijgen toegewezen, nog weer tegen nieuwe problemen kunnen aanlopen. Door een laag inkomen voldoe je aan de criteria voor toewijzing van een standplaats zonder woonwagen. 'Mensen die wel in aanmerking komen krijgen van de woningbouwcorporatie een kale kavel. Mensen moeten dus zelf een woonwagen kopen. Maar doordat ze in een lage inkomensgroep zitten, kunnen ze hiervoor geen hypotheek krijgen.' 'Dan kun je wel een standplaats krijgen, maar dan wil de woningcorporatie geen woonwagen verstrekken. Maar met dat loon kan men zelf geen woonwagen kopen. Dit noemt men dan de sociale sector: leven onder de hemel op een hoop stenen. Hard werken en volwaardig meedraaien in de maatschappij wordt hiermee afgestraft.' (#W69)

3.5 Problemen met bestaande standplaatsen Sommige woonwagenbewoners beschikken over een standplaats en een woonwagen die zij huren van de gemeente of een woningcorporatie. Zij zijn niettemin bezorgd over het behoud van hun standplaats. Zij noemen vaak het langdurig achterstallige onderhoud 47 aan bijvoorbeeld de woonwagenlocatie, de huurstandplaats zelf of de huurwoonwagen. 47 Een deel van de woonwagenlocatie is doorgaans *openbare ruimte* (toegangsweg, stoepen) waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Afhankelijk van het regime waarvoor een gemeente gekozen heeft, is ofwel een gemeente ofwel een woningcorporatie voor het onderhoud van de standplaatsen en huurwoonwagens. In complexe gevallen kan het onduidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Een rode draad in de verhalen van

26

Daarnaast ervaren woonwagenbewoners onzekerheid als gevolg van gemeentelijke plannen voor herontwikkeling (renovatie) van woonwagenlocaties. Onderhoudsproblematiek Veel van de signalen die de Nationale ombudsman ontving, gingen over het slechte onderhoud van de locatie en woonwagens. Woonwagenbewoners ervaren het soms als een aansporing van gemeenten om te verhuizen naar 'normale' woningen, wanneer er sprake is van jarenlang achterstallig onderhoud, waardoor ook de leefbaarheid in het gedrang komt. Enkele woonwagenbewoners vertelden dat zij toen maar naar de Huurcommissie zijn gegaan die hen vervolgens in het gelijk stelde. De Huurcommissie beoordeelt of de woonwagen en/of standplaats ernstige gebreken heeft. Alleen als de gebreken het woongenot ernstig verstoren of de bruikbaarheid van de woonwagen en/of standplaats ernstig belemmeren, kan de Huurcommissie de huur (tijdelijk) verlagen. In verschillende gevallen heeft de Huurcommissie woonwagenbewoners in het gelijk 48 gesteld. 'Toen heb ik er een advocaat opgezet en […] ik ben in mijn gelijk gesteld […] door de Huurcommissie. Die constateerde […] hier ook zoveel gebrekkige dingen […], […] de uitspraak was dat ik maar de helft van de huur hoefde te betalen.

Nou waarop [de beheerder] weer zei jullie hebben de verkeerde rechtspersoon aangeschreven, je had [de woningcorporatie] moeten aanschrijven, waarop wij weer zeggen ho effe, maar vanuit hun krijgen we te horen dat we naar jullie moeten.' (#W7)

Ook klagen verschillende woonwagenbewoners erover dat de standplaatsen veel te klein zijn, waardoor de brandveiligheid niet gewaarborgd is. 'De wagen van mijn zus staat zo dicht bij de mijne, dat ze door het raam een bord eten kan aangeven'. (#W16)

Herontwikkeling van locatie Uit de signalen van woonwagenbewoners blijkt dat verschillende gemeente bezig zijn (geweest) om de woonwagenlocaties te herontwikkelen. Uit gesprekken met gemeenten bleek dat een belangrijke reden voor hen is om de locatie in overeenstemming te brengen met bijvoorbeeld regels voor brandveiligheid. Gelet op de geschetste problemen met onderhoud kan dat ook voor woonwagenbewoners een positieve ontwikkeling zijn. Toch vertelden verschillende woonwagenbewoners over slechte ervaringen. Zo zouden gemeenten telkens aankondigen te beginnen met renovatie, maar in de praktijk de start telkens wordt uitgesteld. Ook blijkt de herontwikkeling geregeld gepaard te gaan met aanpassingen die nadelig uitvallen voor de woonwagenbewoners. Een voorbeeld betreft dat de gemeente de woonwagens vervangt door (stenen) woningen.

woonwagenbewoners is ook dat zij vaak niet weten wie (gemeente of woningcorporatie?) waarvoor verantwoordelijk is. 48 Zie bijvoorbeeld: huurcommissie van Eindhoven (10 januari 2014).

27

De heer en mevrouw * wonen al hun hele leven in een woonwagen. De gemeente besluit op enig moment om de woonwagenlocatie te herontwikkelen. De heer en mevrouw * willen eigenlijk liever in een woonwagen blijven wonen. Ze gaan toch akkoord met de woning, maar in een contract met de woningcorporatie wordt wel afgesproken dat er caravans naast de woningen mogen staan. Elke keer als de heer en mevrouw * terug verlangen naar het gevoel van het vrije wonen, dan lopen zij in twee stappen naar hun caravan. Dat geeft een vertrouwd gevoel. Ook veel andere bewoners van de woonwagenlocatie hebben deze afspraak gemaakt met de woningcorporatie. Enkele jaren later zijn er op de strook voor de caravans betonblokken geplaatst. Meneer en mevrouw * voelen zich voor de gek gehouden. Ze kaarten het probleem aan bij de woningcorporatie. Die zegt dat ze bij de gemeente moeten zijn. De gemeente zegt op haar beurt dat de woningcorporatie verantwoordelijk is. (#W10)

Mevrouw * vertelt dat de woonwagens op de locatie waar zij en haar man wonen, al lang aan vervanging toe zijn. Enkele jaren geleden ging de woningcorporatie hiermee aan de slag. De woonwagenbewoners kregen drie opties: een woonwagen, chalet of woning. Mevrouw * wilde een woonwagen, omdat dit aansluit bij haar cultuur. Toen de tekeningen klaar waren, bood de woningcorporatie ineens alleen een woning aan. De woningcorporatie is niet bereid om water bij de wijn te doen; de gemeente vindt dat ze niets kan betekenen, omdat de locatie van de woningcorporatie is. (#86)

28

4. STANDPLAATSEN: BELEID EN PRAKTIJK 4.1 Inleiding Hoofdstuk 2 beschreef onder meer de reactie van de Nederlandse overheid op aanbevelingen zoals die van de ECRI over het standplaatsenbeleid. De strekking van die reactie is dat de verantwoordelijkheid voor woonwagenbewoners primair bij gemeenten ligt, onder meer voor het standplaatsenbeleid. Hoofdstuk 3 beschreef dat woonwagenbewoners een tekort aan standplaatsen signaleren als belangrijkste probleem voor instandhouding van hun culturele identiteit; dat zij problemen ervaren bij het aankaarten van dit tekort bij gemeenten, hoeveel moeite woonwagenbewoners ervaren om een standplaats toegewezen te krijgen (onbetrouwbare wachtlijsten, lange wachttijden, toewijzing van standplaatsen aan nietwoonwagenbewoners) en ten slotte dat ook woonwagenbewoners met een standplaats zich zorgen maken om het behoud daarvan (achterstallig onderhoud van huurwagens, verlies van standplaatsen door herontwikkeling van woonwagenlocaties). Dit hoofdstuk beschrijft hoe de zeven gemeenten uit het onderzoek met de verantwoordelijkheid voor het standplaatsenbeleid omgaan. Eerst wordt ingegaan op wat de overheid, in het bijzonder gemeenten, weet over de behoefte onder woonwagenbewoners aan standplaatsen (paragraaf 4.2).

Daarna wordt beschreven hoe standplaatsen worden toegewezen aan woonwagenbewoners (paragraaf 4.3) en hoe gemeenten omgaan met bestaande standplaatsen / woonwagens (paragraaf 4.4). Tot slot wordt gekeken naar een dilemma dat de zeven gemeenten zelf met het standplaatsenbeleid ervaren: als een gemeente aan woonwagenbewoners het voorrecht gunt om op een eigen locatie volgens eigen woonvormen te wonen (standplaatsenbeleid), staat dat op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel dat van een gemeente juist vergt om haar burgers gelijke rechten te geven (paragraaf 4.5). 4.2 Standplaatsen: aanbod en behoefte De bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners vergt dat er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn voor woonwagenbewoners. Dit betekent dat het aanbod van standplaatsen in een redelijke verhouding moet staan tot de daadwerkelijke vraag aan standplaatsen bij woonwagenbewoners. Sluit het aanbod van standplaatsen / woonwagens aan op de behoefte daaraan? De verhalen van woonwagenbewoners lijken erop te wijzen dat niet het geval is (zie paragraaf 3.2). Dit is lastig te objectiveren. Cijfers waaruit het werkelijke aanbod en de werkelijke behoefte kan blijken, zijn niet beschikbaar of niet recent.

Het aanbod aan standplaatsen Eind 2009 gaf de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie aan de Tweede Kamer informatie over het aantal standplaatsen in Nederland (peiljaar 2009): 'in totaal 49 8300 standplaatsen, verdeeld over 1150 centra'. Meer recente gegevens zijn niet

49 Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123 XVIII, nr. 11. Ook BMC (2012) verwijst naar deze bron.

29

bekend. Bij cijfers over aantallen standplaatsen zijn de volgende kanttekeningen te plaatsen. Begin 2009 had dezelfde minister ook al eens de Tweede Kamer geïnformeerd, toen met 50 cijfers die betrekking hadden op peiljaar 2006. Interessant aan deze cijfers is dat zij inzicht geven, per gemeente, in zowel het officiële aantal standplaatsen ('Aantal volgens 51 bestemmingsplan') als het werkelijke aantal ('Aantal werkelijk'). Dan blijkt dat hiertussen een verschil bestaat. De toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie gaf hierop als toelichting dat het 'verschil kan duiden op illegale standplaatsen, waarbij de gemeente 52 op dat moment (2006) nog moest besluiten tot legaliseren of handhaven'. Het werkelijke aantal standplaatsen in 2006 was 8.949 (tegenover 8.188 officiële standplaatsen). Was het cijfer dat de minister later dat jaar aan de Tweede Kamer gaf, namelijk 8.300 standplaatsen, een weergave van het officiële of het werkelijke aantal standplaatsen? Uit de toelichting van de minister blijkt dit niet. Nog een andere kanttekening betreft de definitie van een standplaats. Een voorbeeld uit het onderzoek laat dit zien. In twee gemeenten zijn de woonwagenlocaties herontwikkeld. Dat heeft meer woongelegenheid opgeleverd. Bij nadere beschouwing blijkt dat op de standplaatsen zowel woonwagens zijn geplaatst als ook (deels bakstenen) woningen.

Via het meldpunt van de Nationale ombudsman lieten meerdere woonwagenbewoners weten dat zij een stenen woning geen geschikt alternatief vinden: alsof via een omweg hun cultuur alsnog wordt afgenomen. De meldingen laten dus zien dat het niet vanzelfsprekend is om standplaatsen waar een gemeente bakstenen woningen heeft laten bouwen, mee te tellen in de cijfers voor standplaatsen. Wat voor woonwagenbewoners een acceptabele woonvorm is (woonwagen, chalet, bakstenen woning of anderszins) was overigens geen onderdeel van het onderzoek. Aantal woonwagenbewoners met/ zonder standplaats De overheid heeft geen exacte, actuele cijfers over het aantal woonwagenbewoners. Andere instanties hebben in de laatste jaren ook gepoogd inzicht te krijgen in de omvang 53 van het aantal woonwagenbewoners in Nederland (zie onderstaande tabel). Uit de toelichting op zulke cijfer wordt duidelijk dat het heel moeilijk blijkt om min of meer nauwkeurige cijfers te verzamelen.

50 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 700 XVIII, nr. 86. 51 Eerder dat jaar verscheen VROM-Inspectie (2009). Dit bevat in bijlage 1 een overzicht met standplaatsen per gemeente. Dit overzicht bevat alle gemeenten, maar vermeldt alleen de aantallen standplaatsen volgens het bestemmingsplan. 52 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 700 XVIII, nr. 86, p. 3. 53 In een evaluatie van het woonwagenbeleid uit 1994 werd destijds een schatting gemaakt van '25.000 à 30.000 personen die in Nederland in een woonwagen wonen en daartoe ook wettelijk zijn gerechtigd'. Daarbij werd vermeld dat 'de woonwagenbevolking qua leeftijdsopbouw relatief jong is' (Overbekking 1994:2). Verduyn (2010) meldt zelfs een schatting van 60.000 tot 70.000 woonwagenbewoners. Deze schatting wijkt overigens zeer af van de schattingen in de grafiek. Onduidelijk is ook waarop de schatting is gebaseerd.

30

Aantal

Aantal

Aantal woon-

Roma/ Sinti

reizigers

wagenbewoners

6.000

30.000

36.000

2005/ Boog (2006)

6.000

29.000

35.000

2008/ Schriemer (2009)

10.000

23.000

33.000

-

-

Peiljaar/ Bron: 2003/ Rodrigues & Matelski (2004)

2009/ minister voor Wonen, Wijken en Integratie (2009)

54

2010/ Europese Commissie (2011)

2013/ ECRI (2013)

15.000 tot 20.000 40.000

-

-

(marges: 32.000 tot 48.000)

8.000 tot 22.500

-

-

De beide monitors die, in opdracht van de Rijksoverheid, ten behoeve van het EU-kader zijn uitgevoerd (zie paragraaf 2.4), doen geen uitspraken over aantallen woonwagenbewoners (dan wel specifiek Roma of Sinti). Een andere vraag is hoeveel woonwagenbewoners geen standplaats hebben, bijvoorbeeld omdat ze buiten een woonwagenlocatie wonen (in een rijtjeswoning, een 55 appartement, een caravan). Van het totaal aantal Roma en Sinti leeft, volgens opgave 56 van de Nederlandse overheid uit 2013, zo'n 3.000 tot 4.000 op woonwagenlocaties. Dat zou betekenen dat het aantal Roma en Sinti buiten een woonwagenlocatie varieert van 57 4.000 tot 19.500 personen. Over reizigers die buiten een woonwagenlocatie wonen, zijn geen cijfers bekent. Inschatting behoefte aan extra standplaatsen In hoeverre komt het aantal van 8.949 standplaatsen tegemoet aan de behoefte van woonwagenbewoners? Zijn extra standplaatsen nodig? En hoeveel dan? Vooral het aantal woonwagenbewoners zonder standplaats is niet duidelijk in beeld. Daarbij is ook niet duidelijk of alle woonwagenbewoners zonder standplaats ook werkelijk behoefte hebben aan een standplaats. De monitors voor het EU-kader geven hierin vrijwel geen 54 Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123 XVIII, nr. 11, p. 17. 55 Deze woonwagenbewoners wonen in een bakstenen woning (rijtjeswoning, appartement).

Het kan ook gebeuren dat woonwagenbewoners illegaal op een woonwagenlocatie (bijv. in een camper naast de woonwagen van ouders) wonen. Voor de hier gekozen definitie vallen beide groepen in de categorie: 'wonen buiten de woonwagenlocatie'. 56 ECRI (2013), p. 48, overweging 159. 57 Uitgangspunt voor het aantal Roma en Sinti is hier de opgave van ECRI (8.000 tot 22.500).

31

inzicht. Alleen over de Sinti wordt opgemerkt: 'Een groot deel van de Sinti woont in een 58 woonwagenkamp, of heeft de wens in een woonwagen te wonen'. Niettemin zijn er aanwijzingen dat er wel degelijk een tekort aan standplaatsen is. Onderzoeken over een langere periode bevatten indicaties dat de woonwagenbevolking 59 relatief jong is en meer dan gemiddeld groeit. Vaker hebben woonwagenbewoners 60 aangegeven dat het aantal standplaatsen niet meegroeit. Tegelijk heeft de afschaffing 61 van de Woonwagenwet geleid tot het krimpen van het aantal standplaatsen. Een handreiking van de VROM-Inspectie weet te vermelden dat '[i]n 2000 is berekend dat er 62 nog een behoefte is aan circa 2000 standplaatsen'. In onderzoek van Schriemer (2009) 63 wordt het tekort aan standplaatsen op 3.000 geschat. Uit verhalen die de Nationale ombudsman via het meldpunt ontving, blijkt dat een deel van de woonwagenbewoners zonder standplaats kiest voor illegale bewoning van een camper of caravan op een woonwagenlocatie, vaak naast de woonwagen van (groot)ouders. Dit zou het verschil kunnen verklaren waarover de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie in 2009 aan de Tweede Kamer rapporteerde: tussen het aantal standplaatsen 'volgens het bestemmingsplan' en het 'werkelijke aantal' standplaatsen (zoals eerder beschreven in deze paragraaf: 'Het aanbod aan standplaatsen').

Dat het mogelijk was het 'werkelijke aantal' standplaatsen inzichtelijk te maken, laat overigens zien dat gemeenten op deze manier althans weet hebben van het tekort aan standplaatsen. Tot slot: de zaken die enkele woonwagenbewoners aan het College hebben voorgelegd, staan niet op zich. Ze zijn representatief voor een groot ongenoegen onder woonwagenbewoners over het aantal standplaatsen. Dit blijkt ook uit de verhalen die woonwagenbewoners aan de Nationale ombudsman hebben verteld. 4.3 Toewijzing van standplaatsen Voor gemeenten die géén uitsterfbeleid voeren, speelt de vraag: hoe ga je als gemeente om met de toewijzing van standplaatsen, bijvoorbeeld omdat een nieuwe standplaats is aangelegd of omdat de bewoner van een bestaande standplaats is komen te overlijden? Voor sociale huurwoningen wordt doorgaans met een wachtlijst gewerkt. Geldt dit ook voor standplaatsen? En wie mag zich inschrijven op zo'n wachtlijst? Woonwagenbewoners hebben aan de Nationale ombudsman verteld dat zij hierover zorgen hebben. Zij vertellen verhalen over standplaatsen die aan niet-woonwagenbewoners worden toegewezen waardoor minder standplaatsen beschikbaar komen voor woonwagenbewoners.

58 Seidler et al. (2015), p. 10. 59 Penninx (1988); Overbekking et al. (1991); Cebeon (1997). Ook in de context van de Europese context is de gemeenschap van woonwagenbewoners jong: Europese Commissie (2011), p. 2. 60 Sluiter (2001), hoofdstuk 10. 61 Jorna (2009), p. 47. Al bij de voorgenomen afschaffing van de Woonwagenwet observeerde Van Osch (1997, p. 1128) dat 'de behoefte aan standplaatsen […] nog steeds aanzienlijk' is. 62 VROM-Inspectie (2006), p. 3. 63 Schriemer (2009), p. 22.

32

Afstammingsbeginsel Met de afschaffing van de woonwagenwet is het afstammingsbeginsel komen te vervallen (zie paragraaf 2.4). Gemeenten hoeven het afstammingsbeginsel dus niet meer te respecteren. Eén gemeente was hierover heel duidelijk: 'Het afstammingsbeginsel geldt niet' (#G4). Nog een tweede gemeente heeft de keuze gemaakt om de beleidspraktijk van het afstammingsbeginsel af te schaffen. Dit komt feitelijk neer op het (op termijn) afbouwen van standplaatsen/woonwagens, ook wanneer de status van standplaatsen formeel blijft gehandhaafd. Een andere gemeente meende op dat het in de praktijk niet waarschijnlijk is dat niet-woonwagenbewoners zich zullen inschrijven voor een standplaats / woonwagen. Uit gesprekken met woonwagenbewoners blijkt dat het toch voorkomt: zij vertellen hoe in hun gemeenten niet-woonwagenbewoners toch een standplaats / woonwagen kregen. Afschaffen van het afstammingsbeginsel betekent in ieder geval, wat het ook in de praktijk betekent, dat woonwagenbewoners een waarborg verliezen voor het in stand houden van hun cultuur. De overige vijf gemeenten uit het onderzoek zijn het afstammingsbeginsel blijven respecteren. Het respecteren van het afstammingsbeginsel is daarmee verschoven van een wettelijke plicht naar beleidspraktijk. Deze praktijk waarborgt dus in beginsel dat standplaatsen behouden blijven voor woonwagenbewoners.

Het respecteren van het afstammingsbeginsel gebeurt in verschillende varianten: - de gemeente of woningcorporatie hanteert een wachtlijst voor standplaatsen waarop alleen woonwagenbewoners kunnen inschrijven, via het zgn. woongroep-model; - geen wachtlijst: de woonwagenbewoners van een locatie mogen collectief een kandidaat uit hun midden voordragen; de woningcorporatie beslist; - geen wachtlijst: de vertrekkende woonwagenbewoner dan wel de erfgenamen van een overleden woonwagenbewoner mogen een kandidaat voordragen (meestal een kind of andere familie van de vertrekkende, dan wel overleden woonwagenbewoner). Systematiek van sociale huurwoningen Een thema dat soms terugkeerde in gesprekken met gemeenten uit het onderzoek was het toewijzingsbeleid voor sociale huurwoningen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om standplaatsen toe te wijzen op basis van dit beleid. Sommige gemeenten doen dat inderdaad. Het beleid voor sociale huurwoningen valt binnen de kaders van de Woningwet 2015. Huishoudens met de laagste inkomens hebben recht op een woning met een huur die voor hen betaalbaar is. Om dit te waarborgen geldt er een systeem van 'passend toewijzen'. Onderdeel hiervan zijn inkomensnormen. Deze leggen vast welke mensen binnen de groep vallen van huishoudens met de laagste inkomens. Hierbij wordt gekeken naar het inkomen tot aan de maximuminkomensgrenzen voor de huurtoeslag.

Voor het jaar 2016 gelden bijvoorbeeld de volgende inkomensnormen: - voor éénpersoonshuishoudens: inkomen beneden de €22.100; - meerpersoonshuishoudens beneden de AOW-leeftijd: inkomen beneden de €30.000; - voor meerpersoonshuishoudens boven de AOW-leeftijd: beneden de €30.050.

33

Gemeenten kunnen ervoor kiezen om vanuit dit beleid invulling te geven aan hun beleid voor standplaatsen en woonwagens. Drie van de bij het onderzoek betrokken gemeenten bleken het beleid van sociale huurwoningen toe te passen op alle standplaatsen of woonwagens die verhuurd worden. In deze drie gemeenten heeft de Nationale ombudsman ook gesproken met woonwagenbewoners. In één gemeente hoorde de Nationale ombudsman het verhaal van een echtpaar dat problemen aankaart met het 'passend toewijzen'. Dit echtpaar voerde samen met andere woonwagenbewoners al geruime tijd gesprekken met de gemeente en woningcorporatie over de vraag of deze bereid waren tot uitbreiding van de woonwagenstandplaatsen. Uiteindelijk toonde de woningcorporatie zich hiertoe bereid. Het was haar voornemen om het systeem van 'passend toewijzen' op de nieuwe standplaatsen toe te passen. Voor het echtpaar en diverse andere woonwagenbewoners bood dit geen oplossing. Het echtpaar omschrijft het probleem als volgt (geciteerd uit de klachtbrief): 'Als een alleenstaande woonwagenbewoner meer verdient dan €22.000 bruto, heeft hij geen recht op een woonwagenstandplaats. Als je inkomen onder die €22.000 ligt kun je wel een standplaats krijgen, maar dan wil de woningcorporatie geen woonwagen verstrekken. Met dat loon kan men zelf geen woonwagen kopen.

Dit noemt men dan de sociale sector: leven onder de hemel op een hoop stenen. Hard werken en dan ook volkomen onbegrepen en genegeerd [worden. We] vinden het dan ook niet menswaardig dat onze rechten als woonwagenbewoner om onze cultuur te beleven op deze wijze worden geschonden terwijl partijen zoals o.a. het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dit beaamt. Naar mijn inziens wordt het ons op deze manier onmogelijk gemaakt om onze cultuur te kunnen beleven. Het kan toch niet zo zijn dat een wet (passend toewijzen) die bedoeld is om de financieel zwakkeren in de samenleving te beschermen en hun een eerlijke kans te geven op een passende huisvesting, dat uitgerekend die wet, één van de zwakste groepen van Nederland, de woonwagenbewoners, uitsluit en het hun onmogelijk maakt om te kunnen leven volgens hun cultuur en vervolgens de sociale sector in worden gedwongen.' (#W6)

Het beleid van passend toewijzen bleek ook ongunstig uit te pakken voor hun eigen zoon: 'Mijn zoon zal nooit een standplaats krijgen, omdat hij te veel verdient.' (#W6)

Het mislopen van een standplaats vanwege een te hoog inkomen blijkt niet het enige negatieve effect van dit beleid te zijn. Het echtpaar licht toe: 'Ik ben er een groot voorstander van dat je als ouder de kinderen zo veel mogelijk stimuleert om een opleiding te volgen. Alleen, nu komt het tegenstrijdige, als ik dan kijk hoe mijn kinderen - die hebben het beide goed gedaan - als ik dan kijk wat voor berg ze op moeten en waar ze tegen aan lopen en hoe het nu gaat wanneer jij een goed gesitueerde woonwagenbewoner bent dat je eigenlijk geen woonwagenbewoner mag zijn […] dan heb ik zoiets van: waarom heb ik mijn kinderen naar school gedaan. Waar heb ik twintig jaar aan vergooid?' (#W6)

34

Een vierde gemeente plaatste kritische kanttekeningen bij het systeem van 'passend toewijzen' als het toegepast wordt op standplaatsen en / of woonwagens: 'Voor de gemeente is het nog een open vraag hoe de reguliere voorwaarden in de huisvestingsvergunning kunnen worden verwerkt. Onderdeel van het 'passend toewijzen' is namelijk een bepaalde inkomensnorm. Probleem is echter dat zo'n norm moeilijk toepasbaar is op de situatie van woonwagens. Enerzijds zijn de inkomens van woonwagenbewoners laag. Anderzijds gaat de inkomenssystematiek van 'passend toewijzen' uit van (duurdere) standaardwoningen en past dat systeem dus niet op de situatie van woonwagencentra.' (#G3)

4.4 Beheer van bestaande standplaatsen Woonwagenbewoners uit de onderzochte gemeenten hebben geen verhalen voorgelegd over onderhoudsproblematiek. In één gemeente vertelde een woonwagenbewoonster over de herontwikkeling van haar woonwagenlocatie en de problemen die zij daarmee ervaart. Haar gemeente had enkele jaren geleden besloten om haar woonwagenlocatie te herontwikkelen. Het begon ermee dat woonwagens waarvan de huur werd beëindigd, niet opnieuw werden toegewezen. Doel was om, zodra alle huurcontracten waren opgezegd en de standplaatsen leeg waren, op deze locaties reguliere, stenen huizen (met verdieping) te laten bouwen. De woonwagenbewoonster ging aanvankelijk akkoord met terugkeer in zo’n huis, ook al zou dus niet meer de woonvorm van een woonwagen hebben. Gaandeweg zag zij haar woonwagenlocatie leger en leger worden. Maar zij dacht nog steeds dat de standplaatsen, na herontwikkeling van de locatie, in ieder geval opnieuw aan woonwagenbewoners zouden worden toegewezen. Zij begon te twijfelen toen een vriend haar vertelde dat haar gemeente bezig is met een uitsterfbeleid. 'Ik zeg: dat kan helemaal niet. Hij zegt: ik heb het hier. Toen al, en hij had wel gelijk. En drie jaar later hoorden wij dit verhaal hier, dus ze waren er eigenlijk al heel lang mee bezig.’ (#W8)

Voor deze woonwagenbewoonster gold de garantie dat zij in één van de huizen mocht terugkeren zodra de herontwikkeling was afgerond. Maar zij kwam te weten dat de andere huizen in beginsel aangeboden kon worden aan iedere woningzoekende in de gemeente. Daarbij zou dus niet meer het afstammingsbeginsel gelden. De woonwagenbewoonster ervoer dit als een inbreuk op haar leven als woonwagenbewoonster. Wezenlijk hiervoor is niet slechts dat zij haar eigen standplaats kan behouden, maar dat ook de omringende standplaatsen voor familie en andere woonwagenbewoners behouden blijven. De cultuur van woonwagenbewoners is immers juist dat samenleven. 'Het woonwagenleven hoort bij onze cultuur [...] Als je in je woonwagen woont, ja, dan heb je je vrijheid. [...] Kinderen hebben meer vrijheid om veilig te kunnen spelen met nichtjes, neefjes, sociale samenleving. [...] meestal sta je bij je moeder en je vader en bij zussen en familie. Die omgang hebben wij gewoon nodig. Dat is onze cultuur, het samenleven. Daar leven wij van, dat is zuurstof, daar kan je niet zonder.’ (#W8)

35

Het lukte haar niet om de gemeente te overtuigen de woonwagenlocatie wel voor woonwagenbewoners te behouden. Uiteindelijk besloot ze om niet langer akkoord te gaan met terugkeer in één van de nieuwbouwhuizen en om niet meer haar huurcontract te beëindigen zodat de herontwikkeling kan starten. Nu wonen zij en haar gezin nog met één ander gezin op de locatie. Alle andere standplaatsen staan leeg. 4.5 Standplaatsenbeleid als gemeentelijk dilemma De diverse handreikingen van de Rijksoverheid gaan uit van handhaven en normaliseren (zie paragraaf 2.4). De gesprekken met zeven gemeenten laten zien dat deze gemeenten meer hechten aan de rol van een overheid die 'normalisering' van de verhoudingen 64 nastreeft dan aan de rol van een repressieve overheid die nadruk op handhaving legt. Dit vertaalt zich naar een meer zakelijke houding ten opzichte van woonwagenbewoners. Twee gemeenten gaven uitdrukkelijk aan dat zij proberen 'op een zakelijke manier om te gaan met de woonwagenbewoners' (#G3). Dit kwam ook terug, zij het minder expliciet, in wat andere gemeenten vertelden. Typerend voor die zakelijke houding lijkt de wens om wet- en regelgeving uit te voeren op basis van feiten en niet langer in een kramp te schieten op basis van oude beelden en stereotypes over woonwagenbewoners.

De keuze voor een zakelijke, normaliserende houding volgt niet vanuit een specifiek mensenrechtenperspectief op de woonwagenbewoners. Hoewel de oordelen van het College soms wel bekend zijn, verwijzen ambtenaren niet naar de erkenning van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Uit de gesprekken blijkt wel dat de zakelijke houding aanknoopt bij het gelijkheidsbeginsel. Dit fungeert als belangrijke, algemene waarde voor de relatie tussen gemeente en haar bewoners en dus ook voor de normalisatie van haar relatie met woonwagenbewoners. Alle inwoners van een gemeente hebben gelijke rechten en plichten. Daarin wordt geen onderscheid gemaakt voor inwoners die woonwagenbewoners zijn. Welk verschil deze nieuwe benadering maakt met vroeger, blijkt uit het voorbeeld van een gemeente over het toezicht op de leerplicht: Een ambtenaar: 'Er was een periode dat kinderen van woonwagenbewoners niet naar school gingen of, als ze wel gingen, vaak te laat op school kwamen. Tegenwoordig geldt dat onze leerplichtambtenaar alle kinderen op een gelijke manier benadert. Binnen de gemeente zijn altijd wel kinderen die extra aandacht behoeven. Dan maakt het niet uit of je als kind wel of niet van een woonwagencentrum afkomstig bent. Het heeft resultaat opgeleverd: ze gaan tegenwoordig zelfstandig naar school.' (#G5)

Ook een andere gemeente merkte het verschil met vroeger toen het eenmaal besloot om de woonwagenlocatie, na jarenlange verwaarlozing, aan te pakken en te herontwikkelen. 64 Ter vergelijking: Van Bochove en Burgers (2009).

36

Waar zij voorheen weinig band had gehad met de woonwagenbewoners, leidde de herontwikkeling tot verbetering van de communicatie met woonwagenbewoners. Een ambtenaar: 'De gemeente is bezig met een herontwikkeling van zijn woonwagenlocatie. Tot die tijd kenden we de meeste bewoners niet. In de gemeente bestond toch ook een angstbeeld over woonwagenbewoners. De herontwikkeling heeft tot intensieve contacten met de woonwagenbewoners en vooral de bewonerscommissie geleid. De lijntjes zijn korter geworden. Er zijn tegenwoordig niet heel veel wijken waar de gemeente de mensen zo goed kent.' (#G7)

Het lijkt er dan ook op dat gemeenten met deze nieuwe, zakelijke houding afscheid hebben genomen van zowel een louter controlerende (repressieve) benadering, als van een benadering die erin bestaat om woonwagenbewoners met rust te laten, vanuit ofwel onverschilligheid ofwel betrokkenheid. De vertaling van een zakelijke basishouding naar generieke of specifieke benadering De zakelijke benadering roept tegelijk ook vragen op voor gemeenten: Een ambtenaar: 'Hoe ga je je als gemeente opstellen tegenover woonwagenbewoners als groep: ga je je richten op een uitzonderingspositie of streef je naar inbedding van hun positie binnen generiek beleid?' (#G4)

Vrijwel alle gemeenten kiezen voor een benadering van woonwagenbewoners binnen generiek beleid. Met andere woorden: als een gemeente beleid heeft ontwikkeld om bijvoorbeeld laaggeletterdheid terug te dringen, richt dit beleid zich op alle laaggeletterde burgers en niet specifiek op woonwagenbewoners. Steeds ook is de enige uitzondering het woonbeleid dat wel specifiek gericht is op woonwagenbewoners en dat vaak het 'standplaatsenbeleid' genoemd wordt. Hoe dit standplaatsenbeleid werkt, wordt in de volgende paragraaf beschreven. Standplaatsenbeleid als dilemma Opvallend is dat de meeste gemeenten ambivalent staan tegenover standplaatsenbeleid. Enerzijds vinden ze dat ze hiermee tegemoet komen aan het bijzondere karakter van de woonwagenbewoners als groep. Anderzijds vinden ze dat zo'n speciaal woonbeleid zich moeilijk verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Ze worstelen dan ook met de vraag wat een apart woonbeleid voor woonwagenbewoners betekent vanuit een gelijkheidsperspectief.

37

Een ambtenaar: 'Iedereen is gelijk, dus ook op het gebied van wonen. Woonwagenbewoners zijn ook gelijk aan andere burgers als het gaat om rechten op onderwijs en werk. Maar ze claimen een uitzonderingspositie als het gaat om wonen. Dan kom je erop uit dat je sommige mensen bevoordeelt om hen gelijk te laten zijn. Is dat de bedoeling?' (#G5)

Als de gemeente sommige burgers (woonwagenbewoners) de kans biedt om te wonen op een bepaalde plek, in een bijzondere woonvorm, hebben niet ook andere burgers het recht om daar te wonen? Is het niet juist een schending van het gelijkheidsbeginsel om hun niet ook de kans te geven daar te wonen? Een ambtenaar: 'Dan zou iedereen een kans moeten krijgen om er te komen wonen. Je mag mensen immers niet uitsluiten gelet op vrije vestiging. Voor alle woningen in onze gemeente moet je minimaal vijf jaar wachten. Maar op de woonwagenlocaties komen jongeren van 20 tot 25 jaar nu (met voorrang) in aanmerking voor een plek. In die zin gaat het hier om 'positieve discriminatie'. Voor onze gemeente werpt dat de vraag op of we dat nog kunnen uitleggen aan anderen.' (#G7)

Tijdens het onderzoek van de Nationale ombudsman bleek dat in twee gemeenten de woonwagenbewoners collectief een verzoek hadden gedaan om het aantal standplaatsen uit te breiden. Ook dan rijst de vraag hoe dit zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Als je als gemeente zo'n verzoek honoreert om woonwagenbewoners in staat te stellen als familie bij elkaar te blijven wonen, zouden bewoners (niet-woonwagenbewoners) uit andere wijken wellicht ook om dezelfde redenen zo'n verzoek kunnen indienen. Welke reden heb je dan als gemeente om zo'n verzoeken te weigeren? Een ambtenaar: 'Hoe past uitbreiding van standplaatsen in het streven om woonwagenbewoners als normale burgers te behandelen? Gewone burgers kunnen immers ook niet een huisje naast familieleden claimen.' (#G2)

Vasthouden aan bijzonder woonbeleid Zulke vragen en twijfels leiden er niet toe dat gemeenten afzien van een bijzonder woonbeleid voor woonwagenbewoners. Sterker nog, de twee gemeenten die, zoals hierboven beschreven, collectieve verzoeken ontvingen voor uitbreiding van het aantal standplaatsen, zijn naar aanleiding hiervan in gesprek gegaan met woonwagenbewoners om te bekijken of, en hoe, de gemeente een uitbreiding van standplaatsen zou kunnen realiseren. Nog een derde gemeente is de afgelopen jaren zelfs al bezig geweest met uitbreiding van het aantal standplaatsen. Wat maakte het in deze gemeente dan mogelijk om te kiezen voor uitbreiding?

38

Een ambtenaar: 'De uitbreiding van het aantal standplaatsen was een politieke keuze. Vroeger had de locatie geen prioriteit. Nu wel. En dat was ook echt de keuze van de burgemeester zelf. De burgemeester is de drijvende kracht achter het project.' (#G7)

Deze politieke keuze wordt gemotiveerd door een positieve waardering van het bijzondere karakter van de woonwagenbewoners. Een ambtenaar: 'Je mag als gemeente trots zijn op zo’n gemeenschap binnen je gemeente. De mensen [op de woonwagenlocatie in onze gemeente] zorgen goed voor elkaar. Hier woont meer familie bij elkaar dan in andere wijken. Dat wil je behouden. Dat is de cultuur die je wilt behouden. Tegelijk moet je kunnen uitleggen waarom je dat wilt behouden. Een normale wijk zal [de woonwagenlocatie] nooit worden, maar wel steeds normaler.' (#G7)

De Rijksoverheid vindt, zoals in het tweede hoofdstuk is aangegeven (paragraaf 2.4), dat gemeentelijk beleid in lijn dient te zijn met het gelijkheidsbeginsel. In de gesprekken met gemeenten is overigens niet gebleken dat de Rijksoverheid, welk ministerie dan ook, hen ondersteunt in de duiding en uitleg van de wijze waarop het standplaatsenbeleid zich tot het gelijkheidsbeginsel verhoudt. Slechts één voorbeeld werd gegeven waarin een gemeente zelf zich tot de Rijksoverheid had gericht met vragen over duiding van uitspraken die het College heeft gedaan over het standplaatsenbeleid. Kennis van het mensenrechtenkader Het tweede hoofdstuk beschreef het mensenrechtenkader dat relevant is voor woonwagenbewoners (paragraaf 2.2 en paragraaf 2.3). Gemeenten uit het onderzoek bleken hierover weinig kennis te hebben. Enkele gemeenten hadden wel enige kennis van de oordelen van het College. Slechts één gemeente was heel goed op de hoogte van de opvatting van het College omdat het College over deze gemeente had geoordeeld dat zij een verboden onderscheid had gemaakt. Voor deze gemeente was het een uitdaging om op basis van dit oordeel tot een goede lijn te komen. 'De Rijkslijn ('normalisatie') en de lijn van het College ('beschermen van de doelgroep') […] staan haaks op elkaar. De vraag voor de gemeente is hoe die twee lijnen in elkaar gevlochten kunnen worden.' (#G5)

Een andere gemeente waren de oordelen van het College opgevallen. Maar zij erkende hierin een afwachtende houding in te nemen. Deze gemeente had hierover geen contact opgenomen met de Rijksoverheid.

39

5. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN 5.1 Inleiding Het tweede hoofdstuk liet zien dat de Rijksoverheid, sinds de afschaffing van de Woonwagenwet in 1999, de verantwoordelijkheid voor het standplaatsenbeleid heeft overgedragen aan gemeenten. Tegelijk zag de Rijksoverheid wel een rol voor zichzelf om gemeenten te ondersteunen in het vormgeven van hun beleid voor woonwagenlocaties, zoals blijkt uit de handreiking voor gemeenten Werken aan woonwagenlocaties (VROMInspectie 2006). Hierin worden meerdere opties voor het standplaatsenbeleid aangereikt waaronder die van het ‘uitsterfbeleid’, in ambtelijk jargon: de nuloptie. Aanbevelingen van de ECRI en het CERD over bescherming van het standplaatsenbeleid brachten geen verandering in de rolverdeling tussen Rijksoverheid en gemeenten. Ook hebben zij niet geleid tot herziening van de handreiking. Het derde hoofdstuk liet de woonwagenbewoners aan het woord. Zij signaleren een tekort aan standplaatsen en ervaren dit als veruit de grootste bedreiging voor de instandhouding van hun culturele identiteit. Als zij dit tekort onder de aandacht willen brengen bij instanties zoals gemeenten of woningcorporaties, ondervinden veel woonwagenbewoners problemen hiermee. Instanties zijn bijvoorbeeld niet bereid om te luisteren.

Ook ervaren zij problemen met het toegewezen krijgen van een standplaats: wachtlijsten zijn onbetrouwbaar of ontbreken zelfs, de wachttijd is zeer lang. Ook vertellen ze over standplaatsen die aan niet-woonwagenbewoners worden toegewezen. Zelfs woonwagenbewoners die wel over een standplaats beschikken, zijn niet zeker daarvan en maken zich zorgen over het behoud van die standplaats voor zichzelf of hun kinderen. Het vierde hoofdstuk liet zien dat de zeven gemeenten uit het onderzoek naar dit standplaatsenbeleid mede vanuit het gelijkheidsbeginsel kijken. Maar ze vinden het moeilijk om het gelijkheidsbeginsel goed te verenigen met een beleid dat standplaatsen alleen toekent aan één bijzondere groep. Daarnaast zijn verschillende onderdelen van hun standplaatsenbeleid besproken: de inventarisatie van behoefte aan nieuwe standplaatsen, de toewijzing van standplaatsen (afstammingsbeginsel en inkomensnormen conform beleid voor sociale huurwoningen) en het omgaan met bestaande standplaatsen.

Dit hoofdstuk keert terug naar de onderzoeksvraag: Handelt de Nederlandse overheid, centraal en decentraal, vanuit het perspectief van de woonwagenbewoners, betrouwbaar in het borgen van hun mensenrechten, en meer in het bijzonder het recht op een eigen culturele identiteit? Woonwagenbewoners lieten de Nationale ombudsman weten dat, voor het borgen van hun culturele identiteit, vooral belangrijk is dat er voldoende standplaatsen zijn. Uit het onderzoek bleek dat hiervoor drie voorwaarden belangrijk zijn:

40

De Nederlandse overheid handelt betrouwbaar voor woonwagenbewoners: a. doordat zij hun behoefte aan standplaatsen voldoende inventariseert; b. doordat zij standplaatsen toewijst op een manier die ten minste het afstammingsbeginsel als uitgangspunt neemt; c. doordat zij ook bij de herontwikkeling van bestaande woonwagenlocaties rekening houdt met het recht van hun bewoners om volgens hun culturele identiteit te wonen. Paragraaf 5.2 behandelt de vraag of de overheid aan deze drie voorwaarden voldoet. Paragraaf 5.3 gaat in op het dilemma dat gemeenten ervaren met het standplaatsenbeleid (zie eerder paragraaf 4.5). Paragraaf 5.4 geeft een nadere duiding van dit dilemma en van wat nodig is om aan de drie voorwaarden te voldoen. Het hoofdstuk sluit af met aanbevelingen (paragraaf 5.5). 5.2 Het standplaatsenbeleid De Nederlandse staat heeft zich aan diverse mensenrechtenverdragen verbonden en moet daaraan gevolg geven. Gezaghebbende interpretaties op basis van deze verdragen erkennen dat de culture identiteit van woonwagenbewoners als mensenrecht bijzondere bescherming behoeft. De Nederlandse staat is betrouwbaar als zij daaraan gevolg geeft, d.w.z. zich ook daadwerkelijk inzet om te borgen dat er voldoende standplaatsen zijn.

Aansluiting van aanbod van en behoefte aan standplaatsen Een woonbeleid dat recht doet aan de culturele identiteit van woonwagenbewoners, vergt dat het aanbod van standplaatsen in een redelijke verhouding staat tot de vraag naar standplaatsen. Waar de behoefte aan standplaatsen het aanbod overtreft, komt het recht op culturele identiteit in de knel en kan de Nederlandse staat zijn internationale verplichtingen niet nakomen. De overheid heeft echter geen actuele cijfers over het aanbod aan standplaatsen of over het totaal aantal woonwagenbewoners. Woonwagenbewoners zijn afhankelijk van gemeenten voor het aanwijzen van grond die als bestemming standplaats / woonwagen heeft. Gemeenten hebben dan ook de verantwoordelijkheid de vraag naar standplaatsen te inventariseren. De gemeenten uit het onderzoek blijken niet zozeer vanuit de behoeftekant, maar vanuit de aanbodkant te kijken: zodra er een standplaats vrijkomt, hoe kan deze standplaats dan opnieuw worden toegewezen? Gemeenten gaan hier verschillend mee om. Sommige gemeenten geven bijvoorbeeld de bewoners van een woonwagenlocatie de ruimte om een kandidaat voor te dragen. Dit systeem laat niet zien hoe groot de behoefte aan standplaatsen is, hetzij onder woonwagenbewoners die al op de locatie wonen, hetzij onder woonwagenbewoners die noodgedwongen al in een bakstenen huis of appartement wonen.

Andere gemeenten hanteren wachtlijsten speciaal voor standplaatsen. Deze zouden wel een betrouwbare bron moeten zijn voor de behoefte onder woonwagenbewoners in althans die gemeenten. Het onderzoek van de Nationale ombudsman bevat echter aanwijzingen om hieraan te twijfelen. In bijna alle gemeenten uit het onderzoek zijn vele

41

decennia lang geen nieuwe standplaatsen aangelegd. Woonwagenbewoners hebben dan ook te maken met lange wachtlijsten. Uit verhalen van woonwagenbewoners uit andere gemeenten wordt duidelijk dat dit probleem landelijk speelt: woonwagenbewoners zijn vaak ontmoedigd geraakt om zich te blijven inschrijven voor een wachtlijst die geen reëel perspectief biedt op een standplaats. Afstammingsbeginsel Het respecteren van het afstammingsbeginsel is onder de huidige wet niet meer verplicht. Gemeenten uit het onderzoek gaan er wisselend mee om: sommige respecteren dit beginsel, andere niet. Uit het onderzoek werd in ieder geval duidelijk, mede dankzij signalen uit het meldpunt, dat het respecteren van het afstammingsbeginsel cruciaal blijft om voldoende standplaatsen te behouden voor woonwagenbewoners. Uit het meldpunt vernam de Nationale ombudsman signalen dat in sommige gemeenten standplaatsen ook bewoond worden door niet-woonwagenbewoners. De Nationale ombudsman zag dit bevestigd in sommige van de gemeenten uit het onderzoek. Deze gemeenten konden niet bevestigen, of ontkennen, of alle standplaatsen ook daadwerkelijk bewoond werden door woonwagenbewoners. De toewijzing van standplaatsen aan nietwoonwagenbewoners doet in deze context dan ook afbreuk aan de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners.

Systeem van 'passend toewijzen' Sommige gemeenten kiezen ervoor om het systeem van 'passend toewijzen', conform het beleid voor sociale huurwoningen, standaard toe te passen bij toewijzing van standplaatsen. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de sociaaleconomische achterstand die woonwagenbewoners van oudsher hebben (gehad), in het verleden een 65 uitgangspunt was voor specifiek beleid voor woonwagenbewoners. Het onderzoek van de Nationale ombudsman geeft aanleiding te geloven dat die achterstand niet meer voor alle woonwagenbewoners geldt. Het automatisme om een beleid voor sociale huurwoningen onverkort over te hevelen naar standplaatsenbeleid is in zoverre niet meer te rechtvaardigen. Het leidt ertoe dat woonwagenbewoners met hogere inkomens principieel worden uitgesloten van de mogelijkheid om volgens hun cultuur te leven. 5.3 Gelijkheidsbeginsel en het recht op voldoende standplaatsen De gemeenten uit het onderzoek hebben oog voor het gelijkheidsbeginsel. Dat betekent dat zij een generiek beleid voeren en in beginsel geen bijzonder beleid voor woonwagenbewoners of andere groepen voeren. Immers: alle inwoners hebben recht op bijvoorbeeld onderwijs. Als burger krijg je ondersteuning van de gemeente om dit recht te krijgen, niet omdat je tot een bijzondere groep behoort, maar omdat je net zoals iedereen recht hebt op onderwijs.

Tegelijk voeren deze gemeenten allemaal wel een specifiek woonbeleid voor woonwagenbewoners: het standplaatsenbeleid. Gemeenten zijn ambivalent hierover en ervaren het als een dilemma. Enerzijds vinden ze dat ze hiermee tegemoet komen aan het bijzondere karakter van de woonwagenbewoners als groep. Anderzijds vinden ze dat 65 Overbekking (1994).

42

zo'n speciaal woonbeleid zich moeilijk verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Immers: als de gemeente sommige burgers (woonwagenbewoners) de kans biedt om te wonen op een bepaalde plek, in een bijzondere woonvorm, hebben niet ook andere burgers het recht om daar te wonen? Is dat niet juist een schending van het gelijkheidsbeginsel om hun niet ook de kans te geven daar te wonen? De praktijk van een speciaal woonbeleid voor woonwagenbewoners botst dus met de opvatting dat woonwagenbewoners en niet-woonwagenbewoners een gelijke behandeling verdienen. Die opvatting veronderstelt dat woonwagenbewoners en nietwoonwagenbewoners in alle opzichten gelijke gevallen zijn, niet alleen voor onderwijs en werk, maar ook voor hun ‘woonwensen’. Gelijke gevallen moeten immers gelijk behandeld worden. Maar gemeenten lijken zich niet te realiseren dat het gelijkheidsbeginsel een bredere uitleg vergt waarin ook plaats is voor de ongelijke behandeling van ongelijke gevallen (zie paragraaf 2.2). De behoefte van woonwagenbewoners aan standplaatsen (zie paragraaf 3.2) is uitdrukking van een eigen culturele identiteit die zij met familie op woonwagenlocaties willen voortzetten. Deze culturele identiteit is door diverse mensenrechtenorganisaties inmiddels erkend als een mensenrecht (zie paragraaf 2.2 en paragraaf 2.3).

Een speciaal woonbeleid is dan ook, via een recht op culturele identiteit, een uitwerking van het idee: 'ongelijke gevallen ongelijk behandelen' omdat de woonwagenbewoners, voor hun behoefte aan standplaatsen althans, op grond van hun culturele identiteit niet zonder meer gelijkgesteld kunnen worden aan andere burgers. Dit is dan ook de uitleg die nodig is voor het waarborgen van het recht op culturele identiteit. 5.4 Een betrouwbare overheid Een betrouwbare overheid die zich verbindt aan mensenrechten, in bijvoorbeeld de ondertekening van mensenrechtenverdragen, zet zich ook daadwerkelijk in om die mensenrechten te waarborgen. Dit houdt onder meer in dat die overheid kennis neemt van ontwikkelingen in mensenrechtelijke opvattingen, daaraan een duiding geeft en zo nodig een standpunt inneemt. Gemeenten Gemeenten hebben niet in alle gevallen voldoende kennis of expertise om te weten wat van hen, vanuit mensenrechtenperspectief, verwacht wordt voor het standplaatsenbeleid. Enkele gemeenten bleken niet goed bekend met oordelen van het College over het standplaatsenbeleid. Gemeenten die hiermee wel bekend waren, wisten niet goed wat dit voor hun gemeente betekende. Eén gemeente gaf duidelijk aan te kiezen voor een 'afwachtende houding'.

Daarnaast bleek dat alle geïnterviewde gemeenten vrijwel niet bekend zijn met de zorgen en aanbevelingen die internationale mensenrechtenorganisaties hebben uitgesproken over het Nederlandse standplaatsenbeleid. Niet gebleken is dat hun standplaatsenbeleid is vormgegeven vanuit de erkenning van de culturele identiteit van woonwagenbewoners als mensenrecht. Het onderzoek laat zien dat sommige gemeenten, ondanks het ontbreken van kennis over het juiste en actuele mensenrechtenkader, toch kiezen voor uitbreiding van

43

standplaatsen. Maar zo'n keuze blijft afhankelijk van lokaal politiek draagvlak ('politieke wil') en mist de inbedding binnen een mensenrechtenvisie op standplaatsenbeleid. Als gevolg daarvan gaan gemeenten wisselend om met standplaatsenbeleid en hebben de woonwagenbewoners van sommige gemeenten meer dan die van andere gemeenten te maken met een gebrekkige borging van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Het borgen van de mensenrechten van woonwagenbewoners vereist kennis van het mensenrechtelijk kader. De gemeenten uit het onderzoek bleken deze kennis onvoldoende te hebben. Dit maakt een wezenlijk verschil voor hoe gemeenten kunnen aankijken tegen de verzoeken van woonwagenbewoners om meer standplaatsen: zijn standplaatsen uitdrukking van een voorrecht, van een bijzondere ‘woonwens’? Of zijn ze uitdrukking van een mensenrecht, van een culturele identiteit? De Nationale ombudsman concludeert dan ook dat bewustwording van dat mensenrechtelijk kader voor gemeenten een belangrijke stap is in de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners.

Rijksoverheid Welke overheid, centraal of decentraal, is verantwoordelijk voor het bijhouden en duiden van ontwikkelingen in mensenrechtenopvattingen zoals die blijken uit bijvoorbeeld (internationale) jurisprudentie en rapportages van mensenrechtenorganisaties? Het ligt voor de hand dat de Rijksoverheid hierin een rol neemt omdat zij namens de Nederlandse staat mensenrechtenverdragen ondertekent. Gemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid om mensenrechten na te leven. Maar de Rijksoverheid houdt een eindverantwoordelijkheid om toe te zien op naleving van mensenrechtenverdragen, een verantwoordelijkheid dus die zij nooit kan doorschuiven naar gemeenten. Zowel de ECRI als het CERD verbindt de aanbeveling om voor voldoende standplaatsen te zorgen met de mogelijkheid voor woonwagenbewoners om volgens hun tradities en culture identiteit te leven. Opvolging van deze aanbeveling veronderstelt dus een erkenning van de culturele identiteit van woonwagenbewoners als mensenrecht. Dit wordt bevestigd in arresten van het Hof en in oordelen van het College. Op de aanbeveling van de ECRI en het CERD reageert de Rijksoverheid met het verwijzen naar de verantwoordelijkheid die gemeenten voor het standplaatsenbeleid hebben. De Rijksoverheid heeft immers als standpunt dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het standplaatsenbeleid. Maar zij kiest daarin een te strikte opstelling.

Het decentraliseren van het standplaatsenbeleid ontheft haar niet van een eindverantwoordelijkheid voor de naleving van mensenrechten. Zij dient gemeenten op zo'n manier te ondersteunen dat deze de culturele identiteit van woonwagenbewoners als mensenrecht in hun standplaatsenbeleid kunnen borgen. Dat vergt van de Rijksoverheid ten minste dat zij aan gemeenten een duiding geeft van de mensenrechtenontwikkelingen, relevant voor de groep van woonwagenbewoners, en gemeenten hierover actief informeert. Het is niet gebleken dat de Rijksoverheid dit voor gemeenten doet. Ook heeft de Rijksoverheid tot op heden geen herziening gegeven van de handreiking Werken aan woonwagenlocaties (VROM-Inspectie 2006). Overigens heeft het College recent geoordeeld dat de 'Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties […] jegens Woonwagenbewoners-

44

vereniging Gouda verboden onderscheid [maakt] op grond van ras met de ‘nuloptie’ in de 66 handreiking 'Werken aan woonwagenlocaties''. Tot slot bieden de monitoren voor het EU-kader, verricht in opdracht van de Rijksoverheid, onvoldoende inzicht in problemen met de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. 5.5 Aanbevelingen De overheid handelt onvoldoende betrouwbaar in het borgen van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. Door het systeem dat zij hanteren voor toewijzing van standplaatsen, hebben gemeenten uit het onderzoek geen zicht op de werkelijke behoefte aan standplaatsen. Dit bevestigt het beeld dat ook andere gemeenten en de Rijksoverheid dit zicht niet hebben. Sommige vormen van toewijzing - door afschaffing van het afstammingsbeginsel, door onverkorte toepassing van criteria uit het beleid voor sociale huurwoningen - dragen bij aan een afname van standplaatsen voor woonwagenbewoners. Ook wanneer gemeenten niet de genoemde toewijzingsvormen hanteren, of werken aan uitbreiding van het aantal standplaatsen, blijft er reden tot zorg.

Een betrouwbare overheid beschermt de culturele identiteit van woonwagenbewoners niet alleen door een beleid van voldoende standplaatsen, maar ook door dit in te passen in het juiste mensenrechtelijke kader waardoor een standplaatsenbeleid niet geldt als voorkeursbehandeling, maar als uitvloeisel van een mensenrecht. Voor gemeenten is kennis en bewustwording van dit mensenrechtelijk kader belangrijk. Voor de Rijksoverheid is het belangrijk om een regierol te nemen in het verzamelen en verspreiden van kennis over woonwagenbewoners en de bescherming die hun culturele identiteit nodig heeft. Aanbevelingen aan de Rijksoverheid: Wijs een minister aan die namens de Rijksoverheid portefeuillehouder is voor woonwagenbewoners en hun mensenrechten. Ontwikkel samen met gemeenten een visie op het standplaatsenbeleid in overeenstemming met het mensenrechtenkader voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners (onder meer de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens). Breng de handreiking Werken aan woonwagenlocaties (2006) hiermee in overeenstemming. Zorg voor kennis hierover in gemeenten die adequaat en op peil is. Monitor de impact van het overheidsbeleid op de bescherming van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. 66 College, d.d. 1 mei 2017 (oordeelnummer: 2017-55), par. 6.

Het oordeel vermeldt dat '[n]aar aanleiding van de onderhavige procedure heeft verweerder de brochure van zijn website gehaald' (par. 5.4). Bij een bezoek op 11 mei 2017 aan de website van de Inspectie Leefomgeving en Transport was de handreiking nog toegankelijk.

45

Aanbevelingen aan gemeenten: Benoem in het college van burgemeester en wethouders een portefeuillehouder voor woonwagenbewoners en hun mensenrechten. Ga in gesprek met de gemeenteraad over het standplaatsenbeleid en eventuele voornemens om het standplaatsenbeleid aan te passen. Maak standplaatsenbeleid in overeenstemming met het mensenrechtenkader voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners (onder meer de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens) en leg de standplaatsenbehoefte onder woonwagenbewoners in uw gemeente vast in de Woonvisie. Inventariseer daartoe de behoefte aan standplaatsen, toewijzingscriteria, constructies voor huur of koop en woonvorm onder woonwagenbewoners in uw gemeente.

46

LITERATUURLIJST

Hieronder is alleen de literatuur opgenomen waarnaar in de voetnoten verwezen wordt. BMC (2012). Woonwagenbewoners in Nederland 2011. Onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Inspectie Leefomgeving en Transport. Boog, Igor, ed. (2006). Monitor Rassendiscriminatie 2005. Cebeon (27 juni 1997). Monitor woonwagenbewoners. Economische en maatschappelijke positie. --------- (25 februari 2002). Monitor maatschappelijke en economische positie woonwagenbewoners; tweede meting. CERD (27 augustus 2015), Concluding observations on the Nineteenth to Twenty-First Periodic Report of the Netherlands, UN Doc CERD/C/NLD/CO/19-21. College voor de Rechten van de Mens (19 december 2014). Oordeelnummer 2014-165, 2014-166 en 2014-167. --------- (28 mei 2015). Oordeelnummer: 2015-61. --------- (22 oktober 2015). Oordeelnummer: 2015-119. --------- (8 maart 2016). Oordeelnummer: 2016-19. --------- (5 juli 2016). Oordeelnummer 2016-64, 2016-67 en 2016-68. --------- (7 juli 2016). Oordeelnummer 2016-71 en 2016-72. --------- (14 oktober 2016). Oordeelnummer 2016-109 en 2016-110. --------- (19 december 2016). Oordeelnummer 2016-139. --------- (1 mei 2017). Oordeelnummer 2017-55. Cottaar, Annemarie (1996). Kooplui, Kermisklanten en andere Woonwagenbewoners. Groepsvorming en Beleid 1870-1945. Het Spinhuis. Dijkstra, R.I. (2015). Uitsterfbeleid woonwagenkampen in Nederland legitiem? Public Litigation Project.

Donders, Y. (2016), Protecting the home and adequate housing: living in a caravan or trailer as a human right, International Human Rights Law Review 2016:5, 1-25. ECRI (12 februari 2008). Third report on the Netherlands, CRI(2008)3. --------- (20 juni 2013). Report on the Netherlands (Fourth Monitoring Cycle), CRI(2013)39. EHRM (6 april 2000). Appl.no. 34369/97 (Thlimmenos vs. Greece) --------- (18 januari 2001). Appl.no. 27238/95 (Chapman vs. VK). --------- ( 8 december 2009). Appl.no. 49151/07 (Munos Diaz vs. Spain). --------- ( 24 april 2012). Appl.no 25446/06 (Yordanova e.a. vs. Bulgarije). --------- ( 17 oktober 2013). Appl.no. 27013/07 (Winterstein vs. Frankrijk). Europese Commissie (2011). Een EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020. COM(2011) 173 final. --------- (2012). Nationale strategieën voor integratie van de Roma: eerste stap van de uitvoering van het EU-kader. COM(2012). 226 final. Henrard, K. (2011) Boosting Positive Action: The Asymetrical Approach towards NonDiscrimination and Special Minority Rights Heidelberg Journal of International Law 71, 379-418. --------- (2012) Noot bij EHRM Yordanova e.a./Bulgarije, European Human Rights Cases afl. 8.