bijlage bij vragen P Custers (VL) - Rapport-lokale-niet-stemmer-2022
Tekst van het document
De lokale niet-stemmer Een analyse van de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022
De lokale niet-stemmer Een analyse van de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022
Redactie: Hans Vollaard (Universiteit Utrecht) Lisanne de Blok (Universiteit Utrecht) Josje den Ridder (Sociaal en Cultureel Planbureau) Giedo Jansen (Universiteit van Amsterdam)
2
Auteurs Lisanne de Blok (Universiteit Utrecht) Marianne van Bochove (EMMA) Marcel Boogers (Universiteit Twente/ Necker van Naem) Twan Huijsmans (Universiteit van Amsterdam) Giedo Jansen (Universiteit van Amsterdam) Hans Moors (EMMA) Liza Mügge (Universiteit van Amsterdam) Julien van Ostaaijen (Universiteit van Tilburg/ Avans Hogeschool ) Ekaterina Rashkova (Universiteit Utrecht) Roderik Rekker (Universiteit van Amsterdam) Josje den Ridder (Sociaal en Cultureel Planbureau) Zahra Runderkamp (Universiteit van Amsterdam) Floris Vermeulen (Universiteit van Amsterdam) Hans Vollaard (Universiteit Utrecht)
De lokale niet-stemmer| 3
Inhoud
Auteurs ........................................................................................................................................................................................ 3 Voorwoord ................................................................................................................................................................................... 7 Samenvatting ............................................................................................................................................................................... 8 1. Inleiding: zorgen en vragen over een lage opkomst .............................................................................................................. 12 1.1 Zorgen over de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 .................................................................. 12 1.2 Lager dan eerder en elders, maar lage opkomst is niet nieuw ....................................................................................... 13 1.3 Onderzoeksvragen en aanpak.......................................................................................................................................... 14 1.4 Opbouw van het rapport ................................................................................................................................................. 16 2.
Wat we weten over opkomst en niet-stemmen .................................................................................................................... 18 2.1 Inleiding ........................................................................................................................................................................... 18 2.1.1 Het verschil tussen opkomst en niet-stemmen ............................................................................................................. 18 2.2 Wat bepaalt opkomst en niet-stemmen? ........................................................................................................................ 19 2.2.1 Institutionele verklaringen voor opkomst en niet-stemmen ......................................................................................... 19 2.2.2 Demografische en sociaaleconomische verklaringen voor opkomst en niet-stemmen ................................................ 21 2.2.3 Politieke verklaringen voor opkomst en niet-stemmen ................................................................................................ 24 2.2.4 Kwalitatief onderzoek naar niet-stemmers ...................................................................................................................
26 2.3 Groepen niet-stemmers .................................................................................................................................................. 27 2.4 Slot ................................................................................................................................................................................... 28 3. Gebruikelijke verklaringen voor niet-stemmen en de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 ............................................. 29 3.1 Inleiding ........................................................................................................................................................................... 29 3.2 Wie is de niet-stemmer? .................................................................................................................................................. 30 3.3 Bekende verklaringen en het niet-stemmen in 2022 ...................................................................................................... 32 3.4 Vergelijking bekende verklaringen 2018 en 2022 ........................................................................................................... 35 3.5. Lokale en totale niet-stemmers ......................................................................................................................................
36 3.6 Verschillen in opvattingen tussen stemmers en niet-stemmers ..................................................................................... 38 3.7 Conclusie .......................................................................................................................................................................... 39 4. Verschillende groepen kiesgerechtigden uitgelicht ............................................................................................................... 41 4.1 Inleiding ........................................................................................................................................................................... 41 4.2 De politieke genderkloof: opkomst van vrouwen bij de gemeenteraadsverkiezingen ................................................... 42 4.3 Opkomst van jongeren bij gemeenteraadsverkiezingen ................................................................................................. 43 4.4 Opkomst en opleidingsniveau bij gemeenteraadsverkiezingen Lisanne de Blok (Universiteit Utrecht) ......................... 44 4
4.5 Opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen door personen met migratieachtergrond ..................................................... 46 4.6 Geografische verschillen in opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen ............................................................................ 47 4.7 De ongeveer 400.000 niet-Nederlanders met lokaal kiesrecht ....................................................................................... 49 5. Bijzondere omstandigheden in 2022? ................................................................................................................................... 52 5.1 Inleiding ........................................................................................................................................................................... 52 5.3 De mogelijke invloed van de oorlog in Oekraïne ............................................................................................................. 54 5.3 De mogelijke invloed van corona ..................................................................................................................................... 57 5.4 De mogelijke invloed van het lage vertrouwen in de politiek .........................................................................................
59 5.5 Thuisblijvers aan het woord............................................................................................................................................. 61 5.6 Thuisblijvers over oplossingen ......................................................................................................................................... 65 5.7 Conclusie .......................................................................................................................................................................... 67 6. Kwalitatief onderzoek naar motieven van niet-stemmers .................................................................................................... 69 6.1 Verhalen achter de lage opkomst .................................................................................................................................... 69 6.2 Veldwerk in vijf gemeenten ............................................................................................................................................. 70 6.3 Motieven van niet-stemmers ..........................................................................................................................................
71 6.4 Niet zwart-wit maar grijs ................................................................................................................................................. 74 6.5 Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................................................................... 75 Intermezzo: Is lage opkomst een probleem?............................................................................................................................. 78 I.1 Inleiding ............................................................................................................................................................................ 78 I.2 Opkomst en democratische legitimiteit ........................................................................................................................... 78 I.3 Opkomst en ongelijke representatie ................................................................................................................................ 80 I.4 Opkomst en democratisch burgerschap ...........................................................................................................................
81 I.5 Afronding .......................................................................................................................................................................... 81 7. Het antwoord op een lage opkomst: naar een grotere betrokkenheid van politici en kiezers ............................................ 82 7.1 Inleiding: hogere opkomst of betere vertegenwoordiging? ............................................................................................ 82 7.2. Een hogere opkomst ....................................................................................................................................................... 82 7.3. Een betere vertegenwoordiging ..................................................................................................................................... 86 7.4. Afsluitend ........................................................................................................................................................................ 87 8. Lage(re) opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen: een hardnekkige kwestie ...................................................................... 88 8.1 Inleiding ...........................................................................................................................................................................
88 8.2 Waarom is de opkomst laag en lager? ............................................................................................................................. 88 8.3 Is de lage opkomst erg en wat is er aan te doen?............................................................................................................ 90 Bijlage 1: onderzoeksverantwoording ....................................................................................................................................... 96 Over de auteurs ....................................................................................................................................................................... 100 De lokale niet-stemmer| 5
6
Voorwoord Verschillende mensen en organisaties hebben ons geholpen bij de totstandkoming dit onderzoek naar de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. We zijn hen daarvoor erkentelijk. Dat betreft allereerst het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) dat ons van begin tot eind met raad en daad terzijde heeft gestaan. Sessies waarbij ook ambtenaren en griffiemedewerkers van verschillende gemeenten feedback gaven, hielpen ons verder op te scherpen. Het ministerie heeft ons en de andere onderzoekers daarbij alle vrijheid gelaten zich te buigen over de invulling en uitwerking van de analyses in dit rapport, en voor de gemaakte keuzes zijn wij vanzelfsprekend zelf verantwoordelijk. Daarnaast willen we uitdrukkelijk de onderzoekers bedanken die, ondanks alle andere drukke bezigheden, met ons wilden samenwerken om verder inzicht te geven in een belangrijk onderdeel van de lokale democratie: verkiezingen. We hadden de luxe samen te werken met onderzoekers van verschillende Nederlandse Universiteiten, het Sociaal en Cultureel Planbureau en onderzoeksbureau EMMA (zie de auteurslijst voor een overzicht). Daarbij werden we goed geholpen door de data die we dankzij het LISS-panel van Centerdata ter beschikking hadden.
We willen Marije Oudejans van Centerdata bedanken dat we zo snel naast het Lokaal Kiezersonderzoek 2022 ook een enquête onder nietstemmers uit konden zetten. We danken Stichting Kiezersonderzoek Nederland (SKON) voor het beschikbaar stellen van de gegevens uit het Lokaal Kiezersonderzoek 2022. Verder zijn we dank verschuldigd aan Paul Dekker die ons op onderdelen van noodzakelijke feedback heeft voorzien. We hebben zo een rapport kunnen voorleggen die de basis biedt voor onderbouwde bezinning op de lage opkomst en handelingsperspectieven die zowel nietstemmers als stemmers kunnen baten.
Hans Vollaard, Lisanne de Blok, Josje den Ridder en Giedo Jansen Utrecht, Den Haag en Amsterdam, 4 oktober 2022
De lokale niet-stemmer| 7
Samenvatting Hoofdstuk 1: Inleiding: zorgen en vragen over de lage opkomst
De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 waren lager dan ooit. Slechts 51% van de kiesgerechtigden ging naar de stembus. Daar leven zorgen over. In deze publicatie buigen diverse onderzoekers zich over de vraag waarom de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen structureel laag is, waarom de opkomst in 2022 lager was dan eerder jaren en wat er aan te doen is. Dat doen we op basis van de wetenschappelijke literatuur over opkomst, het reguliere Lokaal Kiezersonderzoek (LKO), een aanvullende enquête onder niet-stemmers en kwalitatief onderzoek in vijf gemeenten met een lage opkomst.
Hoofdstuk 2: Wat we weten over opkomst en niet-stemmen
In onderzoek wordt een onderscheid gemaakt tussen verklarende factoren van de opkomst, een kenmerk van verkiezingen (macro-niveau), en van niet-stemmen, een kenmerk van kiesgerechtigde inwoners (microniveau). Factoren die in veel onderzoek van belang blijken bij de opkomst bij lokale verkiezingen zijn populatiestabiliteit, opkomstplicht, gemeentegrootte, het aandeel minderheden in de gemeente, het combineren van verkiezingen en (in mindere mate) spanning in de verkiezingsstrijd en campagne-uitgaven. Factoren die verklaren of iemand wel of niet gaat stemmen (individueel niveau) hebben te maken met iemands hulpbronnen (o.a. opleidingsniveau), socialisatie, blootstelling aan campagnes en media-aandacht, gepercipieerd belang van de verkiezingen, gewoonte, een gevoel van burgerplicht, politieke interesse en zelfvertrouwen. Deze factoren kunnen helpen om te begrijpen waarom de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen structureel lager ligt dan bij Tweede Kamerverkiezingen, waarom de opkomst verder is gedaald en waarom er verschillen zijn tussen gemeenten.
Hoofdstuk 3: Gebruikelijke verklaringen voor niet-stemmen en de gemeenteraadsverkiezingen van 2022
De kans op niet-stemmen was groter voor jongeren en voor inwoners met een meer praktische opleiding, een huurwoning of een migratieachtergrond. Verschillen in de stemkansen voor deze groepen vallen deels te verklaren door de beschikbaarheid van informatie over de campagne (mobilisatie), de ervaren relevantie van het gemeentebestuur (rationeel-keuze model), en door psychologische factoren zoals de mate van lokaal politiek vertrouwen, regionale binding en interesse in de lokale politiek. Onbekendheid met de campagne, een laag politiek zelfvertrouwen, politiek wantrouwen, een gebrek aan lokale verbinding en weinig/geen interesse in de lokale politiek blijken constante verklaringen voor nietstemmen, wanneer we de stemkansen in 2022 vergelijken met die in 2018. Wel speelt dit jaar de beschikbaarheid van informatie een grotere rol, en werd in 2022 de stemkans op een andere manier bepaald door de ervaren daadkracht van het gemeentebestuur. Van de kiezers die bij de Tweede Kamerverkiezingen gingen stemmen, bleef ruim een derde thuis bij de gemeenteraadsverkiezingen. Dit lokaal niet-stemmen hing vooral samen met geslacht, migratieachtergrond en vertrouwen in het lokaal bestuur.
Wat betreft de beleidsvoorkeuren zijn er overeenkomsten tussen stemmers en niet-stemmers, maar ook duidelijke verschillen met name op het gebied van cultuurbeleid, het opvangen van vluchtelingen en de veiligheid in de gemeente.
Hoofdstuk 4: Verschillende groepen kiesgerechtigden uitgelicht
De lokale niet-stemmer | 8
Vrouwen stemden afgelopen gemeenteraadverkiezingen minder dan mannen. Door een structurele ‘genderkloof’ is er is van verminderde participatie van vrouwen in alle onderdelen van het politieke proces, waaronder opkomst bij verkiezingen. Bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 bracht 69 procent van de jongeren onder de 25 jaar een stem uit, maar bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 was dat percentage slechts 36 procent. Veel jongeren raken eerst in landelijke politiek geïnteresseerd en pas op latere leeftijd in lokale politiek. Opleiding hangt sterk samen met lokaal politiek zelfvertrouwen en politieke interesse, wat een mogelijke verklaring biedt voor de verschillen in opkomst tussen inwoners met een theoretische en praktische opleiding bij de gemeenteraadsverkiezingen. Deze opkomst verschillen zijn zorgelijk, want inwoners met verschillende opleidingen hebben ook op het lokale niveau andere beleidsvoorkeuren. De opkomst onder kiesgerechtigden met een migratieachtergrond was tijdens de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen lager dan de opkomst onder kiesgerechtigden zonder die afkomst. Op gemeentelijk niveau zien we een significante negatieve correlatie tussen percentage bewoners met een migratieachtergrond en de plaatselijke opkomst. Een belangrijke oorzaak van deze lage opkomst lijkt een gebrek aan politieke kennis en vertrouwen onder deze groep kiesgerechtigden te zijn.
Zo’n 400.000 van de 13,6 miljoen kiesgerechtigde inwoners bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 had geen Nederlandse nationaliteit. In sommige gemeenten maken zij een aanzienlijk deel van het electoraat uit. Er zijn aanwijzingen dat zij minder stemmen. Gebrek aan interesse, beperkte lokale binding en een taalbarrière lijken daaraan bij te dragen. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen 2022 was vooral laag in meer-stedelijke gemeenten, maar ook in enkele (minder-stedelijke) gemeenten met een groter aandeel praktisch opgeleiden en in gemeenten waar gezondheidsproblemen en eenzaamheid vaker voorkomen. De lage opkomst in meer-stedelijke gemeenten wordt mogelijk verklaard door een relatief hoog niveau van politiek cynisme, een laag oordeel over het functioneren van de gemeenteraad en een relatief lage verbondenheid met de woonplaats onder stedelingen.
Hoofdstuk 5: Bijzondere omstandigheden in 2022?
In 2022 is er minder landelijke media-aandacht voor de gemeenteraadsverkiezingen – mogelijk als gevolg van de oorlog in Oekraïne. De bekendheid met en interesse in de gemeentepolitiek was in 2022 echter niet lager dan in 2018. Burgers hadden ondanks de coronapandemie iets meer contact met gemeentebestuur en waren tevredener met het functioneren van de raadsleden. Het vertrouwen in de politiek is in 2022 iets lager dan in 2018, maar verschilt weinig ten opzichte van 2016. Wel geven meer Nederlanders aan niet te weten hoeveel vertrouwen ze hebben in de lokale politieke instituties. Veelgenoemde redenen die niet-stemmers zelf noemen om thuis te blijven zijn praktisch (geen tijd, op vakantie) of gaan over een gebrek aan vertrouwen (m.n. in de politiek in het algemeen), over een gebrek aan interesse in en kennis, en over het feit dat ze niet wisten waarop ze moesten stemmen. Corona lijkt een kleine rol te spelen, Oekraïne speelt niet in de motieven van thuisblijvers. Over het algemeen blijkt de interesse in de gemeenteraadsverkiezingen gering, en de kosten van het stemmen (tijd maken, je verdiepen in lokale partijen die erg op elkaar lijken) voor veel mensen te hoog. Ongeveer een kwart van de niet-stemmers kan niet aangeven wat er moet veranderen om mensen zoals zij weer naar de stembus te krijgen.
Niet-stemmers die wel suggesties doen, denken dat een andere opstelling van de (lokale) politiek en een betere informatievoorziening kan helpen. Politici en partijen zouden daadkrachtig en eerlijk moeten zijn, en luisteren naar de bevolking, Het belang van de gemeente en het stemmen zou meer nadruk verdienen, en de standpunten en verschillen tussen partijen moeten duidelijker.
De lokale niet-stemmer| 9
Hoofdstuk 6: Kwalitatief onderzoek naar motieven van niet-stemmers
De motieven van niet-stemmers in vijf onderzochte gemeenten zijn divers en gelaagd. Als we uitzoomen, zien we drie motieven die in alle gemeenten voorkomen: (1) wantrouwen richting de politiek, in verschillende gradaties, (2) geen belangstelling voor de (lokale) politiek, (3) het gevoel in bepaalde dorpen, stadsdelen of wijken niet gezien te worden door lokale politici. Termen als ‘boos’ en ‘afgehaakt’ zijn niet precies genoeg om niet-stemmers te omschrijven. Onder nietstemmers komen allerlei gevoelens voor over de (lokale) politiek, zoals onverschilligheid, tevredenheid, berusting, boosheid, teleurstelling, machteloosheid, cynisme en argwaan. Sommige niet-stemmers zijn actief in lokaal vrijwilligerswerk en vinden dát de manier om iets voor stad, dorp of buurt te betekenen; hen ‘afgehaakt’ noemen doet geen recht aan hun maatschappelijke participatie. Veel stemmers zeggen te snappen dat niet-stemmers geen vertrouwen (meer) hebben in de politiek, en delen tot op zekere hoogte de mening dat het ‘toch niet uitmaakt’ en dat ‘politici toch doen waar ze zin in hebben’. Sommige stemmers maken zich zorgen over de lage opkomst, maar ze nemen dit de lokale politiek meer kwalijk dan hun niet-stemmende dorps- of stadgenoten. Bewoners en lokale sleutelfiguren zijn het erover eens: ‘de politiek is aan zet’ om de opkomstcijfers bij de gemeenteraadsverkiezingen te verbeteren.
De belangrijkste aanbevelingen zijn: (1) laat als lokale politicus je gezicht vaker zien en luister écht naar bewoners, (2) maak als lokale politicus je beloftes concreet en kom ze na, (3) benut de rol van intermediairs, die een schakel zijn tussen bewoners en lokale politici, (4) investeer in het politieke bewustzijn en vertrouwen van jongeren.
Intermezzo
Er zijn zorgen dat een lage opkomst een verzwakking van democratische legitimiteit van het gemeentebestuur, ongelijkheid in representatie en lokaal burgerschap in verval betekent; Een hoge(re) opkomst wordt echter betwist als graadmeter van een goede democratie. Dat hangt af van de opvattingen over democratische legitimiteit, representatie en burgerschap. Mede in dat licht is het de vraag of democratische legitimiteit, ongelijkheid in representatie en goed burgerschap altijd gediend zijn met een hogere opkomst; Het ligt daarom meer voor de hand om de achterliggende zorgen als gebrek aan politiek vertrouwen onder bepaalde stemmers én niet-stemmers, ongelijkheid in representatie en lokaal burgerschap (weten hoe iemand invloed kan uitoefenen in diens gemeente) aan te pakken dan de hoogte van opkomst.
Hoofdstuk 7: Het antwoord op een lage opkomst: naar een grotere betrokkenheid van politici en kiezers Er zijn enkele relatief eenvoudige ingrepen om de opkomst iets te verhogen, onder meer door tegemoet te komen aan enkele praktische belemmeringen die sommige kiesgerechtigden (zeggen te) hebben. Beter dan het streven naar een hogere opkomst als doel is het streven naar betere relatie tussen kiesgerechtigden en de politiek. Dat zal ook de opkomst kunnen verbeteren. Hoofdstuk 8: Dat slechts de helft van de inwoners stemt bij gemeenteraadsverkiezingen komt door een combinatie van factoren: naast praktische overwegingen om thuis te blijven, zijn er twijfels over het belang van de bestuurslaag en de verkiezingen, de lokale politieke betrokkenheid is laag, net als het vertrouwen in de (lokale) politiek en mensen vinden het moeilijk om een keuze te maken. Jongeren, mensen met een praktische opleiding en mensen met een migratieachtergrond blijven vaker dan gemiddeld thuis. Deze verklaring voor een lage opkomst is niet nieuw en zagen we bij eerdere (lokale) verkiezingen ook; De lagere opkomst in 2022 is in commentaren vaak in verband gebracht met de coronacrisis, de oorlog in Oekraïne en het lage vertrouwen. Laag vertrouwen speelt een rol, maar die lijkt in 2022 niet groter dan eerder. Niet-stemmers noemen de oorlog zelf niet als reden om thuis te blijven.
Wel kan coronacrisis tot minder informatie onder inwoners over de verkiezingen hebben geleid. Daarnaast geven sommigen aan dat een coronabesmetting hen thuis hield;
De lokale niet-stemmer | 10
De lage opkomst is reden tot zorg, onder meer omdat het een signaal is dat sommige groepen zich niet gehoord voelen, het kan leiden tot ongelijkheid in ervaren en feitelijke vertegenwoordiging, en inwoners bij gebrek aan informatie over gemeentepolitiek moeilijk een keuze kunnen maken om te gaan stemmen; Een lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen is een hardnekkige kwestie: de opkomst is al decennialang laag en eenvoudige oplossingen zijn er niet. Bovendien betekent een hogere opkomst niet zonder meer hogere democratische legitimiteit, ongelijke representatie, en beter geïnformeerde burgers. Naar aanleiding van de lage opkomst zouden daarom achterliggende zorgen zoals gebrek aan vertrouwen, ongelijke representatie en geïnformeerd lokaal burgerschap moeten worden aangepakt.
De lokale niet-stemmer| 11
1. Inleiding: zorgen en vragen over een lage opkomst Hans Vollaard, Josje den Ridder en Lisanne de Blok
Wat dit hoofdstuk laat zien:
De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 waren lager dan ooit. Slechts 51% van de kiesgerechtigden ging naar de stembus. Daar leven zorgen over. In deze publicatie buigen diverse onderzoekers zich over de vraag waarom de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen structureel laag is, waarom de opkomst in 2022 lager was dan eerder jaren en wat er aan te doen is. Dat doen we op basis van de wetenschappelijke literatuur over opkomst, het reguliere Lokaal Kiezersonderzoek (LKO), een aanvullende enquête onder niet-stemmers en kwalitatief onderzoek in vijf gemeenten met een lage opkomst.
1.1 Zorgen over de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 Historisch laag – zo omschreven media de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen op 14, 15 en 16 maart 2022. Niet eerder kwam maar 51 procent van de kiesgerechtigde inwoners naar het stembureau om te bepalen wie de volksvertegenwoordigers in hun gemeenteraad zouden worden. Het was aanleiding voor zorgen over de staat van de lokale democratie. Allereerst in een grote stad als Rotterdam, waar met 39 procent de opkomst het allerlaagst was. Zoals D66-fractievoorzitter Chantal Zeegers in het raadsdebat over de verkiezingsuitslag stelde: “het fundament onder onze Rotterdamse democratie zakt op deze wijze langzaam weg...” 1 Ook in een kleine gemeente als het Brabantse Boekel leefde er zorgen, al was daar de opkomst met 54 procent nog hoger dan het landelijk gemiddelde. De Boekelse burgemeester Caroline van den Elsen benoemde daarbij veel gedeelde zorgen over een lage opkomst: “Helaas is ook in Boekel het opkomstpercentage gedaald. (…) Een goed functionerende democratie vraagt om mandaat vanuit haar inwoners. Een lage opkomst schaadt de legitimiteit van het politieke stelsel en kan er voor zorgen dat mensen (of bepaalde groepen) minder goed vertegenwoordigd worden.
De opkomst wordt gezien als graadmeter voor een gezonde democratie.” 2 In gemeenteraadsdebatten en de media werden op de verkiezingsavond en de dagen erna diverse oorzaken genoemd die zouden hebben bijgedragen aan de lager(re) opkomst. Sommige mensen vroegen aandacht voor de specifieke omstandigheden in 2022. Zo zou de oorlog in Oekraïne die drie weken voor de gemeenteraadsverkiezingen begon, de aandacht voor de gemeenteraadsverkiezingen hebben verminderd. 3 Landelijke media zouden minder aandacht hebben besteed aan de verkiezingen en de kopstukken van landelijke partijen zegden een deel van hun campagneactiviteiten af. 4 Uit een IPSOS-peiling op de avond van de
1 Zie https://gemeenteraad.rotterdam.nl/Agenda/Document/47003b54-1a04-43d3-b960-
c1fbabd873ca?documentId=0d21122c-7b99-4fb4-94c7-d88e921cac24 (laatst bezocht op 4 oktober 2022) 2 Caroline van den Elsen (3 april 2022), Woordje van de burgemeester, https://www.inboekel.nl/woordje-van-deburgemeester/, (laatst bezocht op 4 oktober 2022) 3 Rijnmond (16 maart 2022), Politiek expert over de opkomstcijfers Rotterdam: “Sombertjes, sombertjes, sombertjes”, https://www.rijnmond.nl/nieuws/1477951/politiek-expert-over-de-opkomstcijfers-rotterdam-sombertjes-sombertjessombertjes (laatst bezocht op 4 oktober 2022) 4 De Telegraaf (5 maart 2022), ‘Oorlog Oekraïne legt sluier over campagne gemeenteraadsverkiezingen: “Feestelijkheid eraf”’.
De lokale niet-stemmer | 12
verkiezingen bleek dat veel niet-stemmers aangaven dat ze niet wisten op welke partij ze moesten stemmen. 5 Ook de coronacrisis zou een rol hebben gespeeld. Door de lockdowns zouden lokale politici vanaf voorjaar 2020 minder contact hebben gehad met inwoners.6 Bovendien zou de aanpak van de coronacrisis het vertrouwen in politieke instituties hebben verminderd. 7 Het wantrouwen zou verder zijn gegroeid door de lange formatie en kwesties als de aanpak van de gasaardbevingen in Groningen en de toeslagenaffaire. 8 Dat wantrouwen zo ook de opkomst gedrukt kunnen hebben, zo was de gedachte. Anderen zochten verklaringen voor de lage opkomst niet in specifieke omstandigheden voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen van 2022, maar eerder in ontwikkelingen op langere termijn. Zo zouden mensen al langer het geloof in de politiek, zowel landelijk als lokaal, verliezen en daarom zouden steeds minder van hen gaan stemmen.9 Dat laatste riep de vraag op of de lage opkomst te wijten was aan de lokale politiek of vooral op het conto van de landelijke politiek moest worden geschreven. De minister van Binnenlandse Zaken Hanke Bruins Slot had dan ook een goede reden om op de avond van de gemeenteraadsverkiezingen te vragen naar onderzoek dat aangeeft of “lokale omstandigheden of landelijke zaken” verklaren waarom minder inwoners in 2022 naar de stembus zijn gegaan dan in 2018.
10 Dit rapport doet verslag van dit onderzoek.
1.2 Lager dan eerder en elders, maar lage opkomst is niet nieuw Voordat we het doel en de aanpak van dit onderzoek uit de doeken doen, staan we eerst stil bij de vraag waarom we de opkomst van 51% bij de gemeenteraadsverkiezingen eigenlijk laag noemen. Als we de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen vergelijken met die van Tweede Kamerverkiezingen dan zien we dat het aandeel dat lokaal naar de stembus komt, veel lager ligt dan het aandeel dat landelijk gaat stemmen (figuur 1.1). Bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 kwam 78,7 procent van de kiesgerechtigde inwoners op en dat is beduidend hoger dan de 51 procent bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. Het verschil in opkomst tussen de Tweede Kamerverkiezingen en de gemeenteraadsverkiezingen is er al sinds de afschaffing van de opkomstplicht in 1970, maar het gat wordt steeds groter. De opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen schommelt redelijk stabiel onder de 80 procent, terwijl de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen sinds 1970 geleidelijk daalt van. In de jaren zeventig en begin jaren tachtig was die rond de 70 procent. Vervolgens zakte die naar rond de 60 procent in de jaren negentig en begin jaren nul en naar 55 procent in de periode 2006-2018 (zie figuur 1.1). De lage opkomst is dus niet nieuw.
Dat het nog lager kan, blijkt als we kijken naar de opkomst bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de Provinciale Staten. De opkomst bij die verkiezingen ligt doorgaans nog lager dan bij de verkiezingen voor de gemeenteraden, met uitzondering van de Provinciale Statenverkiezingen van 2011 en 2019.
5 NOS nieuws (17 maart 2022), Historisch lage opkomst, waarom gingen zo weinig mensen naar de stembus?
https://nos.nl/collectie/13894/artikel/2421544-historisch-lage-opkomst-waarom-gingen-zo-weinig-mensen-naar-destembus (laatst bezocht op 4 oktober 2022). 6 F. Emmelkamp (17 maart 2022), Opkomst opnieuw lager, behalve in herindelingsgemeenten, https://www.rtvnoord.nl/nieuws/905907/opkomst-verkiezingen-opnieuw-lager-behalve-in-herindelingsgemeenten (laatst bezocht op 4 oktober 2022). 7 NH Nieuws (17 maart 2022), Laagste opkomst ooit in Amsterdam: “Mensen zijn het vertrouwen verloren in de politiek”, https://www.nhnieuws.nl/nieuws/301341/laagste-opkomst-ooit-in-amsterdam-mensen-zijn-het-vertrouwen-verloren-inde-politiek (laatst bezocht op 4 oktober 2022) 8 BNR Nieuws Radio (17 maart 2022), Kanne: “Lage opkomst vooral door laag vertrouwen”, https://www.bnr.nl/nieuws/politiek/10470682/kanne-lage-opkomst-vooral-door-laag-vertrouwen (laatst bezocht op 4 oktober 2022) en Sociaal Planbureau Groningen (2022), Gemeenteraadsverkiezingen 2022: Uitdagingen, vertrouwen en betrokkenheid (Groningen: SPG). 9 Zie bijv. Niels Klaassen en Hans van Soest (19 maart 2022), “’Niet-stemmer geeft een signaal af: Hoor mij!’”, Algemeen Dagblad. 10 RTL Nieuws (16 maart 2022), Teleurstellend lage opkomst, minister wil onderzoek, https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/politiek/artikel/5295380/opkomstcijfers-rotterdam-en-den-haag-stuk-lager-dan-bijvorige (laatst bezocht op 4 oktober 2022). De lokale niet-stemmer| 13
Een verschil in opkomst bij landelijke en lokale verkiezingen is in veel andere landen in de wereld te zien.11 Toch zien we dat ook in vergelijking met lokale verkiezingen in veel andere landen of naburige deelstaten de Nederlandse opkomst lager is. Dat geldt zeker in vergelijking met Vlaanderen (2018: 93 procent), waar in 2018 nog de opkomstplicht van toepassing was, en Zweden (2018: 84 procent), waar lokale verkiezingen in principe samenvallen met regionale en landelijke verkiezingen. Maar ook elders is de opkomst bij lokale verkiezingen hoger, zoals in Denemarken (2021: 67 procent), Noorwegen (2019: 65 procent), Nedersaksen (2021: 57 procent) en Italië (2021: 55 procent). De gemiddelde opkomst in Nederland was echter ongeveer even hoog als in Noordrijn-Westfalen (2020: 52 procent) en hoger dan in Sleeswijk-Holstein (2018: 47 procent), Schotland (2022: 45 procent), Engeland (2019: 32 procent) en de Verenigde Staten (gemiddeld onder de 30 procent in de afgelopen jaren).12 Al met al steekt de Nederlandse opkomst dus ook internationaal laag af in vergelijking met de opkomst in heel wat landen en deelstaten in de regio.
Figuur 1.1 - opkomstpercentages (Bron: Kiesraad, www.verkiezingsuitslagen.nl)
1.3 Onderzoeksvragen en aanpak De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen is dus fors lager dan bij Tweede Kamerverkiezingen, lager dan in heel wat andere naburige landen en deelstaten en ook lager dan eerder. Opkomst was al eerder aanleiding voor zorgen. In de jaren negentig van de vorige eeuw leidde de dalende opkomst bijvoorbeeld tot een discussie over de kloof tussen burger en bestuur. Diverse studies over opkomst en niet-stemmers volgden in de jaren erna.13 Verder lieten in deze eeuw Rotterdam, Almere en Noord-Brabant al onderzoek doen naar de lage opkomst daar.14 Ook al kan worden getwist of en waarom een lage opkomst nu een probleem is (zie daarvoor later in dit
11 A. Gendźwiłł, U. Kjær en K. Steyvers (2022), From perennial bridesmaids to fully fledged spouses: advancing the
comparative study of local elections and voting, in A. Gendźwiłł, U. Kjær en K. Steyvers (red.), The Routledge handbook of local elections and voting in Europe (Londen: Routledge) en K. Kouba, J. Novák en M. Strnad (2021), Explaining voter turnout in local elections: A global comparative perspective, Contemporary Politics, 27(1), 58-78. 12 De lagere opkomst in de Verenigde Staten wil overigens niet per se zeggen dat er daar minder wordt gestemd dan in Nederland. Amerikanen kunnen immers vaker kiezen, doordat zittingstermijnen korter zijn, naast de gemeenteraad ook nog allerlei andere functionarissen in bestuur, politie en justitie worden verkozen en er regelmatig referenda zijn. Feit blijft echter dat de bij de verkiezingen van een gemeenteraad of burgemeester soms maar weinig mensen komen opdagen. 13 Zie C. Aarts (1999), Opkomst bij verkiezingen (Den Haag: BZK) en P. Dekker (red.) (2002) Niet-stemmers (Den Haag: SCP). 14 A. Krouwel, W. Kokx en M. Pol (2009), Almere: onderzoek opkomstbevordering (Almere: gemeente Almere); J. van Ostaaijen, M. Epskamp, M. Dols mmv S. van Zuydam (2016), Verbetering op komst (Tilburg: Tilburg University/ Rotterdam:
De lokale niet-stemmer | 14
rapport), het is dus geen nieuw probleem. Niettemin onderstreept de lagere opkomst in 2022 de urgentie van het vraagstuk. De gemiddelde opkomst is gezakt tot net iets boven de 50%, terwijl het opkomstpercentages in diverse gemeenten al veel langer onder die 50% zit. Een opkomst van minder dan de helft van de kiesgerechtigde inwoners wordt vaak als kritische ondergrens gezien voor de legitimiteit van het gemeentebestuur. 15 Dat onderstreept het belang om de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen onder de loep te nemen, niet slechts in 2022, maar meer in het algemeen; en niet slechts in een enkele gemeente of provincie, maar in heel lokaal Nederland. Het doel van dit rapport is om in beeld te krijgen waarom de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen, juist ook in 2022, laag is, en wat daaraan te doen zou zijn. Dat doen we op grond van bestaand en nieuw onderzoek. Met onze bevindingen en inzichten willen we bijdragen aan het publieke en politieke debat op lokaal en landelijk niveau over de oorzaken en aanpak van de lage opkomst. In dit rapport zijn drie vragen leidend: 1) 2) 3)
Waarom is de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen laag? Waarom is de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 nog iets lager dan bij die van 2018? In hoeverre is de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen een probleem? En wat zou er gedaan kunnen worden naar aanleiding van de lage opkomst?
We beantwoorden deze vragen op basis van de literatuur over opkomst en niet-stemmen en op basis van reeds uitgezet empirisch onderzoek en speciaal voor dit rapport verzamelde gegevens. Al uitgezet empirisch onderzoek betreft het Lokaal Kiezersonderzoek 2022 (LKO 2022). Net als bij de gemeenteraadsverkiezingen 2018 is dat ook bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 opgezet, onder auspiciën van Stichting Kiezersonderzoek Nederland (SKON), gesteund door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en gecoördineerd door het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschappen van de Universiteit Utrecht. De vragenlijst is direct na de verkiezingen uitgezet onder de leden van het LISS-panel van CenterData, een non-profitonderzoeksinstituut van de Universiteit Tilburg. 16 Uiteindelijk hebben ongeveer 2600 respondenten de vragenlijst ingevuld.17 Het LKO 2022 bevat weliswaar vragen over opkomst, maar is een breder kiezersonderzoek naar lokale partijkeuze, lokale politieke participatie en ervaringen met de (lokale) overheid. Om meer zicht te krijgen op de beweegredenen van niet-stemmers is speciaal voor dit onderzoeksrapport een aanvullende enquête uitgezet onder duizend niet-stemmers uit het LISS-panel.
Deze niet-stemmersenquête bevatte naast gesloten vragen, ook open vragen over de opkomst, om verder beeld te krijgen van de manier waarop niet-stemmers daarover denken. Deze aanvullende enquête is eveneens gefinancierd door het ministerie van BZK. Om meer te weten te komen over de beweegredenen van niet-stemmers en groepen te bereiken die doorgaans minder vaak mee doen aan enquêtes, heeft het ministerie van BZK daarnaast kwalitatief onderzoek uitgezet bij onderzoeksbureau EMMA. 18 In dit onderzoek zijn via straat- en buurtinterviews in diverse gemeenten en wijken met een lage opkomst de motieven en achtergronden van niet-stemmers verder in kaart gebracht. Het onderzoek heeft daarnaast geput uit relevante wetenschappelijke en vakliteratuur voor verklaringen van lage opkomst en een omschrijving van niet-stemmers, alsook redenen waarom een lage opkomst al dan niet een probleem zou zijn. Uit die literatuur blijkt dat niet-stemmers niet op een hoop te scharen zijn. Daarom is een
OBI); J. van Ostaaijen, L. de Brouwer, D. Jacobs en S. van Zuydam (2018), “Ik weet niet wat ze doen joh”: Een verkenning van de (Brabantse) niet-stemmer (Tilburg: Tilburg University). 15 Zie bijv. J. Schipper (17 maart 2022), Als de helft niet kiest, is de gemeenteraad dan nog gekozen? Leidsch Dagblad; E. van der Veen (17 maart 2022), Zorgen om dalende opkomstpercentages: “Als nog minder dan de helft van de bevolking stemt, raakt dat het gemeentebestuur”, zegt bestuurskundige Michiel Herweijer uit Groningen, Dagblad van het Noorden. 16 Voor meer informatie over het LISS-panel en CenterData, zie https://www.website.lisspanel.nl/ 17 Het rapport op basis van de gehele vragenlijst wordt verwacht in het late najaar van 2022. 18 Zie M. van Bochove, L. Klarenbeek en H. Moors (2022), Verhalen achter de lage opkomst (Den Haag: Emma), https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/onderzoeksrapport-niet-stemmers-in-vijf-gemeenten/ De lokale niet-stemmer| 15
aantal experts gevraagd om kort hun licht te laten schijnen op bepaalde groepen kiesgerechtigden, zoals vrouwen, jongeren, Nederlanders met een migrantenachtergrond en niet-Nederlanders met lokaal kiesrecht. Aan dit rapport werkten onderzoekers mee van de Universiteiten van Utrecht, Amsterdam en Tilburg, van het Sociaal en Cultureel Planbureau en van de onderzoeksbureaus Necker van Naem en EMMA.
1.4 Opbouw van het rapport Na deze inleiding bespreken Josje den Ridder (SCP) en Hans Vollaard (Universiteit Utrecht) in hoofdstuk 2 de bestaande literatuur over opkomst en niet-stemmen. Ze gaan daar na welke factoren doorgaans bepalend zijn voor de opkomst en het niet-stemmen. In hoofdstuk 3 kijken Marcel Boogers (Universiteit Twente/ Necker van Naem) en Lisanne de Blok (Universiteit Utrecht) op basis van het LKO 2022 in hoeverre bekende verklaringen bepalend zijn geweest voor de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. Daarnaast gaan ze in op de vraag waarom veel mensen die bij landelijke verkiezingen wel gaan stemmen, bij de lokale verkiezingen zijn thuisgebleven. Hoofdstuk 4 zoomt in op diverse groepen kiesgerechtigden. Roderik Rekker (Universiteit van Amsterdam) bespreekt de opkomst onder jongeren. Zahra Runderkamp en Liza Mügge (Universiteit van Amsterdam) kijken naar de verschillen tussen mannen en vrouwen, Lisanne de Blok naar kiesgerechtigden met verschillende opleidingsniveaus, Floris Vermeulen (Universiteit van Amsterdam) naar Nederlanders met een migratieachtergrond en Ekaterina Rashkova (Universiteit Utrecht) naar de opkomst van niet-Nederlanders met lokaal kiesrecht. Twan Huijsmans (Universiteit van Amsterdam) kijkt tot slot naar de geografische spreiding van opkomst.
De opkomst van de verschillende groepen bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 wordt in een bredere context geplaatst door ze te verbinden aan verklaringen uit de wetenschappelijke literatuur voor die specifieke groep. Daarnaast worden voor iedere groep ook suggesties gedaan hoe de opkomst onder deze kiesgerechtigden bevorderd kan worden. Hoofdstuk 5 vervolgt met een analyse van drie specifieke oorzaken die zouden hebben bijgedragen aan de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2022: de coronacrisis, de oorlog in de Oekraïne en het fluctuerend vertrouwen in de overheid. Lisanne de Blok, Josje den Ridder en Marcel Boogers kijken op basis van het LKO 2022 en het aanvullende onderzoek naar lokale niet-stemmers in hoeverre het aannemelijk is dat deze drie oorzaken een rol hebben gespeeld. Daarbij komen niet-stemmers ook zelf aan het woord: wat waren hun overwegingen om thuis te blijven? Marianne van Bochove en Hans Moors (onderzoeksbureau EMMA) bespreken in hoofdstuk 6 de uitkomsten van kwalitatief onderzoek in vijf gemeenten met een lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen. In Den Haag, Almere, Den Helder, Oldambt en Weer spraken zij met inwoners en professionals om te achterhalen waarom mensen thuis zijn gebleven bij de verkiezingen en wat dit zegt over hun houdingen over politiek en vertegenwoordiging.
In een intermezzo staat Hans Vollaard op grond van diverse opvattingen van democratische legitimiteit, gelijke representatie en goed burgerschap stil bij de vraag of lage opkomst een probleem zou zijn en een hogere opkomst nastrevenswaardig is. In hoofdstuk 7 verplaatsen we het perspectief van de achtergronden en oorzaken van een lage opkomst, naar mogelijke oplossingen. Julien van Ostaaijen (Universiteit van Tilburg/ Avans Hogeschool) gaat op basis van (inter)nationale literatuur in op de vraag wat er te doen is aan de lage opkomst en wat het achterliggende doel is van opkomstbevordering. In hoofdstuk 8 trekken Hans Vollaard, Josje den Ridder, Lisanne de Blok en Giedo Jansen (Universiteit van Amsterdam) conclusies uit de voorgaande hoofdstukken. Welke inzichten biedt de literatuur en het empirische materiaal over de oorzaken en redenen voor de lage opkomst van de gemeenteraadsverkiezingen? Kunnen we meer zeggen over de redenen voor de daling tussen 2018 en 2022? En wie wat nu zou moeten doen naar aanleiding van de lage opkomst?
De lokale niet-stemmer | 16
De bijlage bevat een onderzoeksverantwoording over de opzet van het LKO 2022 en de niet-stemmersenquête, geschreven door Giedo Jansen en Lisanne de Blok.
De lokale niet-stemmer| 17
2. Wat we weten over opkomst en niet-stemmen Josje den Ridder en Hans Vollaard19
Wat we in dit hoofdstuk zien:
In onderzoek wordt een onderscheid gemaakt tussen verklarende factoren van de opkomst, een kenmerk van verkiezingen (macro-niveau), en van niet-stemmen, een kenmerk van kiesgerechtigde inwoners (microniveau) Factoren die in veel onderzoek van belang blijken bij de opkomst bij lokale verkiezingen zijn populatiestabiliteit, opkomstplicht, gemeentegrootte, het aandeel minderheden in de gemeente, het combineren van verkiezingen en (in mindere mate) spanning in de verkiezingsstrijd en campagne-uitgaven. Factoren die verklaren of iemand wel of niet gaat stemmen (individueel niveau) hebben te maken met iemands hulpbronnen (o.a. opleidingsniveau), socialisatie, blootstelling aan campagnes en media-aandacht, gepercipieerd belang van de verkiezingen, gewoonte, een gevoel van burgerplicht, politieke interesse en zelfvertrouwen. Deze factoren kunnen helpen om te begrijpen waarom de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen structureel lager ligt dan bij Tweede Kamerverkiezingen, waarom de opkomst verder is gedaald en waarom er verschillen zijn tussen gemeenten.
2.1 Inleiding Over opkomst en niet-stemmen is het nodige bekend: het is een veel onderzocht onderwerp in de internationale politicologische literatuur. Dat lijkt goed nieuws: veel onderzoek betekent immers ook dat we al veel weten over het onderwerp. Dat is echter maar ten dele waar. De auteurs van drie grote overzichtsstudies over dit onderwerp verzuchten stuk voor stuk dat al die onderzoeken samen geen definitief antwoord geven op de vraag welke kernfactoren opkomst en niet-stemmen bepalen. 20 De overzichtsstudies doen een poging enige orde te scheppen in de chaos van de meer dan honderdvijftig sociaaleconomische, institutionele en politieke factoren die in verband worden gebracht met opkomst of niet-stemmen. In dit hoofdstuk zetten we de belangrijkste bevindingen van die studies kort op een rij, en vullen we dat aan met wat we weten uit kwalitatief onderzoek en Nederlandstalige studies. Die blijven in internationale overzichtsstudies doorgaans buiten beschouwing, maar bieden wel informatie om de Nederlandse context beter te begrijpen.
2.1.1 Het verschil tussen opkomst en niet-stemmen Het is goed om eerst stil te staan bij het feit dat opkomst en niet-stemmers niet hetzelfde zijn. 21 Opkomst is een fenomeen op macroniveau: het is het aandeel kiesgerechtigden dat gaat stemmen bij verkiezingen. Onderzoek naar opkomst richt zich op de vraag hoe verschillen in opkomst kunnen worden verklaard. Het kan dan gaan om opkomstverschillen tussen landen, tussen typen verkiezingen (bijvoorbeeld nationaal en lokaal), tussen gemeentes of wijken. Bij niet-stemmen gaat het om een fenomeen op individueel niveau. Onderzoek naar niet-
19 Dit hoofdstuk is deels gebaseerd op voorwerk dat David van Dosselaar in 2015 deed voor een SCP-project over opkomst
en niet-stemmen. 20 Zie o.a. K. Smets en C. van Ham (2013), The embarrassment of riches? A meta-analysis of individual-level research on voter turnout, Electoral Studies, 32(2), 344-359; J. Cancela en B. Geys (2016), Explaining voter turnout: A meta-analysis of national and subnational elections, Electoral Studies, 42, 264-275.; R. Frank en F. Coma (2021), Correlates of voter turnout, Political Behavior, https://doi.org/10.1007/s11109-021-09720-y; D. Stockemer (2016), What effects voter turnout? A review article/meta-analysis of aggregate research, Government and Opposition, 52(4), 1-25. 21 In de Engelstalige literatuur spreekt met van ‘(macro-level) voter turnout’ en ‘individual-level voter turnout’.
De lokale niet-stemmer | 18
stemmen richt zich op de vraag waarom sommige mensen wel en anderen niet gaan stemmen. We behandelen opkomst hier dus als kenmerk van verkiezingen, en niet-stemmen als kenmerk van kiesgerechtigden. Het meeste onderzoek naar opkomst en niet-stemmen is gericht op het nationale niveau, naar lokale verkiezingen is relatief weinig onderzoek gedaan. 22 Veel factoren die van invloed zijn op opkomst en nietstemmen blijken echter zowel op nationaal als lokaal van belang.23 Inzichten over opkomst en niet-stemmen op nationaal niveau, kunnen dus worden gebruikt om inzicht te krijgen in mogelijke verklaringen voor de structureel lage opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen (in vergelijking met Tweede Kamerverkiezingen), de verdere opkomstdaling in 2022 en verschillen in opkomstpercentages tussen gemeenten. De verklaringen voor verschillen in opkomst en waarom sommigen wel en niet gaan stemmen, worden tot op zekere hoogte wel in dezelfde hoek gezocht. We bespreken ze daarom bij elkaar. Hieronder lopen we de factoren na waarover in de literatuur de meest overeenstemming is dat ze van invloed zijn op opkomst en niet-stemmen.
Daarbij baseren we ons vooral op diverse meta-studies over opkomst op macroniveau en niet-stemmen op individueel niveau.24 We groeperen de verklaringen in drie hoofdcategorieën die gebruikt worden in onderzoek naar opkomst: institutionele verklaringen, sociaaleconomische verklaringen en politieke verklaringen. 25 We bespreken welke variabelen in verband worden gebracht met opkomst en niet-stemmen en op het achterliggende mechanisme. Daarna gaan we kort in op kwalitatief onderzoek naar niet-stemmers en onderzoek naar typen niet-stemmers.
2.2 Wat bepaalt opkomst en niet-stemmen? 2.2.1 Institutionele verklaringen voor opkomst en niet-stemmen Er is in studies naar opkomst en niet-stemmen altijd veel aandacht geweest voor de invloed van de institutionele vormgeving van verkiezingen. Institutionele verklaringen gelden veelal als meest bepalende verklaring voor verschillen in opkomst tussen landen.26 Daarbij blijkt vooral opkomstplicht, zoals Nederland die tot 1970 kende, van belang. In landen met opkomstplicht ligt de opkomst hoger dan in landen zonder opkomstplicht, en – het komt eigenlijk op hetzelfde neer – kiezers die onderworpen zijn aan een regime met opkomstplicht gaan vaker stemmen dan kiezers die in een land wonen zonder opkomstplicht. De veel geopperde verklaring daarvoor is dat een opkomstplicht de kosten voor een kiesgerechtigde inwoner verhoogt om niet te gaan stemmen. Met andere woorden, een opkomstplicht prikkelt burgers om te gaan stemmen. In lijn met deze rationele verklaring, blijkt een opkomstplicht die gepaard gaat met handhaving en sancties, tot hogere opkomst te leiden. Uit feitelijke analyses blijkt verder dat bij lokale verkiezingen opkomstplicht een nog grotere impact op opkomst heeft dan bij
22 Zie A. Gendźwiłł, U. Kjær en K. Steyvers (2022), From perennial bridesmaids to fully fledged spouses: advancing the
comparative study of local elections and voting, in A. Gendźwiłł, U. Kjær en K. Steyvers (red.), The Routledge handbook of local elections and voting in Europe (Londen: Routledge), 2. 23 Cancela en Geys (2016). 24 Een meta-studie is een kwantitatieve methode om informatie in verschillende bestaande studies systematisch met elkaar te vergelijken (zie Cancela en Geys, 2016). Cancela en Geys (2016) onderzoeken 185 studies uit de periode 2002-2005, en focussen op het effect van 14 variabelen op opkomst. Frank en Coma (2021) nemen 44 artikelen uit de periode 1986 tot 2007 als uitgangspunt. In die artikelen worden 127 mogelijke verklaringen voor opkomst onderzocht. Voor 70 van die verklaringen konden de auteurs zelf data verzamelen, en nieuwe analyses uitvoeren voor 579 verkiezingen in 80 democratieën in de periode 1945-2014. Stockemer (2016) neemt 135 artikelen uit de periode 2004 tot en met 2013 onder de loep met meer dan 100 variabelen die opkomst op diverse bestuursniveaus kunnen verklaren; hij richt met name op acht veel voorkomende verklaringen. Smets en Van Ham (2013) hebben een meta-studie uitgevoerd naar niet-stemmen (individual-level voter turnout) bij nationale verkiezingen op basis van 90 artikelen uit de periode 2000 tot en met 2010, met daarin meer dan 170 variabelen die niet-stemmen zouden kunnen verklaren.
25 In hun meta-studie gebruiken Smets en Van Ham (2013) zes categorieën om verklaringen voor niet-stemmen te groeperen: hulpbronnen, mobilisatie, socialisatie, rationale keuze, psychologische en institutionele factoren. We hebben de drie categorieën uit opkomst-onderzoek breed geïnterpreteerd om er die zes categorieën in onder te kunnen brengen. 26 Cancela en Geys (2016). De lokale niet-stemmer| 19
nationale verkiezingen 27 Die impact is bepaald op grond van studies van verkiezingen met en zonder opkomstplicht. Dat wil niet gelijk zeggen wat de impact van de (her)invoering van een opkomstplicht is. Dwang zou immers onder bepaalde burgers juist tot een afkerige reactie tot politiek kunnen leiden. 28 Daarnaast zal de handhaving waarschijnlijk minder streng hoeven zijn, als burgers zich al verplicht voelen om te gaan stemmen. 29 Een andere vraag die belangrijk is voor de opkomst, is de vraag wie er kiesgerechtigd zijn. Nationale verkiezingen zijn meestal alleen weggelegd voor inwoners met nationaal burgerschap. Lokale verkiezingen staan daarentegen ook open voor mensen met een andere nationaliteit. In EU-landen hebben bijvoorbeeld EU-burgers uit een ander land ook lokaal kiesrecht. Daarnaast verkrijgen in veel landen inwoners zonder nationaal burgerschap onder bepaalde voorwaarden lokaal kiesrecht, vaak actief en soms ook passief. In Nederland krijgen mensen zonder Nederlandse nationaliteit na vijf jaar onafgebroken legaal verblijf het lokaal kiesrecht. Zoals we verderop zullen zien, kan het zijn dat mensen zonder de nationaliteit van het land waarin zijn wonen, minder geneigd zijn te stemmen, omdat ze er minder binding mee hebben. Dat kan dus deels het verschil in opkomst tussen nationale en lokale verkiezingen verklaren.
Ook kent de ene gemeente meer mensen zonder nationaal burgerschap dan de andere, waardoor ook verschillen in opkomst tussen gemeenten onderling kunnen ontstaan. Studies laten keer op keer zien dat het combineren van verkiezingen van invloed is op opkomst. Bij het combineren van verkiezingen is echter van belang welke verkiezingen er worden gecombineerd. Uit een analyse van de opkomst bij 275 lokale verkiezingen in 97 (tamelijk) vrije landen volgt namelijk dat de combinatie van lokale verkiezingen met verkiezingen die belangrijker worden geacht (zogeheten first-order elections) tot een stevig hogere opkomst leidt bij die lokale verkiezingen. 30 Er is geen effect op de opkomst bij nationale verkiezingen als die worden gecombineerd met andere verkiezingen.31 Daarnaast is er geen effect te zien als twee verkiezingen worden gecombineerd die allebei van minder belang worden geacht door burgers, zogeheten second-order elections. Dat is wel te verklaren vanuit het idee dat burgers een rationele afweging maken: de baten om bij belangrijker geachte verkiezingen te gaan stemmen wegen sneller op tegen de kosten van het stemmen. En als iemand toch al gaat stemmen, dan zijn de kosten lager om bij een andere verkiezing ook een stem uit te brengen.
Combineren van verkiezingen betreft niet alleen verkiezingen op verschillende bestuurslagen, maar ook het gelijktijdig houden van verkiezingen op hetzelfde bestuursniveau. Uit een analyse van lokale verkiezingen in 40 Europese landen blijkt dat ook een stimulerend effect te hebben. 32 Ook in Nederland is dat te zien. Als gemeenteraadsverkiezingen in een specifieke gemeente vanwege herindeling op een ander moment plaatsvinden dan op de reguliere vierjaarlijkse woensdag in maart, dan is de opkomst veelal lager. Timing van lokale verkiezingen blijkt ook op een andere manier van belang voor de opkomst. Als lokale verkiezingen net voorafgaan aan belangrijker geachte nationale verkiezingen, dan is de opkomst hoger dan wanneer die daarna plaatsvinden. In het eerste geval lijken inwoners dus alvast een signaal te willen afgeven aan het nationale niveau, terwijl ze in het tweede geval lokale verkiezingen minder van belang achten in het licht van het belangrijker nationale niveau. 33 We komen hier onder bij de politieke verklaringen voor verschillen in opkomst en niet-stemmen nog terug op het mechanisme dat hier onderligt, namelijk de vraag hoe belangrijk verkiezingen worden gevonden en wat er op het spel staat.
27 Cancela en Geys (2016); K. Kouba, J. Novák en M. Strnad (2021), Explaining voter turnout in local elections: A global
comparative perspective, Contemporary Politics, 27(1), 58-78. 28 J. van Ostaaijen, M. Epskamp, M. Dols mmv S. van Zuydam (2016), Verbetering op komst (Tilburg: Tilburg University/ Rotterdam: OBI). 29 A. Blais (2006), What affects voter turnout? Annual Review Political Science, 9(1), 111-125. 30 Kouba et al. (2021); A. Gendźwiłł, U. Kjær en K. Steyvers, 'Happily ever after'? Comparing local elections and voting in 40 European countries, in in A. Gendźwiłł, U. Kjær en K. Steyvers (red.), The Routledge handbook of local elections and voting in Europe (Londen: Routledge), 20. 31 Smets en Van Ham (2013), 355. 32 Gendzwill et al. (2022), 20. 33 A. Gendzwill (2019), Local autonomy and national–local turnout gap: Higher stakes, higher turnout?, Regional and Federal Studies, 31(4), 519-539.
De lokale niet-stemmer | 20
Er zijn ook allerlei andere institutionele verklaringen onder de loep genomen, zoals het kiesstelsel, een verkozen burgemeester, het aantal verkiezingen in bepaalde tijd, de periode sinds de invoering van het algemeen kiesrecht, de hoogte van de kiesdrempel, de kiesgerechtigde leeftijd, de grootte van de gemeenteraad en de lokale autonomie van gemeenten. Het is echter lastiger om daar stellige uitspraken over te doen. Soms omdat er maar een beperkt aantal studies naar gedaan is. In andere gevallen omdat er in de vele studies wel en dan weer geen impact te zien is; of maar heel beperkte invloed. Dat geldt ook voor institutionele verklaringen die het stemmen vergemakkelijken, zoals automatisch uitnodigen van kiezers (zoals in Nederland), stemmen in het weekend, briefstemmen en het aantal stembureaus. Soms wordt er wel een (beperkt) effect geconstateerd, soms ook niet.34 Wat daarbij zal meespelen is dat dergelijke maatregelen het makkelijker voor burgers die toch al wilden gaan stemmen. Daarnaast is het niet altijd gemakkelijk om de precieze impact van een speciale maatregel die het stemmen moeilijker of makkelijker maakt, op individueel niveau vast te stellen, als er gelijktijdig allerlei maatregelen worden ingezet. 35 Het aantal partijen is ook regelmatig gepresenteerd als verklaring voor de hoogte van opkomst.