04 Notitie Rechtmatigheidsverantwoording 25 mei 2021

Notitie Rechtmatigheidsverantwoording

Auteurs: Henk Mijnster Simone Martens Toos Leijsten

Venray, 25 mei 2021

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

1

Inhoudsopgave: Introductie

3

Doel van de wetswijziging

3

Wat is een rechtmatigheidsverantwoording

3

Tijdspad

3

Wat levert het op

4

Nieuwe rolverdeling

4

Scope: besluit rechtmatigheidsverantwoording / in control statement (ICS)

5

Wat is onze ambitie?

7

Rechtmatigheidscriteria

8

Tolerantiegrenzen: goedkeuring en rapportage

8

Overige besluiten

9

Samenwerking met en werkzaamheden door accountant

9

Communicatie en vervolgtraject

10

Bijlage 2: Notitie commissie BADO

12

Bijlage 1: Modeltekst rechtmatigheidsverantwoording

12

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

2

Introductie Met ingang van 2021 zal het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) worden gewijzigd. Dit betekent dat vanaf het boekjaar 2021 het college van burgemeester en wethouders zelf verantwoordelijk wordt voor het afgeven van een rechtmatigheidsverklaring. De rechtmatigheidsverklaring wordt toegevoegd in de jaarrekening 2021. Hiervoor is een wetswijziging in de maak die, met terugwerkende kracht, per 1.1.2021 in werking zal treden. De rechtmatigheidscontrole wordt tot nu door de externe accountant verricht. Echter vanaf het boekjaar 2021 zal de gemeente dit zelf gaan uitvoeren. Dit is de aanleiding geweest om verder te onderzoeken wat dit voor de organisatie betekent en wat er moet gebeuren om over het boekjaar 2021 een rechtmatigheidsverantwoording af te kunnen leggen en een rechtmatigheidsverklaring te kunnen afgeven. In deze notitie een verdere toelichting wat dit precies voor de gemeente betekent, welke ambitie we voor Venray voor ogen hebben en welke uitgangspunten we daarbij hanteren, wat het tijdspad is, wat er de komende tijd gaat gebeuren en waar verder nog besluitvorming over moet plaatsvinden.

Doel van de wetswijziging Het doel voor de verandering is dat het college van B&W verantwoordelijkheid neemt voor de rechtmatigheid waardoor een kwaliteitsverhogend effect van de gemeentelijke administratieve organisatie (AO) en interne controle (IC) plaats vindt en een verbetering dus van de financiële bedrijfsvoering. Het college was al verantwoordelijk voor de rechtmatige uitvoering van de begroting maar met het opnemen van een verklaring wordt expliciet de politieke aanspreekbaarheid van het college van B&W onderstreept. Hierdoor kan de gemeenteraad beter in gesprek met het college en haar controlerende rol vervullen. Dit zorgt voor meer dialoog tussen Raad en college. De gemeenteraad bepaalt tevens zelf waar de grens ligt voor verantwoording. Tot slot sluit de methodiek aan bij een bredere maatschappelijke trend waarbij bestuurlijke verantwoording wordt afgelegd over de rechtmatigheid.

Wat is een rechtmatigheidsverantwoording De rechtmatigheidsverantwoording is een eigen verklaring bij de jaarrekening door het college van B&W of de cijfers in de jaarrekening financieel rechtmatig tot stand zijn gekomen. Op dit moment is de controle op financiële rechtmatigheid een onderdeel van de accountantscontrole. De rechtmatigheidsverklaring wordt straks ook een onderdeel van de controle door de accountant. De accountant toetst de onderbouwing van de opgenomen rechtmatigheidsverklaring. Feitelijk is de rechtmatigheidsverklaring niet iets wat 1x per jaar plaatsvindt maar het is een sluitstuk van een continue proces van risicomanagement, interne controles, verbeterinitiatieven en monitoring. De controle over de financiële rechtmatigheid zou eigenlijk al intern uitgevoerd moeten worden en wordt ook al grotendeels gedaan via de toetsmomenten in de processen en bij de verbijzonderde interne controles. Het is dus niets nieuws! Echter het vraagt om een verbetering en vastlegging van de gemeentelijke processen, zichtbare interne controles, verbijzonderde interne controles en management rapportages.

Tijdspad De wijzigingswet werd al eind 2019 geconsulteerd en zou eind 2020 behandeld worden in het Parlement. Dit werd echter uitgesteld, maar de verwachting is dat deze behandeling alsnog op korte termijn gaat plaatsvinden. De wet treedt dan (met terugwerkende kracht) vanaf 2021 in werking. In mei / juni 2022 legt het college van B&W voor het

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

3

eerst een rechtmatigheidsverantwoording af in de jaarstukken over boekjaar 2021 door de rechtmatigheidsverklaring op te nemen. De notitie van de Nederlandse Beroepsgroep van Accountants (hierna NBA) over controle van de rechtmatigheidsverantwoording moet nog komen. Maar dit zal pas gebeuren nadat de wet definitief is aangenomen. De NBA-notitie zal bepalen op welke wijze de accountant de controle uitvoert over de rechtmatigheidsverklaring en daaraan ten grondslag liggende interne controles door de gemeente. Voor meer informatie en uitgebreidere toelichting over de rechtmatigheidsverantwoording wordt gerefereerd naar Bijlage 1: de notitie rechtmatigheidsverantwoording van de commissie Bedrijfsvoering Auditing Decentrale Overheden (BADO).

Wat levert het op Zoals bij voorgaand punt aangegeven zijn er drie primaire doelstellingen: 1. onderstrepen politieke aanspreekbaarheid, 2. nastreven van een kwaliteitsverhogend effect en 3. aansluiting bij de brede maatschappelijke trend. Maar wat levert deze ontwikkeling de gemeente Venray nu op? In directe zin leidt dit initiatief tot een wijziging in de samenwerking met de accountant. De accountant gaat de rechtmatigheid niet meer verantwoorden via de controleverklaring, maar het college stelt zelf een rechtmatigheidsverantwoording op die wordt toegevoegd aan de jaarrekening door middel van een rechtmatigheidsverklaring. Om het college in de gelegenheid te stellen om daadwerkelijk een rechtmatigheidsverantwoording te kunnen afgeven zal een ‘voldoende en toereikende’ onderbouwing noodzakelijk zijn. Met deze onderbouwing wordt gedoeld op een systemisch risico- en beheersingssysteem rondom de bestedingen/processen van de gemeente. Dat is een verschil met de huidige werkwijze rondom de accountantscontrole waarin op basis van steekproeven op dossierniveau onderbouwingen dienen te worden aangeleverd. De onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording draagt derhalve bij aan systeem gericht werken in plaats van taakgericht en op incidenten.

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording kan zodoende bijdragen aan verbeterde bevindingen, rapportages en aanbevelingen gedurende het gehele boekjaar. De sturingsmogelijkheden en het aanbrengen van verbeteringen in de processen nemen dus toe. Op termijn kan dit leiden tot minder incidenten en verassingen en dus minder inefficiënties (in tijd en geld). De bevindingen vormen voorts de basis voor het gesprek tussen college en raad over de rechtmatigheidsverantwoording van het betreffende boekjaar.

Nieuwe rolverdeling De wetswijziging heeft enerzijds gevolgen voor de rolverdeling tussen de raad en het college. Dit past in de context van het dualisme. Het vraagt om een dialoog tussen raad en college over aanvaardbare risico's en de daarbij soms te maken afweging tussen doelmatigheid en beheersing, tussen risico-acceptatie en control-behoefte. Anderzijds heeft de wetswijziging gevolgen voor de werkzaamheden van de accountant, die namens de gemeenteraad zijn controle uitvoert. Deze zal zich gaan beperken tot een toets op getrouwheid. Dit heeft op zijn beurt gevolgen voor de ambtelijke organisatie die er taken bijkrijgt. Processen en procesbeschrijvingen moeten getoetst worden aan hogere eisen, controlemomenten worden vastgelegd en geborgd. Dit leidt tot meer controles. Ook de ‘Verbijzonderde Interne Controle' moet op een hoger niveau gebracht worden.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

4

Scope: besluit rechtmatigheidsverantwoording / in control statement (ICS) De rechtmatigheidsverantwoording moet er dus voor het eerst komen in 2022. In publicaties over dit onderwerp wordt ook vaker gesproken over een “In Control Statement”. Het verschil tussen beiden is dat de rechtmatigheidsverantwoording de minimale variant is en een in control statement veel breder is. Op basis van de eigen ambitie van de gemeente wordt bepaald hoe breed de verantwoording en interne controles moeten plaats vinden. Een korte toelichting op het verschil tussen de rechtmatigheidsverantwoording en in control statement.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

5

Rechtmatigheidsverantwoording (smal pad)

In-control statement (breed pad)

Financiële rechtmatigheid van baten, lasten en balansmutaties (transacties)

Breder dan rechtmatigheidsverantwoording, ook gericht op niet-financiële thema’s zoals juridische rechtmatigheid, veiligheid, privacy en IT. Maar ook doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid. Zijn we als organisatie volledig “in control”.

Het smalle pad is de minimaal vereiste voor de (financiële) rechtmatigheidsverantwoording, het brede pad is “in control zijn”. De controle hebben over financiële en juridische rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van alle (interne) processen. Tussen de minimale en de meest brede variant ligt een tussenvariant, waarbij een ‘in control-statement’ voor de financiële doelstellingen wordt beoogd. Deze verantwoording richt zich op rechtmatigheid met betrekking tot de financiële processen, aangevuld met enkele specifieke, relevante processen en thema’s die daarin meegenomen worden. Waarvoor gekozen wordt, is afhankelijk van de staat en cultuur van de organisatie, de doelstellingen van het beleid, de (interne) capaciteit en benodigde (financiële) middelen om daar te komen.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

6

Wat is onze ambitie?

De raad neemt een formeel besluit wat het ambitieniveau is voor de komende jaren. Geadviseerd wordt om te starten met een rechtmatigheidsverantwoording (de minimale variant) en gaandeweg het aantal processen en thema’s verder uit te breiden en te optimaliseren, zodat er steeds een verdere groei naar ‘in control zijn’ mogelijk wordt. Zo zullen de bevindingen tijdens de controles (zowel intern als extern) leiden tot aanpassingen in de controleaanpak en controlemaatregelen binnen de processen (continu proces). Door regelmatig te evalueren is het mogelijk om de voortgang te monitoren en bij te sturen. Doordat we gaandeweg ook steeds te maken hebben met nieuwe ontwikkelingen (bv. de verdere digitalisering van processen, nieuwe wetgeving etc.) is het nauwelijks mogelijk om vooraf te bepalen op welke termijn een doorontwikkeling naar een “in control statement” haalbaar is. Hoewel we op een aantal niet-financiële processen/thema’s (bv informatiebeveiliging, privacy) onze organisatie voldoende ‘in control hebben’ (d.w.z. procesafspraken, voldoen aan wetgeving, bewustwording bij medewerkers en stappen gezet hebben om risico’s te voorkomen), is de situatie nog niet zodanig dat we hiermee voldoen aan de vereisten van een ‘in control statement’, met name ook omdat de specifieke vereisten voor een dergelijk statement nog onduidelijk zijn.

Het advies om eerst te starten met de minimale rechtmatigheidverantwoording wordt onderbouwd met het feit dat het al een grote opgave gaat worden voor gemeenten om in 2022 aan alle vereisten te voldoen om een rechtmatigheidsverantwoording te kunnen afgeven over boekjaar 2021. Het betekent immers een verder verbetering van de administratie organisatie en interne beheersing en documentatie/management rapportages hierover. Ook het draagvlak in de organisatie voor deze verandering moet nog verder groeien. Hiermee is wel al een start gemaakt en zijn we actief aan de slag, maar het heeft nog wel wat tijd nodig om dit op alle beleidsterreinen als een automatisme toe te passen. De commissie BBV en de commissie BADO hebben inmiddels al een uitwerking gemaakt van de rechtmatigheidsverantwoording met een model tekst en instructies/toelichting. De opzet voor een eventueel “In Control Statement (ICS)” is nog niet voorgeschreven en is in principe vormvrij. Naar verwachting zal er op termijn vanuit de VNG of BZK wel een best-practise worden gepubliceerd, maar in de basis heeft elke gemeente veel vrijheid over de opbouw en strekking van haar ICS.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

7

Rechtmatigheidscriteria

De toets vindt plaats door de financiële beheershandelingen aan de hand van drie criteria te beoordelen. Dat zijn: 1. Begrotingscriterium: komen de financiële beheershandelingen tot stand binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma's. 2. Voorwaardencriterium: het voorwaardecriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld in de regelgeving en hebben betrekking op aspecten zoals: doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. 3. Misbruik en oneigenlijk gebruik: onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens om ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen, of voor een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Oneigenlijk gebruik is misbruik van de 'mazen in de wet', als het wel conform de letter van de wet is, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.

Tolerantiegrenzen: goedkeuring en rapportage Overeenkomstig de BADO gebruikt de accountant ten behoeve van de oordeelsvorming over de jaarrekening van de gemeente de volgende goedkeuringstoleranties; - ten aanzien van fouten in de jaarrekening 1% van de totale lasten en - ten aanzien van onzekerheden in de controle 3% van de totale lasten. De rapportagetolerantie geeft aan vanaf welke omvang fouten en/of onzekerheden gemeld worden. Met betrekking tot de rechtmatigheid spreken we van een verantwoording, niet van een goedkeuring. Dat is een wezenlijk verschil met de getrouwheid. Om een rechtmatigheidsverantwoording af te kunnen geven moet de raad aangegeven welke grens het college moet gebruiken bij haar verantwoording over de rechtmatigheid. De bandbreedte voor deze grens is minimaal 0% en maximaal 3%. Voorgesteld wordt om de hierboven genoemde goedkeuringstoleranties ook te hanteren bij de rechtmatigheidsverantwoording zodat deze in één lijn liggen met de door de accountant gehanteerde goedkeuringstoleranties die vastgesteld zijn door de raad in het controleprotocol. In het controleprotocol van Venray is voor zowel fouten alsook voor onzekerheden de rapportagetolerantie gekoppeld aan een bedrag van € 50.000. Het totaal van de fouten mag de grens van 1% niet overschrijden om een goedkeurende controleverklaring te krijgen. Voor onzekerheden geldt een percentage van 3%.

Bij een percentage hoger dan 10% zal de accountant geen oordeel afgeven. Goedkeuringstolerantie Goedkeurend Fouten in de jaarrekening <1% (% lasten) Onzekerheden in de <3% controle (% lasten) Tabel: goedkeuringstoleranties

Beperking >1% < 3%

Oordeelsonthouding -

Afkeurend > 3%

>3% < 10%

> 10%

-

Zoals hiervoor aangegeven wordt geadviseerd om de huidige ‘systematiek’ en rapportagetoleranties zoals in het controle-protocol zijn opgenomen, over te nemen voor de rechtmatigheidsverantwoording. Dat betekent dat de verantwoordingsgrens op 3% van de totale lasten uit de begroting wordt gesteld, dus gelijk aan de goedkeuringstolerantie voor de getrouwheid.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

8

Ook de huidige rapportagetolerantie wordt gehandhaafd. Bevindingen boven deze rapporteringsgrens worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Over deze bevindingen kan het debat tussen college en raad gevoerd worden.

Overige besluiten De nieuwe regelgeving van de rechtmatigheidsverantwoording leidt tot aanpassingen in andere verordeningen en beleidsdocumenten. Te denken valt daarbij o.a. aan: - De financiële verordeningen; - Het controleprotocol; - De Verbijzonderde Interne Controle (VIC); - Het Intern Controle-plan (IC plan); - De paragraaf bedrijfsvoering, hierin moet een toelichting worden gegeven op de geconstateerde fouten en onduidelijkheden. In het plan van aanpak voor de implementatie is dit nader uitgewerkt en waar nodig worden deze documenten te zijner tijd aangeboden aan het college respectievelijk de raad ter vaststelling. In de paragraaf bedrijfsvoering wordt een toelichting opgenomen op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn vermeld. Per fout moet worden vermeld: De oorzaak van de fout en een verklaring van de fout. Daarbij wordt aangegeven of er tussentijds over deze afwijkingen is gecommuniceerd met de raad, of de reden waarom dit niet is gebeurd. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de maatregelen die zijn genomen om verbeteringen aan te brengen om de wet- en regelgeving afdoende in processen te waarborgen. Ook algemene ontwikkelingen met betrekking tot het risico- en beheersingssysteem worden opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering in het jaarverslag.

Samenwerking met en werkzaamheden door accountant Tot aan deze wetswijziging controleerde de externe accountant de rechtmatigheid. Vanaf het boekjaar 2021 geeft de accountant dus een controleverklaring af met alleen een oordeel inzake de getrouwheid van de jaarrekening. Dit oordeel inzake de getrouwheid omvat tevens de beoordeling van de rechtmatigheidsverantwoording door het college van B&W die in de jaarrekening is opgenomen door middel van een rechtmatigheidsverklaring. Ogenschijnlijk, wijzigt er niet zo veel voor de controle door de accountant, tenzij je kiest om ook de doelmatigheid en doeltreffendheid op te nemen in de rechtmatigheidsverklaring in de jaarrekening. Samenwerking met de accountant is echter nodig om bijvoorbeeld te bepalen op welke manier de steekproeven worden genomen en om de omvang van de steekproeven te bepalen. De zichtbare vastlegging van de uitgevoerde controles (ook binnen de lijnafdelingen) de rapportage van de VIC naar directie en college is noodzakelijk. Samenwerking is voor een belangrijk deel ook afhankelijk van de accountant. De Nederlandse Beroepsgroep voor Accountants (NBA) zal nog een richtlijn opstellen over de werkwijze van de accountants. Verwachting is dat deze pas ná behandeling van de wetswijziging komt, zodat men nu nog niet kan aangeven wat de rechtmatigheidsverantwoording betekent voor hun werkzaamheden.

Afhankelijk van wanneer de nieuwe wetgeving wordt vastgesteld, zal dus hierover nadere duidelijkheid komen.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

9

Communicatie en vervolgtraject Eind 2020 hebben we een start gemaakt om de organisatie te informeren over de rechtmatigheidsverantwoording. Ook het college werd geïnformeerd over de achtergronden, reikwijdte en impact. Ten aanzien van het ambitieniveau en de rapportagetoleranties werden de beelden gedeeld en eerste keuze gemaakt voor de implementatie in de organisatie. In februari 2021 werd de auditcommissie d.m.v. een presentatie meegenomen in de achtergronden van de rechtmatigheidsverantwoording. Daarbij werd aan de auditcommissie gevraagd om het ambitieniveau te onderschrijven, zodat de organisatie kon starten met de gewenste procesverbeteringen. Ook ten aanzien van de rapportagetoleranties werd de auditcommissie gevraagd om de geschetste kaders te onderschrijven. Op basis hiervan kon worden gestart met de verdere uitwerking en opstelling van deze notitie. Zoals afgesproken ligt deze nu ter kennisgeving aan de raad voor en wordt een formeel raadsbesluit over het ambitieniveau en de rapportagetoleranties gevraagd. Met de accountant zal nog nadere afstemming gaan plaatsvinden: mede naar aanleiding van de controle van de jaarrekening 2020 kan de accountant aangeven waar er eventuele verbeteringen nodig zijn op het gebied van de verschillende processtappen, de rechtmatigheidstoetsen, de interne controle en dergelijke.

Anderzijds zullen er afspraken gemaakt worden over nieuwe richtlijn die door de NBA wordt opgesteld en welke gevolgen dit voor de werkzaamheden van de accountant heeft. Hoewel de werkzaamheden voor de procesverbeteringen al zijn gestart, kan nog onvoldoende gekwantificeerd aangegeven worden welke structurele taken voor de rechtmatigheidsverantwoording noodzakelijk zullen zijn. Ook is nog niet duidelijk op welke wijze binnen de bestaande systemen/applicaties voor de verschillende processen, de controles en controlemaatregelen (zichtbaar) vastgelegd kunnen worden en op welke manier er rapportages opgebouwd kunnen worden die ter onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording bruikbaar zijn. Tevens wordt nog onderzocht hoe de Verbijzonderde Interne Controle (VIC) verder geprofessionaliseerd kan worden, eventueel uitgebreid moet worden en op welke wijze er gerapporteerd wordt. Daarbij zal van de gelegenheid gebruik worden gemaakt om kritisch te kijken naar rollen en taken binnen de control-organisatie om onafhankelijkheid en functiescheiding te borgen.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

10

In 2022 wordt de eerste verantwoording over het boekjaar 2021 opgesteld en een verklaring bijgevoegd in de jaarrekening. In 2022 wordt dus hieraan voor het eerst uitvoering aangegeven tijdens het jaarrekeningproces. Na vaststelling van de jaarrekening 2021 wordt een eindevaluatie gedaan hoe het proces voor de rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarrekening is gelopen en wat er verbeterd moet worden. Dit wordt dan meegenomen in het vervolgtraject. Een model tekst voor de rechtmatigheidsverantwoording is al door de commissie BBV opgesteld. Deze kan in 2022 gehanteerd worden (zie bijlage 2). Verdere uitleg en adviezen over de rechtmatigheidsverantwoording zijn middels een notitie door de commissie BADO al opgesteld, deze notitie is bijgevoegd in bijlage 1. Naast de informatiebijeenkomsten voor college, auditcommissie en management worden ook betrokken medewerkers actief meegenomen in de processen die voor hun van belang zijn. De interne communicatie nemen we als afzonderlijk thema mee, zodat het draagvlak in organisatie geborgd wordt en ook de mindset/cultuur van de organisatie daarop aansluit. Waar nodig worden college, raad en auditcommissie op de hoogte gehouden van wijzigingen in wetgeving en voorschriften en worden betrokkenen geïnformeerd over de impact daarvan.

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

11

Bijlage 1 Notitie commissie BADO zie afzonderlijke notitie van BADO dd 20 maart 2020 (pdf-bestand).

Bijlage 2 Modeltekst rechtmatigheidsverantwoording Onderstaand de model-tekst. Voor een nadere toelichting zie bijlage 2: Modeltekst met toelichting van commissie BBV dd. jan 2020 (pdf-bestand)

Notitie rechtmatigheidsverantwoording

12