03 Rapport onderzoek grondbeleid incl brief aan raad
Tekst van het document
Rekenkamer
Aan: Gemeenteraad Cc aan: Griffier, College van B&W, Gemeentesecretaris, MT
Datum: Behandeld: Bijlage(n):
8 september 2022 Jolanda de Kreij 1
Kenmerk uw brief: Ons kenmerk:
niet van toepassing 2022-007
Onderwerp: rekenkamerrapport ‘Onderzoek - Het grondbeleid in Venray’
Geachte leden van de gemeenteraad, De rekenkamer Venray biedt u hierbij het rekenkamerrapport aan van het ‘Onderzoek - Het grondbeleid in Venray’. Dit rekenkamerrapport geeft een professioneel oordeel over het grondbeleid van de afgelopen jaren en is uitgevoerd door TwijnstraGudde (met aansturing door de rekenkamer). De rekenkamer heeft de conclusies en aanbevelingen uit het rekenkamerrapport alle onverkort overgenomen (zie pagina 30 tot en met 32). In het rekenkamerrapport wordt geconcludeerd dat de uitvoering van het grondbeleid de raad niet optimaal in staat stelt om haar kaderstellende en controlerende rol in te vullen. Dit is vooral het gevolg van de beperkte rol van de raad bij de strategische rolbepaling en het beperkte inzicht in de bijdrage van het grondbeleid aan de gemeentelijke doelstellingen. De opzet van het huidige grondbeleid is voor de rest toereikend. Wel is het beleid toe aan een actualisatie zodat bijvoorbeeld de grondprijs(methodiek) beter aansluit op de actuele marktomstandigheden en beter wordt aangesloten op de nu geldende ruimtelijke kaders. Deze ruimtelijke kaders, zoals de omgevingsvisie, zijn de afgelopen jaren ontwikkeld en bevatten actuele opgaven en ambities waaraan het grondbeleid kan bijdragen. Bestuurlijke reactie Op verzoek van de rekenkamer heeft het college van B&W van Venray een bestuurlijke reactie op het rapport gegeven.
Deze treft u als bijlage aan in het rapport. Kortweg geeft het college aan dat zij veel positieve feedback herkent in het rekenkamerrapport en dat zij constateert dat de inhoud van de informatievoorziening voldoende is. Het college schaart zich achter de aan haar gedane aanbevelingen en concludeert dat het rapport handvatten biedt om met de raad in gesprek te gaan over de inhoud van een nieuwe herziene Nota
Rekenkamer
grondbeleid. Over de wijze waarop wil het college graag met de raad bespreken, waarbij het college een aantal denkrichtingen vrijblijvend meegeeft in haar reactie. Nawoord rekenkamer De rekenkamer ziet in de bestuurlijke reactie een constructieve grondhouding van het college. Het college geeft herhaaldelijk aan met de raad in gesprek te willen gaan over een herzien grondbeleid. Het college blikt hier vrijblijvend op vooruit met een benadering langs de pijler Inhoud en de pijler Proces. De rekenkamer leidt hier uit af dat de inhoud van het onderzoek direct hanteerbaar is voor het college. Naast aanbevelingen aan het college bevat het rekenkamerrapport aanbevelingen aan de raad. Deze kan de raad meewegen bij de door haar te bepalen kaderstelling voor het grondbeleid. Dit vergt een nadrukkelijk samenspel tussen raad en college, waarbij het college terecht opmerkt dat de aanpak pas kan worden uitgewerkt nadat de raad haar wensen duidelijk heeft geformuleerd. Vervolgproces De rekenkamer stelt u voor om het rapport te bespreken in uw commissievergadering en in de raad. Hiertoe is door de Griffie een raadsvoorstel opgesteld, waarbij uw raad wordt voorgesteld om de conclusies te onderschrijven en de aanbevelingen over te nemen en in uitvoering te nemen.
Bij haar recente rekenkamerrapporten zijn goede ervaringen opgedaan met het verzorgen van een digitale toelichting op het rekenkamerrapport. De rekenkamer biedt u daarom ook nu aan om in een digitale sessie het rapport toe te lichten voorafgaand aan uw commissievergaderingen. U heeft daarbij gelegenheid om al uw vragen te stellen. De digitale sessie is voorzien op 3 oktober om 19 uur. Afhankelijk van het resultaat van de digitale toelichting zal de rekenkamer met de commissievoorzitter afstemmen of fysieke aanwezigheid van de rekenkamer gewenst is bij de commissie of dat de rekenkamer eventueel resterende vragen van uw kant schriftelijk beantwoord voorafgaand aan de raadsbehandeling.
Met vriendelijke groet, namens de rekenkamer Venray,
Judith Hendrickx voorzitter rekenkamer gemeente Venray
Pagina 2
CONCEPTRAPPORT
Het grondbeleid in Venray In opdracht van de Rekenkamer Venray
Roel Lauwerier, Martin Stout, Carmen Hendriks
14 juli 2022
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
2
1. Inleiding
4
1.1. Aanleiding en doelstelling van het onderzoek 1.2. Vraagstelling 1.3. Normenkader 1.4. Aanpak 1.5. Scope 1.6. Leeswijzer
2. Wat is grondbeleid? 2.1. Algemene introductie grondbeleid 2.2. Het grondbeleid van Venray 2.2.1. Omgevingskaders en ruimtelijke kaders 2.2.2. Grondbeleid 2.2.3. Projecten en realisatie 2.2.4. Informatievoorziening aan de raad
3. Analyse en toetsing aan het normenkader 3.1. Doelstellingen 3.1.1. Analyse 3.1.2. Toetsing aan het normenkader - doelstellingen 3.2. Uitvoering 3.2.1. Analyse 3.2.2. Toetsing aan het normenkader - uitvoering 3.3. Doelrealisatie 3.3.1. Analyse 3.3.2. Toetsing aan het normenkader - doelrealisatie 3.4. Rol van de raad 3.4.1. Analyse 3.4.2. Toetsing aan het normenkader – rol van de raad 3.5. Lessen uit het vorige rekenkameronderzoek 3.5.1. Toetsing aan het normenkader – lessen uit het eerdere rekenkameronderzoek
4 4 5 5 6 6
7 7 9 9 11 17 17
19 19 19 20 21 21 23 23 23 25 26 26 27 27 29
2 / 36
4. Conclusies en aanbevelingen 4.1. Conclusies 4.2. Aanbevelingen
Bijlage: kort achtergrondschets van de cases Castenray Brabander aan den Heuvel De Smakt De Spurkt
Bijlage: overzicht van geïnterviewde personen
30 30 32
33 33 33 33 33
35
3 / 36
1. Inleiding 1.1. Aanleiding en doelstelling van het onderzoek In 2008 is het grondbeleid van de gemeente Venray geëvalueerd door de toenmalige rekenkamercommissie. Het grondbeleid was gebaseerd op de destijds vigerende nota uit 1995. In 2016 is de nu geldende nota grondbeleid vastgesteld. Deze bestaat uit een algemeen deel en een Venrays deel. In 2021 is in het Samenwerkingsakkoord, bij de vorming van het nieuwe college, vastgelegd dat de herziening van het grondbeleid die in 2020 zou moeten plaats vinden, wordt over geheveld naar de volgende collegeperiode. De rekenkamer is van mening dat dit rekenkameronderzoek naar het Venrayse grondbeleid een nuttige bouwsteen is voor de beoogde herziening van het grondbeleid. De doelstelling van het onderzoek is tweeledig: Het doel van dit onderzoek is om een professioneel judgement op te stellen over het grondbeleid van de afgelopen jaren en daarbij te bezien of de raad optimaal in positie is gebracht om haar kaderstellende en controlerende taken optimaal te kunnen vervullen. Daarnaast stelt dit onderzoek tot doel om inzichtelijk te maken op welke wijze de raad bij de aanstaande herziening van het grondbeleid door het college in positie wordt gebracht om haar kaderstellende en controlerende taak optimaal te kunnen vervullen.
1.2. Vraagstelling In het onderzoek staat de volgende hoofdvraag centraal: Stelt de huidige vormgeving van het grondbeleid van de gemeente Venray de raad in staat om haar kaderstellende en controlerende taken te vervullen? Deze hoofdvraag is uitgewerkt in de onderstaande deelvragen die we hebben geclusterd per onderzoeksaspect. Doelstellingen van het grondbeleid 1. Hoe zijn de aanbevelingen uit het eerdere rekenkameronderzoek uit 2008 geïmplementeerd? 2. Welke kaders, ambities en doelstellingen zijn er door de raad gesteld ten aanzien van het grondbeleid en grondexploitaties? Uitvoering van het grondbeleid 3. Hoe is de uitvoering van de exploitatie georganiseerd en stelt dit de gemeente in staat om haar doelstellingen te realiseren?
4 / 36
Resultaten van het grondbeleid 4. Worden de doelstellingen van het exploitatiebeleid gerealiseerd of liggen deze op koers om gerealiseerd te worden? Rol van de raad 5. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de stand van zaken van het grondbeleid? 6. Hoe wordt de raad door het college in positie gebracht om haar kaderstellende en controlerende rol te vullen?
1.3. Normenkader Voor dit onderzoek is het volgende normenkader gehanteerd: Aspect
Norm
Doelstellingen van het
1.
De aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek van 2008 zijn aantoonbaar geïmplementeerd.
grondbeleid
2.
De doelstellingen van het grondbeleid zijn duidelijk geformuleerd en sluiten aantoonbaar aan op de gemeentelijke beleidsdoelen.
3.
Het grondbeleid sluit aantoonbaar aan op de wettelijke kaders.
4.
De financiële kaders ten aanzien van grondexploitatie zijn duidelijk geformuleerd.
Uitvoering van het
1.
Het beleid geeft duidelijk vorm aan de keuze voor actief, passief of situationeel grondbeleid.
grondbeleid
2.
Het exploitatieproces is helder vormgegeven.
3.
De organisatie van de uitvoering van het grondbeleid stelt de gemeente in staat om haar doelstellingen te realiseren.
Resultaten van het
1.
De doelrealisatie van het grondbeleid draagt bij aan het realiseren van de gemeentelijke doelen.
grondbeleid
2.
De doelstellingen van het grondbeleid worden binnen de financiële kaders gerealiseerd.
Rol van de raad
1.
De informatievoorziening aan de raad is volledig en begrijpelijk.
2.
De informatie is zodanig tijdig dat vroegtijdig kan worden bijgestuurd op de uitvoering van het grondbeleid en grondexploitaties.
3.
De raad vraagt en krijgt de informatie die zij nodig heeft om haar kaderstellende en controlerende rol in te kunnen vullen.
1.4. Aanpak Het onderzoek is uitgevoerd in drie stappen. In de eerste stap zijn documenten gerelateerd aan het grondbeleid geanalyseerd. Dit zijn documenten over het beleid, de uitvoering hiervan en de verantwoording hierover. Ook zijn raadsdocumenten en collegedocumenten geanalyseerd. Vervolgens is er een interviewronde gehouden met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen bij het grondbeleid. Een overzicht van de geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 2. Ten slotte is de rapportage opgesteld waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord en de toetsing op het normenkader plaatsvindt. De rapportage is voor wederhoor teruggelegd bij de ambtelijke en bestuurlijke organisatie. Voor dit onderzoek is gewerkt met vier cases, die dienen als illustratie voor de bevindingen van dit onderzoek. De vier cases zijn Castenray, De Smakt, De Spurkt en Brabander aan den Heuvel. In bijlage 2 wordt een korte achtergrond van de cases gegeven.
5 / 36
1.5. Scope De scope van dit onderzoek beslaat de grondexploitatie binnen de gemeentegrenzen van Venray vanaf 2008. Hierbij wordt gekeken naar beleidsvorming (strategische visies en grondbeleid) en uitvoering/realisatie (middels het grondbeleid).
1.6. Leeswijzer Dit rapport bestaat uit de volgende hoofdstukken: Hoofdstuk 2. Wat is grondbeleid? In dit hoofdstuk wordt een algemeen beeld gegeven van de opzet en werking van grondbeleid (§2.1). Vervolgens wordt uiteengezet hoe het grondbeleid specifiek in Venray is ingericht (§2.2). Hoofdstuk 3. Analyse en toetsing aan het normenkader. In dit hoofdstuk wordt het grondbeleid geanalyseerd op basis van de informatie uit paragraaf 2.2 en de interviews. Dit gebeurt aan de hand van de aspecten doelstelling, uitvoering, doelrealisatie en rol van de raad (§3.1 t/m 3.4). Ook wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de lessen uit het eerdere rekenkameronderzoek naar het grondbeleid uit 2008 (§3.5). Hoofdstuk 4. Conclusies en aanbevelingen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de conclusies en aanbevelingen die volgen uit de analyse. Bijlage 1. Achtergrond bij de cases. In deze bijlage wordt een korte achtergrond geven bij de vier cases die worden gebruikt ter illustratie bij dit onderzoek: Castenray, De Smakt, De Spurkt en Brabander aan den Heuvel. Bijlage 2. Overzicht van geïnterviewde personen. In deze bijlage wordt een overzicht geboden van de betrokkenen die geïnterviewd zijn in het kader van dit onderzoek.
6 / 36
2. Wat is grondbeleid? 2.1. Algemene introductie grondbeleid
Figuur 1. Beleidsrationaliteit grondbeleid
Grondbeleid en de uitvoering daarvan zijn voor veel raadsleden complex en moeilijk te doorgronden. Toch zijn de context, functie en opbouw van het grondbeleid (de beleidsrationaliteit) van groot strategisch belang voor de raad. Dit belang is visueel vormgegeven in figuur 1. Met het grondbeleid worden namelijk ruimtelijke (beleids)ambities en doelen gerealiseerd; of het nu gaat om woningbouw, zonnevelden, parken of bedrijventerreinen. Met dergelijke projecten worden strategische doelen gerealiseerd op het terrein van onder andere wonen, energietransitie, natuur en werken. Deze ambities en doelen zijn vastgesteld door de raad, bijvoorbeeld in de omgevingsvisie of in het woonbeleid. Steeds vaker worden op regionaal niveau doelen geformuleerd die ruimtelijk ook lokaal een plek moeten krijgen, zoals in het geval van de Regionale Energie Strategie.
7 / 36
Grondbeleid biedt de basis voor de opzet en de realisatie van dergelijke ruimtelijke projecten. 1 Met het opzetten en uitvoeren van projecten – waaronder gemeentelijke grondexploitaties2, maar ook het sluiten van anterieure overeenkomsten3 – worden door het grondbedrijf de (financiering en realisatie van) ruimtelijke opgaven mogelijk gemaakt. Grondbeleid is daarmee per definitie dienstbaar aan en instrumenteel voor andere beleidsdomeinen. In het grondbeleid zelf worden wel kaders vastgesteld voor de uitvoering daarvan. Die kaders gaan vaak over de doelen rolbepaling en of er, daaruit voortvloeiend, actief, passief of een gemengde vorm van grondbeleid wordt gevolgd. Bij actief grondbeleid ontwikkelt een gemeente zelf gronden die in eigendom zijn of komen van de gemeente. De gemeente initieert en realiseert het ruimtelijk project. Dit betekent dat alle kosten en alle opbrengsten ten gunste .H geme
’ ’
.I
geldt: hoe actiever het gemeentelijke grondbeleid, hoe groter de aan te houden weerstandscapaciteit zal (moeten) zijn. Bij passief grondbeleid voert de gemeente zelf geen grondexploitaties; dit wordt overgelaten aan de markt, bijvoorbeeld aan ontwikkelaars of corporaties. De gemeente zorgt wel voor het publiekrechtelijk mogelijk maken van de ontwikkeling en draagt vaak zorg voor onder andere de openbare ruimte, de ontsluiting/infrastructuur, riolering e.d. Daaraan zijn kosten verbonden. Dergelijke kosten worden verhaald op de ontwikkelaar. 4 Daarvoor worden in het merendeel van de gevallen anterieure overeenkomsten afgesloten. Bij anterieure overeenkomsten kunnen de taken rond openbare ruimte, infrastructuur en riolering ook bij de ontwikkelaar worden neergelegd. De ambtelijke organisatie geeft aan dat in Venray de taken bij de ontwikkelaar liggen, middels de anterieure overeenkomsten. Bij passief grondbeleid liggen de kans op winst en het risico op verlies bij de ontwikkelaar. De gemeente is minder ’
.
Als gezegd: alleen de kosten kunnen worden verhaald; dat beperkt de mogelijkheden om binnen een ruimtelijk project te investeren in (andere) opgaven. Sommige gemeenten kiezen beleidsmatig voor een situationele aanpak. Daarbij wordt niet in het beleid vastgesteld dat er actief of passief grondbeleid wordt gevolgd, maar dat er - afhankelijk van de context - wordt gekozen voor de te volgen aanpak. Factoren die bij deze afweging een rol kunnen spelen, gaan over bijvoorbeeld het risicoprofiel van de ontwikkeling, de mate waarin de gemeente beleidsmatig inhoudelijk wil sturen op de ontwikkeling en de actuele financiële positie van de gemeente.
1
Andere instrumenten die ook worden ingezet, zijn bijvoorbeeld subsidies, voorschriften/reguleringen (verboden/geboden) en gemeentelijk vastgoedbeleid
(in bezit krijgen en hebben, beheren en exploiteren van gebouwen). 2
Grondexploitaties zijn begrotingen waarin de kosten en opbrengsten van het ontwikkelen van een gebied zijn opgenomen, zoals de kosten voor het
aankopen van grond, de transformatie kosten om te komen tot bouwrijpe kavels en de opbrengsten van het verkopen van deze kavels ten behoeve van woningbouw of bedrijven. Als het gaat over gemeentelijke grondexploitaties gaat het over het ontwikkelen van een gebied dat in eigendom is of wordt van de gemeente en waarbij de kosten, 3
c ’
m
zj .
Wanneer een gebied wordt ontwikkeld dat in eigendom is van een particulier (bedrijf of persoon), sluit deze ontwikkelende partij een anterieure
overeenkomst met de gemeente waarin privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt over het te ontwikkelen gebied. Kosten, opbrengsten en ris c ’ z j dit geval voor rekening van de particulier. Met een anterieure overeenkomst maken ontwikkelaar en gemeente afspraken over o.a. de aan te gemeente te betalen bijdrage in de kosten die een gemaakte maakt voor bijvoorbeeld openbare ruimte, wegen en plankosten/ambtelijke uren. Afspraken kunnen ook gaan over bijvoorbeeld de categorieën woningen die worden gebouwd (duur, middelduur, goedkoop). 4
Voor de overzichtelijkheid hebben we deze vorm van gemeentelijke exploitaties ten behoeve van particuliere initiatieven in de figuur ook weergegeven als
grondexploitaties.
8 / 36
Als er gekozen wordt voor situationeel grondbeleid, dan is het belang van een goede governance van de uitvoering van het grondbeleid nog groter. Zeker voor de raad is het belangrijk om gekend te worden in de aanpak die per geval wordt gekozen. Situationeel grondbeleid vergt een grote betrokkenheid van de raad. Uit het voorgaande komen belangrijke ‘knoppen’ terug waaraan de raad kaderstellend en controlerend kan draaien: •
Vaststellen van de ruimtelijke ambities en doelen (kaderstelling).
•
Kaderstelling op het grondbeleid en het controleren van de uitvoering daarvan: -
Doel- en rolbepaling
-
Actief, passief of situationeel
-
Financiële kaders
-
Grondprijsbepaling
-
Governance/werkprocessen
-
Risicomanagement.
•
Vaststelling van de uitvoeringsstrategie per project - Actief of passief, inclusief bijbehorende begroting Controleren of de ruimtelijke ambities en doelen worden bereikt.
•
Zo nodig bijsturen op de ruimtelijke kaders, het grondbeleid en/of de uitvoering daarvan.
•
2.2. Het grondbeleid van Venray 2.2.1. Omgevingskaders en ruimtelijke kaders Venray heeft een overkoepelende toekomstvisie vastgesteld.5 Deze visie is gericht op 2030 en bevat vijf centrale ambities voor de gemeente: 1. Inwoners, hun netwerken, culturen en voorzieningen zijn met elkaar verbonden: zodat iedereen kan meedoen en er in Venray altijd wat te beleven valt. 2. Je woont in Venray groen en sociaal: alle inwoners beschikken in elke levensfase over een passende woonvorm die bijdraagt aan een sociaal krachtige naaste omgeving. 3. Ondernemerschap zorgt met aandacht voor mens, dier en milieu voor nieuwe economische kansen: agro, zorg, maakindustrie en logistiek innoveren en genereren banen voor toekomstige generaties 4. Kennis, creativiteit en vernieuwing stroomt in Venray: we hebben netwerken gecreëerd en versterkt die leiden tot kennisdeling, creativiteit en vernieuwing tussen bedrijven, (onderwijs)instellingen, inwoners en overheid. 5. Iedereen is mobiel in Venray: iedereen kan meedoen. Een verbeterde ruimtelijke economische bereikbaarheid vergroot de energietransitie, vergroot de verkeersveiligheid en stimuleert tot meer fietsgebruik. De gemeente heeft daarnaast omgevingskaders en ruimtelijke kaders opgesteld om deze ambities vorm te geven. Dit zijn onder andere de omgevingsvisie, de visie Venray Vergroent en het omgevingsprogramma Wonen.
Naast gemeentelijke visies zijn er ook regionale visiestukken opgesteld waar strategische doelen uit voortkomen, zoals de Regionale Energie Strategie. Deze visiestukken bevatten strategische doelen, waarmee wordt bijgedragen aan de centrale toekomstambities.
5
m
2030 ‘Venray loopt voorop, een toekomstvisie voor Venray’
9 / 36
De Omgevingsvisie6 is gefocust op vijf thema’s met bijbehorende strategische doelen: 1. Groen wonen voor iedereen a. Een woning voor iedereen: een gevarieerd en toekomstbestendig woonaanbod b. Vitale gemeenschappen: sterke en vitale gemeenschappen door meer ontmoeting c. Bewegen: een groene leefomgeving die uitnodigt om te bewegen 2. Venray bloeit, bruist en groeit a. Bruisend centrum: een bruisend centrum met winkels, horeca en evenementen b. Sterk ondernemersklimaat: versterken van ondernemerschap en stimuleren van innovatie c. Goede bereikbaarheid: versterking van het vestigingsklimaat door een goede bereikbaarheid per fiets, auto en openbaar vervoer 3. Natuurlijk Venray a. Erfgoed: historie een plek geven in het heden b. Veelzijdig landschap: koesteren van de grote verscheidenheid aan landschappen c. Natuur en biodiversiteit: beschermen en versterken van natuur en biodiversiteit 4. Een gezond Venray heeft de toekomst a. Schone lucht: schonere en gezondere lucht b. Energie en klimaat: inzetten op schone energie en inspelen op gevolgen van klimaatverandering c. Kringlooplandbouw: inzetten op innovatie in de agrarische sector De strategische doelen hebben in de relevante ruimtelijke kaders verder vorm gekregen.
Zo speelt het omgevingsprogramma Wonen in op het eerste thema vanuit de omgevingsvisie.7 Het woonprogramma gebruiken we hier als illustratie voor de uitwerking van de strategische doelen. In het omgevingsprogramma Wonen zijn de volgende concrete doelen opgenomen: 1. Snel voldoende woningen bouwen a. Een bouwproductie van minimaal 2.000 woningen tot 2035 b. Minimaal 1.500 woningen in de komende 10 jaar c. Een inhaalslag in de eerste jaren (200 woningen per jaar) d. Woningen bouwen in iedere kern 2. Gevarieerd aanbod a. Een goede differentiatie van nieuwbouw b. Focus op betaalbaarheid in koop en huur c. Niet meer van hetzelfde, maar meer variatie d. Meer sturing en regie op prijsklassen e. Een bijpassend stelsel van maatregelen, afspraken en instrumenten f. Focus op aanpassing van de bestaande woningvoorraad 3. Duurzame woningvoorraad a. Minder CO2-uitstoot: met 60% afgenomen in 2030 ten opzichte van 1990 b. Volledig energieneutraal in 2050 c. Klimaatadaptatie onder controle in 2035 d. Circulaire werkwijze als vanzelfsprekend uitgangspunt in 2035
6
Omgevin
7
Om
V
‘ mm W
‘Verder bouwen aan de t
z
m
’
m
V
’, . .
j
2022
10 / 36
4.
5.
Wonen en zorg a. Alle inwoners met een zorgvraag kunnen in Venray blijven wonen b. Passende ondersteuning voor de stap van een instelling naar zelfstandig wonen c. Een breed palet van woonvormen Vitale wijken en kernen a. Centrum: voorkom leegstand, nadruk op wonen aan de randen en kansen voor starters en ouderen b. Woongebieden: streven naar vitale wijken met groen, ontmoetingsruimte en passende woningen c. Natuurgebieden: geen ruimte voor nieuwe woonfuncties d. Agrarische gebieden: terughoudend met nieuwe woningen buiten kernrandzone en bestaande clusters
Aan deze visie is ook een uitvoeringsprogramma gekoppeld.8 Hierin wordt beschreven welke acties worden ondernomen om de doelen te bereiken, wie hierbij betrokken is en welk tijdspad hiervoor voor ogen is. Om het eerste ‘ ’ wordt onder andere gemonitord en bijgestuurd op bouwplannen, een dashboard opgesteld om de woningbouw te volgen en worden afspraken gemaakt met vastgoedontwikkelaars en coöperaties over realisatietermijnen voor woningen. Daarnaast is er een differentiatietabel opgenomen in het beleid. Hierin staan eisen waaraan een exploitatie dient te voldoen, zoals een bepaald percentage aan sociale huurwoningen. Deze eisen worden meegenomen in de anterieure overeenkomsten die de gemeente sluit met private ontwikkelaars.9
2.2.2. Grondbeleid Doel- en rolbepaling De strategische doelen vanuit de ruimtelijke kaders worden vertaald naar de doelstellingen van het Venrayse grondbeleid. De centrale ambitie die wordt nagestreefd, wordt geformuleerd als: “het op zodanige wijze handhaven van bestaand grondgebruik, danwel het realiseren van de gewenste veranderingen in dit grondgebruik, dat dit in overeenstem .” 10 Hierbij zijn de volgende doelstellingen geformuleerd11: • Grondbeleid levert een bijdrage aan het realiseren van een bestemming in de vorm van uitvoering zoals door de gemeente, maatschappelijk, wordt gewenst. Middels het grondbeleid kunnen nieuwe ontwikkelingen tijdig en tegen aanvaardbare maatschappelijke offers en
•
kosten worden gerealiseerd. •
Het grondbeleid oefent invloed op de kwaliteit van het ruimtegebruik uit.
•
Het grondbeleid streeft naar evenwichtiger verdeling van de (financiële) voor- en nadelen van de realisatie van ruimtelijke plannen.
Zoals ook al voortkomt uit de centrale ambitie van het grondbeleid, is het grondbeleid faciliterend aan de gemeentelijke doelstellingen. Het grondbele “ waarbinnen het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur op een transparante manier vorm kan krijgen.”12 Het grondbeleid wordt omschreven als een “gereedschapskist met instrumenten ”. 8
U
mm 2022 ‘Om
9
Om
mm W
mm W
10
‘N
m
V
2016: V
11
N
m
V
2016: V
12
‘N
m
V
2016: A
‘V
’
n de t
m
V
’, . .
j
2022
’ ’ m
’
11 / 36
Wel zijn er inhoudelijke thema’s aangewezen vanuit de vorige strategische visie uit 2013 waar het grondbeleid aan kan bijdragen.13 Dit zijn: • Wonen en woonomgeving • Economie • Faciliteren van overige ontwikkelingen op het gebied van onder andere toerisme, accommodaties, natuur en inrichting openbare ruimte In het grondbeleid is opgenomen dat het grondbeleid naast woningbouw ook aan andere beleidsdoelen kan bijdragen, zoals beleidsdoelen rond accommodaties, toerisme of natuur. Als voorbeelden worden het verwerven van gronden voor natuurcompensatie en de aanleg van een sportpark genoemd.14 Wettelijke kaders Vanuit de grondexploitatiewet en het besluit begroting en verantwoording zijn wettelijke kaders voor exploitaties en verantwoording opgenomen. In de grondexploitatiewet is opgenomen hoe een exploitatieplan opgesteld dient te worden.15 Zo dient een exploitatieplan een kaart van het gebied, een omschrijving van werkzaamheden en een exploitatieopzet te bevatten, met een raming van de inbrengwaarden en opbrengsten, een tijdvak, de fasering en de toerekening van kosten. Deze exploitatieplannen dienen per jaar te worden herzien en drie maanden na de uitvoering dient een afrekening te worden gemaakt. De ambtelijke organisatie geeft aan dat Venray vooral anterieure overeenkomsten afsluit, op basis van de exploitatiewet.
Ook geeft de ambtelijke organisatie aan dat er nog geen aanleiding is geweest in een project om een exploitatieplan op te stellen. In het besluit begroting en verantwoording zijn kaders opgenomen over de financiële rapportage.16 Dit zijn eisen waaraan de grondexploitatie, begroting en jaarstukken moeten voldoen. Zo is voor de grondexploitatie voorgeschreven welke kosten en opbrengstensoorten onderdeel mogen zijn van de exploitatie en op welke manier met ’
. In de begroting dient opgenomen te zijn wat de visie op het beleid is in relatie tot de
realisatie van de gemeentelijke doelstellingen, de wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd, een prognose van de resultaten, de onderbouwing van de geraamde winstneming en de uitgangspunten van de reserves in relatie tot de ’ .I worden. Actief, passief of situationeel De gemeente kan op verschillende manieren vorm geven aan haar grondbeleid: actief, passief of situationeel. Zoals in paragraaf 2.1 wordt omschreven, geven de verschillende vormen aan in welke mate de gemeente zelf projecten ontwikkelt of overlaat aan derde partijen in de markt. Venray maakt primair de keuze voor passief grondbeleid. In het : “de gemeente gaat zeer terughoudend om met het doen van nieuwe investeringen (inclusief strategische verwervingen)” “passief grondbeleid heeft de voorkeur boven actief grondbeleid”.
13
‘N
m
V
2016: Algemeen d
’
14
‘N
m
V
2016: A
’
15
Artikelen 6.12-6.25, Wet ruimtelijke ordening, d.d. 1 juli 2021
16
N
‘
j
m
(2019)’, c mm
BBV, . . juli 2019
12 / 36
Het beleid geeft wel (beperkte) ruimte om actief grondbeleid te voeren. Dit kan blijkens het grondbeleid na een expliciete afweging het geval zijn: • Alleen daar waar het kwantitatieve aanbod niet voldoet aan de behoefte en de markt het initiatief niet oppakt. • Indien vanuit kwalitatief oogpunt gekozen wordt voor een actieve gemeentelijke rol (bijv. herstructurering). Voor beide gevallen geldt dat er een financiële afweging plaats moet vinden, mede in het licht van de stand van de risicoreserve. Omdat juist dit situaties zijn die in bijna alle gevallen zullen leiden tot een verlieslatende exploitatie. Op basis van een uit te voeren analyse bepaalt de gemeente definitief welke rol zij zelf wil spelen in de realisatie van een specifieke ruimtelijke ontwikkeling, welke uitvoeringsstrategie daarbij het meest wenselijk is en welke instrumenten (kostenverhaal of een eigen grondexploitatie) zij daarbij toepast. In de nota grondbeleid staat beschreven op welke onderdelen de analyse zich moet richten: • De wijze waarop het project te realiseren is.
- De eigendomsverhoudingen: heeft de gemeente een positie of is die op redelijke basis te verkrijgen? - Financieel resultaat: heeft het gebied potentie op een positief exploitatieresultaat? - Juridisch instrumentarium: kan de gemeente gebruik maken van de Grondexploitatiewet, de Wet voorkeursrecht gemeenten of de onteigeningswet? - Is er voldoende capaciteit om het project te begeleiden? - Wat is het belang van het project in relatie tot de ruimtelijke ontwikkelingen die de gemeente wil realiseren? - Wat is de politiek-bestuurlijke visie op het project? • Marktontwikkelingen en mogelijke realisatievormen.
- Welke zijn de marktontwikkelingen; hoe groot is het risico van voorraadvorming? - Welke realisatievorm biedt het meeste perspectief op het succesvol realiseren van de ontwikkeling? Is daarbij het privaatrechtelijke spoor te volgen of zijn er redenen om voor het publiekrechtelijke spoor te kiezen? - Bij realisering via het publiekrechtelijk spoor: hoe ziet het exploitatieplan eruit, welke kostensoorten hanteert de gemeente, stelt zij locatie-eisen? • Het vroegtijdig verkennen van de mogelijkheden tot bovenplanse verevening - Zijn er in de planvormingen ontwikkelingen voorzien, die naar verwachting een positieve respectievelijk negatieve grondexploitatie tot gevolg hebben? - Wil de gemeente bovenplanse verevening inzetten om een specifieke ruimtelijke ontwikkeling met een verwacht negatief exploitatieresultaat te kunnen realiseren? • Het vroegtijdig nagaan welke ruimtelijke ontwikkelingen en bovenwijkse voorzieningen wenselijk zijn en op welke wijze de kosten van de ontwikkelingen en de aanleg ervan te verhalen zijn. In de nota is aangegeven dat het bestuurlijk gewicht van de ontwikkeling een grote rol moet spelen bij de te maken : “Een ontwikkeling kan cruciaal zijn voor het realiseren van doelstellingen uit het collegeprogramma of voor de realisatie van de strategische visie c.q. structuurvisie van de gemeente Venray.
In die situatie is de noodzaak groter om actief instrumentarium in te zetten, waarbij de gemeente zelf initiatief neemt en houdt, dan wanneer een ontwikkeling minder essentieel is voor het realiseren van het collegeprogramma of de structuurvisie.” Financiële kaders Door de gemeente wordt onderscheid gemaakt tussen de financiële huishouding van actieve exploitaties en anterieure overeenkomsten. Actieve exploitaties worden financieel ondergebracht bij het grondbedrijf, terwijl anterieure overeenkomsten financieel vallen onder de algemene dienst van de gemeente.
13 / 36
In 2012 is besloten om deze scheiding explicieter te maken.17 Eerder werden ook andere kosten en budgetten dan van lopende exploitaties – zoals opbrengsten van gronden buiten exploitaties of budgetten voor herontwikkelingen die de gemeente niet in exploitatie had – financieel ondergebracht binnen het grondbedrijf. Hiermee werd het grondbedrijf ‘ x’ .O te scheiden. Verder dienen exploitaties minimaal sluitend te zijn. Dit betekent dat de kosten en de opbrengsten onder aan de streep tenminste even hoog zijn, of dat de opbrengsten hoger zijn dan de kosten (winst). Een verliesgevende exploitatie is alleen mogelijk als dit van tevoren expliciet is geaccordeerd.18 Dit zou kunnen plaatsvinden bij de jaarlijkse herziening en vaststelling van het exploitatieplan. Er moet daarnaast terughoudend worden omgegaan met nieuwe investeringen op het moment dat de risicoreserve niet aan de norm voldoet. ‘ ’.19 Grondprijsbepaling De gemeente kan gronden in haar bezit verkopen. Dit gebeurt tegen een prijs per vierkante meter. In Venray is de bepaling van de grondprijs een taak van het college, de rol van de gemeenteraad is hierbij kaderstellend. Elk jaar stelt het college de grondprijzen vast.
Dit gebeurt op basis van een aantal uitgangspunten20: • Grondprijzen zijn marktconform • De begroting bij gemeentelijke exploitaties is sluitend (tenzij is bepaald dat de exploitatie verliesgevend mag zijn) • Grondprijzen zijn duidelijk en helder Eventuele afwijkingen hiervan dienen akkoord te worden bevonden door het college en dienen voldoende te worden onderbouwd. Dit aangezien een verlaging van grondprijzen kan worden gezien als verkapte staatssteun. De grondprijzen van Venray zijn sinds 2011 niet meer geïndexeerd21.22 23 Governance/werkprocessen Voor zowel grondexploitaties als anterieure overeenkomsten zijn werkprocessen beschreven. Bij grondexploitaties24 wordt allereerst een onderzoek gedaan naar de wenselijkheid en haalbaarheid van een ontwikkeling. Mocht een exploitatie wenselijk en haalbaar zijn, dan wordt er een principebesluit genomen door het college. Als dit besluit akkoord is, wordt de planvorming in gang gezet. In deze fase wordt ook gekeken naar de risico’ en wordt onderzocht in welke mate wijzigingen nodig zijn in bestemmingsplannen. Op basis hiervan wordt een collegebesluit voorgelegd over een grondexploitatie en het bestemmingsplan. Aan het einde van deze fase worden de grondexploitatie en het bestemmingsplan ter vaststelling aan de raad aangeboden. Wanneer de raad akkoord gaat met deze plannen, wordt het project in gang gezet.
17
R
18
‘N
‘ ch m
V
jf 2016: V
’
19
‘N
m
V
2016: V
’
20
‘N
m
V
2016: V
’
21
Onder indexatie verstaan wij het aanpassen van de grondprijzen op prijsontwikkelingen in de markt.
22
‘N
23
A
24
Concept procesbeschrijving grondexploitatie actief grondbeleid, d.d. 23 december 2021.
m ‘
jz
V
m
’, . . 16 m
2016: V
2022’, . . 14
c m
2012.
’ 2021.
14 / 36
Voor de bestudeerde raadsvoorstellen bij grondexploitaties – in dit geval het plan voor Brabander aan den Heuvel – is te zien dat de raad de volgende informatie krijgt voorgelegd: de uitgangspunten van het bestemmingsplan (opzet, maatschappelijke afweging), het verloop van de procedure (overleggen, ontwerp bestemmingsplan, wijzigingen), het beoogde resultaat, argumenten, risico’ personele/organisatorische gevolgen, juridische gevolgen, rechtmatigheid, fatale termijnen en het vervolgtraject van besluitvorming. Voor lopende exploitaties worden projectgroepen samengesteld, die bestaan uit de bestuurlijk opdrachtgever (wethouder), ambtelijk opdrachtgever (manager) en de projectleider met projectteamleden. In het Handboek Grondexploitaties is de rolverdeling hiervan weergegeven. Zo is de bestuurlijk opdrachtgever de opdrachtverstrekker, terwijl de ambtelijk opdrachtgever verantwoordelijk is voor het resultaat dat is afgesproken met de wethouder, de fasering . ‘ ’-vraag: wat is het doel? V ' ’ : bereiken we ons doel? Bij een initiatief van een grondeigenaar wordt een ander proces doorlopen. Allereerst wordt er afgestemd met de initiatiefnemer over de visie van het project. Als de visie van gemeente en initiatiefnemer overeenkomen kan er met de uitwerking van het project worden begonnen.
Onderdeel van deze uitwerking is het sluiten van een anterieure overeenkomst waarin gemeente en initiatiefnemer afspraken maken over het project, de rolverdeling tussen partijen en de gemeentelijke kosten die in rekening gebracht worden bij de initiatiefnemer. Als een bestemmingsplan voor de realisatie van het initiatief noodzakelijk is, zal deze ook worden opgesteld. Het aangaan van anterieure overeenkomsten is een taak van het college. De anterieure overeenkomst wordt niet voorgelegd aan de raad. De raad wordt wel betrokken op het moment dat het bestemmingsplan wordt gewijzigd. Er bestaat een vakgroep grondzaken, met als taak om uitvoering te geven aan het grondbedrijf (de lopende en toekomstige exploitaties), het grondbeleid (zoals de grondprijzennota) en de anterieure overeenkomsten.25 Daarnaast beheert de vakgroep grondzaken de gronden in exploitatie en bezit van de gemeente en doet onderzoek naar wensbaarheid en haalbaarheid van projecten. Ook verleent de vakgroep deskundigheid aan andere afdelingen van de gemeente bij het uitvoeren of opstellen van projecten, zoals financiële of juridische deskundigheid.
In de vakgroep zijn de senior beleidsmedewerker grondzaken, de juristen grondzaken, de juridisch administratief medewerkers, de planeconoom en de adviseurs financiële zaken betrokken.26 Risicomanagement Risicomanagement speelt een steeds belangrijker wordende rol in beleid. De financiële belangen bij – en mogelijke financiële gevolgen van – projecten zijn groot. Dit terwijl gemeenten steeds vaker in een krappe financiële positie .H ’ . In de gemeente Venray wordt op twee manieren ’ : . Op het algemene niveau worden ’ ï -reserve te bepalen.27 Een risicoreserve is een aparte financiële buffer – los van andere gemeentelijke financiën – ’ grondbeleid. Wanneer een project minder winst oplevert dan verwacht, of wanneer een project hogere kosten maakt dan verwacht, wordt het verlies afgeschreven van de risicoreserve. Deze tekorten hebben geen invloed op de overige financiën van de gemeente. Bij een eventuele winst op een project wordt de winst toegevoegd aan de risicoreserve.
25
Handboek Grondexploitaties
26
Handboek Grondexploitaties
27
‘N
m
V
2016: V
’
15 / 36
De financiën van het grondbedrijf staan hiermee los van de overige gemeentelijke financiën. De risicoreserve is gekoppeld aan een norm, een minimale hoeveelheid geld die beschikbaar moet zijn in de risicoreserve. De hoogte van ’ : ’ ’ ’ .28 De 2016 ’ benodigde beheersmaatregelen binnen grondexploitaties inzichtelijk maakt. Waarderingsrisico’ ’ wordt ontwikkeld of dat een project niet volgens de planning wordt ontwikkeld. ’ ’ x e invloeden ervoor zorgen dat de waarde van een project daalt of de kosten van een project stijgen. O ’ ’ uiteindelijk niet akkoord gaat met een exploitatie. De voorbereidingskosten die de organisatie gemaakt heeft om de grondexploitatie op te stellen worden hierbij gedekt door de risicoreserve van het grondbedrijf. Daarnaast wordt apart risico berekend voor Greenport Venlo, waar de gemeente voor 5,4% aandeelhouder van is. De risicoanalyse wordt één keer per jaar uitgevoerd. ’ . In het grondbeleid is opgenomen dat er wordt gewerkt met een risicoidentificatieprogramma.29 ’ kosten die hieraan verbonden zijn. ook worden beheersmaatregelen opgenomen die ervoor moeten zorgen dat de ’ . Dit programma heeft concreet vorm gekregen in het Handboek Grondexploitatie.30 H ’ x .
De gemeente kijkt bij risico-identificatie naar de volgende aspecten: • Verwerving: knelpunten waardoor een plan in ontwikkeling niet (geheel) kan worden gerealiseerd • Milieu: ’ • Markt: ’ • Fasering: risico’s rond de tijdsplanning • Looptijd: ’ ’ • Organisatie: ’ - en procesvorming • Fiscaliteit: risico’s rond het toepassen van het btw-regime • Waardering: ’ • Planrealisatie: ’ • Claims: ’ claims gedurende een project • Politiek: ’ • Bijzondere bouw: ’ ontwerp • Subsidies: ’ subsidievoorwaarden • Bouw: ’ De risico-identificatie vindt voorafgaand aan of tijdens de ontwerpfase plaats.31 Hierbij wordt ook een inschatting gemaakt van de kans dat een risico zich voordoet, dit is de risico-analyse. Een risico kan hierbij worden geïdentificeerd als hoog, gemiddeld of laag. In de begroting van een project wordt in ieder geval rekening gehouden met de hoge ’ . ’ ’ zo laag mogelijk gehouden kunnen worden. dit gebeurt via beheersmaatregelen.
28
‘N
m
V
2016: V
’
29
‘N
m
V
2016: V
’
30
Handboek grondexploitaties, bijlage checklist risico-identificatie
31
Handboek grondexploitaties, bijlage checklist risico-identificatie
16 / 36
Ten slotte wordt bepaald of er extra voorzieningen moeten worden vrijgemaakt om rekening te kunnen houden met ’ .H van het project realistisch en wenselijk is, gelet op ï ’ .32
2.2.3. Projecten en realisatie Het grondbeleid biedt de kaders om projecten op te kunnen zetten en uit te kunnen voeren. Uit interviews komt naar voren dat de gemeente vooral anterieure overeenkomsten sluit en weinig gemeentelijke grondexploitaties heeft. In totaal had de gemeente bij de jaarrekening van 2020 acht lopende exploitaties en twee toekomstige exploitaties.33 In de tabel hieronder is weergegeven wat de status is van deze exploitaties: Exploitatie Aan den Heuvel deel B
Fase Uitvoering
Ysselsteyn fase 2 Veulen, Burgpas
Uitvoering Uitvoering
Oirlo Zuidoost ’t Brukske
Uitvoering Woningbouw afgerond/park in ontwerpfase
Heide Blitterswijck, Molenhof
Uitvoering Uitvoering
Castenray Wanssum
Uitvoering Voorbereiding bestemmingsplan
Smakt
Voorbereiding bestemmingsplan
De grondexploitaties die de gemeente op dit moment uitvoert of voorbereidt zijn vooral gericht op woningbouw, met een grondexploitatie (Wanssum) gericht op bedrijvigheid. De gemeente heeft op dit moment geen grondexploitaties gericht op de energietransitie of de klimaatadaptatie. Financieel gezien wordt aangegeven dat het grondbedrijf gezond is. Uit de grondexploitatieportefeuille ultimo 2020 komt naar voren dat de totale eindwaarden van de grondexploitaties een bruto winstneming34 heeft van ruim €5 5 €2 4 .35 Het grondbedrijf 36 heeft financiële reserves va €3 9 .
2.2.4. Informatievoorziening aan de raad Planvorming Gedurende de planvorming van een project wordt de raad op twee momenten betrokken: bij het vaststellen van de grondexploitatie en bij het vaststellen van (een wijziging in) het bestemmingsplan.37 Hierbij krijgt de raad informatie over de inhoud van het project, de financiën en fasering. De raad heeft in het geval van de Smakt een motie ingediend met het verzoek om de mogelijkheden te onderzoeken voor een exploitatie. 32
Handboek grondexploitaties, bijlage checklist risico-identificatie
33
De ambtelijke organisatie geeft aan dat er bij de jaarrekening 2021 drie exploitaties worden afgesloten.
34
De brutowinstneming is de winst exclusief resultaatbestemmingen aan fondsen
35
Jaarrekening 2020
36
Jaarrekening 2020
37
Handboek Grondexploitaties
17 / 36
In dit geval heeft de raad de mogelijkheid om aan de voorkant kaders mee te geven voor het project, maar dit gebeurt niet regelmatig. Zie hiervoor ook onderstaand kader. Kader: kaderstelling rond De Smakt De raad heeft in september 2013 een motie aangenomen waarin het college is gesommeerd om de mogelijkheden voor woningbouw in De Smakt te onderzoeken.38 De raad heeft hierbij aangegeven dat zij wil laten kijken naar de mogelijkheden voor 9 tot 15 woningen in een specifiek gedeelte van de wijk, en dat gekeken dient te worden naar maatwerk rond regelgeving. Deze regelgeving hield eerdere ontwikkeling van het terrein tegen, maar de raad geeft aan dat er ruimte bestaat voor maatwerk. Ook heeft de raad meegegeven dat zij wil laten onderzoeken of het mogelijk is om het gebied te betrekken bij de pilot voor lagere grondprijzen. Dit is een pilot geweest waarbij de grondprijzen in vier kernen (Veulen, Vredepeel, Castenray en Heide) zijn verlaagd om te onderzoeken in welke mate lagere grondprijzen zorgt meer grondverkoop. Deze pilot liep tot januari 2016.39 Uit interviews komt ook naar voren dat de raad bij specifieke projecten ook op andere wijzen wordt betrokken. Zo worden er bij specifieke projecten, zoals de Spurkt, ook raadsinformatiebijeenkomsten en raadswerkgroepen georganiseerd gedurende de planvorming. Dit is niet het geval voor alle exploitaties.
Rapportages De gemeenteraad wordt geïnformeerd via rapportages bij afwijkingen en via de P&C-cyclus. De raad wordt daarnaast apart geïnformeerd over de majeure projecten. Dit zijn projecten met bijvoorbeeld een hoog risico, een hoog budget of een hoge complexiteit of politieke sensitiviteit. De gemeenteraad kan projecten bestempelen als majeure projecten. Van deze projecten krijgt de raad drie keer per jaar een voortgangsrapportage. De rapportages werken met een stoplichtsysteem40: groen (project verloopt volgens planning, oranje (bijsturing is noodzakelijk) en rood (opdracht is in gevaar). Wanneer een aspect op rood wordt gezet wordt de raad in ieder geval geïnformeerd. De raad wordt via de P&C-cyclus geïnformeerd over niet-majeure projecten. Hiervan worden geen aparte rapportages aan de raad verzonden. De raad wordt via de P&C-cyclus geïnformeerd middels de paragraaf grondbeleid.41 Hierin zijn de verwachte winsten en verliezen opgenomen van de lopende exploitaties. De raad wordt daarnaast kort per exploitatie geïnformeerd over de voortgang van het project. Hierbij wordt gekeken naar financiën en naar resultaten als kavelverkoop of woningbouw. Verder wordt de raad geïnformeerd over toekomstige en afgesloten exploitaties, over regionale projecten, zoals Greenport Venlo en over de financiële positie van het grondbedrijf (de risicoreserve).
38
M
39
‘N
‘
m
’, . . 10
m
m
V
2016: V
40
Majeure projectrapportage oktober 2021
41
Jaarstukken 2020
2013 ’
18 / 36
3. Analyse en toetsing aan het normenkader 3.1. Doelstellingen 3.1.1. Analyse De gemeente heeft duidelijke inhoudelijke doelstellingen opgesteld voor haar ruimtelijke beleid. De doelstellingen bieden kaders voor de toekomst en zijn helder uitgewerkt in de doelstellingen voor de verschillende ’ . De inhoudelijke doelstellingen van bijvoorbeeld het woonprogramma zijn hierbij – waar mogelijk – SMART geformuleerd, met een meetbare doelstelling en een duidelijke fasering. Deze gemeentelijke doelstellingen bieden hiermee voldoende duidelijke kaders voor het grondbeleid en de doelstellingen hierbinnen. De doelstellingen van het grondbeleid zelf zijn gericht op het behalen van de gemeentelijke doelstellingen. Dit past duidelijk bij de faciliterende insteek van het grondbeleid, waardoor het grondbeleid goed aan kan sluiten op de gemeentelijke beleidsdoelen. Doordat het grondbeleid nog niet is geactualiseerd, is de aansluiting op de omgevingsvisie nog niet optimaal. Zo zijn er aan de hand van de vorige strategische visie ’ ï d waar het grondbeleid aan bij zou kunnen dragen, maar is dit nog niet gebeurt voor de nieuwe strategische visie. Aan de hand van de nieuwe strategische omgevingsvisie zou de gemeente er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om meer inhoudelijke doelstellingen te formuleren ’ definiëren.
De wettelijke kaders zijn vooral gericht op de uitvoering en rapportage en komen helder en volledig terug in het handboek grondexploitaties en de planning en controlcyclus. Zo zijn de eisen voor de opzet van het exploitatieplan volledig overgenomen in het handboek en komen alle verplichte onderdelen van de grondbeleid-paragraaf terug in de begroting en jaarstukken. De financiële kaders voor het grondbeleid zijn gericht op de financiële huishouding van het grondbedrijf en de exploitaties. Er is een helder onderscheid gemaakt en doorgevoerd tussen de financiën die vallen onder het grondbedrijf en de algemene dienst, waardoor de financiële verantwoording transparanter is geworden. Ook de kaders voor de grondexploitaties zijn helder geformuleerd, met duidelijke regels voor de begrotingen van exploitaties. In de kaders is ook opgenomen dat een exploitatie verliesgevend kan zijn op het moment dat dit expliciet wordt geaccordeerd. Het is echter niet duidelijk welk orgaan deze accordering dient te geven, de raad of het college, al valt dit wel onder het budgetrecht van de raad. Daarnaast zijn de kaders rondom ‘het terughoudend zijn met investeringen op het moment dat de risico-reserve niet voldoet aan de norm’ niet voldoende duidelijk. Er wordt namelijk niet duidelijk gemaakt wat wordt verstaan onder ‘ ’ .
Hieronder kan worden verstaan dat er extra behoefteonderzoek wordt gedaan voordat een exploitatie wordt gestart, of dat er helemaal geen exploitaties wordt gestart, of dat er van tevoren expliciet toestemming dient te worden gegeven door de raad of het college. De keuze voor een van deze mogelijkheden – of een andere mogelijkheid – wordt echter niet gemaakt. Hierdoor kan onduidelijkheid ontstaan bij het voorbereiden van nieuwe exploitatie. Een te strenge interpretatie van terughoudendheid kan ervoor zorgen dat exploitaties waar toch veel behoefte aan is, niet worden opgestart. Terwijl een te losse interpretatie van terughoudendheid ervoor kan zorgen dat ’ x .
19 / 36
Ook de grondprijsbepalingen dienen nog te worden geïndexeerd. In de huidige nota 'grondprijzen 2022’42 is geen toelichting opgenomen over het niet indexeren van de grondprijzen, maar in de ‘ 2021’ toelichting wel gegeven. Uit deze nota 2021 komt naar voren dat de grondprijzen sinds 2011 vanwege de economische recessie zijn bevroren.43 Hierbij wordt geredeneerd dat de grondprijzen niet hoeven te worden geïndexeerd omdat dit in eerdere jaren – tijdens economische tegenspoed – ook niet is gedaan. In de nota ‘grondprijzen 2021’44 wordt daarom zou het niet nodig zijn om de grondprijzen in deze markt – tijdens economische voorspoed – te verlagen. Ook wordt in de nota aangegeven dat de grondprijs vergelijkbaar is met omliggende gemeenten. Het is echter wel van belang dat de grondprijzen tijdig worden geïndexeerd om te blijven passen bij de ontwikkelingen in de markt. Zo zou de gemeente ervoor kunnen kiezen om de grondprijs te verhogen om te kunnen profiteren van de ontwikkelingen op de woningmarkt, aangezien de vraag naar grond stijgt. Daarnaast dienen grondprijzen marktconform te zijn, in verband met staatssteunregels, dus indexatie dient jaarlijks plaats te vinden. In Venray worden de grondprijzen dus wel elk jaar vastgesteld, maar de grondprijzen zijn sinds 2011 niet meer geïndexeerd.
3.1.2. Toetsing aan het normenkader - doelstellingen Groen: aan de norm is geheel voldaan Oranje: aan de norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de norm is niet voldaan Aspect
Norm
Doelstellingen van het
1.
grondbeleid45
De doelstellingen van het grondbeleid zijn duidelijk geformuleerd en sluiten aantoonbaar aan op de gemeentelijke beleidsdoelen.
2.
Het grondbeleid sluit aantoonbaar aan op de wettelijke kaders.
3.
De financiële kaders ten aanzien van grondexploitatie zijn duidelijk geformuleerd.
Het grondbeleid is faciliterend aan de gemeentelijke beleidsdoelen. De doelstellingen van het grondbeleid zijn duidelijk geformuleerd en zijn faciliterend aan de gemeentelijke doelstellingen. Er zijn dan ook geen inhoudelijke doelstellingen geformuleerd. De doelstellingen van het grondbeleid sluiten dan ook aantoonbaar aan op de gemeentelijke beleidsdoelen. De nota is echter nog niet geactualiseerd voor de nieuwe omgevingsvisie, waardoor deze ’ . ingen van het grondbeleid zijn echter dermate abstract geformuleerd dat deze wel aansluiten op de beleidsdoelen. Hiermee is aan de eerste norm geheel voldaan. Ook sluit het grondbeleid aan op de wettelijke kaders. Deze kaders zijn gericht op het uitvoeren van en rapporteren over het grondbeleid, namelijk op de opzet van het exploitatieplan en de planning en controlcyclus. Deze kaders komen terug in de opzet van het grondbeleid. Hiermee is aan de tweede norm geheel voldaan. De financiële kaders van het grondbeleid zijn overwegend duidelijk geformuleerd. Er wordt gesteld dat er ‘ ’ wordt verder niet geformuleerd wat de terughoudendheid inhoudt. Hiermee is aan de derde norm gedeeltelijk voldaan.
42
Adviesnota “Grondprijzen 2022’, d.d. 14 december 2021
43
Adviesnota ‘Grondprijzen 2021’, d.d. 14 december 2020
44
Adviesnota ‘Grondprijzen 2021’, d.d. 14 december 2020
45
De norm rond de lessen uit het eerdere rekenkameronderzoek wordt beantwoord in paragraaf 3.5
20 / 36
3.2. Uitvoering 3.2.1. Analyse De gemeente kiest primair voor passief grondbeleid boven actief grondbeleid. Zeer terughoudend zijn, is het uitgangspunt. Voor deze keuze worden in het beleid aantal overwegingen gegeven in de nota grondbeleid. Zo wordt verwezen naar de Raad voor de financiële verhoudingen die stelt dat private ontwikkeling het uitgangspunt bij grondontwikkeling zou moeten zijn, met het publiekrecht als vangnet. Dit sluit aan op het uitgangspunt van uitnodigingsplanologie waarbij ruimte wordt geboden aan initiatiefnemers, waarmee de gemeente wil aansluiten op Rijksbeleid. De t ’ samenhangen met actieve grondpolitiek. In meerdere interviews wordt in dit kader aangegeven dat Venray ten tijde van het vaststellen van het grondbeleid in 2016 een krimpgemeente was. Ook is de gemeente tijdelijk een artikel 12-gemeente46 geweest. In verscheidene interviews wordt aangegeven dat dit onder andere het gevolg is geweest van onsuccesvolle exploitaties. In de interviews wordt het beeld beschreven dat Venray in de periode waarin het grondbeleid werd geformuleerd, financieel gezien moeilijk een actieve rol kon innemen met grondexploitaties. In het grondbeleid47 wordt daarnaast vermeld dat de gemeente op het moment van vaststelling voldoende exploitaties en projecten in de pijplijn had zitten om te kunnen voldoen aan de behoefte rond bijvoorbeeld woningbouw.
Ook uit interviews komt dit beeld naar voren. Ingevolge het beleid moet de gemeente terughoudend zijn met nieuwe investeringen en moet primair passief grondbeleid worden gevolgd. Het beleid biedt op papier echter wel ruimte voor actief grondbeleid en de huidige stand van de risicoreserve biedt de ruimte om actief grondbeleid te kunnen voeren waar nodig. Niet voor niets wordt in het beleid gesproken ‘ ’ ‘ ’, wat aangeeft dat er wel ruimte bestaat voor actieve grondpolitiek. In de praktijk worden er weinig grondexploitaties gestart. Het aantal exploitaties van de gemeente is dan ook beperkt, met 8 eigen grondexploitatie en twee grondexploitaties in voorbereiding.48 De beleidspraktijk wordt door geïnterviewden dan ook vooral gekarakteriseerd als passief. Hierbij wordt opgemerkt dat hiervoor bewust wordt gekozen en dat dit politiek en bestuurlijk wordt gesteund. Om de definitieve keuze te maken, moet ingevolge het grondbeleid voorafgaand aan een gebiedsontwikkeling een analyse worden uitgevoerd hoe die ontwikkeling wordt aangepakt. Deze aanpak heeft daarmee op papier kenmerken van situationeel grondbeleid. Situationeel grondbeleid vraagt om een nauwe betrokkenheid van de raad bij de keuze voor een actieve exploitatie of een passieve rol. Daarbij zien wij dat in het grondbeleid is uitgewerkt naar welke aspecten moet worden gekeken bij het bepalen van de definitieve rol.
Maar dat beperkt is aangegeven door wie op welk moment die afweging moet worden gemaakt en geaccordeerd.
46
Een artikel 12-gemeente is een gemeente die onder financieel toezicht staat van de provincie, als gevolg van langdurige tekorten op de begroting. In ruil
voor het toezicht krijgt de gemeente tijdelijk meer vergoeding uit het Gemeentefonds. 47
‘N
48
m
V
2016: V
Lijst grondexploitaties, intern document
’
21 / 36
Aangezien met name wordt gekozen voor een passieve rol, krijgt de raad ingevolge de procesbeschrijving voor anterieure overeenkomsten vooral met een gebiedsontwikkeling te maken op het moment dat bijvoorbeeld een bestemmingsplan moet worden vastgesteld.49 Dit is dus na de rolbepaling. De raad kan wel, bijvoorbeeld met moties, aangeven een project te willen laten uitvoeren. Dit is onder andere gebeurt bij De Smakt, waarbij de raad opdracht heeft gegeven aan het college om na te gaan of een exploitatie mogelijk is.50 Op dat moment is de raad aan het begin betrokken, maar dit lijkt vooral het geval wanneer het initiatief voor een project vanuit de raad komt. Bij een initiatief vanuit de organisatie of van een particulier wordt de raad – volgens de procesbeschrijvingen – beperkt in een vroegtijdig stadium betrokken, los van majeure projecten zoals De Spurkt. Niet is geëxpliciteerd dat de raad bij de rolbepaling moet worden betrokken. Juist omdat de rolbepaling gaat om een keuze die strategisch van aard is, ligt ’ . Daarnaast is in de bestudeerde cases te zien dat voor de gemeenteraad beperkt inzichtelijk wordt gemaakt wat de voor- en nadelen zijn van de gekozen rol van de gemeente voor de doelrealisatie. Uit interviews komt ook naar voren dat de kwalitatieve aspecten niet altijd worden meegenomen in een behoefteonderzoek. Dit is het geval geweest bij de exploitatie van De Spurkt.
Zie hiervoor ook onderstaand kader. Kader: behoefteonderzoek naar bedrijventerreinen Voorafgaand aan het exploitatieplan voor De Spurkt is er een laddertoets uitgevoerd. Een laddertoets is een toets die verplicht is bij een nieuwe stedelijke ontwikkeling. In de toets moet naar voren komen waarom er behoefte is aan een nieuwe ontwikkeling. Het doel hiervan is om de verstedelijking te verduurzamen en niet onnodig te bouwen, waardoor leegstand wordt tegengegaan.51 In het geval van De Spurkt is dit een kwantitatief oordeel geweest, waarin zaken als werkgelegenheid naar voren komen. Dit onderzoek houdt echter beperkt rekening met het kwalitatieve aspect van de uitbreiding, zoals de effecten op natuur of ruimtelijke kwaliteit. In het oordeel van de raad komt naar voren dat de raad grote effecten voorziet op het nabijgelegen Loobeekdal en dat zij voorziet dat er zich y ‘ ’ . redenen uiteindelijk besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen.52 Er wordt ten tijde van dit rekenkameronderzoek een nieuw behoefteonderzoek uitgevoerd naar bedrijventerreinen in Venray, maar de beoordeling hiervan heeft nog niet plaats gevonden in de gemeenteraad. Hierbij moet worden opgemerkt dat het proces na de strategische rolbepaling helder is vormgegeven. Door te werken met een handboek, in combinatie met projectmatig werken, is het proces duidelijk vastgesteld en vormgegeven.
Alle aspecten die nodig zijn voor een goed verlopend proces – risicomanagement, rolverdeling, werkprocessen – komen terug in het handboek. Hiermee kan strak worden gestuurd op exploitatieprocessen en processen voor anterieure overeenkomsten. De huidige inrichting van het exploitatieproces draagt bij aan het succes van de gemeentelijke exploitaties, waarmee bij kan worden gedragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Hierbij is het echter wel van belang dat er binnen de ambtelijke organisatie voldoende verbinding is tussen het grondbedrijf en de andere afdelingen.
49
Concept procesbeschrijving grondexploitatie faciliterend grondbeleid, d.d. 23 december 2021
50
M
51
LDV De Spurkt, STEC Group, d.d. 28 oktober 2020
52
R
‘
m ‘
’, d.d. 10 september 2013. mm
MER D
’, . . 30 m
2021
22 / 36
Uit interviews komt naar voren dat deze verbinding niet altijd in een vroeg stadium aanwezig is. De ambtelijke organisatie geeft hierbij aan dat de verbinding vooral vanuit de andere disciplines beperkt of pas in een laat stadium wordt gezocht. De expertise en kennis vanuit het grondbedrijf – bijvoorbeeld rond financiën of juridische zaken – is echter wel van belang om het proces goed vorm te geven. Uit interviews blijkt wel dat de vraag of de gemeente actiever moet gaan handelen, steeds vaker op tafel komt. Met name door actuele ontwikkelingen en transities, zoals het tekort aan woningen, de energietransitie en klimaatadaptatie. Aangegeven wordt dat er op dit moment wordt gekeken naar het nemen van een actieve rol als het gaat om woningbouw, maar de keuze hiervoor is doorgeschoven naar de nieuwe raad. Deze keuze wordt gekoppeld aan het vaststellen van de nieuwe nota grondbeleid. Uit interviews komt daarnaast naar voren dat er voor zonneparken is gekozen te werken met anterieure overeenkomsten, maar dat de afzet hiervoor nog niet is geregeld. Voor windparken is de regie naar de gemeente getrokken, waardoor zij een actievere rol speelt. Het draagvlak voor en de uitvoerbaarheid van windparken is nog beperkt, met name vanwege aanvliegroutes waarmee rekening gehouden moet worden. Er zijn dan ook nog geen exploitaties voor windparken.
Rond klimaatadaptatie werkt de gemeente samen met het Waterschap voor de aankoop van gronden, maar hier neemt de gemeente beperkt zelf een rol in.
3.2.2. Toetsing aan het normenkader - uitvoering Groen: aan de norm is geheel voldaan Oranje: aan de norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de norm is niet voldaan Aspect
Norm
Uitvoering van het
1.
Het beleid geeft duidelijk vorm aan de keuze voor actief, passief of situationeel grondbeleid.
grondbeleid
2.
Het exploitatieproces is helder vormgegeven.
3.
De organisatie van de uitvoering van het grondbeleid stelt de gemeente in staat om haar doelstellingen te realiseren.
Het beleid heeft kenmerken van een situationele rolbepaling, maar de uitvoering van het grondbeleid is vooral als passief te typeren. De rol van de raad is beperkt expliciet ingeregeld bij het afwegen van de strategische rolbepaling, Hiermee is aan de eerste norm gedeeltelijk voldaan. Het exploitatieproces is helder vormgegeven, met een handboek waarin het proces en de organisatie is omschreven. Hiermee is aan de tweede norm geheel voldaan. De strakke organisatie en processen maken dat de gemeente in staat wordt gesteld haar doelstellingen te realiseren. Hiermee is aan de derde norm geheel voldaan.