03 Nota Grondbeleid 2023 tbv besluitvorming raad
Tekst van het document
Nota Grondbeleid 2023
Datum: 21 september 2023
Colofon
Onderwerp:
Nota grondbeleid 2023
Datum:
21 september 2023
Raadsbesluit:
31 oktober 2023
Postbus 500, 5800 AM Venray | Raadhuisstraat 1, 5801 MB Venray
Pagina 2 van 60
Inhoud Voorwoord 1
2
3
4
5
6
Inleiding
9
1.1 1.2 1.3
9 10 10
Het rekenkameronderzoek Totstandkoming Leeswijzer
De kaders van het grondbeleid 2030
12
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8
12 12 13 14 14 14 15 16
Algemeen Nota Grondbeleid als kapstok Toekomstvisie Omgevingsvisie Economisch beleid Beleid Wonen Overig beleid Rol Grondbeleid bij de diverse beleidsvelden
De koers van het grondbeleid
17
3.1 3.2 3.3
17 19 22
Typen grondbeleid Keuze grondbeleid: situationeel Afwegingskader: Beslisboom
Instrumenten van grondbeleid
25
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
25 26 27 28 31 36 39 41
Verwerving Voorkeursrecht Onteigening Beheer Uitgifte Kostenverhaal Samenwerking met andere partijen Stedelijke kavelruil
Financiële kaders
42
5.1 5.2 5.3 5.4
42 42 46 48
Algemeen Grondbedrijf Algemene dienst Kaders grondprijzen
Verantwoording en governance
51
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
51 52 52 54 54
Taakverdeling Governance en financiën Keuze grondbeleid Informatie uitwisseling Geheimhouding
Bijlagen 1.
Beslisboom
2.
Wet- en regelgeving
3.
Grondprijsvergelijking
Pagina 3 van 60
Voorwoord De opgaven voor ruimtelijke ontwikkeling, leefbaarheid en economie in Venray zijn groot: van klimaatopgave en vergroening tot woningbouw om het woningtekort op te lossen. In de Omgevingsvisie heeft de gemeente een aantal ambities verwoord: •
Groen wonen voor iedereen;
•
Een gezond Venray heeft de toekomst;
•
Venray bloeit, bruist en boeit;
•
Natuurlijk Venray!
•
Ambities in regionaal perspectief.
De omvang en complexiteit van de ambities vraagt om een gemeente die duidelijk is over haar regierol bij deze ontwikkelingen. Regie kan genomen worden door zelf de ontwikkeling tot stand te brengen of door anderen in de gelegenheid te stellen de ontwikkeling te realiseren met hulp van onze gemeente. Om deze regierol goed uit te voeren is het goed om de kaders van het grondbeleid daarbij af te stemmen. Dit vraagt om een actualisatie van de uitvoeringskaders van het grondbeleid, een en ander ook in de lijn met het advies van de rekenkamer uit 2022. Grondbeleid is een middel om als gemeente de ruimtelijke opgaven te realiseren. Het is zeker geen doel op zich en ook geen wondermiddel. Het grondbeleid staat in dienst van de verschillende gemeentelijke beleidsdoelen en moet vooral helpen om deze beleidsdoelen te realiseren. Het grondbeleid geeft gereedschappen om de beleidsdoelen te behalen. In deze nieuwe Nota Grondbeleid leggen wij de kaders van dit nieuwe grondbeleid vast en vullen onze gereedschapskist. We gaan in op de instrumenten die de gemeente kan inzetten, maar ook op de afstemming tussen college en raad, de financiële gevolgen en de algemene rol die de gemeente wil hebben bij het verwezenlijken van de gemeentelijke beleidsdoelen. Nu de Omgevingswet per 1 januari 2024 in werking treedt, hebben we in deze Nota de nieuwe wetgeving als uitgangspunt genomen.
Met deze nieuwe Nota Grondbeleid is onze gereedschapskist weer up-to-date en gevuld en kunnen we verder werken aan het bereiken van onze ambities voor onze mooie gemeente.
Pagina 4 van 60
Samenvatting De gemeente Venray heeft grote ambities voor de toekomst. Er is een forse woningbouwopgave, er wordt gewerkt aan het realiseren van een bedrijventerrein en daarnaast zien we opgaves op het gebied van landschappelijke ontwikkeling in het buitengebied, natuurontwikkeling en klimaatadaptatie. Om veel van deze ambities te kunnen verwezenlijken is grond nodig, maar ook partijen die de ontwikkeling tot stand willen brengen. Grondbeleid is een middel om als gemeente de ruimtelijke opgaven te realiseren. Het is zeker geen doel op zich en ook geen wondermiddel. Het grondbeleid staat in dienst van de verschillende gemeentelijke beleidsdoelen en moet vooral helpen om deze beleidsdoelen te realiseren. Het grondbeleid geeft gereedschappen om de beleidsdoelen te behalen. In deze nieuwe Nota Grondbeleid leggen wij de kaders van dit nieuwe grondbeleid vast en vullen onze gereedschapskist. We gaan in op de instrumenten die de gemeente kan inzetten, maar ook op de afstemming tussen college en raad, de financiële gevolgen en de algemene rol die de gemeente wil hebben bij het verwezenlijken van de gemeentelijke beleidsdoelen. Nu de Omgevingswet per 1 januari 2024 in werking treedt, hebben we in deze Nota de nieuwe wetgeving als uitgangspunt genomen.
We kiezen voor situationeel grondbeleid: soms kiezen voor faciliterend grondbeleid en soms kiezen voor actief grondbeleid, afhankelijk van het realiseren van de gemeentelijke ambities. De omvang en complexiteit van de opgaven vragen een actievere gemeentelijke rol, of in ieder geval de mogelijkheid deze rol aan te nemen. Op de meest urgente locaties en daar waar prioritaire opgaven of beleidsdoelstellingen moeten worden gerealiseerd, moet de gemeente de mogelijkheid hebben om actiever te sturen dan voorheen. Daarom wordt voorgesteld deze mogelijkheid te creëren en voor die specifieke locaties een actievere rol van de gemeente mogelijk te maken. Deze actieve rol hoeft de gemeente echter niet voor alle ontwikkelingen op zich te nemen. Daar waar de initiatiefnemer of de markt deze rol naar tevredenheid van de gemeente oppakt, kan de gemeente nog steeds faciliterend optreden. Er wordt gekozen voor een situationeel grondbeleid. Dit houdt in dat per ontwikkeling wordt onderzocht welke vorm van grondbeleid het beste past bij de ontwikkeling. In sommige gevallen kunnen de gemeentelijke beleidsdoelstellingen worden behaald door facilitair mee te werken aan een plan van derden. In andere gevallen zijn de gemeentelijke beleidsdoelstellingen zo belangrijk dat de gemeente zelf meer de regie in handen wenst te hebben bij de ontwikkeling.
In dat geval kan de gemeente tot een actief grondbeleid komen.
Pagina 5 van 60
De keuze wanneer er een actievere rol wordt gepakt of de rol van de gemeente faciliterend is, maken we aan de hand van een beslisboom.
Bij grotere ontwikkelingen of ontwikkelingen waar veel gemeentelijke ambities samenkomen legt het college een startnotitie voor aan de raad, alvorens uitvoering te geven aan het type grondbeleid. Om geen kansen te missen, kan het college bij de keuze actief grondbeleid, vooruitlopend op de vaststelling van de startnotitie, wel overgaan tot het vestigen van een voorkeursrecht of een strategische aankoop.
Pagina 6 van 60
Extra gereedschappen bij situationeel grondbeleid Naast de reeds bestaande gereedschappen bij het grondbeleid zoals bijvoorbeeld voorkeursrecht, onteigening, kostenverhaal worden een aantal extra gereedschappen toegevoegd of uitgebreid. Mogelijkheid tot niet-dekkende grondexploitatie Bij een situationeel grondbeleid en de doelstellingen waar de gemeente de komende jaren voor staat kan het zijn dat een grondexploitatie bij aanvang geen positief resultaat laat zien. Als de te bereiken doelstellingen dusdanig van belang worden geacht, moet het mogelijk zijn om deze ontwikkeling wel door te zetten. Het kan daarom zijn dat er sprake is van een negatieve grondexploitatie en dat het project toch doorgang moet vinden. In dit geval wordt dit besluit aan de raad vooraf ter kennisneming voorgelegd. In de eerdere Nota Grondbeleid uit 2016 werd een project met een negatieve grondexploitatie bij aanvang uitgesloten. In deze Nota Grondbeleid 2023 wordt deze mogelijkheid wel open gehouden, maar zal altijd in afstemming met de raad moeten worden besloten om het project te laten doorgaan. Strategische aankopen Het college van burgemeester en wethouders is op basis van de Gemeentewet bevoegd tot het aan- en verkopen van gronden en panden. De gemeenteraad heeft het budgetrecht.
In de eerdere Nota Grondbeleid 2016 werd een strategisch verwervingsbudget beschikbaar gesteld van € 300.000,-- per jaar. Het voorstel is om te kiezen voor een situationeel grondbeleid. Om dat adequaat te kunnen uitvoeren is het nodig om in te kunnen spelen op kansen in de markt. Het college moet de gereedschappen hebben om deze kansen te pakken. De raad geeft toestemming aan het college om strategische verwervingen te doen tot een bedrag van € 1.000.000,-- per aankoop. Achteraf zoekt het college de afstemming met de raad over de aankoop. Dat kan afzonderlijk of via de P&C-cyclus. Dit wordt in overleg tussen college en raad per situatie bepaald. Bij bedragen van € 1.000.000,-- of hoger wordt vooraf afstemming met de raad gezocht. Deze afstemming is openbaar tenzij er omstandigheden zijn die dit verhinderen en het voor de positie van de gemeente of andere belanghebbenden verstandiger is om de afstemming met de raad in beslotenheid te laten plaatsvinden. Het eerdere strategisch aankoopbudget uit 2016 was specifiek bedoeld voor aankopen in het kader van woningbouw en bedrijventerreinen. De gemeente heeft echter ook op andere vlakken ambities, denk daarbij aan klimaatadaptatie, landschapsverbetering en natuurontwikkeling.
Als er kansen voorbij komen om significant uitvoering te geven aan deze ambities en daar is grond voor nodig, en deze grond komt te koop, dan moet het college ook hier kunnen acteren. De toestemming voor strategische aankopen geldt ook voor verwervingen ten behoeve van deze ambities.
Pagina 7 van 60
Grondprijzen Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd om jaarlijks de grondprijzen vast te stellen. De gemeenteraad stelt de kaders vast waaraan deze prijzen moeten voldoen. Taakverdeling raad-college Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning & control cyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk met de paragraaf grondbeleid als onderdeel van de programmabegroting en van de programmarekening. Dit is conform de BBV-regels (verslagleggingsregels). In de paragraaf grondbeleid legt het college verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. Daarnaast zoeken raad en college elkaar op bij strategische keuzes en de keuze voor het type grondbeleid bij grotere projecten of projecten waar de gemeentelijke ambities kunnen worden gerealiseerd. Openbaarheid versus geheimhouding De gemeente is een openbaar lichaam. Als uitgangspunt geldt dat alle besluiten in beginsel in de openbaarheid tot stand moeten komen, na een behoorlijk politiek debat. Bij grondbeleid en grondexploitaties spelen grote belangen een rol, zowel voor de gemeente als voor de andere betrokken partijen. Informatie over waar, wanneer en wat er kan worden ontwikkeld is zeer waardevol.
Als die informatie op onjuiste momenten bij de verkeerde personen belandt, kan dat de mogelijkheden van de gemeente voor de realisering van haar gemeentelijke doelstellingen schaden. Zeker in een vroegtijdig stadium moet het daarom voor de gemeente mogelijk zijn om ontwikkelingen niet in de openbaarheid te bespreken en af te wijken van de algemene regel van openbaarheid.
Pagina 8 van 60
1
Inleiding
De Nota Grondbeleid is voor het laatst door de gemeenteraad vastgesteld in 2016. In de financiële verordening 212 Gemeentewet van Venray is in artikel 21 opgenomen dat het grondbeleid moet worden uitgewerkt in een afzonderlijke nota en er tenminste eenmaal per vier jaar beoordeeld moet worden of deze nota nog actueel is. Op 22 december 2021 heeft de rekenkamer van de raad een onderzoek aangekondigd over het grondbeleid. Dit onderzoek is in opdracht van de rekenkamer opgeleverd door Twynstra Gudde op 8 september 2022. De raad heeft in haar vergadering van 1 november 2022 besloten de conclusies en aanbevelingen als verwoord in het rekenkameronderzoek te onderschrijven en de griffie en het college opdracht te geven om in samenspraak met het presidium uitvoering te geven aan de aanbevelingen. Eén van deze aanbevelingen was te komen tot een geactualiseerde Nota Grondbeleid. 1.1 Het rekenkameronderzoek In het rekenkameronderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal: Stelt de huidige vormgeving van het grondbeleid van de gemeente Venray de raad in staat om haar kaderstellende en controlerende taken te vervullen? Deze hoofdvraag wordt in het rapport als volgt beantwoord: De uitvoering van het grondbeleid stelt de raad niet optimaal in staat om haar kaderstellende en controlerende rol in te vullen.
Dit is vooral het gevolg van de beperkte rol van de raad bij de strategische rolbepaling en het beperkte inzicht in de bijdrage van het grondbeleid aan de gemeentelijke doelstellingen. De opzet van het huidige grondbeleid is voor de rest toereikend. Wel is het beleid toe aan een actualisatie zodat bijvoorbeeld de grondprijs(methodiek) beter aansluit op de actuele marktomstandigheden en beter wordt aangesloten op de nu geldende ruimtelijke kaders. Deze ruimtelijke kaders, zoals de omgevingsvisie, zijn de afgelopen jaren ontwikkeld en bevatten actuele opgaven en ambities waaraan het grondbeleid kan bijdragen. Het onderzoeksbureau doet de volgende aanbevelingen:
Stel als raad een geactualiseerd grondbeleid vast.
Laat daarbij het grondbeleid aansluiten op de nieuwe Omgevingswet en neem hierbij de thema’s op waaraan het grondbeleid een bijdrage zou moeten leveren.
Voer daarbij het gesprek over de gewenste rolbepaling (actief, passief, situationeel) per opgave in de fysieke leefomgeving en de bijdrage die het grondbeleid kan leveren aan opgaven als klimaatadaptatie of de energietransitie.
Weeg in dat kader af of wordt vastgehouden aan het uitgangspunt ‘terughoudendheid’. Indien daaraan wordt vastgehouden, maak in het beleid expliciet wat je daaronder verstaat en hoe je om wilt gaan met eventuele uitzonderingen.
Weeg in het kader van het nieuwe grondbeleid af of vastgehouden blijft worden aan het structureel niet aanpassen van de grondprijzen.
Pagina 9 van 60
Vraag als raad aan het college inzichtelijk te maken of voor alle relevante beleidsvelden actuele beleidskaders zijn vastgesteld of wanneer deze beleidskaders vastgesteld gaan worden.
Betrek als college de raad actief en vroegtijdig bij de strategische afweging welke rol de gemeente gaat innemen bij een initiatief of project.
Informeer de raad expliciet en periodiek over de bijdrage van het grondbeleid aan de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen en opgaven in de fysieke leefomgeving.
Met deze aanbevelingen in de hand is de gemeente aan de slag gegaan met het opstellen van een nieuwe en geactualiseerde Nota Grondbeleid. Het resultaat is in deze nota opgenomen. 1.2 Totstandkoming Input vanuit de raad is van groot belang voor de opzet voor het nieuwe grondbeleid. Daarom heeft de raad in een aantal themasessies de hoofdlijnen van het grondbeleid besproken. De discussie heeft de input gegeven voor de voorgestelde keuze voor het grondbeleid die in deze nota is opgenomen. De nota is daarna ter besluitvorming voorgelegd aan de raad. De besluitvormingsprocedure heeft als volgt plaatsgevonden: •
Voorstel van college aan raad;
•
Bespreking van Nota Grondbeleid in raadscommissie Werken en Besturen d.d. 11 oktober 2023;
•
Vaststelling door gemeenteraad d.d. 31 oktober 2023.
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 geven we een beeld van onze ambities en de beleidskaders tot 2030. Ook geven we een beeld van de rol van het grondbeleid bij deze diverse beleidsterreinen. Hoofdstuk 3 geeft een beeld van de verschillende typen grondbeleid en wordt de keuze voor een situationeel grondbeleid nader onderbouwd. Daarbij hoort ook een afwegingskader in welke gevallen de gemeente een actieve(re) rol neemt en in welke gevallen de gemeente meer op de achtergrond regisseert. Hoofdstuk 4 geeft een omschrijving van de instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar beleidsdoelen te realiseren. We gaan met ingang van 1 januari 2024 werken met de Omgevingswet. Bij elk instrument worden de grote wijzigingen genoemd die deze nieuwe Omgevingswet met zich meebrengt. Grondbeleid is niet alleen ruimtelijk, maar ook financieel. Hoofdstuk 5 gaat in op de financiële kaders van het grondbeleid en hoe het grondbedrijf werkt. Ook geeft dit hoofdstuk de kaders van het vaststellen van de grondprijzen, welke worden gebruikt voor de grondprijzenbrief die jaarlijks door het college wordt vastgesteld.
Pagina 10 van 60
Hoofdstuk 6 gaat in op de rolverdeling tussen de raad en het college en hoe beiden deze rollen goed kunnen oppakken, zodat samen kan worden gewerkt aan een optimale realisatie van de beleidsdoelen.
Pagina 11 van 60
2
De kaders van het grondbeleid 2030
2.1 Algemeen Het grondbeleid vormt een belangrijk kader waarbinnen het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur op een transparante wijze vorm kan krijgen. Grondbeleid is een gereedschapskist met instrumenten en geen doel op zichzelf. Het gaat daarbij om het verantwoord omgaan met de ruimte, het bouwen en ontwikkelen voor de toekomst en het helpen realiseren van de gestelde beleidskaders op terreinen als wonen, economie en leefbaarheid. Financiën, winst of verlies, vormen een onderdeel van het grondbeleid en spelen naast kwaliteit en verantwoord ruimtegebruik een belangrijke rol. Naast het bevorderen van gewenste en het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen is het gemeentelijk grondbeleid ook bedoeld om projecten die vanuit de markt niet of niet spontaan tot stand komen, te kunnen initiëren of stimuleren. Algemeen doel van het grondbeleid: Het op zodanige wijze handhaven van bestaand grondgebruik, dan wel het realiseren van de gewenste veranderingen in dit grondgebruik, dat dit in overeenstemming is met de door de gemeente gewenste bestuurlijke doelen.
2.2 Nota Grondbeleid als kapstok Het grondbeleid en de Nota Grondbeleid schetst de strategische kaders op welke wijze de gemeente haar regierol wil uitoefenen bij de ruimtelijke ontwikkelingen. De Nota Grondbeleid vormt de kapstok, waarna vervolgens uitvoeringskaders worden gegeven in een aantal uitvoerende nota’s. Grondbeleid staat ten dienste van de ruimtelijke doelstellingen die de gemeente stelt. In onderstaand schema is de relatie tussen ruimtelijke kaders/nota’s en de Nota Grondbeleid met daarnaast de operationele nota’s weergegeven.
Pagina 12 van 60
Parallel en na het opstellen van de Nota Grondbeleid worden de meer uitvoeringsgerichte nota’s geactualiseerd of opgesteld, zoals in het schema hierboven is aangegeven. In dit hoofdstuk beschrijven wij de Venrayse beleidskaders waarvoor ons grondbeleid gereedschappen kan leveren. In de laatste paragraaf wordt kort omschreven wat de rol van het grondbeleid of -bedrijf kan zijn ter realisatie van de diverse beleidsdoelstellingen.
2.3 Toekomstvisie De Toekomstvisie 2030: ‘Venray loopt voorop’, is op 27 juni 2019 door de gemeenteraad vastgesteld. In de toekomstvisie wordt belicht wat we de komende tien jaar op ons af zien komen en hoe we daarmee om willen gaan. Dat wordt gevolgd door onze concrete vijf ambities voor de komende jaren, en het antwoord op de vraag hoe we ze gaan realiseren: In het Venray van 2030: 1. zijn inwoners, hun netwerken, culturen en voorzieningen met elkaar verbonden. 2. woon je groen en sociaal. 3. zorgt ondernemerschap met aandacht voor mens, dier en milieu voor nieuwe economische kansen.
Pagina 13 van 60
4. stroomt kennis, creativiteit en vernieuwing. 5. is iedereen mobiel.
2.4 Omgevingsvisie De Omgevingsvisie, vastgesteld op 2 november 2021, vormt de ruimtelijke vertaling van de strategische visie: onze Toekomstvisie 2030 ‘Venray loopt voorop’. De omgevingsvisie noemt vier integrale hoofdambities voor de komende 10 à 20 jaar: 1.
Groen wonen voor iedereen: Venray heeft een goed woon- en leefklimaat.
2.
Een gezond Venray heeft de toekomst: we zetten in op schonere lucht, duurzame energiebronnen, kringlooplandbouw en het stimuleren van innovatie in de agrarische sector.
3.
Venray bloeit, bruist en boeit: deze ambitie richt zich op een aantrekkelijk werk- en verblijfsklimaat.
4.
Natuurlijk Venray: deze ambitie richt zich op behoudt en versterking van de ruimtelijke kwaliteiten in onze gemeente: de grote verscheidenheid aan landschappen, ons erfgoed en cultuurhistorie en onze natuurwaarden.
2.5 Economisch beleid Onze werkgebieden hebben een belangrijk aandeel in de werkgelegenheid en welvaart van Venray. We kennen een gevarieerd aanbod aan werklocaties. In de toekomst willen we ervoor zorgen dat er ruimte is en blijft voor Venrayse bedrijven om door te kunnen ontwikkelen. De marktbehoefte is in beeld gebracht. Deze is voor de komende 5 à 10 jaar afgerond op 22 hectare. Smakterheide-Noord is aangewezen als locatie. De ontwikkeling van 22 hectare bedrijventerrein op deze locatie wordt gecombineerd met de realisatie van 20 hectare natuur. In ons agrarisch gebied geven we de bedrijvigheid ruimte om te ontwikkelen tot duurzame bedrijven. We staan alleen grote agrarische bedrijven toe waar dit passend is. In leegstaande / vrijkomende agrarische gebouwen is ruimte voor kleinschalige niet-agrarische bedrijven of andere functies die passen in het landelijk gebied zoals recreatie of maatschappelijke functies. Grote niet-agrarische bedrijven passen niet in het buitengebied, deze horen thuis op een bedrijventerrein. Ten aanzien van het Venrayse centrum staan de leidende principes uit de Centrumvisie (2016) nog steeds overeind: compact, compleet en comfortabel.
2.6 Beleid Wonen Het beleid voor wonen is opgenomen in het “Omgevingsprogramma Wonen: Verder bouwen aan de toekomst van Venray”, vastgesteld op 15 februari 2022. We staan voor grote opgaven op het gebied van wonen. De druk op de woningmarkt is groot, wachttijden voor sociale huurwoningen lopen op. En door prijsstijgingen in de koopsector is een koopwoning voor mensen met een lager en middeninkomen steeds minder bereikbaar.
Pagina 14 van 60
Volgens recente prognoses (2021) zal de bevolking en het aantal huishoudens in Venray in de komende jaren blijven toenemen. De veronderstelde krimp van de bevolking verschuift naar later. Daarnaast verandert de samenstelling van de bevolking: ook in onze gemeente is sprake van vergrijzing. Maar de opgave is diverser. We zitten middenin een ingrijpende transitie op het gebied van verduurzaming, energie en warmte, met de nodige consequenties voor het bouwen en verbouwen van woningen. En veranderingen in het zorglandschap zorgen eveneens voor een opgave voor andere woonvormen voor mensen die zorg en begeleiding nodig hebben, zoveel mogelijk in de eigen thuissituatie. Vitaliteit en leefbaarheid van onze wijken en kernen staat soms onder druk en vraagt dan ook aandacht. De opgave waar we voor staan, is dan ook bijzonder complex en veelzijdig. We vatten het samen aan de hand van vijf inhoudelijke thema’s, die in het omgevingsprogramma verder zijn uitgewerkt in een zo concreet mogelijke aanpak, acties en maatregelen. Het werken aan die thema’s wordt ondersteund door meer regie van ons als gemeente met inzet van de juiste instrumenten. 1. Snel voldoende woningen bouwen 2. Gevarieerd aanbod 3. Duurzame woningvoorraad 4. Wonen en zorg 5.
Vitale wijken en kernen We voeren meer en duidelijke regie op de gewenste ontwikkelingen op het gebied van wonen, door invoering van diverse instrumenten en het sturen op de gewenste differentiatie van de nieuwbouw. Daarbij leggen we sterker focus op betaalbare woningen in huur en koop. De instrumenten die we daarvoor hebben zijn de doelgroepenverordening (vastgesteld op 13 december 2022) en de (regionale) huisvestingsverordening.
2.7 Overig beleid Naast het beleid op gebied van economie en wonen zijn er diverse andere beleidsdocumenten waarbij het grondbeleid kan faciliteren. Te denken valt bijvoorbeeld aan:
Regionaal: Regionaal Actieprogramma Vrijetijdseconomie Noord-Limburg 2018-2025 (2017) en Uitvoeringsprogramma De gezondste Regio 2020-2023 (2020);
Visie en actieprogramma Recreatie en toerisme 2026 (2020);
Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie (2021; onderdeel programma Venray Vergroent);
Uitvoeringsprogramma Klimaatadaptatie (2021; onderdeel programma Venray Vergroent);
Programma Landelijk gebied (waaronder drie deelprogramma’s).
Pagina 15 van 60
2.8 Rol Grondbeleid bij de diverse beleidsvelden En wat is dan die rol die het grondbeleid kan spelen in de realisatie van de ambities binnen de diverse beleidsdoelstellingen? Dat kan door het inzetten van de instrumenten zoals verwerving, grondruil, kostenverhaal, Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening (deze instrumenten zijn beschreven in hoofdstuk 4). Dit kan door een actieve rol aan te nemen via het grondbedrijf: aankopen, ontwikkelen en verkopen, of door een faciliterende rol: kostenverhaal. Tussenvarianten zijn ook mogelijk zoals een samenwerking met een private partij of het inzetten van de instrumenten ten behoeve van een wenselijke ontwikkeling van een derde partij. Deze rollen worden beschreven in hoofdstuk 3. De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad heeft gesteld. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning & control cyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk met de paragraaf grondbeleid als onderdeel van de programmabegroting en van de programmarekening. Dit is conform de BBV-regels (verslagleggingsregels).
Pagina 16 van 60
3
De koers van het grondbeleid
3.1 Typen grondbeleid Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente te realiseren op gebied van volkshuisvesting, economie, natuur en groen, duurzaamheid, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen. Deze doelstellingen zijn vastgelegd in het collegeprogramma, in beleid over deze onderwerpen en in bestemmingsplannen (vanaf 1 januari 2024 in het omgevingsplan) van de gemeente. Grondbeleid geeft aan hoe deze ruimtelijke plannen worden gerealiseerd. In hoofdzaak zijn er twee soorten grondbeleid, te weten actief en faciliterend grondbeleid. Faciliterend grondbeleid kan nog worden onderverdeeld in proactief en passief faciliterend grondbeleid. Naast deze twee soorten grondbeleid zijn er ook tussenvormen; deze worden situationeel grondbeleid of regisserend grondbeleid genoemd. Het grondbeleid kan ook inhouden dat er niet wordt meegewerkt met initiatieven van derden, omdat dit bijvoorbeeld niet past binnen de beleidskaders van de gemeente.
3.1.1 Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid voert de gemeente zelf de regie over een ontwikkeling. De gemeente voert de grondexploitatie uit. Actief grondbeleid wordt doorgaans omschreven als het aankopen van (vaak agrarische) grond, het wijzigen van de bestemming, het bouwrijp maken van de grond en het vervolgens uitgeven voor andere functies die passen bij de doelstellingen van de gemeente. De gemeente heeft in dat geval een actieve rol op de grond- en vastgoedmarkt en voert voor eigen rekening en risico de grondexploitatie. Dat geeft meer grip op de snelheid en de kwaliteit van de betreffende ontwikkeling. Dit betekent echter ook dat de gemeente het risico voor de kosten en de kans op de baten naar zich toetrekt.
Schematisch overzicht van actief grondbeleid
Pagina 17 van 60
3.1.2 Proactief faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid beperkt de gemeente zich tot haar publiekrechtelijke taak. De gemeente stuurt met planologische instrumenten en neemt een proactieve houding aan door de verbinding te zoeken met private ontwikkelaars en met hen mee te denken. Daarnaast kan de gemeente overwegen om haar instrumentarium zoals het voorkeursrecht of onteigening in te zetten.
Schematisch overzicht van facilitair grondbeleid
3.1.3 Passief faciliterend grondbeleid Als de ruimtelijke ontwikkeling wel bijdraagt aan de gemeentelijke doelen, maar in beperkte mate, dan past de gemeente passief faciliterend grondbeleid toe. De grondexploitatie wordt in dat geval gevoerd door private initiatiefnemer. De gemeente stuurt uitsluitend op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Op deze manier is de ontwikkeling volledig voor rekening en risico van de private ontwikkelaars. De gemeente toetst vanuit haar publiekrechtelijke rol en verantwoordelijkheden en faciliteert de ontwikkeling.
Pagina 18 van 60
3.1.4 Regisserend of situationeel grondbeleid Regisserend of situationeel grondbeleid houdt in dat per ontwikkeling wordt onderzocht welke vorm van grondbeleid het beste past bij de ontwikkeling. In sommige gevallen kunnen de gemeentelijke beleidsdoelstellingen worden behaald door facilitair mee te werken aan een plan van derden. In andere gevallen zijn de gemeentelijke beleidsdoelstellingen zo belangrijk dat de gemeente zelf meer de regie in handen wenst te hebben bij de ontwikkeling. In dat geval kan de gemeente tot een actief grondbeleid komen.
Schematisch overzicht van situationeel grondbeleid Indien wordt gekozen voor regisserend of situationeel grondbeleid is wel van belang dat de afwegingen voor de gemeentelijke positie per ontwikkeling helder en duidelijk worden gemaakt. Daar kan een beslisboom bij helpen.
3.1.5 Niet meewerken De gemeente werkt niet mee aan een voorgestelde ruimtelijke ontwikkeling als deze in zeer beperkte mate bijdraagt aan het behalen van de beleidsdoelstellingen, of als het kostenverhaal niet verzekerd kan worden, of het plan economisch niet uitvoerbaar blijkt te zijn.
3.2 Keuze grondbeleid: situationeel Met de Nota Grondbeleid 2016 besloot de gemeente om vooral faciliterend grondbeleid toe te passen. De risico’s in de markt waren fors en het ruimtelijke instrumentarium gaf de gemeente voldoende armslag om deze faciliterende rol uit te oefenen. De laatste jaren wordt er anders gekeken naar de rol van de gemeente in het fysieke domein. Sindsdien komen een aantal beleidsdoelen van de gemeente prominenter naar voren. Denk aan de grote (sociale) woningbouwopgave, klimaat, economische ontwikkelingen en ontwikkelingen ter verbetering van natuur en milieu. De omvang en complexiteit van de opgaven op het vlak van woningbouw, groen, duurzaamheid en klimaatadaptatie vragen een actievere gemeentelijke rol, of in ieder geval de mogelijkheid deze rol aan te nemen. Op de meest urgente locaties en daar waar
Pagina 19 van 60
prioritaire opgaven of beleidsdoelstellingen moeten worden gerealiseerd, moet de gemeente de mogelijkheid hebben om actiever te sturen dan voorheen. De voor- en nadelen van de verschillende typen grondbeleid zijn daarom afgewogen. In onderstaande tabel zijn de voor- en nadelen van de drie typen grondbeleid naast elkaar gezet. Type grondbeleid
Voordelen
Nadelen
Actief
Realiseren ruimtelijke ordening;
Uitvoeren van
van financiële risico’s;
“bovenwettelijke
Financiële ruimte nodig, dekking Veel kennis, kunde en capaciteit van diverse afdelingen nodig;
beleidseisen”;
Risico’s van voorfinanciering;
Voldoende sturing op
Het eventueel lijden van verlies
gemeentelijke doelstellingen.
op de grondexploitatie.
Mogelijkheid ongewenste ontwikkelingen tegengaan;
Kostenverhaal via uitgifte;
Veel grip op planning en fasering;
Veel grip op woningbouwprogramma;
Het eventueel realiseren van winst op de grondexploitatie;
Flexibiliteit bij inspelen op nieuwe ontwikkelingen.
Faciliterend
Realiseren ruimtelijke
ordening;
Gemeente beperkt zich tot
overeenkomst of exploitatieplan;
voorwaardenscheppende rol;
Minder belastend voor Weinig risico, marktpartij
Minder grip op planning en fasering;
gemeentelijk apparaat;
Kostenverhaal alleen via
Minder grip op woningbouwprogramma;
draagt deze.
Geen mogelijkheid tot winst, alleen kostenverhaal;
Minder mogelijkheden om bovenwettelijke gemeentelijke beleidsdoelen vast te leggen;
Afstemming met derde altijd nodig.
Situationeel
Realiseren ruimtelijke
ordening;
Weloverwogen keuze gemeentelijke inzet;
Keuze gemeentelijke inzet vergt tijd, waken voor vertraging;
Kostenverhaal afhankelijk van risicoprofiel;
Pagina 20 van 60
Type grondbeleid
Voordelen
Nadelen
Keuze risicoprofiel naar
Waken voor duidelijke lijn en
aanleiding van realiseren
goede afstemming van
beleidsdoelen;
doelstellingen met in te zetten
Meer inzet bij belangrijke
grondbeleid door een vast te
beleidsdoelen;
stellen beslisboom.
Verdeling van risico’s;
Goede verstandhouding raad en college en afstemming over rollen;
Voldoende mogelijkheid tot sturing in planning en fasering;
Kennis, kunde en capaciteit gericht in te zetten.
Keuze grondbeleid: Op basis van de uitdagingen waarvoor de gemeente Venray de komende jaren komt te staan bij het verwezenlijken van haar beleidsdoelen kiest de gemeente Venray voor situationeel grondbeleid. Dit betekent dat per ontwikkeling wordt onderzocht welke vorm van grondbeleid het beste bij de betreffende ontwikkeling past. Elke vorm van grondbeleid heeft voordelen en nadelen. Per afzonderlijke ontwikkeling maakt de gemeente daarom de afweging wat de meest geëigende vorm van grondbeleid is. Op basis van de inhoudelijke en financiële aspecten van een ontwikkeling maakt de gemeente met behulp van het hierna vermelde afwegingskader en de beslisboom een keuze ten aanzien van haar rol en positie. Voordelen situationeel grondbeleid:
Afhankelijk van het belang van het behalen van een gemeentelijke beleidsdoel kan de gemeentelijke inzet worden bepaald. Gaat de gemeente de gronden aankopen en een actief beleid voeren of kan het ook worden opgepakt door de markt?
Is er een groot gemeentelijk belang en is het daarvoor nodig om meer regie te hebben bij de uitvoering (denk aan planning, financiën, ruimtelijk niet afdwingbare beleidsdoelstellingen); dan kan de gemeente een actief grondbeleid voeren. Is er wel een gemeentelijk belang, maar kan dit ook goed door de markt worden opgepakt, dan kan de gemeente een meer faciliterende rol aannemen.
De gemeente maakt per ontwikkeling een bewuste keuze welke positie zijn inneemt bij de ontwikkeling en gebruikt daarbij haar wettelijke instrumenten.
Pagina 21 van 60
Nadelen situationeel grondbeleid:
De keuze voor het type grondbeleid kan telkens anders zijn. Om willekeur te voorkomen is het nodig om de keuze elke keer op dezelfde wijze te maken. Daarbij helpt een beslisboom.
De ambtelijke en bestuurlijke organisatie zal kennis moeten hebben van zowel actief als faciliterend grondbeleid en bereidt zijn tot de inzet van de daarbij behorende instrumenten.
3.3 Afwegingskader: Beslisboom Bij een situationeel grondbeleid kan het grondbeleid per beleidsterrein of ontwikkellocatie anders zijn. In het kader van de rechtszekerheid en ter borging van een goede samenwerking en afstemming tussen college en raad is het van belang bij een aantal projecten iedere keer de afweging op dezelfde wijze te maken. De afweging voor het type grondbeleid wordt gemaakt met behulp van een beslisboom. Er zal niet bij iedere ontwikkeling een keuze worden gemaakt op basis van de beslisboom. Dat doen we alleen bij ontwikkelingen waar:
Het aantal wooneenheden groter is dan 30 of er meer dan 3 ha bedrijventerrein wordt toegevoegd;
Sprake is van een projectmatige ontwikkeling van andere functies zoals klimaatadaptatie, natuur of recreatie;
Er geen sprake is van een particulier initiatief, dat voorziet in minder dan 30 woningen en dat beperkt bijdraagt aan de verwezenlijking van de gemeentelijke doelstellingen. Denk daarbij aan het toevoegen van een woning op een voormalig erf of herontwikkeling met een beperkt aantal woningen in bestaande gebouwen.
Er sprake is van een samenloop van een aantal andere beleidsdoelstellingen.
Op basis van de hierna vermelde beslisboom maakt de gemeente voor de belangrijkste (beoogde) ruimtelijke ontwikkeling een keuze voor het te voeren grondbeleid en de inzet van instrumenten. De gemeenteraad heeft deze Nota Grondbeleid vastgesteld en het college heeft vervolgens de bevoegdheid om per ruimtelijke ontwikkeling een initiële keuze te maken voor het te voeren grondbeleid. Het college stelt de raad voor de belangrijkste projecten (die in grotere mate bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen) telkens op de hoogte van deze keuze door middel van een (geheime) raadsinformatiebrief. Het kan zijn dat de informatieverstrekking niet in de openbaarheid plaatsvindt omdat dit de onderhandelingspositie van de gemeente zou belemmeren. Als er sprake is van de keuze voor een actief grondbeleid wordt aan de raad een startnotitie met een grondexploitatie voorgelegd. De eerste vraag die bij de keuze voor het type grondbeleid moet worden gesteld is ook meteen de belangrijkste:
Draagt de ruimtelijke ontwikkeling bij aan de gemeentelijke doelstellingen?
Pagina 22 van 60
Grondbeleid is een instrument om uitvoering te geven aan de gemeentelijke doelstellingen. Welk type grondbeleid wordt toegepast hangt dus direct samen met welke gemeentelijke doelstellingen de gemeente nastreeft. Er zijn vier antwoorden op deze eerste vraag:
Ja, de ontwikkeling draagt in belangrijke mate bij aan de gemeentelijke doelstellingen;
Ja, de ontwikkeling draagt bij aan de gemeentelijke doelstellingen;
Ja, de ontwikkeling draagt in (te) beperkte mate bij aan de gemeentelijke doelstellingen/individueel belang;
Nee, de ontwikkeling draagt niet bij aan de gemeentelijke doelstellingen.
De ontwikkeling draagt in belangrijke mate bij als er sprake is van het realiseren van meer dan één ambitie van de gemeente. Dat kan bijvoorbeeld zijn het realiseren van meer dan 50 woningen waarbij het woningbouwprogramma wordt gevolgd en sprake is van integratie van klimaatdoelstellingen. Bij de vraag of deze ontwikkeling bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen gaat het niet alleen om de aantallen, maar ook of dat gebeurt binnen de door de gemeente te bepalen planning, fasering en met het kwaliteitsniveau dat de gemeente voor deze ontwikkeling wil bereiken. Draagt de ontwikkeling in belangrijke mate bij aan de gemeentelijke doelstellingen, dan moet de gemeente beoordelen of een initiatiefnemer een dergelijke ontwikkeling oppakt en bereidt is de gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Is dat voldoende zeker, dan kan de gemeente toepassing geven aan het proactief faciliterend grondbeleid. Is dat niet zeker, dan kan de gemeente beoordelen of zij een actieve rol wil spelen. Wordt de ontwikkeling niet of niet in voldoende mate opgepakt door een initiatiefnemer, dan moet de gemeente beoordelen of zij zelf hierin een actieve rol wil spelen. Dat doet zij aan de hand van de volgende vier vragen:
Is er sprake van een ruimtelijke- en financieel haalbare businesscase?
Bij een niet haalbare financiële businesscase, is de gemeente bereidt, ter realisering van haar gemeentelijke doelen om de ontwikkeling op te pakken met een grondexploitatie met een negatief resultaat?
Bij een niet haalbare financiële businesscase, ziet de gemeente mogelijkheden tot aanpassingen van het plan waardoor wel een haalbare financiële businesscase ontstaat of het negatieve resultaat acceptabel is?
Kan het negatieve resultaat worden gedekt uit de risicoreserve grondbedrijf of de algemene reserve?
Wordt één van deze vier vragen met een “ja” beantwoord, dan is een actief grondbeleid mogelijk. Is dat niet het geval, dan is de tijd niet rijp voor een dergelijke ontwikkeling en worden de inspanningen van de gemeente gestaakt. Draagt de ontwikkeling bij aan de gemeentelijke doelstellingen, maar niet in belangrijke mate, dan past een meer faciliterend grondbeleid. Dit kan zowel proactief zijn of passief, wederom afhankelijk van de kansen om de gemeentelijke doelstellingen te realiseren. In dat geval wordt
Pagina 23 van 60
samenwerking gezocht met een initiatiefnemer en zal de gemeente haar gemeentelijke kaders en het kostenverhaal vastleggen in een (anterieure of posterieure) overeenkomst. Er zijn ook verzoeken van initiatiefnemers die in veel mindere mate bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Voor deze verzoeken kiest de gemeente voor een terughoudend grondbeleid. In dat geval past een passief facilitair grondbeleid of kiest de gemeente ervoor om niet mee te werken. De ambtelijke capaciteit en de financiële middelen van de gemeente zijn niet oneindig. Daarom moet ook goed worden nagedacht wanneer wel en niet wordt meegewerkt aan dit soort verzoeken. Pas als er beschikbare capaciteit is en sprake is van maximaal kostenverhaal kan de gemeente overwegen om medewerking te verlenen aan een dergelijk verzoek. Draagt het initiatief niet bij aan de gemeentelijke doelstellingen dan wordt er niet meegewerkt aan de ontwikkeling en realisatie van dit initiatief. De keuze die de gemeente maakt voor het grondbeleid kan worden vertaald in onderstaande beslisboom.
Pagina 24 van 60
4
Instrumenten van grondbeleid
Afhankelijk van de keuze die is gemaakt voor het soort grondbeleid bij een ruimtelijke ontwikkeling, beslist de gemeente welke instrumenten zij inzet. Bij actief grondbeleid passen andere instrumenten dan bij faciliterend grondbeleid. De Omgevingswet zal naar verwachting 1 januari 2024 in werking treden. Dat heeft ook gevolgen voor de in te zetten instrumenten. In de kaders wordt kort weergegeven wat de wijzigingen zijn voor de inzet van de instrumenten door de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
4.1 Verwerving Als de gemeente heeft gekozen voor actief grondbeleid is het doel om percelen grond in eigendom te verkrijgen. Verwerving wil zeggen dat de gemeente op eigen initiatief vastgoed aankoopt. Overtuigingskracht en onderhandelingstechniek spelen hierbij een rol. Via de minnelijke weg kan de gemeente vastgoed aankopen voor: •
Toekomstige concrete ontwikkelingsplannen;
•
Strategische plekken met een toekomstig ontwikkelingspotentieel;
•
Compensatie of ruilobjecten.
In de navolgende subparagrafen wordt hierbij onderscheidt gemaakt in strategische aankopen en reguliere aankopen.
Kader wijzigingen Omgevingswet: Op minnelijke grondverwerving door de gemeente heeft de Omgevingswet geen gevolgen. Het proces van verwerving of de prijsbepaling wordt niet anders.
4.1.1 Strategische aankoop De gemeente kan ervoor kiezen om een strategische positie in te nemen op de grondmarkt of grond aan te kopen met het oog op een beoogde ontwikkeling waarvoor nog geen planologische maatregel is vastgesteld. Op deze manier kan de gemeente een concurrerende positie innemen, waardoor de onderhandelingspositie van de gemeente wordt verbeterd. De bevoegdheid voor het doen van strategische aankopen ligt bij het college (artikel 160 Gemeentewet). Het budgetrecht ligt echter bij de gemeenteraad (artikel 189 Gemeentewet). Voor elke strategische aankoop is maatwerk nodig, waarbij het budgetrecht bij de gemeenteraad ligt. Dit betekent dus dat als de gemeente een strategische aankoop wenst te doen, er altijd separate besluitvorming door de gemeenteraad nodig is, tenzij er een strategisch verwervingsbudget beschikbaar is. De gemeente kiest voor een situationeel grondbeleid. Om dat adequaat te kunnen uitvoeren is het nodig om in te kunnen spelen op kansen in de markt. Het college moet de gereedschappen hebben om deze kansen te pakken. Daarom wordt toestemming verleend om strategische aankopen te doen tot € 1.000.000,-- per aankoop. De raad geeft toestemming aan het college om strategische verwervingen te doen tot een bedrag van € 1.000.000,-- per aankoop. Achteraf
Pagina 25 van 60
zoekt het college de afstemming met de raad over de aankoop. Dat kan afzonderlijk of via de P&C-cyclus. Dit wordt in overleg tussen college en raad per situatie bepaald. Bij bedragen van € 1.000.000,-- of hoger wordt vooraf afstemming met de raad gezocht. Deze afstemming is openbaar tenzij er omstandigheden zijn die dit verhinderen en het voor de positie van de gemeente of andere belanghebbenden verstandiger is om de afstemming met de raad in beslotenheid te laten plaatsvinden.
4.1.2 Reguliere aankoop Reguliere aankopen zijn aankopen ten behoeve van lopende grondexploitaties of ten behoeve van bijvoorbeeld de reconstructie van een weg of de compensatie van natuurwaarden. De kosten die samenhangen met deze verwervingen komen ten laste van het krediet wat is verkregen voor het doel waarvoor verworven wordt. Voorafgaand aan een verwerving wordt een marktconforme taxatie door een onafhankelijke taxateur opgesteld.
4.2 Voorkeursrecht Met een voorkeursrecht voorkomt de gemeente dat bij geplande ontwikkelingen de grondprijzen worden opgedreven of dat gronden aan partijen worden verkocht die andere plannen hebben. Daarnaast wordt voorkomen dat particulieren of organisaties grondposities innemen die de ontwikkeling van gebieden belemmeren. Het voorkeursrecht is een licht actief instrument en verstevigt de positie van de gemeente op de grondmarkt. De gemeente krijgt door het voorkeursrecht een eerste recht van koop op de eigendommen en mag de eigenaar niet meer zonder toestemming van de gemeente (behoudens enkele uitzonderingen) aan derden verkopen. Het instrument kan worden ingezet bij zowel actief grondbeleid als faciliterend grondbeleid. Voorwaarde voor de vestiging van een voorkeursrecht is dat de beoogde bestemming van de gronden anders wordt dan agrarisch. Daarnaast moet ook het huidige gebruik afwijken van de toekomstige functie. Het voorkeursrecht kan in een vroegtijdig stadium van de planontwikkeling worden gevestigd. Er hoeft nog geen omgevingsvisie of omgevingsplan te zijn, een voornemen voor een andere bestemming/functie is voldoende. Dit voornemen moet wel in het raadsvoorstel worden onderbouwd. Binnen drie jaar na dit eerste raadsbesluit moet een omgevingsvisie of een omgevingsplan volgen.
Wordt er eerst een omgevingsvisie vastgesteld, dan heeft de gemeente drie jaar de tijd om een omgevingsplan vast te stellen. Nadat het omgevingsplan is vastgesteld geldt het voorkeursrecht gedurende 10 jaar. Het eerste raadsbesluit kan worden voorafgegaan door een voorbescherming door het college van burgemeester en wethouders. In totaal kan een voorkeursrecht derhalve maximaal voor 16 jaar en 3 maanden gelden. De inzet van het voorkeursrecht is echter gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Als een eigenaar of rechthebbende zijn gronden of opstallen wil verkopen, dan moet hij de onroerende zaak of het beperkte recht daarop eerst aan de gemeente te koop aanbieden. Het
Pagina 26 van 60
voorkeursrecht helpt de gemeente dus bij de verwerving van onroerende zaken. De grondeigenaar kan dus niet direct de grond- of huizenmarkt op. De gemeente beslist dan of zij het goed al dan niet wil verkrijgen. De regels over het voorkeursrecht uit de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) gaan over naar de Omgevingswet. De Wvg vervalt per 1 januari 2024. Als een voorkeursrechtprocedure vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is gestart, blijft daarop het oude recht uit de Wvg van toepassing. Kader wijzigingen Omgevingswet: Onder de Omgevingswet zullen enkele onderdelen van het voorkeursrecht wijzigen. Zo zal de grondslag van een vestiging worden aangepast aan de nieuwe ruimtelijke planvormen (structuurvisie wordt omgevingsvisie of programma, bestemmingsplan wordt omgevingsplan). Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat de nieuwe planvormen over het algemeen globaler zijn dan de oude planvormen, maar dat nog steeds uit deze nieuwe plannen moet blijken dat sprake is van een niet-agrarische bestemming en een afwijkend gebruik. Intrekking van een voorkeursrecht vindt onder de Omgevingswet plaats door het orgaan dat het voorkeursrecht ook heeft gevestigd. De termijnen en de opbouw van een voorkeursrecht (eerst op basis van een planvoornemen, dan op basis van een omgevingsvisie en als laatste op basis van een omgevingsplan) blijven hetzelfde.
Bij de laatste wordt de termijn aangepast van 10 jaar na vaststelling van het bestemmingsplan naar twee keer 5 jaar.
4.3 Onteigening Kan het vastgoed niet via minnelijke weg (lees: verwerving) worden verkregen of kan er met de eigenaar geen anterieure overeenkomst worden gesloten, dan kan onteigening worden ingezet als laatste redmiddel. Door onteigening kan afgedwongen worden dat het eigendom wordt overgedragen aan de gemeente. Dat kan overigens alleen als er sprake is van een afdoende schadeloosstelling en als er is getracht om de gronden minnelijk te verwerven. Onteigening is alleen mogelijk als er een onteigeningsbelang is, onteigening noodzakelijk en urgent is. Het onteigeningsbelang is gelegen in het algemeen belang van ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving. Dit belang vindt zijn basis in de toedeling van functies aan locaties. Dit belang moet voldoende concreet zijn uitgewerkt in een omgevingsplan, projectbesluit, of in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dit instrument past bij actief grondbeleid. De regels over onteigening gaan over naar de Omgevingswet. Het oude recht uit de onteigeningswet blijft van toepassing op onteigeningsverzoeken die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn ingediend bij de Kroon. Het oude recht wordt gevolgd totdat de onteigening volledig is afgerond en de definitieve schadeloosstelling is betaald.
Het oude recht geldt ook voor rechtsgedingen over een voltooide onteigening die al vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet aanhangig zijn.
Pagina 27 van 60
Bij invoering van de Omgevingswet verandert het onteigeningsinstrument voor de gemeenteraad. De gemeenteraad wordt zelf verantwoordelijk voor het nemen van een onteigeningsbeschikking. Daarnaast komt er een scherpere scheiding tussen de onteigeningsen schadeloosstellingsprocedure.
Kaders wijziging Omgevingswet: Onder de Omgevingswet is de onteigeningsprocedure vooral procedureel gewijzigd, maar zullen dezelfde waarborgen blijven gelden als voorafgaand aan de Omgevingswet. Er moet nog steeds sprake zijn van nut, noodzaak, algemeen belang en urgentie. Ook de wijze waarop de schadeloosstelling wordt bepaald blijft gelijk. De procedure is echter wel anders. In het kort wordt deze hieronder weergegeven:
De raad neemt een onteigeningsbesluit (formeel onteigeningsbeschikking). Op deze onteigeningsbeschikking is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing;
De onteigeningsbeschikking wordt niet meer getoetst door de Kroon, maar door de bestuursrechter en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
De procedure voor de schadeloosstelling (bij de civiele rechter) wordt een verzoekschriftprocedure, die kan starten zodra de onteigeningsbeschikking door de raad is bekend gemaakt.
4.4 Beheer Inleiding Als gronden en/of panden zijn verworven maar niet direct ontwikkeld worden, dienen deze te worden beheerd tot het moment waarop de ontwikkeling van de gronden start. Tijdelijk beheer kan door de gemeente worden uitgevoerd in het kader van een grondexploitatie. De gemeente kan er ook voor kiezen om het tijdelijk beheer door derden uit te laten voeren. Het doel van tijdelijk beheer is om risico's van verloedering en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Daarbij worden gronden en opstallen zoveel mogelijk kostendekkend beheerd. Bovendien wordt ervoor gezorgd dat de gronden tijdig beschikbaar zijn met het oog op de start van het bouwrijp maken van de gronden. Planmatig verworven gronden of opstallen die zijn opgenomen in een grondexploitatie vallen onder de verantwoordelijkheid van het project. Strategisch verworven gronden vallen onder de verantwoordelijkheid van het grondbedrijf. Er zijn verschillende beheersvormen zoals verhuur, bruikleen en pacht. Aan de hand van de specifieke situatie maakt de gemeente een keuze voor de wijze van beheer die het beste past bij die situatie. Hiervoor worden marktconforme prijzen in rekening gebracht. In hoofdstuk 5 van deze nota wordt bepaald hoe deze grondprijzen tot stand komen, zowel voor verkoop, als verhuur, zakelijke rechten en pacht.
Deze paragraaf heeft betrekking op het beheer van gemeentegronden en –gebouwen, met uitzondering van openbare ruimte en maatschappelijke accommodaties.
Pagina 28 van 60
4.4.1 Keuze beheerinstrument De gemeente kiest afhankelijk van haar beheerdoelstelling voor één van de beschikbare beheerinstrumenten. Soms zal de gemeente flexibel willen zijn ten aanzien van de inrichting of het beheer van gronden, zonder dat zij blijvende verplichtingen met derden aangaat. In andere gevallen streeft de gemeente naar het op langere termijn in gebruik geven van gronden (met langlopende verplichtingen). In dat geval is het belangrijk dat de gemeente voorziet dat het terrein voor langere tijd hetzelfde gebruik zal kennen. Om te kunnen beoordelen welke beheervorm het beste ingezet kan worden in welke situatie is hieronder een tabel opgenomen met de voor- en nadelen van de verschillende beheervormen. Zij geeft aan welke vormen financieel interessant zijn, of welke de meeste flexibiliteit kennen. Deze tabel helpt bij het kiezen van de meest passende beheervorm per situatie.
Continuïteit
Flexibele beëindiging
Tegenprestatie
Vrijheid voorwaarden
Bijzondere bepalingen
Uitvoeerbaarheid
Huur
0
0
++
+
++
+
Bruikleen
0
0
-
+
++
+
Recht van erfpacht / opstal
++
--
++
+
++
-
Reguliere pacht
++
--
++
--
--
-
Geliberalisserde pacht
0
0
++
+
+
0
4.4.2 Pachtbeleid Verpachting van gronden De gemeentelijke landbouwgronden zijn voor een groot deel verpacht aan diverse agrariërs. Volgens Venrays beleid worden geen nieuwe langlopende, reguliere pachtovereenkomsten meer afgesloten. De gronden worden alleen actief pachtvrij gemaakt indien deze nodig zijn voor de realisatie van een gemeentelijk plan. Verpachting geschiedt door middel van vaste langlopende overeenkomsten en kortlopende pachtovereenkomsten (geliberaliseerde pacht). Deze kortlopende pachten, geliberaliseerde pachten, moeten nog wel worden geregistreerd door de Grondkamer. Maar er vindt geen prijstoetsing plaats en er is geen continuatierecht, voorkeursrecht of indeplaatsstelling. De pachter kan aan een dergelijke overeenkomst dus geen enkel recht ontlenen na het einde van de looptijd van de overeenkomst. Na afloop van het contract kan weer een nieuwe overeenkomst met deze pachtvorm worden afgesloten. Voor de pachtovereenkomsten wordt de pachtnorm voor deze regio gehanteerd. De overeenkomsten worden aangegaan voor één of twee jaar en kunnen worden verlengd tot maximaal 4 jaar in totaal. Dit om anderen ook in de gelegenheid te stellen in aanmerking te komen voor pachtgrond. De toewijzing van deze verpachtingen gebeurt middels openbare inschrijving. De procedure daartoe is als onderdeel van het uitvoeringsprogramma van de Nota Grondbeleid 2011, uitgewerkt.
Pagina 29 van 60
Tijdelijk beheer van agrarische gronden in de gemeentelijke boerderij Door het afsluiten van kortlopende pachtovereenkomsten beheert de gemeente zelf momenteel landbouwgrond (de gemeentelijke ‘boerderij’). Het betreft gronden die niet geschikt zijn voor landbouwdoeleinden.
4.4.3 Verhuur en ingebruikgeving Verhuur van gronden en gebouwen In beginsel worden er geen nieuwe huurcontracten meer gesloten voor gronden en gebouwen met uitzondering van verhuur van groen- en reststroken bij huurwoningen, verhuur van groenen reststroken bij koopwoningen waar al een bestaande (huur- of oude ingebruikgevings) overeenkomst voor is en verhuur van volkstuinen. De reden dat er geen nieuwe huurovereenkomsten meer worden afgesloten is gelegen in de huurbescherming die een huurder geniet.
Verhuur van gronden ten behoeve van de jacht Op een aantal bos- en agrarische percelen die de gemeente in haar bezit heeft, staat zij toe dat gejaagd wordt. De gronden voor de jacht worden verhuurd aan de drie Wildbeheereenheden (Wbe’s) die de gemeente Venray kent.
Ingebruikgeving van gronden In beginsel worden er geen gronden of gebouwen meer in gebruik gegeven; de grond wordt verkocht of zelf beheerd. Een langdurige ingebruikgeving van gronden of gebouwen kan namelijk op enig moment betekenen dat opzegging niet meer zo maar kan. Een uitzondering wordt gemaakt voor burgerinitiatieven zoals bijvoorbeeld een gezamenlijke moestuin. Het beheer en gebruik wordt vastgelegd in een overeenkomst waarbij door de gebruiker voldoende waarborgen worden gegeven voor een beheer in overeenstemming met onze beheersuitgangspunten.
4.4.4 Recht van erfpacht en recht van opstal Recht van erfpacht Erfpacht is gekoppeld aan de grond of het gebouw. Daarom is erfpacht juridisch een zakelijk recht. Het is niet gekoppeld aan een persoon (zoals dat bij huur het geval is). Het recht van erfpacht dient bij de notaris te worden gevestigd. De erfpachter heeft in economische zin een positie die nagenoeg gelijk is aan de positie van de eigenaar. Voor de erfpacht betaalt de erfpachter aan de eigenaar (bij erfpacht vaak de bloot eigenaar genoemd) jaarlijks een bedrag, de canon genoemd.
Pagina 30 van 60
Recht van opstal Het recht van opstal is ook een zakelijk recht. Het geeft aan de opstalhouder het recht om in, op of boven een onroerende zaak van een andere persoon gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben. Het recht van opstal dient bij de notaris te worden gevestigd. Voor het recht van opstal betaalt de opstalhouder aan de bloot eigenaar jaarlijks een tegenprestatie, de retributie genoemd.
4.5 Uitgifte Uitgifte van gronden laat zich globaal onderverdelen in uitgifte ten behoeve van: -
woningbouw;
-
vestiging bedrijven;
-
openbaar groen;
-
verkoop landbouwgrond;
-
verkoop woningen.
Kader wijzigingen Omgevingswet: Op de uitgifte door de gemeente heeft de Omgevingswet geen gevolgen. Het proces van prijsbepaling wordt niet anders. Er zijn wel andere kaders waar rekening mee moet worden gehouden, denk daarbij aan staatssteunregels en de kaders die het Didam-arrest en bijbehorende jurisprudentie stellen.
4.5.1 Kaders uitgiftebeleid Bij de uitgifte van gronden zijn de grondprijzen vanzelfsprekend van belang. Elke uitgifte gebeurt tegen marktconforme voorwaarden en prijzen. De grondprijzen zijn afhankelijk van de functies die de gronden hebben. In hoofdstuk 5 van deze nota worden grondprijzen en vergoedingen voor zakelijke rechten, verhuur en pacht nader uiteengezet. Didam-arrest Het arrest van de Hoge Raad in het kader van Didam (Didam-arrest) heeft gevolgen voor de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de gemeente (maar ook andere overheden) vastgoed kan verkopen. Een overheid kan niet langer onroerende zaken (gebouwd of ongebouwd) exclusief aan één partij te koop aanbieden zonder dit vooraf kenbaar te maken en daaraan voorwaarden te stellen als ook andere partijen wellicht geïnteresseerd zijn om te kopen. Ook moet rekening worden gehouden dat dit arrest ook van belang is bij andere vormen van grondgebruik zoals erfpacht, huur, pacht en gebruik. Als er in anterieure overeenkomsten of publiek-private samenwerkingsovereenkomsten ook overdracht is opgenomen, is ook deze overdracht onderhevig aan de regels die de Hoge Raad (en daarna andere gerechtelijke instanties) heeft gesteld. Een dergelijke procedure hoeft niet georganiseerd te worden als op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria één serieuze gegadigde is aan te wijzen.
Als er slechts één gegadigde is aan te wijzen, zal dit wel moeten worden onderbouwd, voordat tot verkoop kan worden overgegaan.
Pagina 31 van 60
Bibob/ondermijning Om te voorkomen dat de gemeente onbedoeld en ongewild strafbare activiteiten faciliteert, kan de gemeente onderzoek laten doen naar betrokkenen. Dat gebeurt op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur of kort gezegd Wet Bibob. In de Wet Bibob zijn een aantal activiteiten aangegeven waarbij de gemeente de Wet Bibob kan toepassen en dus onderzoek kan doen naar de betrokkenen:
Bij het verlenen van omgevingsvergunningen;
Bij subsidies;
Bij overheidsopdrachten (aanbestedingen) en;
Bij vastgoed- en grondtransacties (in 2013 opgenomen in de Wet Bibob).
In 2005 stelde de gemeente de beleidslijn Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet BIBOB) vast. In 2017 werd deze beleidslijn aangevuld. De beleidslijn vermeldt dat onder het bereik van de Wet Bibob vallen onderzoek naar vergunningen, subsidies en aan te besteden overheidsopdrachten. In 2013 zijn ook diverse vastgoedtransacties onder de Wet Bibob komen te vallen. In 2022 is de reikwijdte bij vastgoedtransacties verder uitgebreid. Onder de reikwijdte van de wet vallen inmiddels:
Verwerven of vervreemden van recht op eigendom;
Vestigen, vervreemding of wijzigen van een zakelijk recht;
Huur of verhuur;