03 Nalevingsbeleid 2025-2026

In de betreffende wetgeving is echter niet voorgeschreven op welke wijze het bevoegd gezag de regels moet controleren en of zij alle regels moet controleren. Integendeel, de wetgever biedt in

26

het Omgevingsbesluit het bevoegd gezag de mogelijkheid om handhavingsbeleid te formuleren en hierin prioriteiten te stellen. Risicoanalyse Voor het realiseren van integraal nalevingsbeleid worden risicoanalyses uitgevoerd. De risicoanalyse wordt uitgevoerd met behulp van de risicomatrix. Deze matrix is een instrument voor het stellen van prioriteiten binnen de gemeentelijke taken en een hulpmiddel voor het maken van keuzes. Hoewel de matrix objectief wordt benaderd, blijft het gebruik ervan subjectief. Dit komt omdat het waarderen van kansen op en effecten van overtredingen mensenwerk is. Door met thema’s en criteria te werken, wordt het proces geobjectiveerd. De matrix geeft niet aan wát en in welke mate bij een bepaald thema moet worden gehandhaafd. De matrix geeft de prioriteit op basis van: 1. het (negatief) effect als gevolg van het niet naleven van voorschriften en 2. de kans dat voorschriften niet worden nageleefd (kans op overtreding). Prioritering op basis van het risicomodel We inventariseren onze opgaven aan de hand van vier stappen. Stap 1: Wettelijke taken Wettelijk gezien moet de gemeente een aantal taken uitvoeren. Dit betekent dat een aantal handhavingsopgaven in ieder geval moet worden opgepakt.

Stap 2: Beleid Vastgesteld beleid kan leiden tot het opnemen van een handhavingsopgave in het handhavingsprogramma terwijl dit op basis van alleen de risicoanalyse wellicht niet het geval zou zijn. Bij het vaststellen van nieuw beleid moet dan ook altijd kritisch worden bekeken of het onderdeel naleving haalbaar en werkbaar is. Stap 3: Politiek bestuurlijke prioriteiten, zowel gemeentelijk als landelijk 3a: De lokale politiek bestuurlijke prioriteiten vinden we in het samenwerkingsprogramma/collegeprogramma, raads- en college voorstellen en moties van de raad. Daarbij zijn lokale ontwikkelingen en omstandigheden van invloed op wat politiek en bestuurlijk belangrijk wordt gevonden. 3b: Ook het rijk heeft in het verleden meermaals naar aanleiding van landelijke ontwikkelingen en omstandigheden gemeenten opdracht gegeven om bepaalde toezichtstaken uit te voeren (bijvoorbeeld een onderzoek naar balkons en platte daken naar aanleiding van ongelukken als gevolg van constructiefouten). Prioriteiten naar aanleiding van lokale en landelijke ontwikkelingen zijn niet voorspelbaar en daardoor vrijwel niet in een (meerjaren)programma te vangen. Wel kan flexibele ruimte worden ingebouwd voor onvoorziene opgaven.

In hoofdstuk 2 is de kaderstellende en controlerende rol van de raad uiteengezet en is ook aangegeven dat de grote belangstelling van de raad voor nalevingsbeleid logisch volgt uit het samenwerkingsprogramma en collegeprogramma waarin toezicht en handhaving als speerpunt is opgenomen. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de door de raad vastgestelde

27

kaders en stelt dit nalevingsbeleid en het daaruit volgende uitvoeringsprogramma vast. Voor deze periode, in de context van het collegeprogramma is het zinvol om ook bij de raad/commissie input op te halen over waar prioriteit aan gegeven moet worden in het uitvoeringsprogramma. Bij het stellen van politiek/bestuurlijke prioriteiten moeten we rekening houden met de (capaciteits-) consequenties voor betrokken afdelingen en teams. Zowel kwantitatief als kwalitatief. Er moet een (kwantitatieve) toedeling gemaakt worden maar het kan bijvoorbeeld ook zijn dat onze handhavers in specifieke gevallen niet bevoegd dus niet gekwalificeerd zijn. Daarnaast kan intensiveren van toezicht en handhaving op een bepaald onderwerp gevolgen hebben voor de inzet van beleidscapaciteit. Stap 4: Toedeling van de beschikbare capaciteit. De uitkomsten van stap 1 t/m 3 vormen de input voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. De daadwerkelijk in te zetten personele capaciteit moet één op één worden afgestemd in het handhavingsuitvoeringsprogramma. De begroting biedt een kader voor de beschikbare capaciteit. Toepassing risicomatrix De risicomatrix wordt gevormd door de combinatie van ‘negatief effect’ en ‘kans op overtreding’. Door beide onderdelen grafisch tegen elkaar uit te zetten wordt de prioriteit zichtbaar en ontstaat een matrix.

Als we kijken naar de negatieve effecten van het niet naleven geldt een aantal criteria: fysieke veiligheid (voorkomen van pijn of letsel), kwaliteit van de leefomgeving (het gaat dan vaak om het gevoel van veiligheid), financieel economisch (bijvoorbeeld schadeclaims of herstelkosten), bescherming van natuur en milieu, volksgezondheid en maatschappelijke beeldvorming (mogelijke afbreukrisico voor het imago van de gemeente en minder vertrouwen in de overheid). Bij de kans op overtreding kijken we vooral naar de doelgroep. Kent de doelgroep de regel, wat levert naleving de doelgroep op en wat moet de doelgroep er voor over hebben, vindt de doelgroep de regels ‘redelijk’, is de doelgroep gezagsgetrouw en is de doelgroep gevoelig voor sociale controle (gemeenschappelijke norm).

28

6.3

Vertaling naar uitvoeringsprogramma

Op grond van het nalevingsbeleid en op basis van politieke prioriteiten wordt een meerjarige prioriteitenlijst opgesteld. We prioriteren op drie niveaus (I t/m III). De gegeven prioriteit bepaalt de mate van de inzet van capaciteit, en op welke (vastgestelde) thema’s en met welke diepgang dat gebeurt. We kijken hierbij vooral naar het risico en naar de politiek bestuurlijke ambities. Niveau I Het niet uitvoeren van deze toezichtactiviteiten leidt tot hoge risico’s met, als het mis gaat, een grote impact op gezondheid of veiligheid. Niveau II Als we deze activiteiten niet zouden uitvoeren, geven ze een beperkte kans op negatieve gevolgen voor de leefomgeving. Niveau III Als we deze activiteiten niet, of met minimale inzet zouden uitvoeren, lopen we weinig risico met nauwelijks impact op de leefomgeving. De prioriteitenlijst is belangrijke input voor de jaarlijkse planning van de uitvoering. We streven naar een integraal uitvoeringsprogramma voor het ruimtelijk gebied waarin de planning van toezicht Openbare Ruimte, BOA’s, VTH, OOV en beleid op elkaar zijn afgestemd. In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt opgenomen: •

de beleidsmatige doelstellingen voor dat jaar en hoe we deze gaan behalen

•

standaardwerkzaamheden die uitgevoerd gaan worden

De evaluatie over het jaar leggen we vast in het jaarverslag. Hierin geven we aan of we de beleidsdoelstellingen gehaald hebben. Het jaarverslag dient tevens als inpunt voor het uitvoeringsprogramma van het jaar daarna. Het uitvoeringsprogramma en jaarverslag wordt vastgesteld door het college en wordt ter informatie aan de gemeenteraad gestuurd. Hiermee voldoet de gemeente aan haar wettelijke plicht.

29

7

Monitoring en doorontwikkeling nalevingsbeleid

Monitoring is het sluitstuk van dit nalevingsbeleid, maar niet van onze beleidscyclus. Via monitoring kunnen we inzicht krijgen in de voortgang van onze werkzaamheden. Maar naast deze kwantitatieve gegevens, kunnen er nog veel meer gegevens zichtbaar gemaakt worden. Worden de gestelde doelen gehaald of moet hier bijgestuurd worden, welke zaken worden het meest geconstateerd en wat zijn de effecten hiervan. Deze gegevens worden gebruikt om de doelstellingen van het daaropvolgende jaar vast te stellen. Voorwaarden voor goede monitoring Voor een goede monitoring is het registeren van de juiste gegevens cruciaal. Er zal goed toegezien moeten worden dat de benodigde gegevens geregistreerd worden. Sinds juli 2023 wordt gebruikt gemaakt van RX Mission als applicatie voor het registeren van de gegevens. Dit is de opvolger van Squit XO. Hierin worden ook de resultaten en voortgang bewaakt van onder andere uitgevoerde controles en verleende vergunningen, maar ook geconstateerde overtredingen en ontvangen meldingen en klachten worden hier opgeslagen. Deze informatie zegt op zichzelf nog niets. Door de verschillende zaken met elkaar te koppelen ontstaat er een beeld van de effecten van toezicht en handhaving. Om de zaken aan elkaar te koppelen wordt een datawarehouse gebouwd. Dit zorgt ervoor dat we deze koppeling tussen de verschillende zaken kunnen maken.

Dit jaar willen we de eerste zaken gaan monitoren en de komende jaren deze steeds verder uitbreiden. Doorontwikkeling Zodra er een goede basis is gelegd met betrekking op het opslaan en het beheer van de data, kan er een volgende stap worden gezet in de richting van risicogericht toezicht. Dit is het ontwikkelen van rapportages waarin de beschikbare data wordt gevisualiseerd. Via dergelijke rapportages kan er inzichtelijk worden gemaakt bij welke activiteiten er vaak (ernstige) overtredingen worden geconstateerd en bij welke niet. Door het uitlezen, filteren en sorteren van data kan er inzicht worden geboden in de risicovolle bedrijven, wat vervolgens meegenomen kan worden in de keuze bij welke bedrijven er frequenter toezicht plaats zal vinden. Uiteindelijk kan deze informatie dus gebruikt worden voor het uitvoeren van risicogericht toezicht. Monitoring speelt dus op dat vlak een grote rol bij het ontwikkelen van risicogericht toezicht.

30

Bijlage 1: Werkwijze toezicht per taakveld Openbare ruimte Het toezicht in de openbare ruimte is voor burgers het meest zichtbaar. Voorbeelden zijn het opleggen van parkeerboetes of het verbaliseren van APV-overtredingen. Deze vorm van toezicht gebeurt in de vorm van surveillance. Deze surveillance wordt met name ingezet op die plaatsen en tijdstippen waarvan verwacht wordt dat zich overtredingen kunnen voordoen. Het primaire doel van het surveilleren is preventie. Wanneer burgers weten dat ze gecontroleerd worden zal men zich naar verwachting eerder aan de regels houden. De toezichthouder heeft bij de constatering van overtredingen de keuze tussen waarschuwen en bekeuren door middel van het uitschrijven van een proces-verbaal. Indien overtredingen hercontroleerbaar zijn kan in eerste instantie worden gekozen voor een (mondelinge) waarschuwing (bijvoorbeeld bij het parkeren van vrachtwagens in de bebouwde kom). Indien uit een hercontrole blijkt dat de overtreding niet is opgeheven, kan alsnog een proces-verbaal worden opgelegd. Voor het toezicht en de handhaving in de openbare ruimte heeft de gemeente de beschikking over toezichthouders die hiervoor specifiek zijn aangewezen en opsporende bevoegdheid bezitten, de zogenaamde boa’s. Deze Buitengewone Opsporingsambtenaren zijn bevoegd tot opsporing voor de strafbare feiten waartoe ze zijn aangewezen.

De werkzaamheden zijn te verdelen in: •

toezicht op werkzaamheden van derden (werk in uitvoering, projectontwikkelaars)

•

toezicht bij periodieke onderhoudswerkzaamheden (groen, snoeien, vegen, ed.)

•

toezicht op naleven vergunning (hekwerken, infiltratievoorzieningen, parkeren, ed.)

•

toezicht bij knelpunten (‘landjepik’, illegale afvalstort, illegale motorcross, snoeien, ed.)

Bouwen, slopen en overige Omgevingswet-activiteiten Veelal gaat het binnen dit taakveld om vergunningplichtige activiteiten. Als geen vergunning is aangevraagd en verkregen, wordt direct handhavend opgetreden. Dit handhaven kan bestaan uit het stilleggen/stopzetten van de activiteiten/werkzaamheden. Het uitgangspunt is om te onderzoeken of legalisering door middel van een vergunning mogelijk is. Als alsnog een vergunning is verleend (legalisatie), kunnen de activiteiten c.q. werkzaamheden worden hervat. Wanneer legalisatie niet mogelijk is, is bijsturing of het ongedaan maken van de overtreding wenselijk door middel van sancties. Herstel in de oude situatie is dan het uitgangspunt. Slecht naleefgedrag wordt nimmer ‘beloond’. Legalisatiemogelijkheden worden kritisch bezien. Reeds gerealiseerde bouwwerken worden dus niet soepeler getoetst omdat ze anders afgebroken moeten worden. Bij de activiteiten bouwen, verbouwen en slopen is toezicht mogelijk tijdens de werkzaamheden. Daarbij kunnen controles zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. De frequentie waarop toezicht wordt gehouden wordt afgestemd op de aard/complexiteit van het bouwwerk/de activiteit. Hierbij dient te worden opmerkt dat door de invoering van de Wet Kwaliteitsborging voor Bouwen (Wkb) een wijziging in het bouwtoezicht gaat plaatsvinden.

31

Het bouwproces wordt als het ware in tweeën opgeknipt: 1.

De ruimtelijke component (toets aan omgevingsplan en -veiligheid): deze loopt via de gemeente.

2.

De bouwtechnische component: hiervoor wordt de papieren toets op het bouwplan vooraf vervangen door toetsing in de praktijk op het bouwwerk zoals gebouwd. De vergunninghouder wordt verplicht een onafhankelijke kwaliteitsborger in te schakelen die tijdens de bouw toetst op conformiteit met de bouwtechnische voorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving en verklaart of de getoetste onderdelen aan de voorschriften voldoen. Dit wordt bij private partijen belegd. Het bouw- en woningtoezicht, zoals gemeenten dat nu uitvoeren, wordt een taak van marktpartijen. Een verklaring van de kwaliteitsborger zal bij oplevering voorwaarde zijn voor ingebruikname.

De gemeente blijft verantwoordelijk voor het toezicht op de bestaande bouw en omgevingsveiligheid en het college van B&W blijft het bevoegd gezag. De vergunninghouder legt inhoudelijk verantwoording af aan het bevoegd gezag. Dit doet hij door middel van een risicobeoordeling vóór de aanvang van de bouw. Ook dient er ten behoeve van de gemeente een zogenaamde ‘dossier bevoegd gezag’ bijgehouden te worden door de vergunninghouder en na afloop van het bouwtraject aan de gemeente te worden overhandigd. De risicobeoordeling kan door het bevoegd gezag worden gebruikt om zijn handhavende taak van waarnemen, beoordelen en interveniëren vooraf inhoud en richting te geven. Voor zijn handhavende taak kan het bevoegd gezag, als hij daarvoor in specifieke gevallen aanleiding ziet op basis van deze risicoanalyse en het bijbehorende borgingsplan, tijdens de bouw informatiemomenten en stopmomenten aan de vergunninghouder opleggen. De exacte impact van de Wkb is nog niet duidelijk. Het zelfde geldt voor de nog te maken keuzes in het omgevingsplan onder de Omgevingswet. Wanneer een aantal vergunningplichten worden omgezet tot meldingen, of helemaal worden losgelaten (mits wordt voldaan aan algemene regels), dienen deze achteraf te worden gecontroleerd.

Het VTH-beleidsveld is de komende jaren dus nog in volle ontwikkeling en daarom moet periodiek worden geëvalueerd of bijstelling met betrekking tot toezicht- en handhavingstaken nodig is. Ruimtelijke ordening De handhavingsstrategie bij dit taakveld ziet grotendeels op overtredingen van de regels van het omgevingsplan ten aanzien van de gebruiks- en bouwmogelijkheden (bijvoorbeeld afwijkend gebruik of overschrijding bouwvlak). Wanneer overtredingen worden geconstateerd, is de algemene (wettelijke voorgeschreven) lijn dat wordt onderzocht of legalisatie achteraf tot de mogelijkheden behoort. Wanneer wordt afgeweken van het geldende planologische kader (omgevingsplan), biedt de omgevingsvisie bij deze beoordeling houvast om de mogelijkheid tot legalisatie te bezien. Als deze mogelijkheid er niet is, dient de overtreding te worden beëindigd. In de praktijk betekent dit dat de strijdigheid met het omgevingsplan moet worden gestopt of het bouwwerk (gedeeltelijk) moet worden afgebroken. De instrumenten dwangsom en bestuursdwang worden hierbij ingezet. In de omgevingsvisie worden de groene leefomgeving en de aanwezige natuurwaarden in het buitengebied aangemerkt als bijzondere kernkwaliteit van onze gemeente. De nalevingsstrategie richt zich hier met name op strikte toepassing van regelgeving aan de toegekende waarden aan het buitengebied.

Er wordt streng opgetreden tegen illegale activiteiten. Conform het collegeprogramma verdienen plannen die alleen onder de strikte voorwaarde van landschappelijke inpassing worden vergund, eveneens aandacht bij controle op de naleving daarvan.

32

Milieu De basistaken zijn de milieutaken van gemeenten met een bovenlokale dimensie die op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden. Ze zijn zeer complex of omvatten provinciale milieu- en bouwtaken. Deze moeten door een omgevingsdienst uitgevoerd worden. Onderhavige nota ziet niet toe op deze taken. De niet-basistaken milieu, ook wel thuistaken genoemd, zijn de taken die we zelf oppakken. Deze taken worden branchegericht gepland en worden opgenomen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Bij een klacht (ook anonieme klachten) beoordelen we wat de risico’s zijn als we geen controle uitvoeren. We onderscheiden de volgende klachtafhandeling door onze toezichthouders milieu (afgeleid van de klachtafhandeling door de Piketdienst Milieu van de RUD Limburg-Noord): •

klachten waar we na één melding ter plaatse gaan. Denk hierbij aan dumpingen van gevaarlijke stoffen of chemische geurklachten;

•

klachten waar we een controle doen als we twee of meer onafhankelijke klachten over hetzelfde voorval hebben ontvangen. Denk hierbij aan geluidsoverlast van horeca of evenementen;

•

klachten die we alleen registreren. Denk hierbij aan klachten met weinig of geen risico/negatieve gevolgen (bijvoorbeeld een melding over stankoverlast van de afvalcontainer bij de buren). Het is aan de toezichthouder om dit risico in te schatten. Bij meerdere klachten kan de beoordeling over het risico veranderen.

Brandveilig gebruik Het toezicht op het brandveilig gebruik wordt uitgevoerd door de gemeente. In bepaalde gevallen kan een beroep worden gedaan op de expertise aanwezig bij de brandweer. De frequentie waarop toezicht wordt uitgeoefend wordt afgestemd op de risicoanalyse. De overtredingen op het gebied van brandveiligheid kunnen in 3 categorieën worden onderverdeeld: •

kleine gebreken/laag risico: de eigenaar/beheerder wordt mondeling gewezen op de tekortkoming. In deze situaties wordt een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de overtreder om de tekortkomingen te herstellen.

•

middelzware gebreken/matig risico: deze tekortkomingen moeten hersteld worden. Hiervoor wordt aan de eigenaar/beheerder een termijn gesteld om de tekortkoming te herstellen. Na verloop van deze termijn vindt een hercontrole plaats.

•

ernstige gebreken/hoog risico: als gebruikers van een pand direct gevaar lopen, is sprake van een levensbedreigende situatie. In deze gevallen is onmiddellijk optreden vereist. In deze gevallen kan een bevel tot ontruiming/(tijdelijke) sluiting worden gegeven, tot het moment waarop weer voldaan wordt aan de gestelde eisen.

Alcoholwet De Drank- en Horecawet is per 1 juli 2021 vervangen door de Alcoholwet. Deze wet bevat ten opzichte van de Drank- en Horecawet een aantal nieuwe onderdelen die gemeenten bij verordening kunnen regelen (bijvoorbeeld het verhogen van de minimale vloeroppervlakte-eisen voor horeca en slijterijen en het aanwijzen van een alcoholoverlastgebied bij ernstige overlast of verstoring van de openbare orde). Vooralsnog brengt de Alcoholwet geen wijzigingen in de wijze waarop wij toezicht

33

houden en handhavend optreden in de horeca. Een deel van de handhavingstaken is neergelegd bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Indien wij zaken signaleren die niet tot onze bevoegdheid behoren, zullen wij deze actief melden bij de NVWA. In het kader van het ‘Preventie- en Handhavingsplan Jeugd en Alcohol’ wordt meer prioriteit toegekend aan de controle op het verstrekken van alcohol aan jeugdigen. De nadruk ligt in dit beleid echter op preventieprogramma’s. Handhavingsmaatregelen zijn aanvullend op deze preventiemaatregelen. De handhavingsstrategie heeft betrekking op toezicht bij horecagelegenheden en tijdens evenementen. Bij een eerste constatering van een overtreding wordt de overtreder direct aangesproken door de toezichthouder en krijgt een waarschuwing. Bij een tweede constatering wordt aan de hand van de rapportage een bestuursrechtelijk handhavingstraject opgestart. Een bestuursrechtelijk handhavingstraject is bijvoorbeeld het opleggen van een last onder dwangsom of het toepassen van een last onder bestuursdwang. Op basis van de Alcoholwet kunnen boa’s strafrechtelijk optreden. In een aantal gevallen is een strafrechtelijk optreden een efficiënter instrument. De zorg voor het verantwoord plaatsvinden van het evenement ligt bij de organisator.

Deze kan zich laten bijstaan door gecertificeerde beveiligingsbedrijven die over een zogenaamde ND-vergunning beschikken en voldoen aan het keurmerk ’Evenementenbeveiliging’. De boa’s (en in mindere mate de politie) zien erop toe dat de organisator de vergunningsvoorwaarden en de Alcoholwet naleeft. APV en bijzondere wetten Het taakveld APV/bijzondere wetten bevat een grote hoeveelheid aan activiteiten. Voor een aantal van deze activiteiten is een vergunning/ontheffing vereist. We zetten hierbij verschillende vormen van toezicht in. Aan de hand van de aard en de ernst van de overtreding wordt een passende handhavingsstrategie toegepast.

34