Rekenkamerrapport 'Bijsturen mogelijk maken'.pdf
Tekst van het document
Bijsturen mogelijk maken Begrotingsopzet en het budgetrecht van de raad
Leeswijzer Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
Voor u ligt een rapport van de rekenkamer over de begrotingsopzet van de gemeente Venlo.
•
De rekenkamer heeft gekozen voor een beknopte rapportage met onderwerpsgewijs korte teksten met illustraties.
•
Waar illustraties zijn opgenomen gaat het niet om cijfers zelf, maar de wijze van presenteren van gegevens.
Kernpunten
Normenkader
Via rode kaders laat de rekenkamer zien waar het punt van aandacht zit.
Normen Venlo Bevindingen Venlo
•
Dit document bevat ook voorbeelden uit andere gemeenten. Die voorbeelden kunnen dienen om een beeld te
vormen van mogelijkheden voor toelichtingen op de begroting. Dat kan de basis zijn voor een politiek debat over
Investeringen Venlo
nadere inrichting van de begroting in Venlo.
Ontbrekende informatie Sturing elders
•
andere gemeenten met de uitgangspunten uit de modelverordening omgaan. Deze bijlage is in februari 2023 aan
de ambtelijke organisatie ter beschikking gesteld als input voor de herziening van de Financiële Verordening.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
De bijlage vergelijkt de Financiële Verordening Venlo 2018 met de modelverordening van de VNG en benoemt hoe
•
Aan de linkerzijde van deze pagina staat een reeks trefwoorden. Dit is de inhoudsopgave van het rapport. U kunt daar op klikken en direct naar het desbetreffende onderwerp gaan. Het in rood gedrukte woord laat zien welk deel van het rapport u nu leest.
2
Aanleiding Begroting & budgetrecht
•
Vraag en aanpak
Rondje langs de fracties: o
Waar haalt raadslid informatie vandaan om amendement in te kunnen dienen?
o
Raadsleden over toelichting op programma’s in begroting:
Kernpunten
▪
Lijkt niet aan te sluiten op genoemde totaalbedragen
Normenkader
▪
Budgetten in programma’s zijn erg groot.
Normen Venlo o
Waar komen overschotten op de rekening in de laatste jaren vandaan?
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders
•
Dit rapport: o
Focus op toelichting en detaillering begrotingsopzet
o
Rapport over overschotten volgt in later in 2023.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
3
Onderzoeksvraag Begroting & budgetrecht
•
Onderzoeksvraag: o
Vraag en aanpak
van Venlo met andere gemeenten, en wat valt daar uit te leren voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad?
Kernpunten
Normenkader • Normen Venlo Bevindingen Venlo
Welke relevante verschillen zijn er af te leiden uit een vergelijking van de opzet en detaillering van de begroting
Waarom vergelijking? o
De regelgeving is vrij open, daarmee is er ruimte voor lokale politieke invulling
o
Dat heeft ook tot gevolg dat normen tot op zekere hoogte subjectief zijn.
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
4
Aanpak Begroting & budgetrecht
•
Vraag en aanpak
Normenkader o
Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV, op 1-1-2023)
o
Model Financiële Verordening VNG d.d. 24-11-2022
Kernpunten
▪
regelgeving
Normenkader o
Normen Venlo
Financiële Verordening gemeente Venlo 2018 (FV2018) ▪
Bevindingen Venlo
Richtlijnen voor de toepassing van de bijzondere – en actieve informatieplicht van het college aan de raad (art. 5.1 FV2018)
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders
Alhoewel geen bindend document zijn modelverordeningen van de VNG veelal de basis voor lokale
•
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
▪
Nota Investeringsbeleid (art. 8 FV2018)
▪
Nota Reserves en voorzieningen (art. 9 FV2018)
Vergelijking
o
G40-gemeenten (41 gemeenten; Venlo is lid van deze groep gemeenten).
o
+ Roermond
o
+ Weert
Alle grote Limburgse gemeenten betrokken
•
Enkele gesprekken ambtelijke organisatie, wethouder en enkele raadsleden.
•
Enkele gesprekken in andere gemeenten.
5
Kernpunten (1) Begroting & budgetrecht
•
Vraag en aanpak Kernpunten
De begroting Venlo voldoet grotendeels aan eisen BBV, maar: o
Vergelijkende cijfers over de laatste jaarrekening en de lopende begroting ontbreken
o
Informatie over samenwerkingspartners ontbreekt bij de programma’s
o
De koppeling tussen programma’s en taakvelden ontbreekt.
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
•
De Financiële Verordening is verouderd. o
In de Auditcommissie (19-12-22) is hierover gesproken.
o
Informatie die in andere gemeenten in de verordening staat is in Venlo over meerdere documenten verspreid waardoor overzicht wordt bemoeilijkt. Een voorbeeld is de uitwerking van informatieplicht die in een
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders
raadsvoorstel uit 2011 is opgenomen. o
Er is geen centrale plaats op de gemeentelijke websites waar de financiële beleidsdocumenten zijn te vinden.
o
Sommige bepalingen uit de modelverordening van de VNG, zoals rondom autorisatie en inrichting van de
begroting, zijn niet in de Venlose verordening opgenomen.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
o
De in de Financiële Verordening benoemde nota’s kennen geen expliciete herzieningstermijn. Sommige documenten, zoals de nota weerstandsvermogen, komen in het licht van het veranderde risicoprofiel van gemeenten na de decentralisatie-operatie uit 2015 verouderd over. In de Auditcommissie is aangekondigd (24-112022 en 19-12-2022) dat de financiële regelgegeving actualisatie behoeft.
6
Kernpunten (2) Begroting & budgetrecht
•
De detaillering van de begroting 2023 is op programmalijn-niveau maar de autorisatie door de raad is op programmaniveau.
Vraag en aanpak
o
Kernpunten
6 Programma’s met financiële gegevens verdeeld over 21 programmalijnen + 1 overzicht algemene middelen ▪
Er is sprake van grote verschillen in financieel belang van een programmalijn. Dat heeft te maken met de inhoudelijke keuzes die binnen de programma’s zijn gemaakt
Normenkader ▪ Normen Venlo
o
De gemeenteraad heeft niet op elk budget, ook niet binnen een programmalijn, evenveel invloed.
Sommige andere gemeenteraden autoriseren de begroting op meer gedetailleerd niveau dan het wettelijk vereiste programma-niveau en verstrekken in enkele gevallen ook meer inzicht in stuurbaarheid van lasten
Bevindingen Venlo
o
Investeringen Venlo
Het gebruik van een kapitaallastenplafond komt alleen in Venlo voor maar de wijze waarop dat plafond wordt berekend is niet in een nota of verordening geregeld.
Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie
•
Het begrotingsdocument is niet wezenlijk anders in omvang en inhoud dan dat van andere gemeenten. o
De samenvattende pagina over investeringen en kapitaallasten in de inleiding van de begroting Venlo is informatief maar kent nog wel ruimte voor verbetering.
Bijlage verordening
7
Aanbevelingen voor raad en college Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
De rekenkamer doet op basis van dit onderzoek de volgende aanbevelingen:
1.
Kernpunten
De rekenkamer geeft in overweging om voortaan de begroting op het niveau van programmalijnen vast te stellen. De wethouder heeft aangegeven dat het college voornemens is om dit aan de gemeenteraad voor te stellen
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo
2.
Agendeer een debat en besluit over de gewenste mate van detaillering en de presentatie van de begroting met als doel het inzichtelijk maken voor de gemeenteraad o
Dit debat hoeft niet gelijktijdig met de behandeling van de Financiële Verordening plaats te vinden. De ambitie
hierbij kan wel zijn om de detaillering van de begroting 2025 nog in 2023 uit te werken.
Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
8
Aanbevelingen voor het college Begroting & budgetrecht
1.
Maak het gemakkelijker voor de raad: benoem kernpunten uit de kadernota en RIB’s over het gemeentefonds ook in de begroting als geheugensteuntje
Vraag en aanpak Kernpunten
2.
op
Normenkader Normen Venlo
Neem ook bij de programma’s in de begroting vergelijkende cijfers over de laatste jaarrekening en de lopende begroting
3.
Zorg voor een onderbouwing van de normen voor het kapitaallastenbudget
4.
Zorg voor een eenduidig begrippenkader door alle documenten heen
5.
Zorg voor een centrale digitale vindplaats (bijvoorbeeld op https://begroting.venlo.nl) voor alle financiële
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders
beleidsdocumenten zoals nota’s over risicomanagement, investeringsbeleid maar ook de relevante verordeningen.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
9
Normenkader
10
De regelgeving in BBV Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
De beleidsbegroting (art 7 lid 2 BBV) •
Het programmaplan (art 7 lid 2 onder a en art. 8 BBV): o
Kernpunten
Normenkader
Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
De financiële begroting bestaat uit:
Het programmaplan bevat een overzicht van alle
o
Het overzicht van baten en lasten met de toelichting
programma’s, informatie over algemene
o
Een uiteenzetting over de financiële positie
dekkingsmiddelen (lokale belastingen,
o
Een bijlage met geraamde baten en lasten per taakveld.
overzicht van kosten van overhead, vennootschapsbelasting en onvoorzien.
Bevindingen Venlo
Ontbrekende informatie
•
gemeentefonds en andere eigen middelen),
Normen Venlo
Investeringen Venlo
De financiële begroting (art. 7 lid 3 BBV)
o
Op programmaniveau zijn doelstellingen,
•
Belangrijke eisen hierbij zijn: o
17 BBV onder a.)
effecten, wettelijke indicatoren, betrokkenheid van verbonden partijen (Venlo:
o
begroting en 3 jaar vooruit (art 19 onder a en art. 22 BBV)
lasten relevant.
Er is een mogelijkheid om programma op te delen in ‘prioriteiten’ en overig (art. 8 lid
Vergelijkende gegevens van de laatst vastgestelde jaarrekening, begroting lopend jaar, vast te stellen
samenwerkingspartners) en raming van baten en
▪
Raming van baten, lasten en saldo, dus niet alleen saldi (art.
o
Incidentele posten, per programma met de belangrijkste posten afzonderlijk gespecificeerd (art. 19 onder c BBV).
4 BBV).
11
Detaillering van de begroting Begroting & budgetrecht
•
De inhoud en samenstelling van de programma’s in de begroting wordt bepaald door de gemeenteraad. Daarbinnen is sprake van wat in het oorspronkelijke BBV ‘producten’ werd genoemd (Staatsblad 2003 nr. 27, p. 54-55). De toelichting
Vraag en aanpak
op de regelgeving geeft aan dat producten in het duale stelsel tot de bevoegdheden van het college behoren. De
Kernpunten
gemeenteraad mag wel inzicht hebben in producten, maar autoriseert ze niet.
Normenkader
•
Normen Venlo
Met de invoering van de landelijk vastgestelde taakvelden in 2017 is in de landelijke regelgeving opgenomen dat in de financiële begroting sprake moet zijn van een overzicht van baten en lasten naar taakvelden. o
Bevindingen Venlo
Taakvelden zijn een standaard indeling van baten en lasten naar beleidsonderdelen, maar op een hoger niveau
dan individuele producten. Ter illustratie: het taakveld sportaccommodaties is beschreven als sporthallen,
Investeringen Venlo
sportvelden en bijbehorende voorzieningen en trapveldjes in de wijk.
Ontbrekende informatie
o
In de toelichting op de wijziging van het BBV staat dat het college zorg draagt dat ‘…er een totaaloverzicht is met geraamde dan wel gerealiseerde baten en lasten per taakveld en het verdelingsprincipe op basis waarvan de
Sturing elders
taakvelden over de programma’s zijn verdeeld…’ (Staatsblad 2016, nr. 101, p. 12).
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
•
De Notitie hoofdlijnen van het BBV van de commissie BBV uit 2020 verwijst naar een modelverordening van de VNG waarin wordt geadviseerd om begrotingsautorisatie op taakveldniveau te laten vaststellen. De actuele modelverordening van de VNG uit november 2022 benoemt autorisatie op taakveldniveau als een keuze-optie.
•
Een begroting moet openbaar zijn. De rekenkamer ziet een zelfstandig leesbare begroting voor raadsleden, burgers en andere belangstellenden als een belangrijk aspect daarvan, en heeft dat als norm meegewogen.
12
Inzichten elders Begroting & budgetrecht
•
Algemene Rekenkamer: Ruimte in de ramingen. -
Vraag en aanpak Kernpunten
o
Dit is een rapport over de kwaliteit meerjarenramingen van de Rijksoverheid.
o
Aanbevelingen aan de Tweede Kamer: ▪
Normenkader
Kamerstukken II 2020/21, 31865, nr. 192 en bijlage
Overweeg bij begrotingsbehandelingen vaker gerichte vragen te stellen over de aannames en onderbouwing van meerjarenramingen;
Normen Venlo
▪
Bevindingen Venlo
Overweeg bij de voorbereiding op de begrotingsbehandeling jaarlijks een raming binnen de begroting te kiezen en deze nader te onderzoeken. Hier zien we een mogelijke rol weggelegd voor de
begrotingsrapporteur in de geest van de Duisenbergmethode;
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
▪
Vraag ministers vaker inzicht te bieden in verplichtingen die de komende 4 jaar aflopen;
▪
Ministerie van Financiën kan kaderstellende en toezichthoudende rol (op de ministeries) scherper invullen.
Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
•
Ook bij gemeenten is het opstellen van meerjarenramingen verplicht. De bevindingen van de Algemene Rekenkamer zijn ook op gemeenten toepasbaar. Voorbeelden zijn de kwaliteit van prijs- en volumeramingen (gemiddelde prijs per traject en verwachte aantallen gebruikers) voor uitgaven in het sociaal domein, inzicht in afronding van tijdelijke projecten op programmaniveau of van het aflopen van contracten voor dienstverlening.
13
Autorisatie van middelen (1) Begroting & budgetrecht
•
Vraag en aanpak
Het budgetrecht van de raad bestaat in de kern uit twee elementen: o
Ten eerste het toewijzen van middelen aan de verschillende programma’s
o
Ten tweede het goedkeuren van het geheel van de aan de programma’s toegewezen middelen zodat het college
Kernpunten
geld mag uitgeven.
Normenkader Normen Venlo
•
De begroting van Venlo in 2023 is ruim € 500 mln. o
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
Volgens de Financiële Verordening rapporteert het college bij afwijkingen vanaf € 100.000 per collegeproduct wanneer het gaat om baten of lasten.
o
Het bedrag van € 100.000 is vrij gebruikelijk ▪
24 gemeenten noemen grensbedragen in hun Financiële Verordening ▫
1 noemt € 25.000
Sturing elders
▫
5 noemen € 50.000
Overig ter inspiratie
▫
10 noemen € 100.000
▫
8 noemen hogere bedragen
▫
5 van deze gemeenten noemen een combinatie van een percentage met een ondergrens. Zo kunnen
Bijlage verordening
afwijkingen op kleine deelbudgetten ook onder de aandacht komen.
14
Autorisatie van middelen (2) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
Bij het toewijzen van middelen verdienen een paar onderwerpen aandacht die gevolgen kunnen hebben voor de keuzemogelijkheden die de gemeenteraad heeft: o
Sommige taken voert de gemeente in ‘medebewind’ uit. Kort gezegd krijgt de gemeente rijksregels voorgelegd, middelen van het rijk en heeft zij zeer beperkte beleidsvrijheid.
Kernpunten
▪
Normenkader
Medebewind anno 2023 is vooral sociaal domein (bijstand, individuele Wmo-voorzieningen en jeugdzorg) maar het Rijk is nadrukkelijk bezig ook op andere terreinen weer meer sturend te worden.
▪
Normen Venlo
De invloed van de raad op deze begrotingselementen is beperkt. Het geld mag soms (bijstand) alleen voor het voorgeschreven doel worden ingezet. Bij individuele Wmo-voorzienngen en Jeugdzorg hebben gemeenten
Bevindingen Venlo
slechts beperkt weigeringsgronden. Daardoor zijn de regelingen in het sociaal domein vooral als zogenaamde
open einde regelingen te beschouwen. Ook het college heeft daarmee slechts beperkt invloed op de
Investeringen Venlo
werkelijke uitkomst van dit onderdeel van de begroting.
Ontbrekende informatie Sturing elders
o
Ook voor gemeenschappelijke regelingen [GR] geldt dat de invloed van de raad relatief beperkt is: het bestuur van de GR besluit, gehoord de wensen en bedenkingen van de verschillende gemeenten, maar die gemeenten moeten
Overig ter inspiratie
hoe dan ook betalen.
Bijlage verordening o
Daarnaast zijn er typisch lokale taken waar de gemeente alle vrijheid in heeft. Denk aan het beheer openbare ruimte of het in stand houden van een bibliotheek. De toewijzing van middelen is dan echt politiek en vraag meer aandacht.
o
Sommige middelen zijn eenmalig, andere middelen kennen geen eindtermijn. Ook dat heeft gevolgen voor de keuzevrijheid van de gemeenteraad.
15
Autorisatie van middelen (3) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
Inzicht in de hierboven genoemde nuances geeft de raad inzicht in de mogelijkheden om te sturen. o
Bij de toewijzing van middelen is het relevant om kennis te hebben van de mogelijkheden om lokale keuzes te maken.
Kernpunten
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
o
De hierboven genoemde verschillen kunnen aanleiding zijn om: ▪
Afspraken over informatievoorziening aan te laten sluiten bij de keuzevrijheid van de gemeenteraad
▪
Afspraken te maken over wanneer en hoe vaak begrotingswijzigingen nodig zijn voor de verschillende onderdelen van de begroting.
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
16
Autorisatie van investeringen (1) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
De raad autoriseert niet alleen de baten en lasten voor het begrotingsjaar maar ook de investeringen die het college in het begrotingsjaar zal gaan realiseren. o
over meerdere jaren uitstrekt. Bijvoorbeeld: het college besluit een school te bouwen en de raad gaat akkoord. De
Kernpunten
start bouw is in juni van het begrotingsjaar en loopt door naar het volgende jaar. Betalingen zijn dan ook over meer
Normenkader Normen Venlo
jaren gespreid. o
o
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
Bij investeringen kan daarbij ook de voortgang van projecten relevant zijn. Autorisatie van een investering betekent feitelijk dat de raad een verplichting aan gaat om een project te realiseren. Zolang de projectkosten binnen de begroting blijven is er niets aan de hand. Is er sprake van afwijkingen, dan is inzicht in de voortgang van projecten en
Ontbrekende informatie Sturing elders
De begroting is het moment voor de integrale afweging van zowel lopende uitgaven als de investeringen. Dat vraagt op dat moment inzicht in de planning van middelen.
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo
Autoriseren van een investering is niet gelijk aan geld uitgeven. Het is goed denkbaar dat een investeringsproject zich
eventuele financiële afwijkingen van belang. De begroting is dan het moment om opnieuw afwegingen te maken. o
In Venlo bestaat een afzonderlijke rapportage over de voortgang van projecten die twee keer per jaar op
https://begroting.venlo.nl is gepubliceerd. ▪
Op de website zijn alleen de rapportages over 2022 terug te vinden
▪
De teksten zijn zeer omvangrijk maar kennen een compacte samenvatting
▪
De rapportages uit 2022 zijn gelijktijdig met de kadernota respectievelijk na de begroting gepubliceerd ▫
Het benodigd krediet in de tweede rapportage ligt circa € 18 mln hoger dan in de eerste rapportage. In de begroting 2023 is daar geen verwijzing naar te vinden.
17
Autorisatie van investeringen (2) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak Kernpunten
o
Het onderstaande voorbeeld van Venray laat zien dat een compacte versie van voortgangsinformatie in de begroting mogelijk is.
Venray, begroting 2023, pp. 139-140
Normenkader Normen Venlo De toelichting op de investeringen bestaat in Venray uit twee delen:
Bevindingen Venlo
• Ten eerste de geplande uitgaven per jaar (boven) en ten tweede
Investeringen Venlo
de totaal geautoriseerde bedragen voor de investeringen (links). • Voor het GRP is uit dit overzicht ook af te leiden dat er na 2025
Ontbrekende informatie
nog investeringen zijn: de totaaltelling in het bovenste schema is
Sturing elders
€ 9,1 mln tegenover nog resterend € 9,6 mln
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
o
Gezien de rapportage die Venlo maakt zou een toevoeging in de begroting over investeringen (met als toevoeging de verwachte over- en onderschrijdingen) te overwegen zijn, waarbij de grondexploitaties in de paragraaf grondbeleid zouden kunnen worden opgenomen. (bron: Projectenrapportage Venlo 2022-II, p. 8)
18
Specifieke normen Venlo
19
Specifieke normen in Venlo (1) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
De financiële regelgeving van Venlo is in hoofdlijnen in de onderstaande documenten vastgelegd. •
beschikbaar zijn. Dat bemoeilijkt het raadplegen van documenten. Denk bijvoorbeeld aan een plaats op https://begroting.venlo.nl/
Kernpunten
Normenkader
Daarbij past de opmerking dat de documenten, met uitzondering van verordeningen, niet op een centrale plaats online
•
In tegenstelling tot de modelverordening van de VNG zijn geen termijnen voor herziening van beleidsdocumenten in de Financiële Verordening Venlo [FV 2018] opgenomen.
Normen Venlo
o
raadsperiode door het college wordt aangeboden (art. 17 lid 2. FV 2018).
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
Uitzondering hierop is een ‘aanvullende beleidsnota’ grondexploitatie die om de 4 jaar na de aanvang van de
Financiële beleidsdocumenten: •
Financiële Verordening, geldend vanaf 28 november 2018 [FV2018]
•
“Richtlijnen voor de toepassing van de bijzondere – en actieve informatieplicht van het college van burgemeester en
Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
wethouders en de burgemeester aan de raad’’ op grond van art. 5 lid 1 FV2018. o
Dit document is vastgesteld in de raadsvergadering van 27 april 2011.
o
Aanvullend hierop stelt art. 5 lid 2 FV 2018 dat: ▪
het college informeert bij afwijkingen > € 100.000 op baten of lasten op het niveau van collegeproduct,
▪
het college informeert bij alle overschrijdingen op investeringskredieten.
20
Specifieke normen in Venlo (2) Begroting & budgetrecht
Daarnaast zijn een aantal andere nota’s vanuit begrotingsperspectief relevant maar die hebben een indirectere invloed op het proces van de begrotingsautorisatie.
Vraag en aanpak Kernpunten
•
Nota investeringsbeleid (art. 8 FV 2018), vastgesteld in raadsvergadering van 25 januari 2023
•
Nota reserves en voorzieningen (art. 9 FV 2018), vastgesteld in raadsvergadering 9 nov. 2018
•
Nota weerstandsvermogen en risicomanagement (art. 15 FV 2018). Vastgesteld in de raadsvergadering van 23 mei 2012.
•
Periodieke (4 jaarlijkse) nota grondbeleid ‘…in ieder geval na aanvang nieuwe raadsperiode…’ (art. 17 lid 2 FV 2018).
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
o
Jaarlijkse nota’s grondbeleid zijn er wel, maar die zijn meer operationeel dan kaderstellend.
o
In de Nota grondbedrijf en vastgoed 2023 is een meerjarig kader verwerkt.
▪
Deze nota is op 4 november, in dezelfde vergadering waarin de begroting is vastgesteld in de raad behandeld.
21
Specifieke normen in Venlo (3) Begroting & budgetrecht
•
Treasurystatuut (art. 13 lid 5 FV 2018) geldend vanaf 12 mei 2015 o
Vraag en aanpak
Opvallend is dat het college het Treasurystatuut vaststelt maar dat er ook bevoegdheden voor de raad zijn benoemd (art. XVI Treasurystatuut)
Kernpunten
Normenkader
•
Nota fiscaal beleid (art. 10 FV 2018), november 2022. Dit gaat over de verhouding tussen de gemeente en de belastingdienst.
Normen Venlo Bevindingen Venlo
•
Beleid omtrent garantstellingen en leningen (art. 13 lid 6 FV 2018). Dit document is niet opgesteld.
•
De genoemde onderwerpen staan op de in november en december 2022 in de auditcommissie besproken financiële
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
beleidsagenda.
Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
22
Tussentijdse wijzigingen in Venlo Begroting & budgetrecht
•
De Financiële Verordening regelt globaal tussentijdse wijzigingen (art. 4 FV 2018): o
Ten minste 1 keer per jaar rapporteren over voortgang
o
College kan wijzigingsvoorstellen van programmabudgetten indienen
Kernpunten
o
Twee keer per jaar de gemeenteraad informeren over voortgang majeure projecten
Normenkader
o
Het college informeert via de voortgangsrapportage over overschrijdingen binnen bestaand beleid. Dat leidt
Vraag en aanpak
niet tot begrotingswijzigingen.
Normen Venlo Bevindingen Venlo
•
begrotingsonderdelen voor de raad verschillend is.
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders
In het voorgaande is over autorisatie van onderdelen van de begroting aangegeven dat de beïnvloedbaarheid van
•
Niet tijdig of niet juist vaststellen van begrotingswijzigingen heeft gevolgen voor de rechtmatigheid van gerealiseerde baten en lasten.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
23
Tussentijdse wijzigingen in Venlo Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
Dat kan reden zijn om in de Financiële Verordening een preciezere procedure over wijzigingen op te nemen: o
Kernpunten
Normenkader Normen Venlo
Elders in deze tekst staat een uitgeschreven artikel van de Financiële Verordening van de gemeente Haarlemmermeer. Die biedt houvast.
o
Daarnaast: ▪
heeft zou vanuit het perspectief van budgetrecht en rechtmatigheid de basis kunnen zijn dat in de Financiële Verordening is opgenomen dat autorisatie van wijzigingen bij de jaarrekening plaatsvindt.
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
▪
Bijlage verordening
Daar zou een tolerantiegrens (zeg 5% of 10%) aan kunnen zijn gekoppeld waarbij het college de raad voorlegt of elders maatregelen voor beheersing van de lasten nodig zijn.
▪
Naar analogie: extra baten uit gemeentefonds waar geen nieuwe taken tegenover staan kunnen ook achteraf worden geautoriseerd.
Sturing elders Overig ter inspiratie
Voor taken in medebewind en open einderegelingen waar de gemeente gedurende het jaar geen invloed op
▪
Voor gemeenschappelijke regelingen is een begrotingswijziging achteraf ook mogelijk: de raad heeft bij een wijzigingsvoorstel wel ruimte voor wensen en bedenkingen maar het bestuur van de gemeenschappelijke regeling beslist en de gemeente moet betalen.
24
Bevindingen baten en lasten
25
Autorisatie van baten en lasten (1) Begroting & budgetrecht
•
Vraag en aanpak
De gemeenteraad heeft gezien de regelgeving ruimte voor twee keuzes: o
Autorisatie op programmaniveau, taakveldniveau of een andere onderverdeling (programma-onderdeel).
o
De keuze maken om daarnaast binnen programma’s prioriteiten aan te wijzen die afzonderlijke autorisatie
Kernpunten
vereisen.
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders
•
In Venlo is in de Financiële Verordening 2018 de keuze gemaakt voor autorisatie op programmaniveau. o
Venlo kent 6 programma’s plus een overzicht algemene middelen
o
De inhoudelijke programma’s zijn onderverdeeld naar programmalijnen, in totaal 21 stuks. ▪
De grootste programmalijn is ‘Zelfredzaamheid’ met € 133 mln
▪
De kleinste programmalijn is ‘Relatie Duitsland versterken’ met € 20.000.
▪
De 6 programmalijnen van meer dan € 20 mln per programmalijn zijn in totaal goed voor € 360 mln van de totale € 451 mln lasten voor de inhoudelijke programma’s.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
26
Autorisatie van baten en lasten (2) Begroting & budgetrecht
•
Er zijn 10 van de 42 andere gemeenten die hun begroting op een meer gedetailleerd niveau dan dat van een programma vaststellen. Bij 3 gemeenten is autorisatie niet expliciet benoemd maar is er wel een vereiste van
Vraag en aanpak
detaillering op een lager niveau dan programma. In 1 gemeente is sprake van de combinatie programma en prioriteiten
Kernpunten
(art. 8 lid 4 BBV) o
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders
•
Autorisatieniveaus van deze 10 gemeenten lopen uiteen van 14 tot 62 deelprogramma’s.
De wethouder heeft aangegeven dat het college voornemens is om de gemeenteraad voor te stellen in de nieuwe Financiële Verordening op te nemen om de begrotingsautorisatie op wat in Venlo ‘programmalijnen’ wordt genoemd te
laten plaatsvinden. In de ambtelijke reactie op dit rapport is aangegeven dat met de wijziging van de programmaindeling in 2018 er in materiële zin al sprake is van autoriseren en verantwoorden op programmalijnen Indien het voorstel voor de nieuwe Financiële Verordening wordt goedgekeurd betekent dit dat de autorisatie van de begroting ook formeel op een meer gedetailleerd niveau dan nu het geval is zal plaatsvinden.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
27
Eerste indruk (1) Begroting & budgetrecht
•
De omvang van de tekst en het belang van programma’s van de Venlose begroting in geld verschilt niet wezenlijk van andere gemeenten.
Vraag en aanpak
o
over het sociaal domein. Dit geldt ook voor Venlo.
Kernpunten
Normenkader • Normen Venlo
In 20 van de G40 gemeenten omvat 1 programma meer dan 40% van de totale lasten. Dat gaat in de regel
De namen van de programma’s maken niet meteen duidelijk wat er onder welk programma valt: o
In de ‘Begroting in een oogopslag’ staan onder programma 1 Gezond en Vitaal (€ 264 mln) sportaccommodaties, laaggeletterdheid, armoede en schuldhulpverlening en onderwijshuisvesting genoemd.
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo o Ontbrekende informatie
In het programma zelf blijkt dat hier zowel elementen uit de participatiewet als jeugdzorg en Wmo in zijn opgenomen. Dat zijn in financiële zin veel omvangrijker onderdelen van het programma Gezond en Vitaal.
Sturing elders Overig ter inspiratie
o
Binnen de tekst van het programma is het zoeken wat dan precies waar zit. Zo blijken de uitkeringen participatiewet (bijstand) in de programmalijn ‘Meedoen’ te zijn verwerkt naast zaken als
Bijlage verordening
gemeenschapsaccommodaties en het Venlo-fonds.
o
Iemand die gaat zoeken op onderwerpen die in het spraakgebruik voorkomen zoals bijstand, jeugdzorg of
Wmo, maar ook wijkcentra (in de begroting: ‘gemeenschapsaccommodaties’) moet goed zoeken om dergelijke begrippen terug te vinden in de hoofdindeling en bijbehorende toelichting van de begroting.
28
Eerste indruk (2) Begroting & budgetrecht
•
De namen van de programma’s zijn onderwerp van gesprek in dit onderzoek geweest. De huidige programma’s zijn vastgesteld in de raadsvergadering van 19 december 2018. Uit de gesprekken blijkt verder dat er een keuze is gemaakt
Vraag en aanpak
om vanuit de Strategische visie Venlo 2040 (april 2021) en de maatschappelijke te realiseren doelen de begroting te presenteren. Dat heeft geleid tot de nu in de begroting opgenomen benamingen voor programma’s en de
Kernpunten
programmalijnen binnen de programma’s.
Normenkader Normen Venlo
•
De indeling en de namen van programma’s en programmaonderdelen zijn een politieke keuze. Wat blijft hangen is dat voor relatieve buitenstaanders niet meteen helder is welke taken die een gemeente uitvoert nu onder welk programma
Bevindingen Venlo
vallen.
Investeringen Venlo
o
De ‘Begroting in een oogopslag’ is een zeer compacte weergave van de baten en lasten van de begroting voor de burger, maar kent soortgelijke vraagstukken.
Ontbrekende informatie o
Sturing elders
In de begroting ontbreekt een koppeling tussen de wettelijk voorgeschreven indeling in taakvelden en de programma’s. Zou dat overzicht er wel zijn geweest, dan was dat een hulpmiddel geweest om de programma’s in
Overig ter inspiratie
de begroting sneller te begrijpen. In de jaarrekening is die koppeling tussen taakvelden en programma’s er overigens wel (jaarrekening 2021: Bijlage X, pp. 292-295).
Bijlage verordening •
Ook de algemene opzet van de begroting is in de gesprekken aan de orde gekomen. De achterliggende gedachte bij de begrotingsopzet is volgens de gesprekspartners geweest om de inhoud voorop te zetten en in combinatie met
‘Meetbaar Venlo’ een koppeling te maken naar de in de programma’s opgenomen doelstellingen. Daaraan is de ambitie verbonden om de begroting zo compact en behapbaar mogelijk te houden.
29
Eerste indruk (3) Begroting & budgetrecht
•
Vraag en aanpak Kernpunten
Normenkader
De tekst bevat jargon dat niet is toegelicht: o
Voorportaal
o
Investeringsbudget
o
Programmalijn
o
Collegeproduct.
•
Een begrippenlijst zoals die ook is toegevoegd aan de Nota Investeringsbeleid 2023 kan nuttig zijn.
•
In de Kadernota zijn de interne uitgangspunten over afwegingen en ambities rondom wettelijke kengetallen (pp. 9-11)
Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
aan het begin genoemd, maar de externe uitgangspunten die relevant zijn voor de beschikbare middelen staan verderop de tekst (pp. 59-60). o
In de begroting zelf is het vinden van de uitgangspunten nog ingewikkelder. Zo staat op p. 144 dat er € 13 mln extra geld uit het gemeentefonds beschikbaar komt. Uit de inleidende actualisatie op pagina 11 is alleen maar het
Sturing elders
effect op het begrotingssaldo, met andere woorden de optelling van baten en lasten, van alle voorstellen terug te lezen.
Overig ter inspiratie
▪ Bijlage verordening
De raad ontvangt de onderbouwing van de ontwikkelingen in het gemeentefonds via afzonderlijke Raadsinformatiebrieven, bijvoorbeeld RIB 094 2022 over de meicirculaire. Hier bestaat het risico dat de doelstelling van een compact begrotingsdocument het integrale overzicht over de gemeentefinanciën voor raadsleden en voor buitenstaanders belemmert. De werkwijze met RIBs vereist immers om eerder gepubliceerde documenten te raadplegen.
o
Gevolg is dat in de begroting niet direct is te zien of er nu sprake is van stijgende lasten, stijgende baten of een andere wijziging van de begroting.
30
Financiële toelichting programma’s Begroting & budgetrecht
•
Per programma staan voor elke programmalijn de baten en de
Begroting Venlo 2023, p. 38
lasten genoemd en vervolgens voor het totaal van het
Vraag en aanpak
programma alleen het begrotingssaldo.
Kernpunten
Normenkader
•
De toelichting bij een programma richt zich op de meest relevante mutaties, niet op de totalen. Gevolg is dat de
Normen Venlo
aansluiting met het totaal van de programmalijn ontbreekt.
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo
•
De toelichtende tabel noemt enkel getallen. Onduidelijk is of het gaat om baten, lasten of wellicht om saldi van baten en lasten. Pas bij lezen van de toelichtende tekst is dat te achterhalen.
Ontbrekende informatie
Deze benadering bemoeilijkt het uitoefenen van budgetrecht
Sturing elders
door de raad omdat de raad in staat moet zijn zowel aan de
Overig ter inspiratie
knop van de lasten als aan de knop van de baten te draaien (art. 8 BBV).
Bijlage verordening •
Het voorbeeld laat ook zien dat binnen de programmalijn onderwerpen zijn waar de gemeenteraad volledig vrije keuze heeft (Venlo-fonds) en onderwerpen waar de gemeenteraad beperkt invloed op heeft (Inkomensondersteuning). Dat maakt sturing, indien nodig, ingewikkeld. 31
Financiële gegevens programma Begroting & budgetrecht
Begroting Venlo 2023, p. 98
Kanttekeningen: •
Noch in de programma’s, noch in de financiële begroting is een
Vraag en aanpak
verwijzing naar de jaarrekening 2021 te vinden. Dat moet volgens
Kernpunten
BBV in de financiële begroting zijn vermeld, veel gemeenten doen
dat ook bij de programma’s. Ook 2022 ontbreekt in het overzicht,
Normenkader Normen Venlo
maar dat staat weer wel in de financiële begroting op p. 215. •
bemoeilijkt het inzicht. Omdat het overzicht op totaalniveau van
Bevindingen Venlo
baten en lasten de grondslag voor autorisatie van de begroting is, is deze presentatie in strijd met de bedoelingen van art. 8 lid 3 onder
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
Er is geen totaaltelling van baten en lasten, alleen een saldo: dit
c van het BBV: namelijk het zichtbaar maken van baten en lasten •
De reserves zijn bij de programma’s in de tellingen opgenomen. In de financieel-technische toelichting (pp. 215-216) staan ze wel per programma benoemd. De keuze komt voort uit de opvatting dat het er voor de te bereiken doelstellingen niet toe doet waar het geld precies vandaan komt. Daar is tegen in te brengen dat reserves feitelijk een spaarpot is op basis van lokale politieke keuzes in plaats van geld dat jaarlijks binnenkomt. Dat is in principe eenmalig geld terwijl geld uit het gemeentefonds voor het overgrote deel ieder jaar beschikbaar is en bepaald is door keuzes van het rijk. Ook deze wijze van presenteren bemoeilijkt het inzicht.
32
Financiële gegevens programmalijn Tabellen programmalijn economie, Begroting Venlo 2023 pp. 106-108 Begroting & budgetrecht
Kanttekeningen: •
Vraag en aanpak Kernpunten
aansluiting tussen tabellen lastig te maken.
•
minus lasten. In de tabel begrotingsvoorstellen is de toelichting nodig om te begrijpen dat het om extra
Normen Venlo
lasten en uitgaven voor de gemeente gaat.
Bevindingen Venlo
Vervolgens is de betekenis bij de kredietoverzichten omgekeerd: 500 voor gebiedsontwikkeling betekent
Investeringen Venlo
toestemming om € 500.000 voor gebiedsontwikkeling
Ontbrekende informatie
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
Het gebruik van ‘min’-tekens is verwarrend. In het totaaloverzicht is de logica nog aanwezig: baten
Normenkader
Sturing elders
Alleen nieuw beleid is toegelicht, daardoor is de
uit te geven. •
Door het ontbreken van gegevens over 2021 en 2022
is het moeilijk om te beoordelen welke wijzigingen er nog meer zijn geweest. De lezer zou op basis van dit voorbeeld tot de conclusie moeten komen dat de lasten in 2022 (€ 5.106 - € 622 = € 4.484) zouden moeten zijn geweest. Of dat zo is, is in de begroting
2023 niet te achterhalen.
33
Investeringen Venlo
34
Autorisatie van investeringen in Venlo (1) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
In de begroting van Venlo staan investeringen in de inleiding op p. 15 en 16 en in meer detail vanaf p. 217 benoemd.
•
Venlo gebruikt ander begrippenkader dan gebruikelijk en niet altijd dezelfde begrippen:
Kernpunten
o
In de Nota Investeringsbeleid staat het woord ‘investeringsbudget’ gedefinieerd (p. 7). Dat woord komt in de begroting 2023 maar twee keer voor en niet in de overzichten die zijn gekoppeld aan investeringen.
Normenkader
o
In de begroting is zonder toelichting het woord ‘krediet’ gebruikt. Dat woord komt in de Nota Investeringsbeleid juist weer niet voor en duidt op het voor de totale investering benodigde bedrag en is daarmee gelijk aan de
Normen Venlo
verplichting die de gemeente aangaat om een investering tot stand te brengen.
Bevindingen Venlo
▪
Investeringen Venlo
o
Bij andere gemeenten is dit de gebruikelijke term om totale investeringen mee aan te duiden.
Het woord ‘voorportaal’ is gedefinieerd in de Nota Investeringsbeleid (p. 23) als de investeringplanning voor de drie jaren volgend op het begrotingsjaar.
Ontbrekende informatie
▪
Sturing elders
Uit de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken blijkt dat dit gelezen dient te worden als ‘kredieten/investeringsbudgetten’ voor de volgende jaren en niet als uitgaven voor de genoemde investeringen.
Overig ter inspiratie o Bijlage verordening
Ambtelijk is aangegeven dat in toekomstige financiële documenten de begrippen uit de Nota investeringsbeleid zullen worden gebruikt.
•
De geraamde uitgaven voor een investering in het begrotingsjaar staan niet in de overzichten in de begroting Venlo 2023. In de begroting Venlo 2019 was die informatie er wel (p. 263) Dergelijke informatie laat zien hoe de investering in de tijd is gespreid.
35
Autorisatie van investeringen in Venlo (2) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
Voor de beheersing van investeringen en de bijbehorende kapitaallasten maakt Venlo gebruik van een zogenaamd
‘Kapitaallastenplafond’ o
Kernpunten
Het concept kapitaallastenplafond is volgens de ambtelijke organisatie geïntroduceerd in de Kadernota 2014. ▪
De rekenkamer heeft het desbetreffende document ingezien. Daaruit blijkt dat destijds een plafond werd ingesteld om ‘onrendabele’ investeringen te kunnen beheersen (p. 31).
Normenkader ▪
In de huidige Nota Investeringsbeleid staat een andere keuze, te weten dat rendabele investeringen boven
Normen Venlo
onrendabele investeringen gaan maar dat alle investeringen binnen het kapitaallastenplafond moeten
Bevindingen Venlo
passen (p.10). Dat is een inperking ten opzichte van de oorspronkelijke gedachte achter het
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
kapitaallastenplafond. o
Het idee om kapitaallasten te normeren vanuit een perspectief van wendbaarheid van de begroting heeft toegevoegde waarde. Zo expliciet en prominent (p. 16 van de begroting) als in Venlo is dat bij andere gemeenten niet benoemd. ▪
Volgens de begrippenlijst in de Nota Investeringsbeleid is het kapitaallastenplafond een signaleringswaarde.
▪
De tekst in de nota Investeringsbeleid en ook in de begroting geeft ten minste de indruk dat het kapitaallastenplafond een harde norm is. Zo staat in de Nota Investeringsbeleid dat de kapitaallasten zijn gemaximeerd (p. 8). Ook in de begroting is sprake van ‘maximale kapitaallasten’ (p. 17).
36
Autorisatie van investeringen in Venlo (3) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak Kernpunten
o
Het kapitaallastenplafond wordt niet geautoriseerd door de raad, maar de genoemde bedragen in de Nota Investeringsbeleid en de begroting zijn volgens de Nota Investeringsbeleid (pp. 8-9) wel leidend voor de ruimte om investeringen te doen. ▪
jaarlijks aangepast. In de kadernota 2023 noemt het college een aantal variabelen zoals solvabiliteit,
Normenkader
schuldquote en weerstandsvermogen voor de bepaling van het kapitaallastenplafond. Maar hoe zaken als rendabele investeringen (nu bijvoorbeeld riool, in de toekomst mogelijk ook energietransitie) en
Normen Venlo
onrendabele investeringen (openbare ruimte, scholen) en de daarvoor benodigde budgetten een rol spelen
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie
Het kapitaallastenplafond is volgens de ambtelijke organisatie gebaseerd op de kapitaallasten 2014 en
is niet toegelicht. ▪
De Nota Investeringsbeleid of de Financiële Verordening zijn documenten waar de berekeningsgrondslag voor een dergelijk belangrijk sturingsinstrument een plaats zou kunnen hebben. Dat kan bijdragen aan de transparantie voor de gemeenteraad en daarmee voor de kaderstellende rol van de gemeenteraad. ▫
Aangezien de afschrijvingsmethodiek thans in de Nota Investeringsbeleid is opgenomen, zou het
logisch zijn om hier ook de berekeningsmethodiek voor het kapitaallastenplafond op te nemen.
Bijlage verordening
37
Autorisatie van investeringen in Venlo (4) Begroting & budgetrecht
•
Opvallend is dat in de begroting 2023 voor het jaar 2022 negatieve bedragen bij investeringen zijn genoemd. o
Vraag en aanpak
In de inleidende tekst op p. 15 ontbreekt elke toelichting op de investeringen. De toelichtingen op investeringen zijn terug te vinden in de programma’s en niet bij het totaaloverzicht op pagina 217-219. Hier zou een verwijzing naar de toelichting in de progrmma’s zelf denkbaar zijn geweest.
Kernpunten
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie • Sturing elders
Bovenstaande afbeelding is ontleend aan p. 218 (219 in de pdf) van de begroting 2023.
o
Hier staat een een negatief getal onder de noemer ‘Campusontwikkeling’. Vervolgens staat onder voorportaal 2025 een nagenoeg gelijk positief getal.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
▪
Negatieve getallen bij investeringen roepen direct vragen op, hoe kan een investering negatief zijn
▪
Uit een ambtelijke toelichting op het concept van dit rapport blijkt dat hier ten onrechte twee investeringen zijn samengevoegd. Dat is terug te vinden op de pagina’s 108-109 (109-110 in de pdf) van de begroting. Het totaaloverzicht van investeringen is wel de enige plaats waar de doorwerking van kapitaallasten van de investeringen is genoemd. Los van de abusievelijke vermenging van twee projecten blijft de vraag of er in 2026 dan nog geen kapitaallasten voor het project Campusontwikkeling zijn. Dat kan wanneer de investering over meerdere jaren loopt, maar omdat er geen toelichting is blijft dat in het midden.
▪
o
Kernpunt van de opmerking is dat de toelichting bij veranderingen in investeringen beter kan.
38
Ontbrekende informatie Venlo
39
Ontbrekende informatie (1) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
In de begroting Venlo 2023 zijn drie elementen niet opgenomen die er volgens de regelgeving wel moeten zijn:
1.
Kernpunten
vastgestelde jaarrekening en het lopende begrotingsjaar. Cijfers over 2022 staan wel in de bijlage met het totaaloverzicht van de begroting in Bijlage 1 van de begroting.
Normenkader Normen Venlo
In de cijferoverzichten bij de programma’s en programmalijnen ontbreken vergelijkende cijfers voor de laatst
2.
Informatie over de samenwerkingspartners bij de programma’s
3.
De koppeling tussen programma’s, programmalijnen en taakvelden.
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
Op de volgende drie pagina’s zijn deze punten toegelicht.
Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
40
Ontbrekende informatie (2) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
1.
Vergelijkende cijfers:
o
Kernpunten
Binnen de programma’s zijn vergelijkende cijfers vooral relevant omdat het in de geest van de wet toegevoegde waarde heeft. Zie het voorbeeld uit Roermond hieronder.
Normenkader Normen Venlo
o
In de financiële begroting hoort het laatst afgesloten jaar te zijn opgenomen (art. 19 onder a. BBV 2016). Dat is in Venlo niet het geval (zie pp. 215-216).
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
41
Ontbrekende informatie (3) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak Kernpunten
2.
Informatie over de samenwerkingspartners bij de programma’s
•
Venlo verwijst voor samenwerkingspartners naar de website https://venlo.dashboardsamenwerking.nl ; in de begroting blijft het bij een lijst met samenwerkingspartners op p. 212.
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
o
Ter illustratie: Uit de paragraaf ‘Verbonden partijen’ Begroting gemeente Oss 2023, pp. 89-90. “3.2 Verbonden partijen Hier geven we weer in hoeverre onze verbonden partijen bijdragen aan de doelstellingen van dit programma. We noemen hier alleen de gemeenschappelijke regelingen omdat dit wettelijk verplicht is. Andere verbonden partijen laten we hier buiten beschouwing. De verbonden partijen hebben we ook toegelicht in de paragraaf hierover. Samenwerking is belangrijk op het complexe terrein van energietransitie. We werken samen in RES-verband en vervullen daarin een voortrekkersrol. We hebben met de woningcorporaties een Duurzaamheidsakkoord gesloten en meerjarige prestatie-afspraken gemaakt. We zijn actief in het Duurzaamheidsberaad van de G40, mede vanuit de bijzondere samenstelling van onze gemeente met haar 3 gebieden waardoor vele energievraagstukken bij ons samenkomen. In de Duurzame Polder werken we samen met gemeente Den Bosch, de provincie Noord-Brabant en het Rijk (min. EZK). Omgevingsdienst Brabant Noord (ODBN) De ODBN voert als verlengd lokaal bestuur wettelijke taken uit op het gebied van milieuadvisering bij vergunningverlening en voert voor Oss integraal de WABO-toezichtstaken uit. Daarnaast houdt de ODBN zich bezig met gezamenlijke taken op het gebied van milieucriminaliteit en ketenaanpak rondom asbest en bodemkwaliteit.
ODBN voert voor ons een opdracht uit gericht op handhaving van de energiebesparingsverplichting voor de bedrijven die vallen in de categorie midden gebruikers. Dit gebeurt op grond van bepalingen in de wet Milieubeheer”
42
Ontbrekende informatie (4) Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak Kernpunten
Normenkader Normen Venlo
3.
De koppeling tussen programma’s, programmalijnen en taakvelden
Volgens de voorschriften van het BBV dient het college inzichtelijk te maken hoe de indeling in programma’s zich verhoudt tot de landelijk voorgeschreven indeling in taakvelden. o
programma’s ontbreekt. Die koppeling is er wel in de jaarrekeningen vanaf 2017. o
Ontbrekende informatie Sturing elders
De regelgeving laat opsplitsen van taakvelden over meerdere programma’s toe. De combinatie van de gehanteerde termen in de programmalijnen en gebrek aan koppeling met de wettelijk voorgeschreven
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo
Het college heeft in de begroting wel een bijlage met taakvelden opgenomen, maar de koppeling met de
taakvelden maakt doorgronden van de begroting moeilijk. o
Andere gemeenten waar programma’s en taakvelden niet een-op-een zijn gekoppeld maken wel overzichten die het gevraagde inzicht geven. Zie het onderstaande voorbeeld van de gemeente Maasgouw.
Begroting Maasgouw, 2023, p. 203
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
Alhoewel hier niet afgebeeld blijkt dat in de begroting van Maasgouw bijvoorbeeld de
lasten van het taakveld 2.1 ‘Verkeer en Vervoer’ over drie programma’s zijn verdeeld.
43
Informatie en bijsturing in andere gemeenten
44
Informatievoorziening voor bijsturing Begroting & budgetrecht
•
De gemeenteraad heeft het recht van amendement. Een ongeschreven regel in Nederland is dat een amendement ook een voorstel voor compenserende maatregelen moet bevatten. Om dat te kunnen doen is informatie nodig. De wettelijk
Vraag en aanpak
voorgeschreven minimale mate van detaillering van gemeentebegrotingen biedt daar nauwelijks handvatten voor.
Kernpunten o
Normenkader
Men zou kunnen zeggen dat het opstellen van een amendement moeilijk is, mede vanwege de eis van compenserende maatregelen. Via een motie kan inhoudelijk min of meer hetzelfde worden bereikt, waarbij de bal
Normen Venlo
voor het zoeken van compensatie bij het college komt te liggen. o
Bevindingen Venlo
Vanuit het perspectief van doelbereiking kan een motie dan wellicht een effectiever instrument zijn dan een
formeel amendement omdat uiteindelijk het college op basis van een aangenomen motie met een gewijzigd
Investeringen Venlo
begrotingsvoorstel zal komen.
Ontbrekende informatie Sturing elders
•
Op rijksniveau is bij de begrotingsartikelen een overzicht onder de noemer ‘budgetflexibiliteit’ opgenomen. Daar valt uit af te leiden hoeveel ruimte er is om de begroting direct aan te passen.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
•
Sommige gemeenten passen iets soortgelijks toe. De rekenkamer werkt hierna vier voorbeelden uit. Deze voorbeelden zijn te gebruiken om wensen van de raad voor meer of ander inzicht bij de opstelling van de begroting te formuleren. De rood omlijnde elementen verdienen daarbij vooral de aandacht.
45
Voorbeeld 1: Uitgavengroepen Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
Begroting 2023 Tilburg, p. 39
Het overzicht van de gemeente Tilburg op het niveau van een deelprogamma bevat elementen die inzicht geven in
Kernpunten
de besteding van middelen.
Normenkader
•
Het cirkeldiagram maakt onderscheid naar kapitaallasten,
Normen Venlo
subsidies, programmakosten en organisatiekosten. Daarmee geeft
Bevindingen Venlo
het houvast over bijvoorbeeld
Investeringen Venlo
lasten die zijn bestemd voor
Ontbrekende informatie
derden (subsidies).
Sturing elders
•
Het staafdiagram is enkel een andere weergave van de tabel en laat snel zien dat stijging van
Overig ter inspiratie
lasten en daling van baten wordt
Bijlage verordening
verwacht. •
Het overzicht maakt vergelijkingen met de laatste jaarrekening en de begroting van het lopend jaar
mogelijk.
46
Voorbeeld 2a: Kostensoorten Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak Kernpunten
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
Eindhoven, begroting 2023, p. 59
De begroting van de gemeente Eindhoven is opgebouwd naar programma’s met daarbinnen een specificatie naar de landelijke taakvelden. • In de detaillering van de begroting is vervolgens per taakveld nog een onderverdeling gemaakt. Hiernaast is voor het taakveld 5.3 Cultuurpresentatie die onderverdeling weergegeven. • De raad kan zien welke lasten zijn gekoppeld aan subsidies, beheer, kapitaallasten en lasten van de ambtelijke organisatie die op dit taakveld zijn opgenomen. De toelichting sluit aan op de lasten zoals in de samenvatting opgenomen. • Merk op dat hier ook de gegevens over de jaarrekening 2021, de begroting 2022 en de meerjarenraming in het overzicht zijn vermeld. • Voor een totaaloverzicht per programma is de raad aangewezen op de inleiding (p. 6) en financiële begroting.
47
Voorbeeld 2b: Kostensoorten Begroting & budgetrecht
Eindhoven, begroting 2023, p. 172
Vraag en aanpak Kernpunten
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
• De begroting van Eindhoven is bijzonder omdat in de financiële begroting integraal zicht is geboden op de hoofdgroepen kostensoorten die gemeenten kennen. Hierboven is het samenvattende overzicht afgebeeld. • De raad kan direct zien hoeveel geld er voor personeel, kapitaallasten, inkopen (goederen en diensten) en subsidies is geraamd. • In de bijlagen van de begroting is dit overzicht uitgesplitst naar individueel taakveld. Dat is hier niet afgebeeld. Op grond van technische vragen vanuit de raad is dat overzicht ook opgesteld met een vergelijking tussen de cijfers 2022 en 2023. Die bijlage is ook voor de burger terug te vinden in de stukken van de raadsvergadering van 8 november 2022.
48
Voorbeeld 3: Beïnvloedbaarheid Begroting & budgetrecht
Zaanstad, Begroting 2023, p. 50
Zaanstad, Begroting 2023, p. 43
Vraag en aanpak Kernpunten
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Het derde voorbeeld komt uit Zaanstad.
Investeringen Venlo
•
wel de splitsing naar reguliere baten en lasten en de inzet van reserves. Hier
Ontbrekende informatie Sturing elders
Het totaaloverzicht baten en lasten voor het programma Verstedelijking kent
ontbreekt de vergelijking met de laatste jaarrekening uit 2021. •
Vanuit het perspectief van de raad bezien is het cirkeldiagram per product van belang. Het college laat per product (dus een onderdeel van een
Overig ter inspiratie
programma) zien welk deel van de begroting hoe snel beïnvloedbaar is. In dit voorbeeld is dus ongeveer € 1 mln via directe bijsturing beïnvloedbaar en dat
Bijlage verordening
kan een indicatie zijn om dekking voor een amendement te zoeken. Onder het cirkeldiagram heeft het college ook een toelichting gemaakt over de beïnvloedbaarheid van middelen. •
Navraag leverde op dat dit model op verzoek van de gemeenteraad is gemaakt, waarbij de classificatie van wat in welke mate beïnvloedbaar is door
de ambtelijke organisatie is gemaakt. 49
Voorbeeld 4: Incidenteel Begroting & budgetrecht
•
prioriteiten en investeringen opgenomen waarbij
Vraag en aanpak
ook is aangegeven of de financiële doorwerking daarvan incidenteel of structureel is.
Kernpunten
Normenkader
In Weert staat per programma een overzicht van
•
Normen Venlo
In Venlo komt in de beschrijving van de programma’s het begrip ‘incidenteel’ wel voor in de lopende tekst van de toelichting per programma
Bevindingen Venlo
maar niet altijd en overal. Zo staat op p. 68-69 (pdf
Investeringen Venlo
69-70) bij versnellen woningbouwopgave geen
Ontbrekende informatie
duiding van incidenteel en structureel. De lezer kan dat wel afleiden uit het feit dat er maar voor twee
Sturing elders
jaren bedragen staan. Onder hetzelfde programma staat vervolgens op p. 70 over startersleningen wel
Overig ter inspiratie
het incidentele karakter benoemd.
Bijlage verordening •
Formeel geldt dat een toelichting op de incidentele posten in ieder geval in de financiële begroting moet staan. In de bijlagen van de begroting van Venlo (p.
244-245) staat een getalsmatig overzicht zonder verdere toelichting. 50
Andere voorbeelden ter inspiratie
51
Opvallende toelichtingen Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
Het voert te ver om alle voorbeelden van andere gemeenten tot in detail uit te werken. Hieronder staat een opsomming van onderwerpen die als inspiratie zouden kunnen dienen. Op de volgende pagina’s zijn drie voorbeelden zichtbaar gemaakt.
Kernpunten
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo
•
In Venlo staat in de Financiële Verordening dat er een paragraaf sociaal domein moet zijn. De laatste keer dat een dergelijke paragraaf in de begroting is opgenomen was in 2019. Daarna zijn de begrotingsprogramma’s heringedeeld en kwamen de onderwerpen uit die paragraaf in programma 1 Gezond en Actief Venlo terecht. o
Ook in andere gemeenten komen andere paragrafen dan de wettelijk voorgeschreven paragrafen voor. Voorbeelden zijn:
▪
Leiden met een aparte paragraaf over demografische ontwikkelingen
Ontbrekende informatie
▪
Zaanstad met een aparte paragraaf over de kwetsbare wijken in Zaandam Oost
Sturing elders
▪
Horst aan de Maas over informatiebeveiliging en privacy.
Overig ter inspiratie Bijlage verordening
52
Opvallende toelichtingen Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
Andere voorbeelden: o
Kernpunten
Normenkader Normen Venlo
opgenomen o
Almere integreert de derde kwartaalrapportage met de begroting
o
Breda en Helmond hebben voorbeelden van een vrijwel integrale financiële toelichting in de inleiding. Helmond benoemt daarbij ook de technische uitgangspunten zoals inflatie. Breda benoemt ook de balanspositie en de wettelijke kengetallen rondom schulden. Ook Peel en Maas begint met een vrijwel integrale financiële toelichting
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
o
Bijlage verordening
Schiedam heeft de duurzaamheidsdoelstellingen van de Verenigde Naties geïntegreerd in het begrotingsdocument
o
Horst aan de Maas licht in de programma’s de aansluiting tussen de vorige meerjarenbegroting en de nieuwe meerjarenbegroting toe
Sturing elders Overig ter inspiratie
Arnhem presenteert wijkbegrotingen als een programma. Hier is in totaal € 220 mln. van € 836 mln. lasten in
o
Peel en Maas heeft in de inleiding bij de begroting (pp. 36-37) een overzicht van alle relevante beleidsdocumenten opgenomen. In de begroting van Enschede is gewerkt met hyperlinks aan het slot van elk programma die leiden naar een overzicht met alle relevante documenten. Ook in Deventer komt een soortgelijke oplossing voor.
53
Brede welvaart Begroting & budgetrecht
•
Sommige gemeenten proberen in de begroting ook het begrip ‘Brede welvaart’ concreet te
Vraag en aanpak
maken. Een voorbeeld hiervan is de gemeente
Kernpunten
Roosendaal waar in de inleiding van de begroting een vergelijking van Roosendaal met
Normenkader
Nederland op het punt van ‘Brede welvaart’ is gemaakt.
Normen Venlo Bevindingen Venlo
• Investeringen Venlo
overzicht in het rapport Meetbaar Venlo kunnen passen.
Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
In de context van Venlo zou een dergelijk
•
De keuze die Roosendaal maakt door ‘Brede
welvaart’ in de inleiding van de begroting te plaatsen, kan een indicatie zijn van het politieke belang van het onderwerp voor de gemeenteraad.
54
Incidenteel en structureel Begroting & budgetrecht
•
incidentele posten is vereist. Verder is opgenomen dat elke eindige activiteit als incidenteel wordt bezien. Een
Vraag en aanpak Kernpunten
Normenkader
In de Financiële Verordening van Sittard-Geleen staat dat per taakveld vanaf € 20.000 een toelichting op de dergelijke definitie bakent het begrip incidenteel in ieder geval af. (art. 2.5 FV 2020 Sittard-Geleen)
•
De uitwerking is terug te vinden vanaf p. 229 in de begroting 2023 van Sittard-Geleen. Hieronder een paar
fragmenten als voorbeeld:
Normen Venlo Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
55
Autorisatie Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
•
rapporteren van afwijkingen. Daarin is ook een tabel voor het vaststellen van rechtmatigheid opgenomen. •
De bedragen die in de verordening staan zijn politieke keuzes en moeten ook passen bij de omvang van de totale begroting. Met andere woorden: in een kleine gemeente heeft een bedrag van € 10.000 veel meer betekenis dan in
Kernpunten
een grote gemeente. De bedragen in de Financiële Verordening moeten passen bij de totale omvang van de
Normenkader Normen Venlo
De Financiële Verordening van Haarlemmermeer (2021) kent een zeer gedetailleerde tekst over autorisatie en
begroting. •
De begroting van Haarlemmermeer 2023 is met € 510 mln vergelijkbaar met die van Venlo die € 520 mln groot is.
Bevindingen Venlo
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
56
Autorisatie Begroting & budgetrecht Vraag en aanpak
Hieronder staan puntsgewijs de eisen voor autorisatie (art. 6) uit de verordening van de gemeente Haarlemmermeer: •
bevat: dan onderdeel apart autoriseren
Kernpunten
Normenkader Normen Venlo Bevindingen Venlo
Autorisatie per programma, tenzij een onderdeel van een programma >10% van het begrotingstotaal (excl. reserves)
o •
Het college mag maximaal binnen een programma € 2 mln tussen beleidsdoelen verschuiven als het beleidsdoel wordt gerealiseerd
•
Autorisatie kredieten: o
o
Sturing elders Overig ter inspiratie Bijlage verordening
Nieuwe investeringen opgenomen in investeringsplan en < € 2 mln bij begrotingsvaststelling
▪
Investeringen Venlo Ontbrekende informatie
Bruto ramen van baten en lasten
Niet opgenomen en < € 2 mln: via tussenrapportages of apart voorstel.
Nieuwe investeringen >= € 2 mln afzonderlijk autoriseren ▪