525110 Bijl02 Advies Adviesraad Sociaal Domein Verordening JMO 2026.pdf

1 Gemeente Venlo t.a.v. College Burgemeester en Wethouders Hanzeplaats 1 5912 AT Venlo Venlo, 12 januari 2026

Betreft: Advies op de conceptverordening Jeugd en Maatschappelijke Ondersteuning (JMO) 2026 (gewijzigd advies) Geacht college, In reactie op uw verzoek brengen wij als Adviesraad Sociaal Domein (ASD) gevraagd advies uit over de conceptverordening JMO 2026. In de aanloop naar het eerste advies heeft een zorgvuldig en open proces plaatsgevonden, met onder meer een toelichting door en een gesprek met de betrokken beleidsmedewerker op 8 en 22 september, waarvoor onze dank. De ASD onderkent de noodzaak om de verordening aan te passen aan nieuwe regionale inkoop, jurisprudentie en de VNG-modelverordening 2024. Wij zien echter dat deze wijzigingen plaatsvinden tegen de achtergrond van een veel grotere, landelijke transitie, aangejaagd door onder meer de Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028, maar ook: ● De oproep van de Rechtspraak dat het aanpassen van de verordeningen jeugdhulp noodzakelijk is. ● Het gezamenlijke rapport “Participatie vanaf de zijlijn” van de Ombudsman en de Kinderombudsman en het opiniestuk “Tien jaar ombudsman, tien jaar decentralisaties” van de Ombudsman. ● De “Verkenning afbakening jeugdhulpplicht” als onderdeel van de Voortgangsbrief Jeugd ● De beleidsvisie Fier op Venlo Verdiept Waar het aanvankelijk een technische aanpassing leek, kunnen we de ogen niet sluiten voor de knelpunten uit deze landelijke inzichten en ontwikkelingen.

De verordening is de cruciale schakel tussen de beleidsmatige ambities van de gemeente, de concrete rechtszekerheid voor inwoners en de uitvoerbaarheid voor de professionals. Op 29 september heeft de ASD een advies ingediend waarin zij te kennen gaf dat zij de verordening moeilijk kan beoordelen omdat het beleid nog niet uit-ontwikkeld is en het geen goede basis is voor de inkoop van voorzieningen. Tijdens een bespreking op 8 december met betrokken beleidsmedewerkers, hoofd MAOZ en programma directeur Gezondheid & Actief Venlo hebben wij een 2 sporen proces afgestemd. Zowel de verordening als het uitwerken van Fier op Venlo Verdiept kunnen parallel lopen indien de koppeling beschreven wordt en er binnen 2 jaar een nieuwe passende verordening wordt gemaakt. Op 11 december hebben wij een brief ontvangen van de gemeente Venlo waarin deze koppeling is beschreven. In aanvulling op dit koppeldocument heeft de adviesraad een lijst met thema’s gemaakt en toegevoegd op pagina 5 en 6 die wij graag als aanvulling zouden bespreken ter voorbereiding op de volgende versie van de verordening. .

2 Op de bespreking van 5 januari 2026 zijn alle opmerkingen van de adviesraad besproken. Dit resulteerde in een advies over het te volgen proces en een detailadvies op diverse artikelen. Positionering van de adviesraad Het document is complex en mist cruciale informatie over de afbakening van de Jeugdwet en afwegingskaders met voorliggende voorzieningen en aanpalende wetgevingen. Dit zorgt voor onduidelijkheden bij kwetsbare inwoners en bij de professionals in de praktijk. Naast diverse inhoudelijk bezwaren over de verordening zijn wij ook kritisch over het gevolgde proces. Aanbesteding voor de uitvoering werd gedaan terwijl het beleid (Fier op Venlo Verdiept) en de verordening niet zijn afgerond. Vanwege de noodzaak van de aanpassing op korte termijn van de verordening accepteert de Adviesraad deze tijdelijke situatie en geeft positief advies op het verder vervolgen van het proces. Wij geven ook een positief advies over de aanpassing van de verordening onder voorwaarde dat er binnen 2 jaar een nieuwe versie komt, gebaseerd en afgestemd op het uitvoeringskader van Fier op Venlo Verdiept en waarin de resultaten van de besprekingen over de thema’s op pagina 5 en 6 worden meegenomen voor zover van toepassing. Hieronder geven wij nog een aantal adviezen waarmee de verordening verbeterd kan worden.

Voor de volledigheid moet vermeld worden dat het overleg met de beleidsmedewerker zorgvuldig en open is geweest. Het thema is nu eenmaal complex. Analyse per artikel Voor de leesbaarheid gebruiken we de artikelnummers uit de conceptverordening JMO 2026 in dit hoofdstuk. Uitwerking van advies per artikel JMO Artikel 2 Aanbod algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen De lijst met voorzieningen in artikel 2 is een weergave van het gewijzigde regionaal ingekochte productaanbod en is moeilijk te vertalen naar een concrete betekenis voor de inwoners. De productnamen bieden geen duidelijkheid over wat een inwoner kan verwachten. Het rapport ‘Verkenning afbakening jeugdhulpplicht’ stelt dat de gemeenteraad juist in de verordening de voorzieningen concreet moet uitwerken. Het rapport en de ASD adviseert om per voorziening elementen als doelgroep, activiteiten, intensiteit en duur vast te leggen. Dit geeft de inwoner duidelijkheid en rechtszekerheid. Daarbij is het mogelijk om de informatie in een bijlage te beschrijven. Artikel 3 Voorliggende voorzieningen Zoals het artikel nu is beschreven is het mogelijk dat inwoners met een zorgvraag tussen wal en schip terecht komen. Ze komen niet in aanmerking voor voorziening A maar zijn nog niet geaccepteerd voor voorziening B. Om dit te voorkomen adviseren wij een “warme overdracht”.

De clientenondersteuning blijft totdat de nieuwe voorziening dit heeft overgenomen.

3 JMO Artikel 4 Afstemming met voorliggende voorzieningen en andere vormen van hulp en ondersteuning In het eerste lid van dit artikel wijkt de tekst af van de VNG-modelverordening. Het lid in de conceptverordening eindigt met: "...zodat deze zoveel mogelijk op elkaar aansluiten." De zin in de modelverordening loopt verder met: "...en ondersteunt de jeugdige en zijn ouder(s) actief bij het verkrijgen van toegang tot de andere voorziening(en) of bij behoud van de continuïteit van de zorg op grond van de benodigde zorg." Zie onze reactie op het vorige punt. Ons advies is om de betreffende zin in de VNG modelverordening volledig over te nemen en te implementeren .Daarmee zorg je voor een “warme overdracht”.

JMO Artikel 5 Toegang tot hulp en ondersteuning De toegang tot hulp is in de conceptverordening niet zo duidelijk uitgewerkt als in de VNG modelverordening. De VNG modelverordening is in hun artikel 4 duidelijker over: ● dat het eerste contact over een jeugdhulpvraag wordt aangemerkt als een aanvraag in de zin van de Awb ● dat er een beslistermijn is en wat de beslistermijn is ● de plicht om een besluit vast te leggen in een voor bezwaar vatbare beschikking ● een specifieke en laagdrempelige aanvraagroute voor een Persoonsgebonden Budget (PGB), die de modelverordening wel kent. ● een mogelijkheid om in spoedeisende gevallen een individuele voorziening te treffen Juridisch gezien hoeft dit hier niet te worden uitgewerkt omdat de bepalingen volgen uit de wet. Je kunt echter niet verwachten dat de inwoners van Venlo de kennis en inzicht hebben om de verschillende document te raadplegen. Het voorstel van de adviesraad is om deze informatie hier toe te voegen door de tekst van VNG over te nemen.

JMO Artikel 6. Onderzoek op basis van een ondersteuningsvraag De VNG-modelverordening (artikel 5) volgt, in lijn met de rechtspraak, in het vijfde lid het stappenplan dat het college verplicht moet doorlopen om een hulpvraag zorgvuldig te onderzoeken en een besluit goed te kunnen motiveren. Dit stappenplan zorgt ervoor dat de behoeften van het kind, de gezinssituatie en de 'eigen kracht' van ouders navolgbaar en binnen objectieve kaders worden beoordeeld. Het rapport 'Verkenning afbakening jeugdhulpplicht' bevestigt dat het opnemen van dit stappenplan in de verordening noodzakelijk is. In de VNG-modelverordening (artikel 5 lid 3) is de mogelijkheid van een familiegroepsplan opgenomen. De Jeugdwet (artikel 4.1.2) geeft gezinnen het recht om zélf een plan op te stellen met hun eigen analyse en oplossingen. Door dit recht niet in de verordening te benoemen, wordt een belangrijk instrument voor het versterken van de eigen regie van gezinnen (en mogelijk minder inzet van professionele hulp) overgeslagen. Het noemen van het stappenplan en familiegroepsplan volgt uit de wet en is daarom strict juridisch niet noodzakelijk om hier te vermelden. Hier adviseren wij het zelfde als in het voorgaande artikel. Je kunt niet verwachten van de inwoner van Venlo dat zij de kennis en inzicht hebben om de verschillende document te

4 raadplegen. De verordening moet op zichzelf kunnen staan en de inwoner volledig en duidelijk informeren over wat zij kunnen en mogen verwachten van de dienstverlening. Het voorstel van de adviesraad is om deze informatie hier toe te voegen en hiervoor de tekst van VNG over te nemen. Artikel 6 lid 4 wijkt af van de VNG-modelverordening. Volgens de modelverordening kan alleen afgezien worden van onderzoek als de aanvraag door de inwoner ingetrokken wordt.

Artikel 7 Toegang tot jeugdhulp niet via de gemeente Lid 4 van de conceptverordening stelt dat een huisarts, medisch specialist of jeugdarts enkel kan verwijzen naar een door de gemeente gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. Dit sluit de route naar een persoonsgebonden budget (PGB) voor niet-gecontracteerde, specialistische hulp na een medische verwijzing volledig af. Venlo wijkt hierin af van de VNG modelverordening, de Jeugdwet (artikel 8.1.1) en rechtspraak, zie: ECLI:NL:RBOVE:2025:3382. Door het niet vernoemen van de mogelijkheid van een PGB lijkt het er op dat deze route niet bestaat. Daarom adviseerd de ASD om aan de tekst toe te voegen: en de inwoners volledig en correct te informeren over hoe het proces eruit ziet als een arts verwijst of wil verwijzen naar niet-gecontracteerd aanbod waaronder de PGB valt. Daarbij dient wel beoordeeld te worden of de inwoner de vaardigheid heeft om deze vorm van steun te gebuiken. JMO Artikel 8 Criteria voor een maatwerkvoorziening Dit artikel is flink gewijzigd en is het belangrijkste artikel, omdat Venlo met de doorbraakmethode vaker maatwerk wil aanbieden.

In lid 4 is er, ten opzichte van de modelverordening, toegevoegd: “Eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen worden in ieder geval geacht voldoende aanwezig te zijn als de hulpvraag behoort tot de opvoedingsopgave en/of normale uitdagingen zoals omschreven door het Nederlands Jeugd Instituut...“. Er kunnen ook kwetsbare gezinnen zijn die juist hulp nodig hebben omdat hun probleemoplossend vermogen juist niet voldoende is om de ‘normale’ uitdagingen het hoofd te bieden. Alhoewel op basis van de hardheidsclausule afgeweken kan worden van eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen biedt de tekst zoals deze nu is geschreven de mogelijkheid voor de uitvoerende organisatie om hiermee de vraag af te wijzen. De ASD adviseert daarom de tekst van het artikel 10 lid 4 van de VNG te volgen, die uitgaat van een “beginsel” in plaats van “In ieder geval geacht voldoende aanwezig te zijn”. Daarnaast adviseren wij in de volgende versie nader in te gaan op het begrip “eigen kracht”. Daarnaast stelt het artikel als voorwaarde dat een voorziening ‘bewezen effectief’ moet zijn en dat gekozen wordt voor de ‘goedkoopst passende voorziening’. Hoewel deze principes ook in de VNG-modelverordening staan (artikel 9), is de praktische uitwerking cruciaal.

Vanuit het perspectief van een inwoner en de ‘innovatieve’ manier van werken met de doorbraakmethode, kan een maatwerkoplossing ook niet ‘bewezen effectief’ zijn, of soms is de best passende hulp niet direct de goedkoopste. JMO Artikel 10 Inhoud beschikking De formulering in artikel 10 lid 3, waarin staat dat de aanbieder aangeeft welke ondersteuning wordt geboden om de resultaten te behalen, is ‘resultaatgericht beschikken’. Deze werkwijze (via een wetsvoorstel) is eind 2023 definitief komen te vervallen omdat het

5 geen rechtszekerheid aan inwoners biedt. Het laat de concrete invulling van de zorg (hoeveel en hoe lang) over aan de aanbieder, terwijl de inwoner juist duidelijkheid nodig heeft over de toegekende ondersteuning. De VNG-modelverordening (Artikel 15, tweede lid) schrijft expliciet voor dat in een beschikking niet alleen het beoogde resultaat, maar ook de omvang en de duur van de te verstrekken voorziening moeten worden vastgelegd. Daarnaast ziet de ASD hoe de resultaatgerichte aanpak in de praktijk soms verkeerd uitpakt. Uitvoerders werken met uren en niet met resultaat. Om budgettair uit te komen kan er in de uren gesneden worden ten koste van het resultaat. De ASD adviseert een nieuwe afweging tussen resultaatgericht indiceren en een voorziening in omvang en duur. De ASD begrijpt dat deze afweging/discussie nu niet plaats kan vinden. 4.9 JMO Artikel 11 Regels voor PGB In artikel 11, lid 4, stelt de conceptverordening dat het college geen PGB verstrekt als er ‘twijfels zijn over de integriteit van de voorgenomen zorgverlener’. Hoewel deze bepaling overeenkomt met de VNG-modelverordening, plaatst de Adviesraad hier een kanttekening bij. De term ‘twijfels’ is een subjectief criterium en staat in contrast met de harde, objectieve eisen die elders in de verordening aan inwoners worden gesteld, zoals ‘geobjectiveerde beperkingen’ of de eis dat iets ‘aantoonbaar bijdraagt’.

Dit kan leiden tot een gevoel van willekeur bij de inwoner. Een afwijzing op basis van twijfels dient zeer zorgvuldig en goed gemotiveerd te worden in een beschikking. Bovendien ontslaat een weigering van een PGB het college niet van haar wettelijke voorzieningenplicht. De gemeente blijft te allen tijde verantwoordelijk voor het bieden van passende ondersteuning als de hulpvraag is vastgesteld. Advies van de ASD: Zorg dat afwijzingen gebaseerd zijn op feiten en biedt altijd direct een alternatief aan. Een inwoner heeft recht op continuïteit van zorg. Voorbereiding volgende versie van deze verordening Zoals in de inleiding vermeld, zouden wij graag in een later stadium ter voorbereiding op de volgende versie van de verordening willen praten over onderstaande punten, zodat de uitkomsten hiervan meegenomen kunnen worden. -

-

-

-

-

Ambities en Maatwerk: De ambitie om 80% van de vragen via de Sociale Basis (indicatie-vrij) af te handelen, mag het vragen naar maatwerk niet blokkeren. Individuele begeleiding: Een recente uitspraak (26 november 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:4928) bepaalt dat individuele begeleiding geen algemene voorziening kan zijn. Begeleiding vereist een individuele afweging en een besluit (beschikking). Rechtsbescherming: Elke aanvraag voor maatwerk die wordt afgewezen ten gunste van een algemene voorziening, moet leiden tot een beschikking. Zonder beschikking kan de inwoner niet in bezwaar. De Ombudsman en de Rechtspraak waarschuwen hier expliciet voor. Rolvermenging: Voorkom dat de partij die de Sociale Basis uitvoert ook de toegang, het onderzoek en de advisering doet. Volgens de rechter (CRvB 2024) mogen advisering, bepaling en uitvoering niet in één hand liggen. Wettelijke basis casusregie: De Wet Wams is controversieel verklaard. De ASD vraagt hoe de gemeente de casusregie juridisch onderbouwt zolang er geen wettelijke grondslag is voor domeinoverstijgend werken. Participatie: Er is gesproken in meerdere sessies over de sociale basis, maar niet met de huidige inwoners die afhankelijk zijn van maatwerk. Juist voor hen verandert

6

-

-

-

-

-

de wereld ingrijpend. Het ontbreken van hun stem in dit proces is in strijd met de bedoeling van de wet en het rapport "Participatie vanaf de zijlijn" van de Ombudsman. Essentialia-doctrine: De gemeenteraad dient de wezenlijke kenmerken van hulp (doelgroep, activiteiten, omvang) in de verordening zelf vast te leggen. Alleen een productnaam noemen is onvoldoende (Verkenning p. 26). Einde resultaatgericht beschikken: Sinds 1 januari 2024 is het verplicht om omvang (uren/minuten) en duur in de beschikking te zetten. 'Resultaatgericht indiceren' zonder deze details biedt onvoldoende rechtszekerheid voor de inwoner. PGB-tarief: Een toereikend PGB versterkt de eigen mogelijkheden in maatwerk en het persoonlijk netwerk (sociale basis). Het voorkomt instroom in duurdere specialistische zorg. Stevige Lokale Teams: Neem de inkoop en uitrol van ‘Stevige Lokale Teams’ ook op in de verordening conform de ‘Werkpakketten Stevige Lokale Teams’ van de VNG. Lokaal beleid: Het lokale beleid is leidend, ook in de gevallen waar het schuurt met regionale inkoopkaders. De verordening dient de inwoners en de koers van de gemeenteraad te bepalen.

Met vriendelijke groet, Namens de Adviesraad Sociaal Domein,

R.J.M. Hegge (voorzitter) Bijlage brief van de gemeente Venlo van 11 december 2025 met als onderwerp : Advies Verordening jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning 2026