473515 Bijl - Inkoopnotitie Sociale Basis.pdf
Tekst van het document
INKOOP
Notitie aan
Susan Kolman
van
Rio Troquay – Peters en Susan van der Linden
c.c.
Maarten Benthem
ons kenmerk team RGINKT steller R.M.A. Troquay - Peters telefoonnummer +31 77 3596334 contact r.troquay@venlo.nl datum 14 februari 2025
onderwerp Adviesdienst Sociale Basis
Inleiding •
De gemeente Venlo (de ‘Gemeente’) heeft enkele jaren geleden een Europese nietopenbare aanbesteding gehouden voor de dienst ‘Sociale Basis’. Naar aanleiding van deze Europese niet openbare aanbestedingsprocedure heeft de Gemeente op 1 april 2020 met Incluzio B.V. (‘Incluzio’) een overeenkomst afgesloten. Deze overeenkomst eindigt op 31 maart 2026.
•
Momenteel onderzoekt de Gemeente welke dienstverlening er in de toekomst exact onder de dienst ‘Sociale Basis’ wordt opgenomen en op welke wijze invulling wordt gegeven aan de dienst ‘Sociale Basis’
•
In dat kader heeft de Team Inkoop i.s.m. Bureau Aanbesteding B.V. een aantal opties onderzocht.
De opdracht Sociale Basis De opdracht sociale basis kan worden geclassificeerd als een sociale of andere specifieke dienst (SAS-dienst). Bij een overheidsopdracht voor SAS-diensten geldt een andere hogere drempelwaarde dan voor de ‘normale’ overheidsopdrachten voor diensten, te weten €750.000,-.(excl. btw) In tegenstelling tot een drempelwaarde van € 221.000(excl. btw), die geldt voor 'normale' overheidsopdrachten voor diensten. Dit betekent dat de Gemeente pas verplicht is om overheidsopdrachten voor diensten die vallen onder de dienst ‘Sociale Basis’ Europees aan te besteden, indien de geraamde waarde ervan de drempelwaarde van 750.000 euro (excl. btw) overschrijdt. De opdracht van Sociale Basis een opdrachtwaarde hoger dan € 750.000,- en dient op die reden dan Europees te worden aanbesteed.
1
Notitie
Mogelijke opties Team inkoop is gevraagd om een aantal procedures in kaart te brengen. Hieronder wordt per procedure aangeven of dit mogelijk is voor de Sociale basis voor de gemeente Venlo. De volgende procedures worden hier uitgewerkt: 1. Zuiver inbesteden 2. Quasi inbesteden 3. Open house-model 4. Subsidie 5. Aanbesteden
2
Notitie
1
Zuiver inbesteden
De Gemeente is vrij om te bepalen of zij haar taken binnen haar eigen organisatie uitvoert (ook wel zuiver ‘inbesteden’ genoemd), danwel deze taken uitbesteedt aan een derde partij. Indien de Gemeente met eigen personeel en materieel een opdracht vervult, behoeft zij logischerwijs geen overheidsopdracht (een ‘schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel’) te verstrekken aan een andere partij om de opdracht te laten uitvoeren. Kort gezegd, is er bij ‘inbesteding’ geen sprake van het verstrekken van een overheidsopdracht c.q. het sluiten van een overeenkomst en bestaat er derhalve geen (Europese) aanbestedingsplicht. In het kader van het verrichten van de dienst ‘Sociale Basis’ betekent dit dat de Gemeente professionals in dienst zal moeten nemen om taken in het kader van de dienst ‘Sociale Basis’ uit te voeren voor ingezetenen van de Gemeente.
Voordelen Het voordeel van zuiver ‘inbesteden is dat de Gemeente veel invloed heeft op de te verrichten diensten in het kader van de dienst ‘Sociale Basis’.
Nadelen Het nadeel is dat de Gemeente professionals moet werven en in loondienst moet nemen met alle (arbeidsrechtelijke) verantwoordelijkheden van dien. Ook zal de Gemeente materieel en materiaal moeten aanschaffen, waarmee deze professionals hun diensten ten behoeve van de dienst ‘Sociale Basis’ kunnen verrichten. Een ander nadeel is dat het opzetten van zuiver inbesteden van een opdracht zoals Sociale Basis een grote tijdsinvestering en hoge kosten met zich meebrengt.
Conclusie: Zuiver inbesteden is een mogelijkheid, maar zoals hierboven beschreven vergt dit veel tijd en geld. Aangezien de huidige overeenkomst afloopt op 1 april 2026, is dit voor nu niet haalbaar.
3
Notitie
2
Quasi inbesteden
Nauw verwant aan zuivere ‘inbesteding’ is ‘Quasi-inbesteding’. ‘Quasi-inbesteding’ is een van de uitzonderingen op de (Europese) aanbestedingsplicht. Quasi-inbesteden’ houdt in dat de Gemeente – in tegenstelling tot zuiver ‘inbesteden’ – wel een opdracht verstrekt aan en een overeenkomst sluit met een zelfstandige rechtspersoon, maar dat deze zelfstandige rechtspersoon feitelijk fungeert als een eigen bedrijfsonderdeel van de Gemeente (‘Gecontroleerde Entiteit’). Indien de Gemeente aldus uit hoofde van de uitzondering van ‘quasi inbesteding’ zonder voorafgaande (Europese) aanbesteding opdrachten voor het verrichten van de dienst ‘Sociale Basis’ onderhands aan een marktpartij wenst te verstrekken, dan zal de Gemeente derhalve zelf een Gecontroleerde Entiteit moeten oprichten (of overnemen), die opdrachten voor het verrichten van de dienst ‘Sociale Basis’ gaat verrichten. De oprichting van deze Gecontroleerde Entiteit en het takenpakket van deze Gecontroleerde Entiteit dient op zodanige wijze te worden ingericht dat wordt voldaan aan alle elementen van de uitzondering van ‘quasi-inbesteding’. Als de gemeente beroep doet op deze uitzondering, omdat op haar in beginsel een Europese aanbestedingsplicht rust, moet de gemeente bewijzen dat er uitzonderlijke omstandigheden aanwezig zijn die rechtvaardigen dat een overheidsopdracht niet (Europees) behoeft te worden aanbesteed.
Op grond van de uitzondering van ‘quasi-inbesteding’ mag de Gemeente onderhands een overheidsopdracht aan een Gecontroleerde Entiteit verstrekken zonder daarvoor een (Europese) aanbestedingsprocedure te organiseren, indien aan de volgende drie voorwaarden is voldaan (cumulatief): 1. de Gemeente oefent op de Gecontroleerde Entiteit toezicht uit zoals op haar eigen diensten (‘toezichtscriterium’); én 2. meer dan 80% van de activiteiten van de Gecontroleerde Entiteit behelst de uitvoering van taken die de Gecontroleerde Entiteit zijn toegewezen door de Gemeente (‘werkzaamhedencriterium’); én 3. er is geen directe participatie van privékapitaal in de Gecontroleerde Entiteit (‘participatiecriterium’) De Gemeente kan ook met andere gemeenten samenwerken en kiezen voor één gezamenlijke uitvoeringsorganisatie voor de dienst ‘Sociale Basis’. Juridisch kan dan de Gecontroleerde Entiteit de vorm aannemen van een Gemeenschappelijke Regeling, een stichting of een vennootschap. De drie bovengenoemde voorwaarden die gelden voor ‘quasi-inbesteding’ gelden zowel voor een individuele gemeente die gebruik maakt van een Gecontroleerde Entiteit, als voor een aantal gemeenten die gezamenlijk als een samenwerkingsverband een Gecontroleerde Entiteit oprichten of daarin deelnemen.
4
Notitie
Voordelen Een voordeel van ‘quasi-inbesteding’ is dat de Gemeente de dienst ‘Sociale Basis’ op afstand kan zetten van haar gemeentelijke organisatie in een aparte Gecontroleerde Entiteit en dat de Gemeente veel toezicht kan uitoefenen op de Gecontroleerde Entiteit als ware het een eigen dienstonderdeel en daarmee op de invulling en uitvoering van de dienst ‘Sociale Basis’.
Nadelen Het nadeel is dat bij een notaris een nieuwe Gecontroleerde Entiteit moet worden opgericht. Vervolgens moet deze Gecontroleerde Entiteit professionals in loondienst nemen en materiaal aanschaffen, opdat de dienst ‘Sociale Basis’ kan worden uitgevoerd. Dit brengt hoge kosten, grote verantwoordelijkheden en een grote tijdsinvestering met zich mee. Daarnaast moet de Gemeente – uit hoofde van het toezichtscriterium – deelnemen aan de bestuursorganen van deze Gecontroleerde Entiteit. Uit dien hoofde is de Gemeente gehouden om bestuurstaken te verrichten, bestuursbesluiten te nemen etc. Dit brengt dus een behoorlijke nieuwe belasting voor de Gemeente met zich mee
Conclusie Quasi inbesteden is een mogelijkheid, maar zoals hierboven beschreven vergt dit veel tijd, geld en verantwoordelijkheid van de gemeente. Aangezien de huidige overeenkomst afloopt op 1 april 2026, is dit voor nu niet haalbaar.
5
Notitie
3
Open house-model
De Gemeente kan de diensten die vallen onder de dienst ‘Sociale Basis’ ook inkopen door middel van een open house-model. Indien de Gemeente kiest voor een open house-model, dan wordt met alle geïnteresseerde ondernemers die aan de door de Gemeente vastgestelde geschiktheidseisen en/of minimumeisen voldoen een (raam)overeenkomst afgesloten. De inwoner bepaalt vervolgens bij welke aanbieder de betreffende dienst daadwerkelijk wordt ingekocht. Dergelijke overeenkomsten kwalificeren niet als overheidsopdrachten in de zin van de Aanbestedingswet, omdat er geen selectie wordt gemaakt op basis van selectie- en/of gunningscriteria en opdrachten dus niet in concurrentie worden gesteld. In tegenstelling tot een (Europese) aanbestedingsprocedure, is tussentijdse toetreding tot het open house-model toegestaan, maar niet verplicht. Tussentijdse toetreding kan worden beperkt tot een bepaalde periode of moment in tijd of tot bepaalde vooraf bekendgemaakte gevallen, mits dit op voorhand duidelijk in de aanbestedingsstukken is vermeld.
Voordelen Een voordeel van een open house-model is de mogelijkheid van tussentijdse toetreding om een dekkend aanbod te kunnen waarborgen. Een ander voordeel is de keuzevrijheid van inwoners. De inwoner kiest immers de meest geschikte aanbieder van de dienst ‘Sociale Basis’ uit de door de Gemeente tot het open house-model toegelaten aanbieders. Dit prikkelt een aanbieder van de dienst ‘Sociale Basis’ tot het leveren van meer kwaliteit en zich te onderscheiden van de andere aanbieders. Andere overwegingen die bij de keuze mogelijk een rol spelen zijn de continuïteit van dienstverlening, omdat er meerdere aanbieders zijn.
Nadelen Een nadeel van een open house-model kan zijn dat het kan leiden tot het contracteren van een erg groot aantal aanbieders. Zo’n groot aantal aanbieders maakt contractmanagement, sturing, monitoring van kwaliteit en nauwe samenwerking erg complex en vergt veel tijd, capaciteit en kosten van het contractmanagement van de Gemeente. Voor burgers kan een nadeel zijn dat zij moeten kiezen uit een te groot aantal aanbieders. Voor aanbieders kan een nadeel zijn dat zij zelden worden gekozen.
Conclusie Conlusie is dat de opdracht Sociale Basis zich niet helemaal leent voor een openhouse constructie. Gezien de grootte en de diversiteit van de opdracht Sociale Basis. Is het ons inziens aan de voorkant al lastig te bepalen aan welke geschiktheidseisen en/of minimum eisen de aanbieders moeten voldoen. 6
Notitie
Het kan leiden tot een erg groot aantal aanbieders wat er dus voor kan zorgen dat er veel contractmanagement nodig is. Inkoop voorziet dat ondanks welke procedure wordt gekozen er sowieso contractmanagement nodig is op de opdracht, maar in dit geval kan het met zoveel aanbieders zijn dat het veel tijd en capaciteit vergt van de gemeente. Wellicht meer dan bij een ander procedure. Verder is de sturing op kwaliteit complex i.v.m. de vele aanbieders en de inwoners kiezen zelf een aanbieder waardoor er weinig overzicht is.
7
Notitie
4
Subsidie
De Gemeente kan een subsidie verstrekken op basis van een wettelijk voorschrift, bijvoorbeeld een algemene subsidieverordening. Als een aanbieder op basis van het wettelijk voorschrift een aanvraag indient die aan alle voorwaarden voldoet en er verder geen juridische bezwaren zijn, dan verstrekt de Gemeente de subsidie. Een subsidie is publiekrechtelijk van aard. De Gemeente kan de gesubsidieerde activiteiten niet afdwingen. De Gemeente kan alleen het subsidiebedrag (gedeeltelijk) terugvorderen of niet uitkeren als de gesubsidieerde activiteiten niet zijn uitgevoerd. De aanbieder heeft bovendien alleen recht op de subsidie als hij de activiteit daadwerkelijk uitvoert. Tegenover een subsidie staat een privaatrechtelijke overeenkomst, waaruit, in tegenstelling tot een subsidie, wel in rechte afdwingbare verplichtingen voortvloeien. Bij subsidies kan niettemin het aanbestedingsrecht een rol gaan spelen. De Gemeente kan uit hoofde van artikel 4:36 jo 4:38 Awb bij het verstrekken van de subsidie de verplichting opnemen dat een uitvoeringsovereenkomst wordt afgesloten met de Gemeente. In deze privaatrechtelijke uitvoeringsovereenkomst kan de Gemeente vervolgens opnemen dat de (publiekrechtelijk) gesubsidieerde activiteiten via een (uitvoerings)overeenkomst wel afdwingbaar zijn.
Een aanbestedingsplicht geldt vervolgens als er sprake is van een overheidsopdracht: een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel tussen een aanbestedende dienst en een ondernemer. De uitvoeringsovereenkomst is schriftelijk, de Gemeente is een aanbestedende dienst en de aanbieder van een dienst in het kader van de dienst ‘Sociale Basis’ is een ondernemer.
Nadelen Een nadeel van het verstrekken van een subsidie in het kader van de dienst ‘Sociale Basis’ is dat de Gemeente ten eerste niet in de hand heeft welke aanbieder een subsidie aanvraagt, aangezien inherent aan een subsidie is dat het initiatief van een subsidieaanvrager komt. De subsidieontvanger richt dan de uitvoering van de dienst in het kader van de dienst ‘Sociale Basis’ naar eigen inzicht in. Hierbij is weinig sturing vanuit de Gemeente nodig. Sluit de Gemeente echter wel een uitvoeringsovereenkomst en kan de Gemeente daardoor de gesubsidieerde activiteiten wel afdwingen, dan kwalificeert de rechtsverhouding tussen de Gemeente en de aanbieder hoogstwaarschijnlijk als een Europees aanbestedingsplichtige overheidsopdracht.
Conclusie De gemeente Venlo heeft de vorige opdracht Sociale Basis gekenmerkt als een overheidsopdracht. Er heeft toen een aanbestedingsprocedure plaatsgevonden. Doordat de gemeente dit als een overheidsopdracht heeft gekenmerkt kan het niet als subsidie meer worden gekenmerkt.
8
Notitie
Verder kan je bij een subsidie geen sturing geven aan de inhoud. Dit is wel een vereiste gezien de omvang en inhoud van de opdracht. Zie vorig advies.
9
Notitie
5
Aanbesteden
De opdracht Sociale Basis kan gekenmerkt worden als een overheidsopdracht. Zoals eerder beschreven kunnen we de opdracht Sociale Basis kenmerken als een sas-dienst. Gemeente Venlo betaalt de totale (werkelijke) kosten en er is een overeenkomst (afspraken die gemaakt worden) onder bezwarende titel met de partij die juridisch afdwingbaar is. Er wordt uitgegaan van prestatie-denken, waarbij de gemeente Venlo bepaalt WAT er moet worden bereikt aan maatschappelijke effecten en/of doelstellingen door de ingezette ondersteuning en de partij aan kan geven HOE hij dit doet. De gemeente heeft derhalve invloed op de prestaties van de partij. De partij is verplicht om de taken uit te voeren en kan dit niet zelf bepalen. Het initiatief ligt bij de Gemeente Venlo. Verder heeft de Gemeente Venlo een rechtstreeks belang bij de sociale basis. Conclusie De opdracht van Sociale basis kan het beste via een aanbesteding in de markt gezet worden.
10
Notitie
Eindconclusie team inkoop Gezien alle mogelijke procedures is aanbesteden het best passend voor deze opdracht. Er dient direct gestart te worden met het opstellen van de aanbestedingsdocumenten. Zodat de aanbesteding z.s.m. gepubliceerd kan worden. Er moet rekening worden gehouden met dat er twee keer een collegebesluit nodig is (voor publicatie en voor gunning). De minimale doorlooptijd van een aanbesteding is 5 maanden (exclusief collegebesluit). De implementatieperiode van sociale basis wordt geschat op 6 maanden. De huidige overeenkomst loopt 1 april 2026 af. Hierdoor dient de aanbestedingsprocedure spoedig opgestart te worden. Mogelijk is er een overbruggingsperiode nodig. Hierbij dient opgemerkt te worden dat een overbruggingsperiode ALTIJD onrechtmatig is indien we dit niet enkelvoudig kunnen verstrekken. Enkelvoudig kunnen we een overbrugging verstrekken tot € 221.000,- maar omdat dit een SASdienst betreft is er een mogelijkheid om tot € 750.000,- een opdracht enkelvoudig te gunnen, maar dan dienen wij af te wijken van het inkoopbeleid van de gemeente Venlo.
11