104 Bijl.02 Evaluatie Samenwerkingswijzer 2016 en Benchmark Beleid Verbonden Partijen.pdf

EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN Het startpunt van deze beleidsherijking is een evaluatie van de Samenwerkingswijzer uit 2016. Aan de evaluatie ligt zowel bureauonderzoek alsook veldonderzoek ten grondslag. Qua documentatie is gebruik gemaakt van de door uw raad vastgestelde Samenwerkingswijzer alsmede onderzoeken en rapportages die sindsdien hebben plaatsgevonden (Grip op Samenwerking, 213a-onderzoek, rekenkamerbrief) krijgen opvolging in voorliggend beleidskader. Daarnaast heeft er een brede consultatie plaatsgevonden: accounthouders zijn geïnterviewd en wij hebben bij uw raad middels een themabijeenkomst gesondeerd. 1.1

GRIP OP SAMENWERKING NOORD-LIMBURG (2019)

Grip op Samenwerking was een initiatief van de griffierskring Noord-Limburg, met als doel om duidelijkheid te bieden over de rollen, taken en verantwoordelijkheden binnen de gemeenschappelijke regelingen in de regio Noord-Limburg. De aanleiding van dit initiatief was een eerdere wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen waarbij de invloed van de raden op de P&C-cyclus van gemeenschappelijke regelingen voor het eerst werd versterkt. Acties die uit Grip op Samenwerking voortvloeiden waren als volgt: 1. Invoering van een kaderbrief die door gemeenschappelijke regelingen aan de raden wordt aangeboden, met de mogelijkheid tot het geven van een inhoudelijke reactie. 2. Verbeterde informatievoorziening van de gemeenschappelijke regelingen naar de gemeenteraden. 3. Invoering van een regionaal afgestemde P&C-cyclus met als doel een eerdere verzending van de stukken en daarmee een verbeterde positionering van de gemeenteraden. 4. Onderzoeken van de mogelijkheid om te komen tot centrale afspraken over prijsindexeringen en loonstijgingen. 1.2

213A-ONDERZOEK VERBONDEN PARTIJEN (2020)

Ons college heeft in 2020, op grond van artikel 213a van de Gemeentewet

EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN| 1

onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het ons college gevoerde bestuur, in casu de uitvoering, resultaten en effecten van het vastgestelde beleid ten aanzien van verbonden partijen. Ten aanzien van de hoofdvragen uit ons onderzoek, in casu: ‘Op welke wijze geeft de gemeente sturing aan en houdt de gemeente toezicht op de samenwerkingspartners?’ en ‘In welke mate is de digitale samenwerkingswijzer in de organisatie geïmplementeerd en werkt deze conform de uitgangspunten?’, concludeerden wij dat er zeker verbeterslagen waren gemaakt, maar dat er destijds nog niet gesproken kon worden van een (in voldoende mate) adequate sturing en beheersing van de samenwerking met onze verbonden partijen. Op basis van deze conclusie is de (overkoepelende) regie op verbonden partijen specifiek belegd. Met voorliggend kader wordt de professionaliseringsslag die de afgelopen jaren is gemaakt ook formeel geborgd in beleid. 1.3

REKENKAMERBRIEF KLACHTBEHANDELING (2024)

Naar aanleiding van een landelijk DoeMee-onderzoek naar klachtafhandeling, heeft de Rekenkamer Venlo een rekenkamerbrief opgesteld waarin een aanbeveling wordt gedaan die betrekking heeft op het beleid verbonden partijen, namelijk: Maak met verbonden partijen afspraken over (de rapportages inzake) klachtafhandeling en leg dit ook vast in het beleid voor verbonden partijen. Wij hebben deze aanbeveling breder geïnterpreteerd: op basis van de risico’s die we lopen binnen een samenwerking verlangen we in meer of mindere mate informatie van verbonden partijen. Dit aspect komt in dit beleidskader terug. 1.4

ACTUELE BELEIDSEVALUATIE VAN DE SAMENWERKINGSWIJZER (2024)

De Samenwerkingswijzer is op 30 november 2016 door de gemeenteraad vastgesteld als beleid. Daarnaast bevat de Samenwerkingswijzer een dashboard met informatie over actieve samenwerkingsverbanden. In 2016 is beoogd toe te werken naar ‘betere samenwerking, betere sturing en controle van samenwerking en een goed overzicht van de samenwerkingsverbanden waarin de gemeente participeert’. Mede ingegeven door de aanbevelingen van de toenmalige Commissie Hendrikx

2 | EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN

(onderzoek naar Floriade) en de toenmalige rekenkamercommissie was de Samenwerkingswijzer, ook met de kennis van nu, al vrij compleet qua opzet. Tegelijkertijd is de Samenwerkingswijzer, en zijn de daarin opgenomen uitgangspunten voor samenwerking, vrij algemeen geformuleerd. Een ongewenste consequentie hiervan is dat de Samenwerkingswijzer in de praktijk meer als richtlijn dan als beleid wordt ervaren. Voorliggend beleidskader beoogt daarom concrete handvatten te bieden voor eenieder die betrokken is bij verbonden partijen. De evaluatie adresseert de volgende aandachtspunten voor voorliggend beleidskader: 1. Een duidelijke definitie en reikwijdte De definitie ‘verbonden partij’ wordt als multi-interpretabel beleefd. Daarmee ontstaat onduidelijkheid over de reikwijdte van het beleid. De beleidskeuze om in Venlo parallel ook de definitie ‘Samenwerkingspartner’ te hanteren is weliswaar nog altijd relevant en van toegevoegde waarde, maar vraagt om een meer duidelijke definitie. Dit wordt ondervangen met het voorstel om de definitie ‘samenwerkingspartner’ aan te passen. 2. Afwegingskader bij de inrichting van samenwerking Er bestaat een nadrukkelijke behoefte aan een concreet, uniform afwegingskader ten behoeve van de inrichting van nieuwe samenwerkingen. Bij de inrichting van een samenwerking zijn er veel keuzemogelijkheden.

Opdat iedere samenwerking vanuit een eenduidig vertrekpunt wordt beoordeeld, moet voorliggend beleidskader voorzien in een uniform afwegingskader voor de inrichting van nieuwe samenwerkingen. 3. Gericht toezichthouden op basis van objectieve criteria Om grip te houden op verbonden partijen en samenwerkingspartners is het van belang om een goed zicht te hebben op eventuele risico’s. Een risicomatrix met afgestemde informatiebehoefte en bijbehorende toezichtsarrangementen is daarom gewenst. De ene samenwerking is immers de andere niet: waar het wenselijk is dat de ene verbonden partij of samenwerkingspartner maandrapportages overlegt, kan bij een ander worden volstaan met sec een subsidie- of jaarverantwoording. 4. Doorontwikkelen van het Dashboard Samenwerking Het Dashboard Samenwerking heeft nog altijd toegevoegde waarde om het (online) overzicht over verbonden partijen te behouden, maar heeft technisch aan relevantie verloren. De waarde van het Dashboard Samenwerking is vooral gelegen in het feit dat informatie over de verbonden partijen en

EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN| 3

samenwerkingspartners publiek toegankelijk is. Dit is inmiddels ook mogelijk via de reguliere website waar de begroting en jaarstukken op gepubliceerd worden. 5. Aanlevering vergaderstukken en P&C-documenten Om goed toezicht te kunnen houden, en te kunnen sturen op ontwikkelingen binnen verbonden partijen, is tijdige aanlevering van informatie namelijk noodzakelijk. Een duiding van de sturingsmogelijkheden voor raad en college maakt onderdeel uit van voorliggend beleidskader. 6. Voorkomen van (ongewenste) dubbelrollen In de verhouding tot verbonden partijen hebben, met name, collegeleden verschillende rollen en daarmee ook verantwoordelijkheden. Hiermee liggen belangenconflicten op de loer. Hoe hiermee om te gaan in een politiekbestuurlijke of ambtelijke context wordt in het huidige beleid gemist. 7. Meer in positie brengen van de gemeenteraad Om sturing en grip op verbonden partijen te houden is niet alleen betrokkenheid van de ambtelijke organisatie en het college nodig, maar is het van belang om ook de gemeenteraad verder in positie te brengen. Daarbij is een goed overzicht van (wettelijke) instrumenten en P&C-processen bij publiekrechtelijke regelingen van belang, maar is het ook nodig om de aansturing van privaatrechtelijke entiteiten meer te laten aansluiten bij de democratische context van een gemeente. 1.5

BENCHMARK

Voornoemde onderzoeken, rapporten en evaluatie geven richting aan de koers voor ons nieuwe beleid. Het is daarnaast ook wenselijk om een beeld te vormen van wat andere gemeenten aan beleid op verbonden partijen (en samenwerking in het algemeen) hebben. We hebben daarom een benchmark uitgevoerd, waarbij is gekeken naar het beleid van gemeenten met een vergelijkbare omvang (100.000 tot

4 | EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN

150.000 inwoners) die ook daadwerkelijk beleid op verbonden partijen hebben.1 Veel beleidskaders zijn beknopt van opzet: enkel de technisch-juridische realiteit komt tot uiting. Dat wil zeggen: er wordt uitgelegd wat verbonden partijen zijn (definitie), welke soorten verbonden partijen er zijn en dat er conform het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in de begroting en jaarstukken gerapporteerd moet worden over verbonden partijen. De relevantie van beleid op verbonden partijen wordt echter pas zichtbaar, zodra beleidskeuzes inzichtelijk worden gemaakt. Dergelijke voorbeelden zijn we bij andere gemeenten gelukkig ook tegengekomen: 1. Afwegingskader Samenwerking (diverse overheden) Hoe ingewikkeld het ook is om nieuwe samenwerkingen vorm te geven: in de loop der jaren hebben diverse overheden een systematisch afwegingskader gehanteerd. Een dergelijk afwegingskader is ondersteunend bij de inrichting van een samenwerking en dwingt op een uniforme wijze tot reflectie op een aantal wezenlijke elementen als de onderbouwing van het openbaar belang, de rollen die een gemeente kan vervullen binnen een samenwerking (bijvoorbeeld opdrachtgever, subsidieverstrekker of regelgever) en de aard van een samenwerking (publiekrecht versus privaatrecht). 2. Risicogericht Toezicht (Arnhem) Arnhem werkt op basis van ‘Risicogericht Toezicht’.

Aan de hand van een vragenlijst wordt het risico dat met de samenwerking wordt gelopen (voor zover mogelijk) geobjectiveerd. Door middel van het ‘Risicokompas’ wordt het risico van de samenwerking als ‘hoog’, ‘middel’ of ‘laag’ geclassificeerd. Het toezicht op de samenwerking hangt vervolgens af van deze classificatie. Hoewel we in Venlo reeds stappen in deze richting hebben gezet (we maken in de praktijk al onderscheid tussen ‘zware’ en ‘lichte’ verbonden partijen), verdient het aanbeveling om ‘Risicogericht Toezicht’ ook formeel als beleidsprincipe te implementeren. 3. Paragraaf verbonden partijen ontsloten in digitale begroting en jaarstukken (Deventer) Deventer rapporteert in het kader van de reguliere P&C-cyclus digitaal over verbonden partijen. De technische mogelijkheden van de P&Cwebsite (waarover ook Venlo beschikt) worden maximaal benut. Wij pakken dit ook op met ingang van de Jaarstukken 2024. 1

Zwolle, Almere, Deventer, Apeldoorn, Nijmegen, Haarlem, Enschede, Maastricht en Arnhem hebben in dit verband als inspiratie gediend.

EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN| 5

4. Rijk van Nijmegen Het Rijk van Nijmegen is een modulaire gemeenschappelijke regeling en fungeert als overkoepelende samenwerking voor de gemeenten Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar, Nijmegen en Wijchen. Als uitgangspunt geldt voor deze gemeenten dat als zij binnen deze regio willen samenwerken op thema’s, er in beginsel geen nieuwe samenwerkingen meer worden opgericht. Er wordt eerst gekeken welke mogelijkheden het Rijk van Nijmegen nog biedt (er komt dan binnen de samenwerking een module bij). 5. Rolverdeling gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie (incl. bevoegdheden) Gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie hebben allen een eigenstandige rol als het aankomt op de aansturing van en controle op verbonden partijen. Deze onderlinge rolverdeling is echter niet eenvoudig, en goede kaderstelling en controle vergt een investering van tijd. Het is daarom van belang om de gemeenteraad te faciliteren in haar rol, en duidelijk te beschrijven wat van verbonden partijen, het college en de ambtelijke organisatie verwacht mag worden om grip op de samenwerking te houden. 6. Bijdrage aan programmadoelstellingen expliciteren In Maastricht wordt via de begroting het effect van de verbonden partijen op de lokale programma’s geëxpliciteerd.

Dit zorgt bij raadsleden voor meer zicht op de bijdrage van verbonden partijen aan de lokale speerpunten en de bijbehorende financiële inzet van middelen. Aangezien we alleen samenwerkingen aangaan vanuit een openbaar belang, zou het niet ingewikkeld hoeven zijn om te expliciteren wat de bijdrage van een verbonden partij of samenwerkingspartner aan de realisatie van programmadoelstellingen is. 7. Betrokkenheid gemeenteraad borgen De interne gang van zaken bij verbonden partijen voelt voor raadsleden vaak als een ‘ver-van-mijn-bedshow’. Binnen de bevoegdheidsverdeling verbonden partij-college-gemeenteraad zijn er voldoende mogelijkheden om als gemeenteraad meer grip te krijgen dan nu het geval is. In het beleidskader wordt daarom ook aandacht besteed aan de onderlinge rollen en verantwoordelijkheden, en dus ook aan de rechten die de gemeenteraad heeft

6 | EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN

en kan gebruiken.

EVALUATIE SAMENWERKINGSWIJZER 2016 EN BENCHMARK BELEID VERBONDEN PARTIJEN| 7