045 Bijl Bestuurlijk rapport 2024 - Effecten van cultuursubsidies in Venlo.pdf

Bestuurlijk rapport

Effecten van cultuursubsidies in Venlo Een rekenkameronderzoek naar subsidies van culturele instellingen en initiatieven Maart 2024

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 1

SECRETARIAAT REKENKAMER VENLO Secretaris Debbie Steens Adres rekenkamer@venlo.nl Postbus 3434 5902 RK Venlo Telefoonnummer 06 - 38686769 Website www.venlo.nl/rekenkamer SAMENSTELLING REKENKAMER VENLO Klaartje Peters (voorzitter) Jan-Willem van Giessen (extern lid) Johan de Kruijf (extern lid)

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 2

1. INLEIDING Aanleiding onderzoek De Rekenkamer Venlo heeft vanwege het maatschappelijke, bestuurlijke en financiële belang besloten een onderzoek te starten naar het subsidiebeleid in de cultuursector van de gemeente Venlo. De Rekenkamer Venlo raadpleegt jaarlijks de fracties van de gemeenteraad over mogelijke onderwerpen voor rekenkameronderzoek. Enkele fracties brachten het onderwerp subsidiebeleid naar voren. Meer specifiek de subsidieverstrekking in de Venlose culturele sector. Ondanks een aantal momenten in het jaar dat het cultuurbeleid informerend (raadsbrief) of besluitvormend (begroting) langskomt, ervaren de fracties weinig zicht of grip op de relatie tussen subsidie en resultaat. Daarnaast is in Venlo in 2020 een nieuwe cultuurnota vastgesteld. Dat betekent dat vanaf 2021 gewerkt wordt met de nieuwe kaders.

Doel en aanpak onderzoek De Rekenkamer Venlo wil met de uitkomsten van het onderzoek voor de gemeenteraad inzichtelijk maken of - en op welke wijze - de subsidiesystematiek ertoe bijdraagt dat de met subsidies gefinancierde beleidsdoelstellingen bereikt worden en hoe dat inzichtelijk is of (beter) inzichtelijk kan worden gemaakt voor de raad. Daarvoor zijn drie grote instellingen gekozen: de Bibliotheek, het Co (voorheen het kunstencentrum) en de Maaspoort. Verder zijn uit de lijst met andere culturele instellingen die subsidie ontvangen 6 casussen geselecteerd. Daarnaast is een vergelijking gemaakt met het subsidiebeleid in de cultuursector van een aantal andere gemeenten te maken. De centrale onderzoeksvraag luidt: Op welke manier leveren de activiteiten van de ontvangers van cultuursubsidies een bijdrage aan de beoogde doelstellingen van het cultuurbeleid en hoe wordt die verantwoord?

De aanpak van het onderzoek bestond uit documentenstudie, casusonderzoek, interviews met vertegenwoordigers van de gemeente en culturele instellingen en een groepsgesprek met de gemeenteraad. Het casusonderzoek voor de grotere instellingen in relatie tot de Cultuurnota richtte zich op de periode 20172019 en voor de Cultuurvisie op de periode 2020-2022. Dit zijn de eerste jaren waarin wordt gewerkt met dit nieuwe beleidskader. Zodoende zijn lessen te trekken die kunnen dienen voor aanscherping en verbetering van bestaand beleid. De casuïstiek voor de kleinere instellingen is beperkt tot het jaar 2022. De effecten van de coronapandemie op de culturele sector zijn groot en zijn in de casuïstiek aan bod gekomen, maar deze staan niet centraal in dit onderzoek. Een uitgebreide onderzoeksverantwoording is opgenomen in het bevindingenrapport.

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 3

2. CONCLUSIES De samenvattende bevinding is dat in beperkte mate sprake is van een expliciete verbinding tussen de doelen van het cultuurbeleid (wat de gemeente wil bereiken) en de activiteiten van de ontvangers van cultuursubsidies (wat de subsidieontvangers aan de doelen bijdragen). Anders gezegd: de beleidscyclus is weinig expliciet verbonden met de subsidiecyclus. Daarmee is de cirkel niet sluitend. Het is daardoor beperkt mogelijk om te bepalen op welke manier de gesubsidieerde activiteiten bijdragen aan de doelen van het cultuurbeleid. De verantwoording vindt plaats over de uitvoering van de aangevraagde activiteiten, maar biedt weinig zicht op de vraag of dit het behalen van de gemeentelijke doelen dichterbij brengt. Daarvoor is een aantal verklaringen: (1) het beleid kent weinig concrete doelen en meetpunten, die zijn (2) vervolgens niet vertaald in toetsingscriteria voor subsidieverlening (aanvraag en beschikking) en daarom (3) levert de verantwoording en vaststelling ook weinig inzicht op in het doelbereik als gevolg van de subsidieverstrekking. Dit is in onderstaande conclusies nader toegelicht.

Conclusie 1: Doelen Cultuurvisie zijn onvoldoende concreet Er is sprake van weinig concrete doelen in de Cultuurvisie 2020. De doelen zijn niet voorzien van meetpunten om de impact te bepalen. De Cultuurvisie 2020 is meer een uitvoeringsstrategie (het HOE) in plaats van dat deze beschrijft wat bereikt moet worden (het WAT). De gemeente Venlo hanteert wel meetpunten voor het cultuurbeleid in de programmabegroting. Deze meetpunten in Meetbaar Venlo kennen geen één op één-relatie met de doelen uit de cultuurvisie. De raad herkent en erkent dit en ziet een rol voor zichzelf weggelegd om concrete doelen en meetpunten vast te stellen op aangeven van het college.

Conclusie 2: College geeft subsidieaanvragers onvoldoende de gemeentelijke doelen mee Het college zorgt niet voor een verbinding tussen beleidsdoelen en beoordelings- of toetsingscriteria voor subsidieaanvragen. In het format voor de subsidieaanvraag wordt door de gemeente niet gevraagd op welke manier de instellingen denken bij te dragen aan de cultuurvisie of gemeentelijk beleid. Gevraagd wordt welke activiteiten worden uitgevoerd met een onderbouwing daarvan. Alleen bij de Subsidieregeling Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten is sprake van inhoudelijke toetsingscriteria. Deze criteria zijn echter niet één op één te herleiden tot beleidsdoelen uit de Cultuurvisie. Deze subsidieregeling heeft vooral tot doel gehad om meer uniformiteit in de subsidieverstrekking aan kleinere culturele instellingen aan te brengen, zowel op inhoud als op proces. De gemeente werkt daarbij met een beoordelingscommissie die toetst aan in de regeling opgenomen inhoudelijke (en formele en procesmatige) criteria.

Conclusie 3: Partnerschap tussen grote culturele instellingen en gemeente werkt goed Bij grote culturele instellingen is in de praktijk sprake van partnerschap met de gemeente. Er lijkt sprake te zijn van een min of meer gelijkwaardige relatie en niet uitsluitend een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. Dit wordt zeer gewaardeerd door de grote culturele instellingen. Het is ook een bewuste keuze van de kant van de gemeente om dit partnerschap te ontwikkelen. De koers en activiteiten van de gesubsidieerde grote instellingen vormen de uitkomst van veelvuldig ambtelijk en regulier bestuurlijk overleg. In dat partnerschap wordt gezocht naar de realisatie van de doelen van de Cultuurvisie 2020. De door de gemeente uitgevoerde benchmark heeft

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 4

in beeld gebracht dat de grote culturele instellingen met relatief weinig middelen relatief veel bereiken. Dat heeft ook geleid tot extra structurele middelen.

Conclusie 4: Gemeente en grote culturele instellingen vinden het lastig om de impact van de gesubsidieerde activiteiten te bepalen Voor zowel de gemeente als de culturele instellingen is het lastig om beet te pakken wat de impact van de gesubsidieerde activiteiten is. Het ontbreekt aan een gezamenlijk kader met meetpunten om de impact te monitoren. Er zijn globale ideeën – zo ziet men bijvoorbeeld een multipliereffect van de inzet op cultuur op andere domeinen zoals cultuurbezoek dat leidt tot winkel- en horecabezoek -, maar de algemene beleving is dat het effect op de samenleving van cultuur lastig te meten is. De door de gemeente gehanteerde indicatoren in Meetbaar Venlo zijn niet gerelateerd aan de Cultuurvisie 2020 en hebben weinig zeggingskracht over de impact van de gesubsidieerde activiteiten.

Conclusie 5: De raad is niet in staat op doelen en impact te controleren Op basis van de verantwoording van de subsidieontvangers kan slechts op het niveau van uitgevoerde activiteiten aan de raad worden verantwoord wat de subsidiëring van culturele instellingen heeft opgeleverd. De voortgangsrapportages cultuur die de raad heeft ontvangen bevat vooral informatie over ingezette en uitgevoerde acties (output) en geen informatie over bereikte effecten (outcome). Hier wreekt zich ook het ontbreken van concrete doelen en meetpunten in de Cultuurvisie 2020. De raad kan daardoor niet goed controleren of de beoogde maatschappelijke effecten worden bereikt. Dat leidt ertoe dat raadsleden geen sturing of grip ervaren op het cultuurbeleid.

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 5

3. AANBEVELINGEN De aanbevelingen richten zich op het verbeteren van de beleids- en subsidiecyclus.

Aanbeveling 1: Concretiseer de doelen van de Cultuurvisie 2020 Het begint bij het vaststellen van concrete kaders en doelen van het cultuurbeleid. Dit is randvoorwaardelijk voor het verbeteren van de doeltreffendheid van de subsidies aan culturele instellingen. Bijvoorbeeld door de raad op voorstel van het college een discussie te laten voeren over de maatschappelijke waarde van cultuur en welke rol de gemeente daarin wil vervullen. Leg als college een beperkt aantal keuzes voor aan de raad. Deze aanbeveling richt zich op het college wat betreft voorstellen voor concrete doelen en op de raad wat betreft agendering van de discussie en besluitvorming.

Aanbeveling 2: Voorzie de doelen van indicatoren Een vervolgstap op de concretisering van de doelen is de uitwerking van concrete indicatoren (meetpunten). Hier kan Venlo leren van andere gemeenten en provincies. Daarbij kan gedacht worden aan de volgende indicatoren (die dan ook onderdeel moeten worden van Meetbaar Venlo): •

Cultureel kapitaal (uit landelijke gegevens, verantwoording culturele instellingen):

-

Culturele infrastructuur in aantallen, ranking t.o.v. andere gemeenten (output) Cultuuraanbod in aantallen (output) Aantal activiteiten professionele kunsten (throughput/output)

•

Sociaal kapitaal (uit enquête bewoners, verantwoording culturele instellingen):

-

Waardering voor kunst, cultuur en erfgoed (outcome) Cultuurbezoek (output/outcome) Cultuurbeoefening (output/outcome)

• -

Economisch kapitaal (uit landelijke gegevens, verantwoording culturele instellingen): Aantal bedrijven in creatieve industrie (output) Werkgelegenheid in creatieve industrie (outcome) Multipliereffect in termen van werkgelegenheid / economische impact als gevolg van cultuuraanbod (outcome)

Hierbij past de opmerking dat lang niet alle hier genoemde indicatoren op jaarbasis hoeven te worden geactualiseerd. Raad en college moeten daarin een goede afweging maken. Deze aanbeveling richt zich op het college wat betreft voorstellen voor indicatoren en op de raad wat betreft de agendering van de discussie en besluitvorming.

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 6

Aanbeveling 3: Leg de verbinding tussen beleid en de subsidieverstrekking Vertaal het beleid in specifieke beleidsinhoudelijke toetsingscriteria voor culturele instellingen en initiatieven. Hierin kan Venlo leren van andere gemeenten. Die kiezen ervoor om voor verschillende typen culturele instellingen verschillende regelingen in te stellen. De gemeente Venlo heeft dit bijvoorbeeld al gedaan met de Subsidieregeling Amateurkunst, Volkscultuur en Culturele projecten, specifiek voor de kleinere culturele instellingen en initiatieven. Continueer daarbij de huidige meerjarenafspraken met de grote culturele instellingen en overweeg om dat ook voor kleinere structurele aanvragers te doen om voor hen de lastendruk te verminderen. Daarmee kan expliciet de verbinding tussen de beleidsdoelen en de subsidiecyclus worden gelegd. Neem in de regelingen op dat de regeling eens in de vier jaar wordt geëvalueerd op het behalen van de doelen en op uitvoerbaarheid. Informeer de raad over de regelingen en de evaluatie daarvan. Deze aanbeveling richt zich op het college.

Aanbeveling 4: Zorg dat in het gehele subsidieproces gestuurd wordt op de doelen Zowel bij de aanvraag, de toekenning, de verantwoording en de vaststelling moet de gemeente steeds actief sturen op haar eigen doelen. Bijvoorbeeld door in het format voor de subsidieaanvraag, zeker bij de grote culturele instellingen, te vragen hoe met de geplande activiteiten aan de doelen wordt bijgedragen. Dan kan dat in de subsidietoekenning, ook als deze meerjarig is, worden vastgelegd. Beperk de verantwoordingslast voor kleine aanvragers door een goede sturing bij de aanvraag. Hierdoor kan met de verantwoordingsinformatie van de instellingen ook mede het doelbereik van de Cultuurvisie onderbouwd worden. Deze aanbeveling richt zich op het college.

Aanbeveling 5: Informeer de raad over de effecten van de subsidieverstrekking Het college moet de raad informeren over de effecten van de subsidieverstrekking aan culturele instellingen. Doe dat zoveel mogelijk op de afgesproken indicatoren. De cultuurrapportage die de raad ontvangt, moet niet alleen bevatten waarop is ingezet en waarmee, maar moet vooral antwoord geven op de vraag of de doelen ermee bereikt worden en welke bijdrage de subsidieverstrekking daarop heeft gehad. Informeer daarbij de raad ook periodiek over de uitkomsten van de evaluaties van de subsidieverstrekkingen en regelingen, en geef daarbij aan of op basis hiervan bijstelling van doelen en de inzet van middelen en subsidies nodig is. Deze aanbeveling richt zich op het college.

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 7

4. BESTUURLIJKE REACTIE

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 8

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 9

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 10

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 11

5. NAWOORD We bedanken het college voor de bestuurlijke reactie op ons rapport. De rekenkamer vindt het jammer dat de reactie weinig concreet is. Ondanks dat het college ‘waardevolle suggesties’, ‘bruikbare handreikingen’ en ‘waardevolle bouwstenen’ zegt te zien in het rapport, wordt nauwelijks ingegaan op de concrete aanbevelingen. In plaats daarvan zegt het college op allerlei manieren al goed bezig te zijn. Er zijn ‘goede stappen’ gezet, de gemeente is ‘voortdurend in gesprek’ met de instellingen, en het rapport wordt beschouwd ‘als een aansporing om door te gaan op de ingeslagen weg’. Wij vinden dat enigszins teleurstellend en getuigen van weinig ambitie om zaken te verbeteren. De rekenkamer wil raad en college erop attenderen dat het rapport concreet wijst op zaken die (nog) niet goed gaan, naast zaken die wél goed gaan. Om dat te verbeteren, moet er in onze ogen een aantal concrete stappen worden gezet. Het college is daarvoor eerstverantwoordelijk, zoals blijkt uit de adressering van de aanbevelingen. Het is in onze ogen niet genoeg om te wijzen op de ‘reguliere P&C-cyclus’. In het rapport laten we zien dat die onvoldoende informatie biedt voor de raad. Wij vinden het te makkelijk om de bal neer te leggen bij de raad als die ‘wenst op een andere manier geïnformeerd te worden’.

De rekenkamer heeft aanbevolen om een aantal concrete acties te ondernemen en de raad voorstellen voor te leggen. We adviseren de raad om bij de raadsbehandeling het college hiernaar te vragen. Tot slot: de bestuurlijke reactie van het college is een belangrijk element voor de raad bij de behandeling van elk rekenkamerrapport. Daaruit moet duidelijk blijken of het college de aanbevelingen als bruikbaar en uitvoerbaar beschouwt. Op die manier kan de raad vervolgens het politieke debat voeren over de wenselijkheid van die aanbevelingen, onderling én met het college. Een duidelijke en goed leesbare bestuurlijke reactie is daarvoor een belangrijke voorwaarde.

Effecten van cultuursubsidies in Venlo

Pagina 12