013 RC OGVO Onderwijshuisvesting.pdf

Raadsconsultatie

venlo Raadsconsultatie Re nummer 2021 collegevergadering d.d. raadsvergadering d.d. programma portefeuillehouder

GEMEENTEBESTUUR

13 22 november 2021 22 december 2021 Gezond en actief Venlo F. Schatorjé

ons kenmerk 1799414 team RGMAPG steller JMH Lamberts doorkiesnummer +31 641411007 e-mail j.lamberts@venlo.nl datum 4 november 2021 bijlage(n) 6 datum verzonden

30 NCW.

z0zl

Onderwerp OGVO onderwijshuisvesting

Vraag aan de raad Met deze raadsconsultatie vragen wij u om uw wensen en bedenkingen kenbaar te maken. met betrekking tot het verzoek dat is gedaan door Onderwijsgemeenschap Venlo en Omstreken om voortzetting van de overdracht van taken op gebied van onderwijshuisvesting middels doordecentralisatie en om een gemeentegarantie te verstrekken van 60 miljoen euro. De financiële middelen zijn noodzakelijk voor de herfinanciering van de huidige lening (20 miljoen euro) en om het nieuwe strategisch huisvestingplan te realiseren ( 40 miljoen euro).

Aanleiding De gemeente Venlo heeft in 2008 (middels raadsbesluit 2008-135) besloten om taken op het gebied van onderwijshuisvesting voor het voortgezet onderwijs over te dragen, middels een doordecentralisatieovereenkomst, aan Onderwijsgemeenschap Venlo en Omstreken (verder OGVO). Dit overdragen ontslaat de gemeente Venlo overigens niet van haar wettelijke verplichtingen op het gebied van onderwijshuisvesting voor het voortgezet onderwijs.

In het jaar 2021 heeft OGVO ons aan de hand van een business case haar financiële stabiliteit aangetoond. Deze business case gaat vergezeld van organisatorische verbetervoorstellen en een strategisch huisvestingsplan. Om uitvoering te kunnen geven aan haar businesscase en aan haar strategisch huisvestingsplan heeft OGVO aanvullend een verzoek aan ons (het college van B&W) gericht met de vraag of de bereidheid aanwezig is om de doordecentralisatie voort te zetten en om een gemeentegarantie met een omvang van 60 miljoen euro te verstrekken aan OGVO. Door deze gemeentegarantie kan OGVO toegang krijgen tot de leenfaciliteit 'schatkistbankieren in het onderwijs'.

444

1

Raadsconsultatie

Een intensief proces van onderzoek en afstemmen tussen vertegenwoordigers namens OGVO en ambtenaren van de gemeente heeft geleid tot het volgende ambtelijk advies aan ons: • Voortzetten van het overdragen van de wettelijke taak op het gebied van onderwijshuisvesting middels een doordecentralisatieovereenkomst naar OGVO. • OGVO middels het verstrekken van een gemeentegarantie toegang geven tot de leenfaciliteit schatkistbankieren in het onderwijs. Indien conform dit advies wordt besloten krijgt OGVO toegang tot de faciliteit schatkistbankieren in het onderwijs met gemeentegarantie. De gemeente (publieksrechtelijke rechtspersoon) biedt hierdoor aan OGVO de mogelijkheid om zorg te dragen voor adequate, toekomstbestendige en (houdbare) betaalbare huisvesting voor de huidige en toekomstige generatie leerlingen die voldoet aan de eisen van eigentijds onderwijs. Vóórdat wij besluiten tot het aangaan van een garantstelling met een omvang van 60 miljoen euro moeten en willen wij de gemeenteraad consulteren OGVO heeft vanaf 2020 veranderprocessen ingezet en heeft nadere analyses uitgevoerd om verbetertrajecten te kunnen doorvoeren ten behoeve van haar (financiële) organisatie en aanpak op het gebied van onderwijswijshuisvesting. OGVO bevindt zich thans in een situatie waarbij zij intern zaken beter op orde heeft gebracht maar tegelijkertijd ook nog een weg te gaan heeft.

Verder constateert OGVO dat zij voor een huisvestingsopgave staat, waarbij het noodzakelijk is om aanpassingen door te voeren. OGVO heeft hiervoor een strategisch huisvestingsplan opgesteld. De bestaande doordecentralisatieovereenkomst en de hoogte van de huidige vergoeding voor onderwijshuisvesting vormen samen met de huidige inzet van de beschikbare middelen vanuit OGVO een blokkade om de noodzakelijke aanpassingen door te voeren . OGVO stelt zelfs dat zij middelen met bestemming onderwijs hieraan niet kan besteden maar moet inzetten voor huisvestingsopgaven. Vanuit deze motivatie ontstond de mening dat er behoefte is om contractueel zaken te herzien (huidige overeenkomst dateert van 2003 met een tekstuele aanpassing in 2008) en aan het opstellen van een businesscase (met focus op toekomstige ontwikkelingen) onder andere vanwege de huisvestingsopgaven en om de financiële stabiliteit en draagkracht van OGVO aan te tonen. Het opstellen van een nieuwe doordecentralisatieovereenkomst biedt de gemeente de kans om vereiste zekerheden beter vast te leggen en risico's in te perken. OGVO toegang geven tot schatkistbankieren levert voor de gemeente minder risico's op dan dat OGVO zorgdraagt voor een financiering via een commerciële bank

Context Belang De stad Venlo heeft er belang bij dat er een gedragen samenwerking is met OGVO, een samenwerking voor de lange termijn tussen beide partijen, om samen sociaaleconomisch en maatschappelijk van waarde voor de stad Venlo te kunnen zijn. Ongeveer 85% van de Venlose jongeren (13-18 jaar) doorloopt zijn voortgezet onderwijs carrière, als opstap naar een verdere loopbaan (werk/onderwijs), binnen de campussen van OGVO.

444

2

Raadsconsultatie

Opeenvolgende generaties Venlonaren hebben zodoende een "verbinding" met de Venlose onderwijscampussen. De stad Venlo heeft er belang bij dat er een gedragen samenwerking is met OGVO, waarbij het belang van de leerlingen wat betreft kwalitatief en kwantitatief onderwijs in een inspirerende leeromgeving voorop staat. De gemeente heeft een wettelijke taak ten opzichte van het Venlose voortgezet onderwijs: de gemeente kent een zorgplicht daar waar het gaat om adequate onderwijshuisvesting. Stand van zaken De jaren 2015-2019 kenmerkten zich binnen OGVO door financiële onrust (negatieve resultaten, geen grip op cijfers, niet in control). Met als gevolg 'flankerende' problematieken zoals onrust onder het personeel, ontslagen, verslechterde verstandhouding tussen personeel en bestuur en een negatieve beoordeling door de onderwijsinspectie. OGVO gaf binnen de continuïteitsparagraaf van haar jaarrekeningen (2016-2020) voortdurend een beeld van haar uitdagingen en de vereiste aanpak om deze uitdagingen aan te gaan. OGVO heeft het jaar 2020 benut om aan zelfevaluatie te doen. Er moesten zaken veranderen, hetgeen onder andere uit de volgende activiteiten blijkt: • In 2020 is gewerkt aan de invulling van de Strategische Koers van OGVO 'Ruimte voor Talent' (2018-2021) via het ontwikkelprogramma 'Tijd voor een nieuwe Tijd!'.

• OGVO gaat zich ontwikkelen naar één hechte onderwijsorganisatie waarin scholen intensief samenwerken aan het ontwikkelen van het beste onderwijs voor leerlingen uit Venlo en omgeving. • Versterking van de samenwerking tussen de 3 campussen onderling. • • • •

De versterkte koppeling tussen onderwijs en financiën, zichtbaar gemaakt door het opstellen van een beleidsrijke meerjarenbegroting. Gesignaleerde knelpunten binnen de meerjarenbegroting leiden tot gerichte keuzes en acties, bijvoorbeeld op het gebied van formatie en huisvesting. Het opzetten van regionale samenwerking met andere onderwijsinstellingen zodat gezamenlijk kan worden gereageerd op de krimp van leerlingaantallen. De jaarrekening van 2019 en 2020 laten stabiele resultaten zien en tonen aan dat OGVO steeds meer grip heeft gekregen op haar cijfers.

Nieuwe vraagstukken OGVO heeft in 2021 te maken met nieuwe vraagstukken. Ook in Noord-Limburg hebben we te maken met een demografische krimp, waarvan het effect op het onderwijs groot is. De verwachting is dat het totale leerlingaantal van OGVO daalt van 5. 754 in 2020 naar circa 5.000 in 2030. Dit is een daling van circa 14%. Daarnaast moet worden vermeld dat het marktaandeel van OGVO ook dalend is door concurrentie in de randgebieden (Peel en Maas, Horst aan de Maas, Beesel) die sneller anticipeert op een vraag naar vernieuwende onderwijsconcepten of aantrekkelijkere schoolgebouwen. Deze reeds lang geprognosticeerde krimp zal ertoe leiden dat er minder onderwijs m? nodig zijn. Echter, binnen OGVO gaat dit samen met een reeds aanwezig overschot aan

444

3

Raadsconsultatie

2

onderwijs m ( de onderwijsgebouwen zijn nu al te groot, de krimp op het gebied van aantal leerlingen komt hier bovenop). Het gaat hierbij om onderwijs m2 welke niet bekostigd worden vanuit de rijksvergoeding en overige uitgaven welke niet normatief verbonden zijn aan het aantal leerlingen (rijksvergoeding is gebaseerd op het aantal leerlingen in een jaar). OGVO constateert dat in het Besluit Energieprestatie Gebouwen (BEG) nieuwe regels zijn vastgelegd voor de duurzaamheid van schoolgebouwen. OGVO stelt dat de financiële vergoeding op basis van de huidige doordecentralisatieovereenkomst onvoldoende is om deze transitie te faciliteren met als gevolg dat de kosten voor huisvesting zullen toenemen zonder aanvullende dekking. De huidige diversiteit van de huisvesting binnen OGVO is groot: oud versus nieuw, huur versus eigendom, aantrekkelijke ruimtes versus een 'hokkerig' gevoel. Deze diversiteit is aanwezig binnen alle 3 de campussen. Uit een door OGVO opgesteld strategisch huisvestingsplan blijkt dat het senior college van het Blariacumcollege, gebouwdeel E en F van College Den Hulster en de oudbouw van het Valuascollege, bouwkundig beschouwd moeten worden vervangen door nieuwbouw respectievelijk moeten worden gerenoveerd. OGVO en de gemeente zijn voor het gebruik van de sporthallen een separate langjarige overeenkomst aangegaan.

De gemeente Venlo brengt de contractueel overeengekomen vergoeding bestaande uit kapitaallasten (afschrijving en rente) en exploitatielasten in rekening. OGVO is thans kritisch over het bedrag welke de gemeente Venlo haar in rekening brengt voor het gebruik van de sporthallen. De gemeente is met OGVO een overeenkomst voor het gebruik van sporthallen aangegaan waarbij de VNG-verordening niet is betrokken. Vanwege de doordecentralisatieovereenkomst kon een overeenkomst worden aangegaan, welke voortkwam uit gezamenlijk gemaakte afspraken. De gemeente brengt OGVO ongeveer 757 duizend euro in rekening (peilmoment 2021, bedrag wordt jaarlijks geïndexeerd). OGVO stelt dat door de hoogte van de huursom welke betaald moet worden voor het gebruik van sporthallen, volgens haar, dit jaarlijks 350 duizend euro 'wegneemt' aan middelen ten behoeve van het geven van onderwijs. Dit bedrag zal jaarlijks vanwege indexatie van de huursom en het effect als gevolg van de daling van inkomsten door minder leerlingen verder toenemen. OGVO stelt dat zij zodoende middelen met bestemming onderwijs hieraan moet onttrekken om invulling te geven aan haar huisvestingsopgaven.

Zowel OGVO als de gemeente zijn zodoende van mening dat er behoefte is om contractueel zaken te herzien (huidige overeenkomst dateert van 2003 met een tekstuele aanpassing in 2008) en aan het opstellen van een businesscase (met focus op toekomstige ontwikkelingen) onder andere vanwege de huisvestingsopgaven en om de financiële stabiliteit en draagkracht van OGVO aan te tonen.

Aanpak opstellen nieuwe DDC en businesscase Op basis van opgedane ervaringen gedurende de samenwerking van de afgelopen jaren tussen OGVO en de gemeente is ervoor gekozen om te gaan werken aan een basis (lees: fundament) welke bestaat uit een nieuwe doordecentralisatieovereenkomst (verder DDC) en een business case waaruit een solide financiële basis blijkt. Om dit te bereiken, hebben

444

4

Raadsconsultatie

OGVO en de gemeente samen de huidige doordecentralisatie-overeenkomst herzien en is er een business case voor de komende 30 jaren opgesteld om een solide financiële basis te leggen. De gemeente en OGVO werden bij de totstandkoming ondersteund door Pels Rijcken advocaten en notarissen en Zanders Treasury & Finance Solutions (verder Zanders). Doel van de DDC is het overeenkomen van duidelijke verantwoordelijkheden over en weer ten aanzien van onderwijshuisvesting. Doel van de businesscase is het onderbouwen en aantonen van de financiële haalbaarheid van de uitvoering van het strategisch huisvestingsplan en het daarmee realiseren van toekomstbestendige gebouwen Resultaat De opstelling van de DDC en de businesscase heeft plaatsgevonden. Voorafgaand aan het opstellen van de businesscase is gezocht naar de optimale financieringsconstructie. Op basis van het vergelijken van beschikbare varianten is de conclusie getrokken dat de variant doordecentralisatie van huisvestingsmiddelen met financiering door de staat (schatkistbankieren) in combinatie met een gemeentegarantie de variant is waarbij tegen de laagste kosten en het kleinste risicoprofiel het meeste maatschappelijk rendement, i.c. adequate, toekomstbestendige en betaalbare huisvesting OGVO, behaald kan worden.

Doorslaggevend voor deze conclusie is het feit dat met deze variant niet alleen de laagste financieringskosten zijn gemoeid, maar ook dat het risicoprofiel van de gemeente, ondanks de garantstelling, kleiner wordt ten opzichte van de huidige situatie. Immers, doordat de looptijd van de lineaire leningen 30 jaar bedraagt, wordt er voor lange tijd zekerheid verschaft over de rente- en aflossingsverplichtingen, waarbij de gemeente in de rechten kan treden van OGVO mocht er sprake zijn van een situatie waarin OGVO niet aan haar betalingsverplichtingen kan voldoen. Op dat moment ontstaat er een regresvordering die de gemeente kan verrekenen met de doordecentralisatievergoeding die aan OGVO wordt betaald, waardoor er geen budgettair risico is en de financieringsconstructie in stand gehouden kan worden. Doordat de gemeente een 1 e recht van hypotheek op het vastgoed ontvangt, behoudt de gemeente te allen tijde ook de beschikking over het vastgoed, waarmee de continuïteit van de huisvesting is gewaarborgd. De opgestelde business case toont de financiële stabiliteit aan van OGVO, mits de voorgestelde financiële- en organisatorische maatregelen worden doorgevoerd. Er zijn diverse scenario's doorgerekend om het financieel effect voor de gemeente Venlo inzichtelijk te maken.

Scenario's waarbij rekening wordt gehouden met een dalend leerlingaantal (de daling qua leerlingaantal leidt ook tot een daling van de huisvestingsvergoeding binnen de uitkering van het gemeentefonds). Er is rekening gehouden met een verdere indexatie van de te ontvangen vergoeding voor het gebruik van de sportaccommodaties voor het bieden van bewegingsonderwijs. Het meest 'negatieve' scenario laat uiteindelijk nog een positief resultaat zien van 5.1 miljoen euro. Zanders is ook gevraagd om een second opinion op te stellen voor de gemeente ten aanzien van de businesscase en om advies uit te brengen over de voorgestelde financieringsconstructie.

444

5

Raadsconsultatie

Zanders onderschrijft het voorstel voor garantstelling door de gemeente, zodat OGVO ten behoeve van haar financiering gebruik kan maken van de mogelijkheid van schatkistbankieren, zoals die geboden wordt door het ministerie van OCW (uitvoering door het ministerie van Financiën). De voorgestelde nieuwe situatie (schatkistbankieren door OGVO in combinatie met gemeentegarantie) schept naar het oordeel van Zanders de beste en noodzakelijke basis voor het realiseren van zowel de gezamenlijke als eigen doelstellingen van OGVO en de gemeente. De financiering door het ministerie van Financiën op basis van schatkistbankieren kent aanmerkelijk lagere rentetarieven dan de financiering door een commerciële bank. Dat leidt tot een aanmerkelijke en structurele lastenverlaging voor OGVO die, naast de nieuwe doordecentralisatieovereenkomst, het fundament vormt voor de businesscase van OGVO en de beoordeling van Zanders daarvan. Zanders geeft in haar beoordeling, ten behoeve van OGVO opgesteld, van de business case het volgende aan: • Wij beoordelen de businesscase als voldoende basis voor de voorgenomen bestuurlijke besluitvorming. • Belangrijke inherente onzekerheden worden door OGVO (h)erkend en benoemd, impact van alternatieve scenario's zijn verkend, afhankelijkheden geduid en (mitigerende) maatregelen geformuleerd.

• Voorliggende businesscase is, met inachtneming van de afhankelijkheid van de vereiste definitieve goedkeuring van OCW voor een leenfaciliteit bij schatkistbankieren, geschikt als basis voor bestuurlijke besluitvorming. • OGVO en de gemeente zullen vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid de voortgang, mede op basis van de nieuwe doordecentralisatieovereenkomst, de ontwikkeling van de businesscase volgen en bewaken. In de praktijk zien we een duidelijk partnership tussen OGVO en de gemeente. • Voorgenomen versteviging en versterking van de afdeling financiën van OGVO is essentieel voor het 'in control' zijn en blijven op de ontwikkeling van de eigen financiële exploitatie. Met ondersteuning van Pels Rijcken advocaten en notarissen is door OGVO en de gemeente (inbreng vanuit team juridische zaken) gewerkt aan de DDC, een akte van hypotheek en pand en is het format gemeentegarantie besproken. Er zijn een aantal wijzigingen aangebracht qua werkafspraken tussen OGVO en de gemeente, welke zijn vastgelegd in de DDC: • Er zijn afspraken gemaakt over de omvang van de onderwijsgebouwen. OGVO zal een gedeelte van haar vierkante meters onderwijshuisvesting afstoten op basis van de normatieve ruimteberekening zoals opgenomen in de modelverordening 2021 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

• OGVO zal slechts tot het bouwen van nieuwe schoolgebouwen overgaan indien zulks onderbouwd kan worden op basis van een berekening middels de formule welke behoort bij het bepalen van de normatieve ruimtebehoefte volgens de modelverordening 2021 van de VNG. • De afspraken rondom zekerheidsrechten en recht van 1e koop zijn op voor de gemeente conveniërende wijze geborgd in de hypotheekovereenkomst.

444

6

Raadsconsultatie

Advies Een intensief proces van onderzoek en afstemmen heeft geleid tot het volgende advies aan ons: • Voortzetten van het overdragen van de wettelijke taak op het gebied van onderwijshuisvesting middels een doordecentralisatieovereenkomst naar OGVO. • OGVO middels het verstrekken van een gemeentegarantie toegang te geven tot de leenfaciliteit schatkistbankieren in het onderwijs. De gemeente biedt hierdoor aan OGVO de mogelijkheid om zorg te dragen voor adequate, toekomstbestendige en (houdbare) betaalbare huisvesting voor de huidige en toekomstige generatie leerlingen van OGVO die voldoet aan de eisen van eigentijds onderwijs.

Vervolgprocedure raad Nadat de raadsconsultatie heeft plaatsgevonden zullen wij een besluit nemen op het verzoek van OGVO. Uw raad zal met een raadsinformatiebrief over ons besluit worden geïnformeerd.

ouders van Venlo

Bijlagen

1.

2. 3. 4. 5.

6.

444

Verzoek OGVO Jaarverslag OGVO Second opinion Zanders Strategisch huisvestingsplan OGVO (ter inzage) DDC overeenkomst Venlo.. Strategisch huisvestingsplan OGVO zonder getallen

2-11-2021 8-7-2021.. 9-9-2021.. 29-4-2020 Ntb 29-4-2020

7