Deloitte - Presentatie Rechtmatigheidsverantwoording - gemeenteraad Velsen 25-03-2021.pdf

Rechtmatigheidsverantwoording door Rein-Aart van Vugt, Arjan Schutgens en Bob Leeuwenkamp Actuele ontwikkelingen bij de ontwikkeling en implementatie van de rechtmatigheidsverantwoording

25 maart 2021

Agenda Rechtmatigheidsverantwoording Hoe is de rechtmatigheidsverantwoording nu geregeld, waarom gaat het veranderen en hoe gaat het worden? Wat verandert er? Advies commissie Depla (2015) Uitwerking advies BZK (2017 – 2021) Waarom een rechtmatigheidsverantwoording? Oude en nieuwe situatie Inhoud van de rechtmatigheidsverantwoording Om welke rechtmatigheid gaat het? Criteria, reikwijdte en normenkader Wat betekent dit voor de raad, de organisatie en de accountant? Voordelen en nadelen Politieke achtergrond Rollen van de raad, college, organisatie en accountant ‘kapstok’ voor investeringen in bedrijfsvoering Toepassing rechtmatigheidsverantwoording bij verbonden partijen Soorten verbonden partijen Mandaat vs. delegaat Waar en tot welk gewenst detail zal verantwoording worden afgelegd door het college over het rechtmatig handelen?

Bijlage bij de jaarrekening Paragraaf bedrijfsvoering

2

Hoe is de rechtmatigheidsverantwoording nu geregeld, waarom gaat het veranderen en hoe gaat het worden?

Waar staan we nu?

2019 Commissie BBV publiceert concept rechtmatigheidsverantwoording (17 januari 2020)

2020 -

Wijzigingswet wordt geconsulteerd (eerste helft 2020) 20 maart 2020 publicatie van commissie BADO 2 november 2020 Handreiking VNG/IPO 22 januari vastgesteld in de Ministerraad Behandeling in Parlement (niet controversieel) Kadernota rechtmatigheid door cie. BBV (concept is gepubliceerd).

-

-

Wijzigingswet treedt in werking

Colleges van B&W leggen voor het eerste rechtmatigheidsverantwoording, af in de jaarstukken

2022

2021

Rechtmatigheid

Accountantscontrole

Getrouwe beeld

Rechtmatigheid

NORM

NORM

Besluit begroting en verantwoording

Relevante externe en interne Wet- en regelgeving

Uitwerking rechtmatigheidscriteria (kadernota)

Rechtmatigheidsverantwoording: Waarom?

- Het college is verantwoordelijk voor een rechtmatige uitvoering van de begroting. - Het is daarom aan het college om hier verantwoording over af te leggen. - Een randvoorwaarde is dat de verantwoording over de rechtmatigheid efficiënt en effectief dient te worden vormgegeven. - De externe en interne controlelasten dienen niet te stijgen en bij voorkeur af te nemen.

Rechtmatigheidsverantwoording: Waarom?

1.Een expliciete rechtmatigheidverantwoording onderstreept de politieke aanspreekbaarheid van het College van B&W en GS; 2.Het kan een kwaliteitsverhogend effect op de financiële bedrijfsvoering bij gemeenten en provincies hebben; 3.De voorgestelde methodiek sluit bovendien aan bij een bredere maatschappelijke trend, waarbij het bestuur verantwoording aflegt over de rechtmatigheid.

Rechtmatigheid – Oude en nieuwe situatie

Jaarrekening zonder rechtmatigheidsverantwoording

Jaarrekening met een rechtmatigheidsverantwoording

Accountantscontrole

Accountantscontrole

Getrouwe beeld

Financiële rechtmatigheid

*

Getrouwe beeld Incl. ‘getrouwe’ beeld van de rechtmatigheidsverantwoording*

Het is denkbaar dat de accountant niet het getrouwe beeld over de rechtmatigheidsverantwoording gaat uit spreken, maar dat de rechtmatigheidsverantwoording voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

Rechtmatigheidsverantwoording Beknopte modeltekst van de Commissie BBV

• Verplichte modeltekst die ieder gemeente moet hanteren en opnemen in de jaarrekening. o Verantwoordelijkheid van het College van B&W. o Verantwoording afleggen door het College van B&W, met een opsomming van de rechtmatigheidsfouten. • Meer informatie in de paragraaf Bedrijfsvoering

Rechtmatigheidsverantwoording Verantwoordingsgrens • De rechtmatigheidsverantwoording is een onderdeel van de jaarrekening, waarbij voor de decentrale overheid een verantwoordingsgrens zal gaan gelden, met een bandbreedte tussen de 0% en 3% van de totale lasten. • Deze grens geldt voor fouten en/of onduidelijkheden inzake de rechtmatigheid afzonderlijk. • De verantwoordingsgrens geeft aan vanaf welke omvang het totaal van de onrechtmatigheden, verantwoord moeten worden in de rechtmatigheidsverantwoording door het College. Cijfermatig voor Velsen (o.b.v. begroting 2021) Totale lasten van de gemeente

Bedrag € 195.000.000

0%

€0

1%

€ 1.950.000

2%

€ 3.900.000

3%

€ 5.850.000

Rechtmatigheidsverantwoording

Verantwoordingsgrens (vervolg) • Voor kleinere gemeenten kan het administratief bezwaarlijk zijn om te rapporteren met een drempel van 1%, omdat het hier om bedragen gaat, die in absolute zin betrekkelijk gering zijn. • Voor alle gemeenten (ongeacht hun omvang en inwonertal) geldt dat ‘het goede gesprek’ gevoerd moet worden tussen Raad en College waar de grens voor het rapporteren precies ligt (tussen de eerdergenoemde bandbreedte). Het betreft hier immers een afweging tussen enerzijds de informatiebehoefte van de gemeenteraad en anderzijds de daaraan verbonden kosten. Deze afweging moet op lokaal niveau gemaakt worden.

Vragen?

© 2020 Deloitte The Netherlands

1 4

Stellingen •

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is bureaucratie

•

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording leidt tot meer (controle)kosten

Stellingen •

Door de nieuwe wetgeving krijgt rechtmatigheid meer interesse van de gemeenteraad

•

Gemeenten hebben te weinig tijd om zich voldoende voor te bereiden op de komst van de rechtmatigheidsverantwoording

Om welke rechtmatigheid gaat het?

Rechtmatigheidsverantwoording

Wat wordt al geraakt door de getrouwheid?

• • • •

• • • • •

Calculatiecriterium Valuteringscriterium Adresseringscriterium Volledigheidscriterium Aanvaardbaarheidscriterium Leveringscriterium Begrotingscriterium Voorwaardencriterium Misbruik & oneigenlijk gebruik criterium

Afgedekt door getrouwe beeld

Overblijvende rechtmatigheidscriteria

Uitwerking rechtmatigheidscriteria (kadernota)

Rechtmatigheidsverantwoording

Reikwijdte Geen verbreding van de reikwijdte, zoals deze blijkt uit de huidige Kadernota Rechtmatigheid.

Kadernota

Rechtmatigheidsverantwoording

Normenkader Regelgeving van de gemeente

Regelgeving afkomstig van buiten de gemeente

EU-verordeningen en daarop gebaseerde wetten in formele zin, zoals de regelgeving over aanbestedingen

Wetten in formele zin, zoals Wet Normering Topinkomens, maar ook daarop gebaseerde AMvB’s en ministeriële regelingen

Verordeningen

Andere besluiten van de Raad, dus niet zijnde verordeningen, met een kaderstellend karakter en besluiten die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen zijn ook een verplicht onderdeel van het normenkader. In beginsel geen College-besluiten.

Vragen?

© 2020 Deloitte The Netherlands

2 2

Stellingen •

Het naleven van het budgetrecht van de gemeenteraad is net zo belangrijk als het naleven van de EUaanbestedingsregels

•

De gemeenteraad moet ook worden geïnformeerd over het niet naleven van de regels en besluiten van het college

Wat betekent dit voor de raad, de organisatie en de accountant?

Rol van de raad

• Verantwoordelijk voor normenkader (normstelling en risk apetite) • Afstemming tussen college en raad vooraf over de scope • Gemeenteraad bepaalt de verantwoordingsgrens • Gemeenteraad geeft aan welke aanvullende informatie in de paragraaf bedrijfsvoering (of een aparte bijlage?) wordt opgenomen. • Verantwoordingsgesprek expliciet met college in plaats van met accountant. • De raad meer in positie brengen in toezichthoudende rol. De accountant adviseert over de invulling van deze rol.

Rol van het college • Rechtmatigheid is een integrale B&W verantwoordelijkheid • College moet nu zelf verantwoorden. ➢ Met welke nauwkeurigheid? ➢ Wat is effect op bedrijfsvoering?

• Ambtelijke organisatie verantwoording laten afleggen aan college (management). Hoe in te vullen? • Cultuurdrager voor cultuurverandering binnen de gemeente. • Samenhang rechtmatigheidscontrole bij verbonden partijen.

Rol accountant •

Houdt controlerende rol. Scope niet meer gericht op rechtmatigheid, maar op alleen nog getrouwheid.

•

Doel is meer steunen op (verbijzonderde) interne controle.

•

Belangrijkere rol in de natuurlijke adviesfunctie. Meer focus op hoe de gemeente dit goed kan organiseren.

Jaarstukken

Jaarrekening

Accountant controleert jaarrekening inclusief rechtmatigheidsverantwoording op getrouwe beeld.

Rechtmatigheidsverantwoording Met grens tussen 0-3% voor melden fouten en onduidelijkheden

Goedkeuringstolerantie 1% voor fouten 3% voor onzekerheden

Rechtmatigheidsverantwoording

Voorbeeld 1

Omschrijving Totale lasten van de gemeente

Bedrag € 10.000.000

Raad stelt de verantwoordingsgrens op 2%

€ 200.000

Totaal van de fouten zoals die door de gemeente geïnventariseerd zijn

€ 100.000

Totaal aan fouten zoals door de accountant geconstateerd zijn

€ 125.000

Goedkeurende verklaring getrouwe beeld

Rechtmatigheidsverantwoording

Voorbeeld 2 Omschrijving Totale lasten van de gemeente

€ 10.000.000

Raad stelt de verantwoordingsgrens op 2%

€ 200.000

Totaal van de meest waarschijnlijke fouten zoals die door de gemeente zelf is vastgesteld met bijvoorbeeld steekproeven met een nauwkeurigheid van € 200.000

€ 300.000

Totaal aan fouten zoals door de accountant geconstateerd zijn

€ 300.000

Goedkeurende verklaring getrouwe beeld

29

Bedrag

Rechtmatigheidsverantwoording Voorbeeld 3 Omschrijving Totale lasten van de gemeente

€ 100.000.000

Raad stelt de verantwoordingsgrens op 1%

Totaal van de fouten zoals die door de gemeente geïnventariseerd zijn Totaal aan fouten zoals door de accountant geconstateerd zijn

Afkeurende verklaring getrouwe beeld, tenzij

30

Bedrag

€ 1.000.000

€ 750.000 € 4.000.000

Rechtmatigheidsverantwoording: Voorbeeld 4 Omschrijving Totale lasten van de gemeente

Bedrag € 10.000.000

Raad stelt de verantwoordingsgrens op 2%

€ 200.000

Totaal van de rechtmatigheidsfouten zoals die door de gemeente zelf geïnventariseerd zijn

€ 100.000

Totaal aan fouten zoals door de accountant geconstateerd zijn, waarvan voor: • Voor leveringscriterium: € 150.000 • Voor M&O: € 300.000

€ 450.000

Afkeurende verklaring getrouwe beeld, tenzij………, dan verklaring met beperking, tenzij…………….goedkeurende verklaring

Vragen?

© 2020 Deloitte The Netherlands

3 2

Stellingen •

De gemeenteraad komt door de rechtmatigheidsverantwoording beter in de controlerende positie

•

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is een verantwoordelijkheid van de wethouder financiën

•

Het is belangrijk dat de gemeenteraad zekerheid krijgt dat de rechtmatigheidsverantwoording klopt

Toepassing rechtmatigheidsverantwoording bij verbonden partijen

Soorten verbonden partijen Definities (BBV): Hoofdstuk 1 (algemene bepalingen): Verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft;

financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt; bestuurlijk belang: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht;

In de praktijk: 1. Gemeenschappelijke regelingen;

2. Vennootschappen en coöperaties; 3. Stichtingen en verenigingen; 4. Overige verbonden partijen.

Rechtmatigheidsverantwoording: implementatie en concept kadernota Rechtmatigheid Verbonden partijen Type verbonden partij Gemeenschappelijke Regeling gebaseerd op ‘vaste’ bijdrage (vb. Veiligheidsregio, GGD, Milieudienst) Uitzonderingen: - Gezagsstructuur - Specifieke eisen aan de bijdrage - Gemeente geeft opdracht (serviceorganisatie) Gemeenschappelijke Regeling voert werkzaamheden in opdracht uit (serviceorganisatie). (vb. Belastingen of Sociale Dienst)

In eigen jaarrekening rechtmatigheidverantwoording

ja

Deelverantwoording met rechtmatigheids-verantwoording (4 modellen)

Nee

Ja

Nee wel eigen organisatielasten en – baten

Ja

Gemeenschappelijke Regeling voert werkzaamheden in delegatie uit inzake participatiewet (vb. Sociale Dienst)

Ja

Ja

Stichting/BV/NV gebaseerd op ‘vaste’ bijdrage (vb. Gebouwenbeheer, Grondexploitatie, Afvalinzameling) Uitzonderingen: - Gezagsstructuur - Specifieke eisen aan de bijdrage - Gemeente geeft opdracht (serviceorganisatie)

Nee

Nee

Stichting/NV/BV voert werkzaamheden in delegatie uit inzake participatiewet (vb. Sociale Dienst)

Nee

Ja Ja

Verbonden partijen en rechtmatigheidsverantwoording In de praktijk zijn er diverse onduidelijkheden over de wijze waarop bij gemeenten moet worden omgegaan met de verantwoording van verbonden partijen in de sfeer van de rechtmatigheidscontrole. Relevante aspecten hierbij zijn: 1. Specifieke eisen met betrekking tot de bekostiging van de samenwerking; 2. De aard van de overeenkomst en de afspraken over de uitvoering van taken. 3. Daar waar de gemeenten dan de verantwoordingsplicht richting het Rijk heeft, bijvoorbeeld in het kader van de Wet Werk en Bijstand, zijn er uiteraard wel diverse rechtmatigheidsaspecten aan de orde die van belang zijn voor de gemeentelijke verantwoording rondom rechtmatigheid. Meest relevant zijn gemeenschappelijke regelingen. Doordat verbonden partijen niet geconsolideerd mogen worden zijn verbonden partijen in de meeste vormen niet relevant voor de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten. Verschijningsvormen van gemeenschappelijke regeling: 1. de mogelijkheid om een openbaar lichaam met een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter in het leven te roepen; Geen effect op rechtmatigheid bij gemeente, tenzij 2. de mogelijkheid een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid te vormen Geen effect op rechtmatigheid bij gemeente, tenzij, alsmede 3.

de mogelijkheid om de gemeenschappelijke taken te laten behartigen door een zogenaamde centrumgemeente Wel effect op rechtmatigheid bij gemeente.

Onderscheid mandaat versus delegaat Delegatie - Delegatie heeft tot gevolg dat de gedelegeerde de bevoegdheid in eigen naam gaat uitoefenen. De bevoegdheidsoverdracht gaat zo ver dat het oorspronkelijk bevoegde orgaan zijn bevoegdheid verliest (artikel 10:17 Awb). Deze heeft nog wel twee sturingsmogelijkheden (artikel 10:16 Awb): • hij kan voor de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid beleidsregels geven;

• degene aan wie de bevoegdheid is gedelegeerd, verschaft de delegans op zijn verzoek inlichtingen over de uitoefening van die bevoegdheid. Voorbeeld van dergelijke GR-en zijn bijvoorbeeld een veiligheidsregio. Mandaat - Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen (artikel 10:1 Awb). Anders dan bij delegatie blijft de bevoegdheid dus bij de mandaatverlener (of: mandans). In aanvulling hierop bepaalt artikel 10:2 Awb dat de mandaatontvanger (of: mandataris) de besluiten neemt namens de mandaatverlener. De mandaatverlener blijft aldus verantwoordelijk en juridisch aanspreekbaar voor de genomen besluiten. Het besluit geldt als een besluit alsof het door het bestuursorgaan zelf is genomen. Het mandaatbesluit moet dan ook vermelden namens welk bestuursorgaan het besluit is genomen (artikel 10:10 Awb). In de praktijk komt dit over het algemeen neer op onderstaande:

Wel effect

Geen effect

Gemeenschappelijke regelingen waarbij sprake is wettelijke grondslag. Hieronder vallen de uitvoering van de participatiewet en de gemeentelijke belastingheffing.

Gemeenschappelijke regelingen met gedelegeerde taken en zonder specifieke afspraken (bijvoorbeeld Veiligheidsregio).

Gemeenschappelijke met gemandateerde taken of specifieke afspraken.

Meestal is bij overige verbonden partijen als vennootschappen, cooperaties en stichtingen geen effect.

Vragen?

© 2020 Deloitte The Netherlands

3 9

Stellingen •

Voor de gemeenteraad is het ook belangrijk om te weten hoe het met het naleven van de financiële wetgeving zit bij verbonden partijen

•

De verantwoordelijkheid voor het rechtmatig handelen van een gemeenschappelijk regeling zou doorgelegd moeten worden naar de gemeenten

Waar en tot welk gewenst detail zal verantwoording worden afgelegd door het college?

Bijlage bij de jaarrekening - Doel rechtmatigheidsverantwoording - Scope rechtmatigheidsverantwoording - Bevindingen: - Begrotingsrechtmatigheid - Voorwaardencriterium - Misbruik & oneigenlijk gebruik criterium - Bevindingen Kleiner dan de verantwoordingsgrens - Trend van bevindingen, gevoelige processen etc. - Verbetermaatregelen met planning - Formele rechtmatigheidsfouten - Onzekerheden ten aanzien van prestatielevering - Niet financiële rechtmatigheid - Misbruik & en Oneigenlijk gebruik beleid en beleid voorkoming fraude

Paragraaf bedrijfsvoering In de paragraaf bedrijfsvoering kan het college de volgende onderwerpen behandelen: De oorzaken toelichten voor de geconstateerde onrechtmatigheden: Een verklaring geven voor de geconstateerde onrechtmatigheden. Er kunnen bijvoorbeeld redenen zijn waarom er afgeweken is van een voorschrift in een regeling. Redenen die wellicht ook al eerder besproken zijn met de Raad. Ook als de rechtmatigheidsfouten lager zijn dan de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens kunnen in de paragraaf bedrijfsvoering de wel geconstateerde rechtmatigheidsfouten worden vermeld. Dit kan verstandig zijn voor de rechtmatigheidsfouten die de accountant op basis van afspraken tussen de raad en accountant in het verslag van bevindingen zal opnemen. Etc.

Beheersmaatregelen: Ten slotte kan het college een overzicht opnemen van de getroffen en nog te treffen beheersmaatregelen. Maatregelen die gericht zijn op het voortaan voorkomen alsmede het opheffen van onrechtmatigheden. Dit kunnen meer algemeen geformuleerde beheersmaatregelen zijn (bijvoorbeeld als onderdeel van de verbijzonderde interne controle), maar ook gerichte maatregelen die tot doel hebben het opheffen van een concrete onrechtmatigheid. De Commissie BBV zal in de Kadernota, die in 2021 zal verschijnen, uitwerken welke informatie over de rechtmatigheidsverantwoording in de paragraaf bedrijfsvoering moet en/of kan worden opgenomen.

Vragen?

© 2020 Deloitte The Netherlands

4 4

Stellingen •

De rechtmatigheidsverantwoording moet een apart agendapunt worden bij de bespreking van de jaarrekening in de gemeenteraad

•

Het is goed dat naast de rechtmatigheidsverantwoording in de paragraaf bedrijfsvoering meer informatie wordt gegeven over het onderwerp rechtmatigheid en de bedrijfsvoering

•

In de paragraaf bedrijfsvoering moet het college alle geconstateerde rechtmatigheidsfouten melden