B4. Samenstelling woningvoorraad

GEMEENTE VELSEN

Memo

Aan Van Cc Datum Onderwerp

De gemeenteraad van Velsen Floor Bal 11-5-2021 Verdieping Samenstelling woningvoorraad

1. Inleiding De Huisvestingswet is op hoofdlijnen gebaseerd op twee veronderstellingen: 1. Betaalbare woningen zijn schaars, daarom moeten ze eerlijk verdeeld worden. 2. Betaalbare woningen zijn schaars, daarom moet a. ervoor gezorgd worden dat deze woningen ook als (betaalbare) woning gebruikt worden; b. ondanks de schaarste ook worden voorkomen dat er sprake wordt van een te grote bewonersdichtheid in de buurt waardoor de leefbaarheid aangetast wordt. De tweede veronderstelling is uitgewerkt in hoofdstuk 4 van de Huisvestingswet. Dit hoofdstuk heeft betrekking op de samenstelling van de woningvoorraad. Samenstelling woningvoorraad De wetgever onderscheidt vijf wijzigingen in de voorraad: Woningvorming Splitsing Onttrekking Samenvoeging Omzetting

Het bouwkundig splitsen van één woning naar twee of meer zelfstandige woningen (verhuur) Het kadastraal splitsen van één woning ten behoeve van het verkrijgen van appartementsrechten Het onttrekken van een woning aan de voorraad (vakantieverhuur bijvoorbeeld) Het samenvoegen van twee of meer zelfstandige woonruimten tot één woning Het omzetten van een zelfstandige woning naar een onzelfstandige woonruimte (kamerverhuur)

Tabel 1: Wijzigen samenstelling woningvoorraad

2. Relatie met het bestemmingsplan Deze wijzigingen kunnen in de praktijk op verschillende manieren gereguleerd worden. 1. De vormen staan opgesomd in de Huisvestingswet, dus ze kunnen geregeld worden in de huisvestingsverordening. 2. Het bestemmingsplan. In Velsen is in 2015 besloten om deze vormen uit de verordening te halen en deze te regelen in het bestemmingsplan. Hiervoor is later ook het paraplubestemmingsplan Woningsplitsing en Kamerverhuur opgesteld.

GEMEENTE VELSEN Er zijn in theorie dus twee middelen om voor een deel hetzelfde te regelen. Dit wordt in de praktijk dan ook als onhandig en verwarrend ervaren. Het verschil heeft zijn oorsprong in de juridische grondslag: waarom regels opgenomen worden. Het waarom bepaalt ook welke regels in welk juridisch instrument mogen worden opgenomen. Wet Huisvestingswet

Gemeentelijke vertaling Huisvestingsverordening

Motief (‘het waarom’) Schaarste, leefbaarheid

Wet ruimtelijke ordening

Bestemmingsplan (Velsen)

Goede ruimtelijke ordening (waaronder ‘aanvaardbaar woon- en leefklimaat’)

Vaststelling Elke vier jaar noodzaak aantonen: geen noodzaak = geen verordening Elke tien jaar opnieuw vaststellen, maar er blijft hoe dan ook een plan van toepassing (‘vast karakter’)

Tabel 2: Verschil regels in bestemmingsplan en huisvestingsverordening

Het verschil is wellicht het makkelijkste te laten zien in een figuur (figuur 1). Op de woningmarkt is sprake van cycliciteit: Er zijn schommelingen in prijsniveau, in vraag en in aanbod. Tot een paar jaar geleden was er sprake van een ruime markt, waarbij er relatief veel aanbod was ten opzichte van de vraag. Inmiddels is de situatie volledig omgekeerd en is er relatief weinig aanbod ten opzichte van de vraag. De Huisvestingswet (en dus huisvestingsverordening) speelt hier op in. Bij een ruime markt is er geen schaarste en is het niet mogelijk om een huisvestingsverordening in te stellen. Bij een krappe markt is er wel schaarste en is het dus ook wél mogelijk om een verordening in te stellen. In de verordening kan dan bijvoorbeeld gesteld worden: categorie woning A is schaars en dus is woningsplitsing/kamerverhuur in deze woningen niet toegestaan. Nadeel is dat wanneer er een krappe woningmarkt is, alle woningen schaars zijn en het dan nooit zou kunnen terwijl er wel behoefte is (en het soms ook echt gewenst is). Het bestemmingsplan houdt niet op zo’n directe manier rekening met de situatie op de woningmarkt. Het doel van een bestemmingsplan is immers in elke situatie te zorgen voor een goede ruimtelijke ordening1. Om daarvoor te zorgen kunnen er regels opgesteld worden (spreiding panden, parkeren etc.).

Het is daarmee in Velsen altijd nodig om voor een wijziging in de woningvoorraad af te wijken van het paraplubestemmingsplan (met uitzondering van samenvoegen, wat wettelijk gezien vergunningvrij is). In een ruime en een krappe woningmarkt. Stel nu dat er naast de regels in het bestemmingsplan ook regels in de huisvestingsverordening opgenomen worden. Dan geldt dus dat er bij schaarste nog aan een aantal extra regels moet worden voldaan. Je zou in dat geval dus kunnen stellen dat er een set basisregels is (het bestemmingsplan) en een flexibele set bonusregels, die alleen in werking treden als er schaarste is (de reden om de verordening op te mogen stellen).

1 https://www.delaararnhem.nl/filesdelaar/media/Plan%20van%20Aanpak%20splitsingVerkamering%20%281%29.pdf

Aantal criteria

GEMEENTE VELSEN

Huisvestingsverordening Bestemmingsplan Schaarste

Geen schaarste

Schaarste Tijd

Figuur 1: Invloed conjunctuur op instrumenten (aantal regels)

3. Praktijk Er zijn verschillende gemeenten die beide instrumenten inzetten. In de praktijk blijkt de afstemming tussen die instrumenten als genoemd een uitdaging. De redenen daarvoor zijn eenvoudig aan te wijzen. Vergunningstelsels Omdat er sprake is van twee stelsels zijn er ook twee vergunningen nodig. De regels waaraan voor beide vergunningen wordt getoetst blijken in de praktijk voor een aardig deel gelijk. Dat is ook terug te zien in het ‘motief’ uit tabel 2. ‘Leefbaarheid’ en ‘aanvaardbaar woon- en leefmilieu’ zijn niet hetzelfde, maar lijken wel op elkaar. Daarmee bestaat het risico dat de vergunning op basis van de Huisvestingswet vooral een administratieve handeling is. Handhaving De wijze van handhaving kan verschillen. Handhaving gericht op het bestemmingsplan heeft als doel om een overtreding binnen een bepaalde termijn ongedaan te maken. Dat kan door te stoppen met de activiteit of hiervoor alsnog een vergunning aan te vragen (waarna bekeken wordt of de activiteit legaal kan worden voortgezet). Het drukmiddel is een last onder dwangsom. Handhaving op basis van de huisvestingsverordening heeft niet als doel om een onrechtmatige situatie te herstellen. Het doel is het straffen van de overtreder. Dit gebeurt door het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit is een volledig andere manier van handhaven en vergt derhalve andere specialistische kennis. 4.

Relatie met omgevingsplan Meerdere gemeenten worstelen met de vraag waar ‘het geregeld moet worden’. Een factor om rekening mee te houden is de naderende introductie van de Omgevingswet. Deze staat momenteel gepland voor 1 januari 2022. Het bestemmingsplan wordt hiermee vervangen door het omgevingsplan. Dit betekent dat ook het motief verandert. Met het omgevingsplan worden niet langer regels opgesteld voor een goede ruimtelijke ordening, maar voor een goede fysieke leefomgeving. Dit is een bredere omschrijving, wat past bij het doel van de Omgevingswet: met overzichtelijkere regels de leefomgeving meer in samenhang inrichten.

GEMEENTE VELSEN Dit heeft gevolgen voor tabel 2. Wet Huisvestingswet

Gemeentelijke vertaling Huisvestingsverordening

Wet ruimtelijke ordening

Bestemmingsplan

Omgevingswet

Omgevingsplan

Motief (‘het waarom’)

Vaststelling

Schaarste, leefbaarheid Goede ruimtelijke ordening

geen noodzaak = geen verordening Elke tien jaar opnieuw vaststellen, maar er blijft hoe dan ook een plan (‘vast karakter’) Vast karakter

Goede fysieke leefomgeving (waaronder leefbaarheid) Tabel 3: Verschil regels in bestemmingsplan, omgevingsplan en huisvestingsverordening

Het motief ‘leefbaarheid’ valt straks onder een goede fysieke leefomgeving2. Daarmee zijn straks in het omgevingsplan meer criteria op te stellen op het gebied van leefbaarheid dan nu het geval is met het bestemmingsplan (als uitwerking van een ‘aanvaardbaar woon- en leefklimaat’). Het omgevingsplan is daarmee dus een geschikt instrument om leefbaarheidseisen op te stellen3. Zeker omdat deze een ‘vast karakter’ heeft en niet elke vier jaar zou kunnen verdwijnen (als de huisvestingsverordening). Maar, de Omgevingswet is nog niet in werking getreden, dus deze bredere bevoegdheid ten aanzien van leefbaarheid geldt nog niet. 5. Heden versus toekomst: In de tussentijd Wat we dan ook zien in verschillende gemeenten is dat de wijzigingen in de samenstelling van de woningvoorraad nu nog even (en soms weer, tot de invoering van de Omgevingswet) gereguleerd worden in de huisvestingsverordening. Zij hebben in het verleden dus een andere keuze gemaakt dan Velsen. Verordening en/of bestemmingsplan Velsen Instrument Woningvorming

Splitsing

Het bouwkundig splitsen van één woning naar twee of meer zelfstandige woningen (verhuur) Het kadastraal splitsen van één woning naar twee of meer zelfstandige woningen (verkoop)

Beiden opgenomen als woningsplitsing in het paraplubestemmingsplan Woningsplitsing en Kamerverhuur. Onder voorwaarden toegestaan.

In huisvestingsverordening? Argumenten vóór -Bepaalde woningtypen zijn schaars en zouden behouden moeten blijven (eengezinswoningen). -De leefbaarheid staat in een aantal buurten (waar woningsplitsing voorkomt) onder druk. Argumenten tegen -Er vindt regulering plaats via het bestemmingsplan. Een belangrijk criterium is de minimaal vereiste woninggrootte. Daarmee valt een groot deel van de woningvoorraad af (inclusief veel ‘schaarse’ woningen: te klein om te splitsen.

GEMEENTE VELSEN -Het aantal aanvragen is vrij beperkt. -Het gaat veelal niet om eengezinswoningen, maar bijvoorbeeld om bovenwoningen in centrumgebieden die per verdieping gesplitst worden. Wanneer dit verantwoord gebeurt, draagt dit bij aan de ambitie van verdichting. -Splitsing kan ook juist mogelijkheden bieden voor bepaalde doelgroepen (ouderen op begane grond bijv., inwonende kinderen met een eigen verdieping).

Onttrekking

Het onttrekken van een woning aan de voorraad (vakantieverhuur bijvoorbeeld)

Samenvoeging

Het samenvoegen van twee of meer zelfstandige woonruimten tot één woning Het omzetten van een zelfstandige woning naar een onzelfstandige woonruimte (kamerverhuur)

Omzetting

Niet langer sprake van wonen, dus niet toegestaan in het bestemmingsplan. Wettelijk toegestaan bij eigen gebruik. Opgenomen in het paraplubestemmingsplan Woningsplitsing en Kamerverhuur. Onder voorwaarden toegestaan (beleidsregel Onzelfstandige bewoning)

Eventuele aanscherping regels in bestaande instrumenten ligt voor nu meer voor de hand Niet noodzakelijk.

Niet noodzakelijk.

Ja -Bepaalde woningtypen zijn schaars en zouden behouden moeten blijven (eengezinswoningen). -De leefbaarheid staat in een aantal buurten (waar kamerverhuur voorkomt) onder druk. -Bepaalde woningen lenen zich minder voor kamerverhuur (gehorig) Nee -Er vindt regulering plaats via het bestemmingsplan en de beleidsregel Onzelfstandige bewoning (vorig jaar vastgesteld). -Door het handhavingsproject

2 https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/de-huisvestingswet-2014-onder-de-omgevingswet-blijft-alles-bij-het-oude/ 3 https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/utrecht-wat-zijn-de-mogelijkheden-voor-kamerverhuur/

GEMEENTE VELSEN Illegale bewoning zijn er meer aanvragen voor kamerverhuur dan in voorgaande jaren. Dat is ook nodig voor de beleidsregel om goed te werken (spreidingscriterium). De beleidsregel is een afweging tussen belangen van verschillende groepen op de woningmarkt. -Het uitgangspunt in de beleidsregel is dat we een woon- en werkgemeente zijn. Deze doelgroep heeft ook ruimte nodig. Eventuele aanscherping regels in bestaande instrumenten ligt voor nu meer voor de hand Tabel 4: Regulering wijzigingen in de woningvoorraad

Inhoudelijke afweging In Velsen hebben we er de afgelopen jaren niet voor gekozen om regels op te nemen in de huisvestingsverordening. Beleidsmatig is het uitgangspunt altijd geweest, ook vorig jaar in het voorstel voor het paraplubestemmingsplan Kamerverhuur en Woningsplitsing, dat afwijkingen op ‘reguliere bewoning’ (één huishouden in één woning waarbij het aantal woningen op de plek niet mag toenemen’) onder voorwaarden mogelijk moet zijn. Er is immers vraag. Vraag naar kleinere woningen, naar kamers. Denk daarbij aan starters, studenten, arbeidsmigranten, maar bijvoorbeeld ook aan economisch daklozen. Wijzigingen in de voorraad moeten dus mogelijk zijn, mits er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Schaarse woningen sluiten we daarbij niet uit, maar in de praktijk zijn de regels dusdanig dat deze ook weinig aangevraagd worden. Uitvoering Stel nu dat we toch zeggen: We willen… a) tot de Omgevingswet er is toch nog meer kunnen toetsen op leefbaarheid en; b) wellicht ook na de introductie kunnen toetsen op het schaarste-criterium. …dan heeft dit grote gevolgen voor de uitvoering. De reden daarvoor is voornamelijk dat toezicht en handhaving op grond van de Huisvestingswet een tak van sport is die we in Velsen nu niet beoefenen. Dat betekent dat de benodigde capaciteit hiervoor moet worden aangeworven. Naar verwachting vereist dit een behoorlijk budget.

De vraag is of de vermeende toegenomen effectiviteit van de regels in de praktijk opweegt tegen de te maken kosten. Zeker als de Omgevingswet in werking treedt. Voorstel Uitgaan van de volgende vraag: Kan ik op grond van de (huidige) regels met betrekking tot een goede ruimtelijke ordening komen tot de gewenste situatie? Indien nodig de regels in het paraplubestemmingsplan en de beleidsregels aanpassen. Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, de instrumenten aanpassen naar de gewenste mogelijkheden.